Stort de vakbeweging in?

Transcriptie

1 Stort de vakbeweging in? Tijd om te kiezen Paul de Beer In: Zeggenschap 2011 nr.3, september 2011, pp De huidige vakbeweging wil zowel de belangen van de leden behartigen als invloed hebben op het overheidsbeleid. Deze dubbele taak is volgens Paul de Beer de verklaring voor de interne spanningen binnen de vakbeweging. Er zal daarom een keuze moeten worden gemaakt. Een ongedeelde vakbeweging die zich vooral richt op belangenbehartiging, biedt daarbij de beste kans om te overleven. De Nederlandse vakbeweging staat op breken. Het moeizaam tot stand gekomen pensioenakkoord lijkt als splijtsteen voor de vakbeweging te functioneren. Het is op zichzelf begrijpelijk dat een ingrijpende hervorming in zo n belangrijk en gecompliceerd dossier de nodige spanningen oproept. Maar toch lijkt het pensioenakkoord eerder de aanleiding dan de oorzaak van de huidige onrust in vakbondsland. Wat we nu meemaken is veeleer de ontlading van een onhoudbare situatie die zich de afgelopen drie decennia geleidelijk heeft opgebouwd. Als tektonische platen schuiven twee principes voor de organisatie van de vakbeweging nu al decennialang moeizaam langs elkaar. Twee logica s De Duitse sociologen Streeck en Schmitter onderscheiden twee organisatieprincipes of logica s voor de vakbeweging: de logica van de invloed (logic of influence) en de logica van het lidmaatschap (logic of membership). De logica van de invloed houdt in dat vakbonden proberen het overheidsbeleid te beïnvloeden door op nationaal niveau met de centrale werkgeversorganisaties en met de overheid naar consensus, of op zijn minst compromissen, over het sociaaleconomische beleid te zoeken. De logica van het lidmaatschap houdt in dat een vakbond zich primair richt op de directe belangenbehartiging van zijn leden, onder meer door cao s af te sluiten met werkgevers. De Nederlandse vakbeweging heeft nooit een keuze tussen beide logica s willen maken. Kenmerkend voor het poldermodel is dat de vakbeweging zowel de werknemers vertegenwoordigt op bedrijfstak- en ondernemingsniveau in caoonderhandelingen als op nationaal niveau met de werkgevers en de overheid overlegt en onderhandelt over sociale akkoorden. De balans tussen beide logica s schuift in de loop van de tijd echter wel heen en weer. De eerste twee decennia na de Tweede Wereldoorlog gelden als de hoogtijdagen van het Nederlandse overlegmodel, waarin de logica van de invloed centraal staat. De loonexplosie van 1964 luidde een periode van bijna twee decennia in waarin 1

2 het zwaartepunt verschoof naar de belangenbehartiging van de leden (logica van het lidmaatschap). De vakbeweging radicaliseerde en zette zich in voor brede maatschappelijke doelen (op gebieden als democratisering en de strijd tegen neokolonialisme, kernenergie, kernwapens), resulterend in polarisatie ten opzichte van de werkgevers, maar ook ten opzichte van de overheid. Deze periode waarin de logica van het lidmaatschap dominant was, eindigde met het beroemde Akkoord van Wassenaar in Dit Akkoord wordt alom gezien als het begin van een nieuwe bloeiperiode van het overlegmodel sinds de jaren negentig ook wel poldermodel genoemd waarin het overleg op centraal niveau met werkgevers en overheid weer de meeste aandacht opeiste en de logica van invloed centraal stond. Staat de vakbeweging nu weer aan het begin van een periode waarin de logica van het lidmaatschap domineert? Slingerbeweging Een belangrijke reden voor de voortdurende schommeling tussen de logica van invloed en de logica van het lidmaatschap is dat beide logica s voor de vakbeweging en haar leden een belangrijk voordeel, maar ook een belangrijk nadeel hebben. Laat de vakbeweging zich leiden door de logica van invloed, dan