Rekenkamercommissie Loon op Zand. Onderzoek naar de inhuur van externen in de gemeente Loon op Zand

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Loon op Zand Onderzoek naar de inhuur van externen in de gemeente Loon op Zand

2 Rapport / Inhuur externen

3 Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota 1 1 Onderzoeksverantwoording / Aanleiding / Vraagstelling / Onderzoeksuitvoering 3 2 Centrale boodschap / Hoofdconclusies / Deelconclusies / Aanbevelingen op deelconclusies 5 3 Reactie college van B&W 7 4 Nawoord rekenkamercommissie 13 Nota van bevindingen 1 1 Beleid en regels inhuur externen / Inleiding / Beleid en spelregels inhuur externen / Afspraken over informatievoorziening en verantwoording / Visie op externe inhuur 7 2 Inhuur in de praktijk / Inleiding / Evaluatie spelregels externe inhuur / Het inhuurproces in de praktijk / Inhuurpraktijk per afdeling / Inhuur op projecten 15 3 Informatievoorziening en verantwoording / Inleiding / Informatievoorziening en verantwoording aan het college en de raad 17 Bijlagen 19 Bijlage 1. Toetsingskader 19 Bijlage 2. Bronnen 24 Bijlage 3. Procedure inhuren personeel 25 Rapport / Onderzoek Inhuur externen 1

4 Leeswijzer Het rapport Inhuur externen is opgebouwd uit een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bevat de onderzoeksverantwoording, de centrale boodschap met conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamercommissie. In het tweede deel van het rapport, de nota van bevindingen, wordt in hoofdstuk één door de rekenkamercommissie ingegaan op het beleid en de spelregels die er zijn ten aanzien van de inhuur van externen. Gekeken is welke kaders er bestaan en hoe deze zijn uitgewerkt in procedures. Ook is er in dit hoofdstuk aandacht voor het verbetertraject uit In hoofdstuk twee gaat de rekenkamercommissie vervolgens in op de inhuurpraktijk in de gemeente. Daarbij is gekeken of de regels in de praktijk ook gevolgd worden en of er ongeschreven regels bestaan. Daarnaast is per afdeling de inhuur over de jaren inzichtelijk gemaakt. In het derde hoofdstuk wordt de informatievoorziening en verantwoording behandeld. De rekenkamercommissie heeft in kaart gebracht hoe de organisatie en het college zichzelf informeren ten aanzien van externe inhuur en hoe deze informatie ten slotte aan de raad wordt gepresenteerd in de verantwoordingsstukken. In de bijlagen is het toetsingskader opgenomen waarin de bevindingen van de rekenkamercommissie zijn getoetst aan vooraf gestelde normen. Rapport / Inhuur externen 0

5 Bestuurlijke Nota Rapport / Inhuur externen 1

6 1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding De externe inhuur neemt de laatste jaren alleen maar toe, als je de publieke opinie mag geloven. Eén van de redenen is dat gemeenten steeds meer moeite hebben om goed gekwalificeerd personeel te vinden. Vooral de kleinere gemeenten hebben met dit probleem te maken. Met name voor medewerkers bouw- en woningtoezicht en ruimtelijke ordening, juridische medewerkers en planeconomen zijn er vele onvervulde vacatures bij gemeenten. Daarnaast zijn er bepaalde gemeentelijke taken die specialistische kennis vereisen die de gemeente niet zelf in huis heeft. Die specialistische kennis wordt daarom ingehuurd. Inhuur van externen is een breed begrip: het kan gaan om de inhuur van een vervanger van een medewerker met een langdurige ziekte of die met zwangerschapsverlof is (capaciteit), maar ook om de inhuur van een adviesbureau voor de ontwikkeling van een nieuwe structuurvisie (expertise). Naast deze omgevingsfactoren is ook de organisatievisie van de gemeente zelf van invloed op de hoogte van de inhuur. Welke taken besteed je uit en wat doe je zelf? Dit zijn keuzes die de gemeente bewust en afgewogen kan maken. In veel gemeenten ervaren gemeenteraadsleden echter dat ze weinig grip hebben op de wijze waarop externen worden ingehuurd. Bovendien is het voor veel gemeenteraden moeilijk om het college te controleren op dit onderwerp. Dit blijkt uit de onderzoeksrapporten van rekenkamers die eerder onderzoek naar dit onderwerp deden. In 2008 werd in het audit comité van de gemeente Loon op Zand het onderwerp Inhuur derden bij de rekenkamercommissie aangedragen. In die periode heeft de organisatie een verbeterplan met betrekking tot de inhuur van derden ingevoerd. De rekenkamercommissie heeft met de raad afgesproken dat dit onderwerp op een later moment onderzocht zou worden, nadat de ingevoerde verbeteringen geïmplementeerd waren. In 2010 vindt de rekenkamercommissie een onderzoek naar dit onderwerp een geschikt moment. De organisatie heeft de tijd gehad de verbeterslagen te implementeren en zou een beeld moeten hebben van de effecten hiervan. Het onderzoek van de rekenkamercommissie richt zich op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inhuur van externen. Daarnaast richt het onderzoek zich op de verantwoording hierover naar de raad. De rekenkamercommissie wil daarmee de gemeenteraad inzicht bieden in de regelgeving en het beleid voor inhuur externen, de wijze waarop dit beleid vorm krijgt en de resultaten van het recente verbeterplan. Tot slot kijkt de rekenkamercommissie naar de effecten van inhuur in Loon op Zand. 1.2 / Vraagstelling De centrale vraagstelling is tweeledig: 1. In hoeverre is de inhuur van externen na de implementatie van het verbetertraject doelmatig en doeltreffend? 2. In hoeverre geeft de gemeente Loon op Zand invulling aan haar wens een regiegemeente te zijn 1? De rekenkamer hanteert de volgende voorzet voor deelvragen: Algemeen 1 Wat is de gemeentelijke visie en het beleidskader ten aanzien van de inhuur van externen? 2 In hoeverre bestaan er ongeschreven regels ten aanzien van de inhuur van externen? 1 Een regiegemeente houdt in dat de lokale overheid zich slechts op bestuurlijk niveau met een aantal kerntaken bezig moet houden. Alles wat niet strikt noodzakelijk door de overheid gedaan moet worden, wordt uitbesteed aan de private markt. Het doel is om tot een kleinere gemeentelijke organisatie te komen, die efficiënter en daadkrachtiger kan werken. Rapport / Inhuur externen 2