verschaft dit haar daadwerkelijk invloed op het overheidsbeleid, hetgeen (mede) van belang is voor haar leden. Denk aan maatregelen op het gebied van sociale zekerheid, belastingen (met gevolgen voor de koopkracht), en ontslagrecht. De prijs die de vakbeweging hiervoor betaalt, is dat zij compromissen moet sluiten en dus niet geheel haar zin krijgt. Zij wordt hierdoor medeverantwoordelijk voor overheidsbeleid waarin veel van haar leden zich niet of onvoldoende herkennen. Als de vakbeweging, de werkgevers en de overheid hetzelfde compromis verdedigen, rijst voor veel leden de vraag wat nu de toegevoegde waarde van de vakbeweging is. Verlies aan herkenbaarheid van de vakbeweging vertaalt zich uiteindelijk in een dalende organisatiegraad. Laat de vakbeweging zich leiden door de logica van het lidmaatschap, dan is zij veel herkenbaarder voor haar achterban. In haar optreden benadrukt zij dan meer de (deel)belangen van haar leden, waardoor zij zich beter kan profileren ten opzichte van de werkgevers en de overheid. Hoewel er ook dan uiteindelijk een compromis moet worden gesloten om tot resultaten te komen, is het duidelijker wat men heeft bereikt. Het overleg met de overheid en de werkgevers op centraal niveau krijgt in deze logica veel minder gewicht. De vakbeweging oefent wel druk uit op de overheid, maar committeert zich niet aan kabinetsbesluiten. De consequentie is wel dat zij minder invloed heeft op het overheidsbeleid en geregeld geconfronteerd wordt met maatregelen die zij ten stelligste afwijst. Het verzet daartegen biedt overigens weer nieuwe mogelijkheden om zich te profileren. De slingerbeweging tussen de logica van invloed en de logica van het lidmaatschap weerspiegelt zich min of meer in de golfbeweging van de organisatiegraad van de 2

3 Nederlandse vakbeweging sinds de Tweede Wereldoorlog. Na het snelle herstel van het vakbondslidmaatschap in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog stabiliseerde het ledental zich in de jaren op 32 à 33% van de werkzame beroepsbevolking in een periode waarin de logica van invloed dominant was. In de eerste helft van de jaren zeventig, waarin de vakbeweging radicaliseerde en de logica van het lidmaatschap de boventoon voerde, steeg de organisatiegraad met vijf procentpunten. Het Akkoord van Wassenaar in 1982 luidde niet alleen een nieuwe periode in waarin de logica van invloed domineerde, maar ook een periode waarin het vakbondslidmaatschap op een neerwaartse glijbaan terecht kwam (met een korte opleving in de eerste helft van de jaren negentig), waardoor de organisatiegraad daalde van 35% naar 25%. Ledenbestand De laatste jaren lijkt er een beweging op gang gekomen die de balans in de vakbeweging weer naar de logica van het lidmaatschap doet overhellen. Deels heeft dit te maken met een zekere radicalisering van de actieve achterban van de vakbonden, vooral binnen de FNV. De invloed van leden met een behoudende oriëntatie lijkt aan kracht te winnen. Dit vermindert de bereidheid om compromissen te sluiten en mee te werken aan sociale akkoorden waarbij de vakbeweging veel water in de wijn moet doen. De breed levende onvrede over het pensioenakkoord is daar een duidelijk voorbeeld van. De radicalisering van de achterban is mede het gevolg van de steeds eenzijdiger samenstelling van het ledenbestand: een groeiend deel van de leden en zeker het actieve kader bestaat uit oudere, gevestigde werknemers die weinig te winnen en veel te verliezen hebben bij veranderingen in het sociaaleconomische beleid. Zij voelen dan ook weinig voor het sluiten van compromissen met de werkgevers of de overheid over zaken als het ontslagrecht, de pensioenen en de hervorming van de sociale zekerheid. De steeds eenzijdiger samenstelling van