7 Doelmatigheid 3 Wat is de aard en omvang van de inhuur van externen, uitgesplitst naar individuele en projectmatige inhuur? 4 Welke budgetten bestaan er voor de inhuur van externen? 5 Hoe verloopt het proces van inhuur van externen in de praktijk? 6 Hoe heeft het verbetertraject voor de inhuur van externen invulling gekregen? 7 Wat is de kwaliteit van de afweging, opdrachtverstrekking en aansturing van de inhuur in de praktijk? Doeltreffendheid 8 Wat zijn de beoogde resultaten en effecten van inhuur van externen? 9 Worden de resultaten en effecten van inhuur van externen geborgd in de organisatie? Verantwoording 10 Wat is de kwaliteit van de (financiële) verantwoording naar het college en de raad? 1.3 / Onderzoeksuitvoering De organisatie heeft bij het opstellen van het verbeterplan gebruik gemaakt van aanbevelingen uit een rekenkamerrapport van de rekenkamercommissie Waalwijk uit In een memo van de directie en MT aan het college van 26 juni 2008 wordt de leidraad spelregels inhuren flexibel personeel getoetst aan deze rekenkameraanbevelingen. De rekenkamercommissie volgt in haar onderzoek daarom de opzet zoals deze is gehanteerd in Waalwijk. De rekenkamercommissie ontleent de normen voor dit onderzoek aan: / Het wettelijk kader (relevante externe regelgeving). / De interne regelgeving van de gemeente. / De wensen die de gemeenteraad zelf stelt aan externe inhuur. Bijvoorbeeld het amendement uit 2009 dat door de raad is aangenomen. De interne regelgeving bestaat onder andere uit de nota aanbestedingsbeleid. Deze nota zou in 2010 moeten worden geactualiseerd en vastgesteld. Daar het onderzoek evaluerend van aard is, maar oog wil hebben voor de huidige situatie, worden de nota s aanbestedingsbeleid uit 2005 én uit 2010 betrokken. De rekenkamercommissie richt haar onderzoek met name op de periode In de aanpak van het onderzoek wordt uitgegaan van twee categorieën van inhuur: / Inhuur van personen waar een gezagsverhouding mee bestaat; en / Inhuur van diensten waar geen sprake is van een gezagsverhouding. Tijdens het onderzoek bleek dat de inhuur van diensten deels onder projecten wordt weggeschreven, zoals juridisch advies over onderdelen van een project. Voor een ander deel is het niet duidelijk welke diensten als externe inhuur kunnen worden beschouwd waardoor ook een eenduidige administratieve vastlegging ontbreekt. Gedurende het onderzoek heeft de rekenkamercommissie daarom besloten de inhuur van diensten met uitzondering van inhuur op projecten buiten beschouwing te laten. De aanbesteding van goederen laten wij in zijn geheel buiten beschouwing in dit onderzoek. Methodiek Voor het onderzoek heeft de rekenkamercommissie de volgende methoden ingezet: / documentstudie / interviews Rapport / Inhuur externen 3

8 2 Centrale boodschap 2.1 / Hoofdconclusies 1 In hoeverre is de inhuur van externen na de implementatie van het verbetertraject doelmatig en doeltreffend? Geen zicht op doelmatigheid en doeltreffendheid inzet externe inhuur Het verbetertraject van de organisatie ten aanzien van het instrument externe inhuur heeft zich in eerste aanleg gericht op de financiële beheersing van inhuur en de verbetering van de interne en externe informatievoorziening. Uit het recente financiële overzicht zoals dat in de jaarrekening 2010 is gepresenteerd, blijkt de inhuur grotendeels binnen de vastgestelde loonsom te passen. De informatievoorziening over de inhuur in de jaarrekeningen 2009 en eerder schoten naar mening van de rekenkamercommissie duidelijk te kort en hebben mogelijk bijgedragen tot de beeldvorming bij de gemeenteraad dat er bovenmatig veel wordt uitgegeven aan externe inhuur. Hoewel er met de jaarrekening van 2010 een verbetering is opgetreden, schiet de informatievoorziening met name over de inhuur op projecten nog te kort. De gepresenteerde informatie is onvolledig en wordt niet in context (van alle grote projecten of zelfs binnen het totale projectbudget) geplaatst. Of de inhuur van externen (nu) doelmatig en doeltreffend verloopt is feitelijk niet te beantwoorden, omdat de kaders voor externe inhuur en de daarmee samenhangende visie op de regiefunctie van de gemeente nog ontbreken. Doelmatigheid wordt nu enkel getoetst aan de beschikbare financiële ruimte. 2 In hoeverre geeft de gemeente Loon op Zand invulling aan haar wens een regiegemeente te zijn Nog geen (relatie tussen de) visie op regie en externe inhuur De gemeente Loon op Zand heeft aangegeven een regiegemeente te willen zijn, maar geeft hier momenteel geen eenduidige invulling aan. Binnen de verschillende lagen en afdelingen van de gemeente (en zelfs van persoon tot persoon) wordt de regiefunctie van de gemeente anders geïnterpreteerd. Hoewel er een aantal pilots (op uitvoeringsniveau) loopt om te experimenteren met de regiefunctie, ontbreekt het aan een breed gedragen inhoudelijke visie op regie en een uitwerking hiervan in organisatorische en financiële consequenties. Het gevolg hiervan is dat er niet duidelijk wordt gestuurd op de regiefunctie en de ontwikkeling daartoe niet of onvoldoende wordt ingezet. In samenhang met het ontbreken van een visie op regie, is er geen duidelijke visie op externe inhuur. De gemeente Loon op Zand heeft geen kaders gesteld voor welke expertise zij in huis wil houden en waar de gemeente probleemloos gebruik kan maken van tijdelijke krachten of structurele externe expertise. Het gevolg hiervan is dat er geen toetsingskader bestaat. Daar komt bij dat het begrip externe inhuur niet duidelijk gedefinieerd is, waardoor een eenduidige administratie en daardoor een totaalinzicht in de externe inhuur ontbreekt. Aanbeveling De rekenkamercommissie acht het van belang dat de raad een visie op de regiefunctie formuleert en deze samen met het college uitwerkt voor de organisatie (rolopvatting, taken en verantwoordelijkheden, functies etc.) waarbij ook de financiële consequenties in kaart worden gebracht. In de visie kan in ieder geval naar voren komen welke (kern)taken de gemeente zelf wil uitvoeren en waar zij specialistische kennis wil inhuren. Daarnaast kan in de visie worden aangeven hoe de gemeente om wil gaan met de bezuinigingen in relatie tot de toename van gemeentelijke taken en welke gevolgen dit heeft voor de inzet van het instrument externe inhuur. Uit deze visie zou ook een eenduidige visie op externe inhuur moeten voortvloeien, op basis waarvan de raad en het college kunnen sturen. De raad dient daarbij aan te geven op welke wijze hij wil dat het instrument externe inhuur wordt ingezet in de gemeente en op welke wijze hij wil worden geïnformeerd over Rapport / Inhuur externen 4

9 de resultaten hiervan. De visie op regie en externe inhuur dienen als kaders om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het instrument externe inhuur te toetsen. 2.2 / Deelconclusies Verbetertraject leidt tot betere beheersing externe inhuur Het in 2008 doorgevoerde verbetertraject heeft zich met name gericht op een betere beheersing van externe inhuur bij de afdelingen en de daarmee samenhangende kosten. De sturing en beheersing is centraal belegd, waarbij de afdeling P&O een centrale rol speelt. De organisatie volgt een vaste procedure bij de afweging voor externe inhuur en elk inhuurtraject of een verlening daarvan wordt binnen het MT besproken. Uit doelmatigheidsoverwegingen heeft de gemeente zich in 2010 aangesloten bij 19 West Brabantse gemeenten om de externe inhuur Europees aan te besteden en een marktplaatsconstructie op te zetten. Omdat de efficiencyslag tegenviel, heeft de gemeente zich in 2011 weer teruggetrokken en hanteert nu weer de oude procedures. Informatievoorziening is verbeterd, maar kan verder geoptimaliseerd Op basis van de informatie die de organisatie genereert ten aanzien van externe inhuur, kan er onvoldoende gestuurd worden op doelmatigheid en doeltreffendheid. Wel is er inzicht in de aard en omvang van de inhuur. De interne informatievoorziening die door de afdeling P&O werd opgesteld, omvatte veel extra detailvastleggingen naast de financiële administratie, was bewerkelijk en bood geen totaaloverzicht voor externe inhuur. Mede om deze redenen is in 2011 een verbeterslag gemaakt in de registratie, waardoor de (financiële) sturing en beheersing is toegenomen. Hoewel dossiervorming een vast onderdeel is voor elk inhuurtraject, worden er niet altijd dossiers opgesteld en worden de resultaten van inhuur niet gebundeld. Er vinden in dit kader ook onvoldoende (tussentijdse) evaluaties plaats. Inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid ontbreekt hierdoor. Verantwoording externe inhuur in de jaarrekening 2010 in perspectief geplaatst, maar geen zicht op inhuur op projecten De afdeling F&B is met de voorbereiding op de jaarrekening 2010 aan de slag gegaan met een verbetering van de verantwoording over inhuur. Dat is terug te zien in de jaarrekening; de inhuur van uitzendkrachten wordt in perspectief (van de totale loonsom) geplaatst, waardoor het voor de raad inzichtelijk is hoe de externe inhuur zich verhoudt tot de totale loonsom. De gepresenteerde cijfers worden in de jaarrekening 2010 ook voor het eerst in deze vorm toegelicht waarmee de raad in meer uitgebreide zin wordt geïnformeerd over de redenen van afwijkingen. De informatievoorziening over de inhuur op projecten is een belangrijk verbeterpunt aangezien in de jaarrekening nog wordt volstaan met het melden van een totaalbedrag (van 1,5 miljoen in 2010). De informatie biedt geen inzicht in de inhuur per project en de wijze waarop de kosten voor de inhuur zich verhouden tot het totaalbudget van het project. 2.3 / Aanbevelingen op deelconclusies Zie toe op vastlegging afwegingen en resultaten Om de externe inhuur binnen de gemeente transparant te kunnen maken en hier als college op te kunnen sturen, is het van belang dat het erop toeziet dat per inhuursituatie vastgelegd wordt op basis van welke argumenten is besloten extern in te huren, welke doelstelling met de externe inhuur is beoogd, welke kosten met de externe inhuur zijn gemoeid en welk resultaat de externe inhuur heeft opgeleverd. De huidige leidraad die de gemeente hiervoor heeft opgesteld, dient te worden nageleefd. Daarnaast dient in de dossiers een korte evaluatie van het inhuurtraject terug te komen, waarin is benoemd: of de resultaten hebben geleid tot het bereiken van de vooraf opgestelde doelen, welke kennis de organisatie met de externe kracht heeft opgedaan en welke aandachtspunten bij toekomstige inhuurtrajecten een rol kunnen spelen. Op die manier worden rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid beter geborgd. Rapport / Inhuur externen 5