het ledenbestand is weer een direct gevolg van de dalende organisatiegraad. Doordat er weinig nieuwe leden bijkomen, wordt het ledenbestand steeds sterker gedomineerd door oudere mannelijke leden in traditionele bedrijfstakken. De keerzijde hiervan is dat de nieuwe groepen op de arbeidsmarkt, zoals vrouwen, jongeren, allochtonen en werknemers in de commerciële dienstensector, sterk zijn ondervertegenwoordigd. Deels vloeit de grotere nadruk op de logica van het lidmaatschap ook voort uit een verandering in de strategie van de leiding van de vakbonden. In het streven om het afbrokkelen van het ledenbestand tot staan te brengen, richten vakboden zich meer op directe belangenbehartiging. Dit kan de vorm aannemen van directe voordelen voor leden, zoals kortingen op verzekeringen, maar ook van op de werkvloer gerichte actie. Zo maken de twee grootste FNV-bonden steeds vaker gebruik van organizing als middel om werknemers te mobiliseren. Hierbij trachten speciaal aangestelde organizers een bepaalde groep werknemers 3

4 in beweging te krijgen om hun specifieke belangen te behartigen. De succesvolle stakingsacties in de schoonmaaksector in 2010 zijn hiervan het meest aansprekende voorbeeld. De uitgangspunten van organizing activering van onderop, nadruk op belangentegenstellingen en strijd voor verbetering van arbeidsvoorwaarden en - omstandigheden zijn niet per se strijdig, maar staan wel op gespannen voet met de nadruk op overleg en het zoeken van compromissen in het poldermodel. Neoliberale denken Het toenemende gewicht van de logica van het lidmaatschap kan ten slotte ook worden verklaard uit de afnemende invloed van de vakbeweging op het overheidsbeleid. In de jaren zeventig botste de vakbeweging weliswaar regelmatig met de overheid, maar de hoofdrichting van het overheidsbeleid uitbreiding van de verzorgingsstaat, vergroting van medezeggenschap stemde wel overeen met de wensen van de vakbeweging. Vanaf de jaren tachtig heeft het neoliberale denken, dat in veel opzichten haaks staat op de idealen van de vakbeweging, langzamerhand de overhand gekregen. Mede als uitvloeisel van het dominante marktdenken, is de formele rol van de vakbeweging en overigens ook van de werkgevers in de instituties van de verzorgingsstaat vanaf de jaren negentig teruggedrongen. Zo spelen de sociale partners geen rol van betekenis meer in de uitvoering van de sociale verzekeringen en de arbeidsvoorziening. Als de overheid de invloed van de vakbeweging vermindert, is het begrijpelijk dat zij zich meer op directe belangenbehartiging van haar leden gaat richten. De spanning tussen beide logica s manifesteert zich de laatste jaren steeds duidelijker. Alle vakcentrales worstelen met de verhouding tussen de centrale organisatie en de aangesloten vakbonden. Terwijl de centrales toonaangevend zijn in het landelijke overleg met werkgevers en overheid, voeren de vakbonden de cao-onderhandelingen. Daardoor zijn de vakcentrales naar hun aard meer gericht op de logica van invloed en de aangesloten bonden op de logica van het lidmaatschap. Onder de vakbonden zelf heeft zich in de afgelopen tien à vijftien jaar echter een concentratiebeweging voorgedaan, die heeft geresulteerd in enkele megabonden: FNV Bongenoten, AbvaKabo FNV en CNV Vakmensen, die gezamenlijk de helft van alle vakbondsleden in Nederland organiseren. Daarmee zijn zij kleine vakcentrales op zich. Tekenend hiervoor is dat sinds een aantal jaren ook de voorzitters van deze bonden een zetel in de SER hebben, naast vertegenwoordigers van de vakcentrales. Als gevolg hiervan manifesteert de spanning tussen beide logica s zich ook steeds meer binnen deze vakbonden zelf. Fragmentatie Op het moment van schrijven is het nog niet duidelijk hoe het conflict binnen de vakbeweging over het pensioenakkoord zal aflopen en welke directe consequenties dit heeft voor de koers 4