10 Maak externe inhuur nog meer onderdeel van de verantwoording in de bestuursrapportages en jaarrekeningen De informatievoorziening over externe inhuur kan verder geoptimaliseerd worden door het onderdeel te laten zijn van de bestuursrapportages. Op die manier heeft de raad ook tussentijds inzicht in de externe inhuur en kan hier waar nodig bijgestuurd worden. Ook voor het college en de organisatie is dit een middel om tussentijdse evaluaties te stimuleren. De inhuur op projecten moet in de jaarrekeningen verder worden uitgewerkt. In plaats van het totaalbedrag dat aan inhuur op projecten wordt besteedt, kunnen de cijfers net als voor de inhuur van uitzendkrachten, beter in perspectief worden geplaatst. In de jaarrekeningen kan een overzicht worden opgenomen waarin de inhuur per project wordt afgezet tegen het totaalbudget voor dat project. Ook kan er een korte toelichting op de cijfers worden gegeven. Om dit soort informatie te genereren, dient de afdeling F&B het ingeslagen pad naar verbetering verder door te zetten. De informatie die ten aanzien van de inhuur van uitzendkrachten voor de jaarrekeningen wordt gegenereerd, zou ook tussentijds als interne (financiële) sturingsinformatie kunnen worden gehanteerd. De voorgestelde interne en externe informatievoorziening vereist een eenduidig ingerichte financiële administratie. Rapport / Inhuur externen 6

11 3 Reactie college van B&W Rapport / Inhuur externen 7

12 Rapport / Inhuur externen 8

13 Rapport / Inhuur externen 9

14 Rapport / Inhuur externen 10

15 Rapport / Inhuur externen 11

16 Rapport / Inhuur externen 12

17 4 Nawoord rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie Loon op Zand dankt het College van Burgemeester en Wethouders voor zijn bestuurlijke reactie en constateert dat het zich in grote lijnen kan vinden in de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek naar de externe inhuur. Tot ons genoegen constateren we dat het College de aanbevelingen zal betrekken bij de verdere uitwerking van de visie op externe inhuur en op korte termijn een verbeterplan aan de gemeenteraad zal toesturen. Een door het College en de gemeenteraad gedeelde visie op de regiefunctie van de gemeente Loon op Zand is een belangrijke randvoorwaarde voor de totstandkoming van deze visie op externe inhuur. Een verbeterplan vormt naar onze mening een goede basis om duidelijke afspraken te maken over de uiteindelijke doelstellingen ten aanzien van externe inhuur en de wijze waarop de gemeenteraad hierover in de begrotingscyclus wordt geïnformeerd. De rekenkamercommissie hoopt met dit onderzoek een bijdrage te leveren aan de beheersing van de externe inhuur en de informatievoorziening hierover binnen de organisatie, aan het college en aan de gemeenteraad. Wij zullen de ontwikkelingen met belangstelling volgen. drs J.B. Val voorzitter Rekenkamercommissie Loon op Zand Rapport / Inhuur externen 13

18 Nota van bevindingen Rapport / Onderzoek Inhuur externen 1

19 1 Beleid en regels inhuur externen 1.1 / Inleiding In dit hoofdstuk kijkt de rekenkamercommissie welk beleid en welke spelregels er in de gemeente zijn ten aanzien van de inhuur van externen. Daarbij wordt een antwoord gezocht op de volgende deelvragen. Wat is de gemeentelijke visie en het beleidskader ten aanzien van de inhuur van externen? (deelvraag 1) In hoeverre bestaan er ongeschreven regels ten aanzien van de inhuur van externen? (deelvraag 2) Wat zijn de beoogde resultaten en effecten van inhuur van externen? (deelvraag 8) 1.2 / Beleid en spelregels inhuur externen Inkoop- en aanbestedingsbeleid Definitie, doelen en ambitie De gemeente Loon op Zand hanteert geen aparte nota voor de inhuur van externen. Wel is er beleid voor externe inhuur vastgesteld in het inkoop- en aanbestedingsbeleid (hierna I&A beleid). Daarnaast bestaan er in de gemeente ook regels voor inhuur die zijn vastgesteld door de directie en MT. In 2010 is er een nieuwe nota inkoopbeleid, een handboek inkoop en een inkoopkaart vastgesteld. In deze stukken wordt onderscheid gemaakt tussen leveringen, diensten en werken. De definities van deze begrippen zijn als volgt: Levering: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel voor aankoop, leasing, huur of huurkoop van een product. Dienst: een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel voor het verrichten van diensten. (de bezwarende titel wil zeggen dat de opdrachtnemer en opdrachtgever over en weer een prestatie leveren (respectievelijk de levering en de betaling)) Werk: het realiseren van producten van bouwkundige dan wel weg- en waterbouwkundige werken, die er toe bestemd zijn een economische of technische functie te vervullen. 2 De rekenkamercommissie richt zich in dit onderzoek specifiek op diensten. Voor het I&A beleid formuleert de gemeente twee doelen: integer en doelmatig inkoopbeleid. Integriteit wordt bepaald door het naleven van de Europese wet- en regelgeving en de beginselen van het aanbestedingsrecht. Doelmatigheid wordt bepaald door de mate van kostenefficiency. Kortweg is het motto van de gemeente: waar voor je geld. 3 Naast deze doelen formuleert de gemeente de volgende ambitie: Duurzame ontwikkeling is het op gang brengen van sociaal-economische, ecologische en culturele aspecten zodat deze in dynamisch evenwicht zijn en levert als resultaat op dat na ons komende generaties dezelfde kansen hebben om in hun behoefte te voorzien als de huidige 4 Deze ambitie geldt voor al het gemeentelijk beleid en heeft vooral te maken met de vertaling van een duurzame ontwikkeling in maatregelen en instrumenten die in milieuplannen worden opgenomen. Specifiek voor het inkoopbeleid betekent het dat er in elke fase van het inkoopproces wordt gekeken naar de sociaaleconomische, ecologische en culturele aspecten. 2 Inkoop Handboek Loon op Zand, 2010, p.4. 3 Ibidem. 4 Nota Inkoopbeleid Loon op Zand, 2010, p.4. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 2

20 Regels inkoopproces voor externe inhuur Voor de dienst Externe inhuur wordt de volgende definitie gehanteerd: Externe inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de gemeente in dienst zijnde opdrachtgever door een niet-werknemer middels het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, waarop door de opdrachtgever wordt gestuurd. Dienaangaande is er sprake van een gezagsverhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer (cq. interim medewerker). 5 In het I&A beleid geldt dat er tot en met schaal acht via een raamovereenkomst met drie uitzendbureaus wordt ingehuurd. Hier hoeft niet de volledige inkoopprocedure voor doorlopen te worden. Vanaf schaal negen geldt het inkoopbeleid. Vorig jaar is, in samenwerking met negentien andere West-Brabantse gemeenten, de inhuur van externen Europees aanbesteed. Daartoe is per 1 januari 2011 gestart met een regionale marktplaatsconstructie, waar de opdracht kan worden weggezet en aangesloten bedrijven zich op de opdracht kunnen intekenen. Hiervoor wordt momenteel een ICT tool ontwikkeld, die het mogelijk moet maken om op eenvoudige wijze een elektronische aanvraag uit te sturen. Het doel was om met deze nieuwe constructie tien procent te besparen op het inhuurproces. De procesgang zou dan verder ongeveer hetzelfde blijven, waarbij de rolverdeling tussen de afdeling Organisatie & Bestuursondersteuning (OBO) en de andere afdelingen ook gelijk blijft. Omdat de gemeente Loon op Zand later is ingestroomd in het aanbestedingstraject, wist de gemeente niet dat er een extra bureau zou worden ingehuurd om als tussenpersoon de aanvragen van de gemeenten te controleren en uit te zetten. De directie heeft nu de keuze gemaakt zich terug te trekken uit de samenwerking, omdat zij geen kosten wil maken aan het overeind houden van structuren. De terugtrekking uit de samenwerking ligt momenteel voor bij de deelnemende gemeenten. Het moet nog duidelijk worden of er kosten zijn verbonden aan de terugtrekking. De gemeente gaat nu op oude voet verder; voor functies boven schaal acht wordt het inkoopbeleid gevolgd en per aanvraag wordt bekeken of er sprake is van een Europese aanbesteding. In het I&A beleid zijn voor de externe inhuur de volgende voorwaarden opgenomen: 1. De bovengrens voor inhuur derden wordt gesteld op ,- als maximum per inhuurcontract; 2. Indien - de inschatting is dat het inhuurcontract boven dit bedrag uit stijgt dienen 3 offertes aangevraagd te worden; 3. In de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en de ingehuurde medewerker dient een resultaatgerichte opdracht (en afspraken) opgenomen te worden; 4. Bij een contractomzet ,- dient hiertoe gedurende de contractperiode een tussentijdse- en eindevaluatie plaats te vinden; 5. bij het beëindigen van het contract dient er te allen tijden een eindevaluatie te volgen; 6. Alle aanvragen voor externe inhuur worden ter fiattering voorgelegd aan de directie; 7. Er moet speciale aandacht geschonken worden bij de opdrachtformulering bij inhuur; 8. Voor het inhuren van personeel met een functieniveau schaal 9 en contractomzet van ,- tot ,-, dienen 3 offertes aangevraagd te worden en wordt in samenwerking met de inkoper het traject doorlopen; 9. Voor het inhuren van personeel met een contractomzet van hoger dan gelden de Europese aanbestedingsregels. 6 In de gemeente Loon op Zand wordt gewerkt met een marktbenadering volgens de portfoliomatrix van Kraljic. Dat betekent een inkoopstrategie op basis van twee factoren; geschatte inkoopwaarde en toeleveringsrisico. Dat ziet er als volgt uit: 5 Inkoop Handboek, p.4. 6 Ibidem. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 3