5 van de vakbeweging. Het is echter wel duidelijk, dat de spanning tussen beide logica s niet onbeperkt kan blijven toenemen, en op een gegeven moment tot ontlading moet komen. Dit zou op twee verschillende manieren kunnen gebeuren. Het is denkbaar dat een of meer vakcentrales worden opgeblazen en dat de bonden hun eigen koers gaan varen. Dit hoeft niet het einde van de overkoepelende organisatie FNV, CNV of MHP te betekenen. Maar een vakcentrale wordt dan meer een vrijblijvend samenwerkingsverband van zelfstandige bonden die hun eigen koers uitstippelen. Dit zal leiden tot een grotere differentiatie in prioriteiten en cao-eisen. Zo valt te voorzien dat er steeds grotere verschillen en spanningen zullen ontstaan tussen de bonden in de marktsector en de bonden in de publieke sector. Bij economisch herstel zal er in de marktsector ruimte ontstaan voor hogere lonen, terwijl de publiekesectorbonden geconfronteerd worden met bezuinigingen en dreigende ontslagen. Terwijl de marktsectorbonden zullen pleiten voor lastenverlichting om de koopkracht te ondersteunen, zijn lastenverhogingen noodzakelijk om de bezuinigingen op de publieke sector af te wenden. Deze belangentegenstelling zal zich des te duidelijker manifesteren als de grootste vakbonden de rol van de vakcentrale bij het beïnvloeden van het overheidsbeleid overnemen. Een verdeelde vakbeweging zal echter weinig invloed kunnen uitoefenen op het regeringsbeleid. Het verdwijnen van centrale coördinatie zal de deur openzetten naar steeds grotere differentiatie in arbeidsvoorwaarden. Niet alleen tussen marktsector en publieke sector zullen de (loon)verschillen toenemen, maar ook binnen de marktsector. Groepen werknemers met een relatief sterke positie zullen hun kans schoon zien om hogere eisen te stellen. Als de grote vakbonden hun wensen negeren, kan dit leiden tot de afsplitsing of oprichting van categorale bonden die een specifiek deelbelang vertegenwoordigen. Zo dreigt een stapsgewijze fragmentatie van de vakbeweging. Hierdoor zouden er steeds grotere verschillen kunnen ontstaan tussen branches waarin de vakbeweging nog een sterke positie heeft en branches waarin zij vrijwel afwezig is. Een verdere toename van het aantal flexwerkers, zzp ers en arbeidsmigranten, waarmee werkgevers cao-afspraken kunnen ontlopen, zou dit proces nog versterken. In dit scenario zal vroeger of later ook de algemeen verbindend verklaring van cao s sneuvelen, omdat de vakbonden niet meer een algemeen belang maar nog slechts deelbelangen vertegenwoordigen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat er, net als in de Verenigde Staten, grote verschillen gaan ontstaan tussen unionized en non-unionized bedrijven. Inderdaad zouden de VS in dit geval wel eens ons voorland kunnen blijken te zijn. Ongedeelde vakcentrale Misschien minder waarschijnlijk, maar niet geheel ondenkbaar is, dat zich juist de omgekeerde ontwikkeling voordoet. De oplopende spanning tussen bonden en centrales zou 5

6 ook aanleiding kunnen zijn om tot een ongedeelde vakbeweging te komen of, beter gezegd, een ongedeelde vakcentrale, want een fusie tussen de vakcentrales lijkt vooralsnog niet aan de orde. Binnen zo n ongedeelde vakcentrale ligt het primaat bij de top en worden cao s niet meer afgesloten door zelfstandige bonden, maar door sectorkolommen die ondergeschikt zijn aan het bestuur van de centrale. De coördinatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid wordt dan juist versterkt en toenemende differentiatie van arbeidsvoorwaarden wordt voorkomen. Wellicht zou zelfs de spanning tussen de belangen in de marktsector en in de publieke sector