21 PORTFOLIOMATRIX VAN KRALJIC HEFBOOM Inkoopstrategie is gericht op: STRATEGISCH Inkoopstrategie is gericht op: HOOG MAXIMALE CONCURRENTIE SAMENWERKING (voorbeeld: bedrijfswagens, grasmaaien, civiele en bouw bestekken, computers) Inkoop waarde ROUTINE (voorbeeld: uitbesteding exploitatie zwembad, softwarepakketten, projectontwikkelaars, nutsbedrijven, bepaalde adviesbueaus) KNELPUNT Inkoopstrategie is gericht op: Inkoopstrategie is gericht op: LAAG EFFICIËNTE PROCESSEN ZEKERSTELLEN (voorbeeld:kantoorartikelen, kleine werkmaterialen, verkeersborden, klein onderhoud wegen) (voorbeeld: onderhoudcontracten machines en software, bepaalde adviseurs, reserve-onderdelen) LAAG Inkooprisico HOOG Op basis van de inkoopstrategie en het beoogde inkoopbedrag wordt bepaald hoeveel offertes de gemeente minimaal moet opvragen. Wanneer er minder dan het vastgestelde minimum opgevraagd wordt, dient vooraf en gemotiveerd toestemming aan het college gevraagd te worden. In samenspraak met de budgethouder en de concerncontroller wordt dan een afweging gemaakt. Inhuur derden Hefboom Routine Strategisch Knelpunt Cat. Raming (excl. BTW) Concurrentie Efficiency Samenwerking Zekerstellen A offerte 1 offerte B offertes 2 offertes C vanaf Europese procedure Europese procedure Rapport / Onderzoek Inhuur externen 4

22 De categorieën A tot en met C staan voor de mate waarin de concern inkoper betrokken is bij het inkooptraject. De rolverdeling tussen de budgethouder en de concern inkoper is per fase van het inkoopproces bepaald. In totaal zijn er zeven fasen te onderscheiden. Fasen in het inkoopproces Taak budgethouder/ Taak Concern Inkoper materiedeskundige 1 Identificeren/Inventariseren A Behoeftebepaling Besluitvormend Adviserend B Begroting Besluitvormend Adviserend C Budgetaanvraag Besluitvormend Geen D Bepalen inkoopprocedure Adviserend Besluitvormend 2 Specificatie Opstellen programma van eisen Besluitvormend Adviserend 3 Selectie A Bepaling gegadigde(n) Besluitvormend Adviserend B Offerteaanvraag/publicatie Adviserend Uitvoerend C Nota van inlichtingen Adviserend Uitvoerend D Offerteanalyse en beoordeling Adviserend Uitvoerend E Onderhandelingen Adviserend Uitvoerend 4 Contracteren A Opdrachtverstrekking Besluitvormend Uitvoerend 5 Bestellen A Afroepen/ bestellen Uitvoerend Geen 6 Bewaken A Levertijd en kwaliteitsbewaking Uitvoerend Adviserend 7 Nazorg A Archivering Adviserend Uitvoerend B Contractbeheer Uitvoerend Uitvoerend/Adviserend Deze fasen zijn in de nota verder uitgewerkt. Hierin wordt aangegeven wie welke rol wanneer heeft en welke verantwoordelijkheden er bij komen kijken. In de uitwerking worden ook eisen gesteld aan documenten die in verschillende fasen worden opgesteld, zoals een shortlist voor potentiële leveranciers, de offerteaanvraag, het contract en de dossiervorming ten behoeve van de archivering. In het I&A beleid wordt kort aandacht besteed aan de risico s die de gemeente loopt wanneer de regels niet worden gevolgd. Dit heeft vooral betrekking op het aanbestedingsbeleid en geldt niet zozeer voor externe inhuur. Voor dit specifieke onderdeel worden risico s niet benoemd en ook geen beheersmaatregelen bepaald. Wel wordt aangegeven dat de inkoopvoorwaarden van de gemeente altijd leidend zijn, waardoor mogelijk een aantal risico s beperkt wordt. Te denken valt dan aan aspecten als integriteit, aansprakelijkheid en controle. Leidraad inhuur personeel, tijdschrijven en kostenverdeelstaat In 2007 stellen de directie en het MT een leidraad voor het inhuren van flexibel personeel op ( Spelregels inhuur personeel, tijdschrijven, kostenverdeelstaat ). Dit document is in 2008 vervangen door de evaluatie van de spelregels (zie hoofdstuk 2). Eén van de spelregels is de procedure die doorlopen dient te worden alvorens tot externe inhuur wordt overgegaan. In totaal zijn er zes stappen die de budgethouder (het afdelingshoofd) in de procedure moet doorlopen. Allereerst vindt de afweging plaats (fase 1 en 2 in het inkoopproces), waarbij de budgethouder bepaalt: / of er voldoende budget is om in te huren; / wat de reden voor inhuur is; / wat de inhoud van de vacature is; / in welke mate aanvullende middelen nodig zijn (in afstemming met een consulent op de afdeling Financiën en Belastingen). Rapport / Onderzoek Inhuur externen 5

23 Nadat de vacature is uitgezet, levert het cluster Personeel en Organisatie (P&O) een lijst met geschikte kandidaten aan bij de budgethouder. Wanneer een kandidaat geselecteerd is, wordt het tijdschrijfsysteem (TIM) ingericht op basis waarvan de budgethouder controle kan voeren (fase 3-6 van het inkoopproces). Aan het einde van het contract wordt door de budgethouder een eindrapportage en nacalculatie opgesteld en aangeboden aan de directie (fase 7 van het inkoopproces). 7 De volledige procedure is opgenomen in bijlage 3. Naast de procedure is er een standaard aanvraagformulier waarin het afdelingshoofd moet omschrijven wat het takenpakket van de ingehuurde kracht inhoudt, wat de functie-eisen zijn, wat het beoogd resultaat is, en wat de begrote en gerealiseerde urenbesteding is. 8 Rol- en taakverdeling bij externe inhuur In het I&A beleid en de procedure voor het inhuren van personeel is per stap in het proces aangegeven wie welke rol op zich neemt. Op basis van het integraal management is het afdelingshoofd bevoegd om personeel waarmee een gezagsrelatie ontstaat, in te huren. De afweging om over te gaan tot externe inhuur wordt samen gedaan met een consulent van het cluster P&O. Het afdelingshoofd legt zijn of haar afweging tot inhuur voor aan het MT en uiteindelijk beslist de directie of er wel of niet wordt ingehuurd. Wanneer er aanvullende middelen nodig zijn, wordt toestemming gevraagd aan het college. Wanneer er binnen de kaders geen ruimte is, wordt er extra budget bij de raad gevraagd. Zowel het afdelingshoofd, het cluster P&O als de afdeling Financiën en Belastingen (F&B) hebben een rol in de controle op de inhuur. Het afdelingshoofd controleert op basis van de geschreven uren in het tijdschrijfsysteem TIM. Het cluster P&O controleert op basis van de facturatie (de facturen komen op deze afdeling binnen) en tweemaandelijkse rapportages. De afdeling F&B houdt controle door betrokken te zijn bij de doorrekening van geld en de overheveling van uren en geld. Financiële administratie Sturing op externe inhuur moet op basis van bovengenoemde procedures en de afgesproken rol- en taakverdeling gebeuren. Daarnaast kan de gemeente sturen op basis van de financiële gegevens met betrekking tot externe inhuur. Elke afdeling heeft een budget voor de inhuur van externen (uitzendkrachten), dit is exclusief het vacaturevoordeel en de inhuur ter vervanging van medewerkers met zwangerschapsverlof. Het totale budget ( euro in ) voor deze extra externe inhuur wordt naar de formatie van elke afdeling verdeeld. De ontwikkelingen in het budget worden door het cluster P&O bijgehouden. Bij de afweging voor inhuur wordt samen met deze afdeling gekeken naar de ruimte in het budget. Het cluster P&O houdt ook de basisadministratie bij en verstrekt periodiek financiële overzichten aan de afdelingen met betrekking tot de inhuur. Bij contractverlening binnen het budget, tekent het afdelingshoofd. Wanneer het buiten het budget valt, wordt de aanvraag in het MT besproken. 1.3 / Afspraken over informatievoorziening en verantwoording Op de verschillende niveaus van raad, college, de directie, MT en de afdelingen worden in het I&A beleid en de spelregels afspraken gemaakt voor de informatievoorziening en verantwoording over externe inhuur. De afdelingshoofden dienen een dossier per inhuurtraject bij te houden waarin de inhoudelijke en financiële doelen en de resultaten van de inhuur inzichtelijk worden gemaakt. Ook moeten zij een eindrapportage en declaratie opstellen, die ter informatie naar de directie wordt verzonden. Het cluster P&O dient de basisadministratie per inhuurtraject bij te houden en tweemaandelijkse overzichten (voortgangsrapportages) aan het college, de directie en MT en aan de afdelingen te sturen. In de overzichten moet het beschikbare budget, de uitgaven voor ingehuurd personeel en vastgelegde verplichtingen aan bod komen en dient er onderscheid gemaakt te worden tussen de inhuur op reguliere kostenplaatsen (uitzendkrachten) en de inhuur op projecten. Het college moet daarnaast via de bestuurs- en managementrapportages worden 7 Spelregels inhuur personeel, tijdschrijven, kostenverdeelstaat (2007) en Procedure inhuren personeel, Loon op Zand (2008). 8 Aanvraagformulier inhuren personeel, Loon op Zand. 9 Naast het budget voor de extra inhuur van personeel is er een geoormerkt budget van euro voor de compensatie van leden van de Ondernemingsraad en wordt er gedurende elk jaar vacaturevoordeel en ZW-gelden ingezet voor externe inhuur. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 6