kunnen worden verzacht maar nooit geheel opgeheven door te accepteren dat de belastingen stijgen in ruil voor meer of betere publieke voorzieningen, waar immers ook de werknemers in de marktsector belang bij hebben. Een ongedeelde vakcentrale lost wel de spanning op tussen de centrale en de (grote) bonden, maar nog niet de spanning tussen de logica van de invloed en de logica van het lidmaatschap. Krijgt de logica van de invloed in dit geval het meeste gewicht, doordat de vakcentrale zich blijft concentreren op het Haagse beleid, dan zal de trend van een dalende organisatiegraad zich waarschijnlijk voortzetten doordat de vakbeweging compromissen blijft sluiten over het overheidsbeleid. Dit zal niet alleen leiden tot minder middelen en minder macht in caoonderhandelingen. Geleidelijk zal ook de invloed van de vakbeweging op het overheidsbeleid verminderen, aangezien deze uiteindelijk staat of valt met de macht van het getal. De vakbeweging moet immers aannemelijk blijven maken dat zij de legitieme vertegenwoordiger is van (de meerderheid van) de werknemers en in staat is centrale akkoorden om te zetten in cao-afspraken. Anders zal met het ledental ook de invloed steeds verder afkalven. Uit het defensief In dit model is het echter ook denkbaar dat de vakcentrale zich juist minder op het landelijke (overheids)beleid gaat richten en meer gewicht toekent aan de logica van het lidmaatschap. De vakbeweging erkent dan dat de sociale partners en de overheid op sociaaleconomisch gebeid gescheiden verantwoordelijkheden hebben en zich dus niet voortdurend met elkaar moeten bemoeien: de sociale partners gaan over de arbeidsvoorwaarden en de regering over wetgeving. Uiteraard is er dan nog wel strijd mogelijk over de vraag wat onder wiens jurisdictie valt. Zo past het in dit scenario dat de vakbeweging samen met de werkgevers de zeggenschap over de werknemersverzekeringen (ww, wia) opeist evenals over het ontslagrecht. Beide hangen immers direct samen met de arbeidsvoorwaarden. Maar de volksverzekeringen (inclusief de aow!) en de bijstand zijn dan alleen een zaak van de overheid. Coördinatie van cao-beleid en zaken doen met de werkgevers, zowel landelijk in de Stichting van de Arbeid als in het cao-overleg, blijft dan de core business van de vakbeweging, terwijl overleg met de regering en advisering via de SER minder aandacht krijgen. 6

7 Dit biedt de vakbeweging tevens de kans om uit het defensief te komen, waarin zij zich nu al bijna drie decennia bevindt. In plaats van te reageren op en zich te verzetten tegen hervormingsvoorstellen van de overheid of de werkgevers, zou zij dan weer haar eigen agenda moeten opstellen en initiatieven nemen voor verbetering van de arbeidsvoorwaarden in ruime zin. Als zij hierin slaagt, kan wellicht ook de dalende trend in de organisatiegraad eindelijk weer naar boven worden omgebogen. Keuze maken De interne spanningen en verdeeldheid in de vakbeweging die het pensioenakkoord heeft blootgelegd, hebben de positie van de vakbeweging in Nederland aan het wankelen gebracht. Ze zouden echter ook als een katalysator kunnen werken, doordat ze een duidelijke keuze over de toekomstige koers en structuur van de vakbeweging haast onontkoombaar maken. Voortgaan op de huidige weg lijkt geen reële optie. Dan zal het ledenverlies zich voortzetten en zal ook de invloed op het overheidsbeleid geleidelijk afkalven. Er zal dus een keuze moeten worden gemaakt tussen de logica van invloed en de logica van het lidmaatschap, die de Nederlandse vakbeweging tot op heden in zich probeerde te verenigen. Hoe moeilijk die keuze ook is, ze is onvermijdelijk om de kans te grijpen dat de vakbeweging ook in de toekomst een vitale en invloedrijke maatschappelijke beweging blijft. 7