24 geïnformeerd. De raad moet in de paragraaf bedrijfsvoering in de programmabegroting en de jaarrekening geïnformeerd worden over de totale externe inhuur binnen de gemeente. Deze informatie moet worden gegenereerd door het cluster P&O en de afdeling F&B (zie paragraaf 3.2). 1.4 / Visie op externe inhuur Regie door de gemeente In het collegeprogramma heeft het college de regierol van de gemeente als één van de kerndoelen benoemd. Regie bestaat volgens het college uit waarnemen, beslissen en sturen op effecten, waarbij de uitvoerende organisatie verandert in een regisserende organisatie. De gemeente zal dan vooral zorg dragen voor de uitvoering, zonder het werk zelf te doen. In het programma dienstverlening en bedrijfsvoering is aangegeven dat de organisatie hierop ingericht moet worden, in die zin dat er een versterking van de organisatie moet plaatsvinden en het management voldoende middelen in termen van personeel en geld moet hebben. 10 In de nog te voeren kerntakendiscussie van de gemeente zal er worden gesproken over de regierol van de gemeente. Deze rol krijgt naar verwachting onder andere invulling door contractfinanciering. Dit vereist volgens geïnterviewden een bepaald type medewerkers dat niet langer op inhoud bezig is, maar vooral sturing geeft aan wat aan taken buiten de gemeente is weggezet. De gemeente wil meer taken en verantwoordelijkheden bij haar inwoners en andere externe partijen wegleggen. De afdelingshoofden zijn zich op deze transitie aan het voorbereiden. Wat kan worden weggezet buiten de gemeente? Willen de organisaties buiten de gemeente wel de verantwoordelijkheid voor deze taken nemen? Hoe wordt er met de eindverantwoordelijkheid van de gemeente omgegaan? Er zijn momenteel een aantal pilots bezig om hiermee te experimenteren. Het komt dan neer op het verkleinen van de inzet van de gemeente op het huidige takenpakket. Een voorbeeld is het organiseren van een festival. Voorheen werd dat door de gemeente gedaan. Als pilot is de organisatie nu volledig buiten de gemeente bij betrokken organisaties belegd. Een ander voorbeeld is de vorm van subsidieverstrekking. De overheadkosten voor het bepalen van een subsidiebedrag zijn vaak vele malen hoger dan het bedrag zelf. Op subsidies van 500 euro kan steekproefsgewijs gecontroleerd worden. Dat scheelt naar verwachting veel overheadkosten en zal ongeveer dezelfde resultaten geven. In de kadernota 2012 wordt de financiële taakstelling (structureel ) die in eerste aanleg aan het effectueren van de regierol was verbonden teruggedraaid. Uit de toelichting blijkt dat het nog maar zeer de vraag is of regievoering daadwerkelijk tot structurele bezuinigingen leidt. Regievoering vraagt om een ander type medewerker met een naar verwachting vereist hoger functieniveau zonder dat onmiddellijk ook budgetten verlaagd kunnen worden. Visie op de organisatie In 2010 heeft het college de visie op de gemeentelijke organisatie vastgesteld. De aanleiding voor deze visie is een opdracht van de raad om de gemeente financieel gezond te maken en de organisatie te verbeteren. Ook bij de afdelingen en de ondernemingsraad bestaat een dergelijke behoefte. In de visie op de organisatie komt de positie van de gemeente aan de orde: Wij zijn ons zeer bewust van de veranderende rol en positionering van de gemeentelijke overheid. Steeds meer is het nodig om samenwerking, allianties en partnerschappen aan te gaan met inwoners, bedrijven, instellingen en andere overheden. Deze partijen moeten in een vroegtijdig stadium worden betrokken bij beleidsvorming en planvorming. Wij willen deze rol vormgeven en waarmaken. 11 Vanuit deze gedachte wordt in de visie prioriteit gegeven aan een versterkte sturing en planning en een verduidelijking van rollen en het vinden van manieren om bezuinigingen te realiseren (door efficiënter te werken). Voor het laatstgenoemde wordt nadruk gelegd op het belang van afstemming over personele capaciteit op de wensen en eisen en de optimale benutting en inzet van de aanwezige deskundigheid. De gevolgen hiervan in termen van externe inhuur wordt hier niet duidelijk. 10 Kiezen voor de toekomst. Collegeprogramma , p.7-8, Visie op de gemeentelijke organisatie, gemeente Loon op Zand, juli Dit citaat is oorspronkelijk afkomstig uit het coalitieakkoord Rapport / Onderzoek Inhuur externen 7

25 Visie op externe inhuur Er is geen expliciete visie op de inhuur van externen geformuleerd in het I&A beleid, de spelregels, het collegeprogramma, het coalitieakkoord of de visie op de gemeentelijke organisatie. Ook is er geen visie op welke functies wellicht per definitie ingehuurd zouden kunnen worden. In het MT is gesproken over een organisatie met een vaste kleine kern, met daaromheen een schil van flexwerkers en daarom heen weer een schil met ingehuurde medewerkers. 12 Deze organisatievisie is echter niet geformaliseerd en/of geïmplementeerd. Er wordt momenteel rekening gehouden met het verloop van medewerkers die in een bepaalde schaal terecht komen. De afgelopen jaren is er een vaste in- en uitstroom van gemiddeld zestien procent (met uitzondering van 2010: iets meer dan drie procent). Vanuit de vaste hoge in- en uitstroom wordt de externe inhuur beschouwd als een noodzakelijk gegeven. 12 Ibidem en bevestigd in een interview met de organisatie. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 8

26 2 Inhuur in de praktijk 2.1 / Inleiding In dit hoofdstuk kijkt de rekenkamercommissie naar de inhuur van externen in de praktijk. Daarbij probeert zij antwoord te geven op de volgende deelvragen: Hoe heeft het verbetertraject voor de inhuur van externen invulling gekregen? (deelvraag 3) Hoe verloopt het proces van inhuur van externen in de praktijk? (deelvraag 6) Zijn er ongeschreven regels ten aanzien van de inhuur van externen? (deelvraag 2) Wat is de kwaliteit van de afweging, opdrachtverstrekking en aansturing van de inhuur in de praktijk? (deelvraag 7) Wat is de aard en omvang van de inhuur van externen, uitgesplitst naar individuele en projectmatige inhuur? (deelvraag 4) Welke budgetten bestaan er voor de inhuur van externen? (deelvraag 5) Worden de resultaten en effecten van inhuur van externen geborgd in de organisatie? (deelvraag 8) 2.2 / Evaluatie spelregels externe inhuur Evaluatie spelregels: verbetertraject 2008 In 2007 publiceert de rekenkamercommissie van Waalwijk een rapport over externe inhuur in de gemeente Waalwijk. Naar aanleiding hiervan geeft de directie opdracht aan de afdeling OBO om de aanbevelingen uit het rapport op bruikbaarheid voor de gemeente Loon op Zand te toetsen. Uit de toetsing (het verbetertraject 2008) komt onder andere naar voren dat de leidraad inhuur personeel, tijdschrijven en kostenverdeelstaat herijkt dient te worden. De aanbevelingen uit Waalwijk richten zich op de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de externe inhuur. Op deze drie aspecten wordt de leidraad uit Loon op Zand getoetst en waar dat nodig blijkt, aangepast. De onderwerpen waar concreet naar gekeken wordt, zijn: Rechtmatigheid toepassing regels; rollen / verantwoordelijkheden; toepassing begroting; ordelijkheid / controleerbaarheid administratie Doelmatigheid / doeltreffendheid geformuleerd beleid; geformuleerde prestaties / effecten versus realisering; processen; beheersingsmaatregelen; inzet middelen in relatie tot prestaties. 13 Het normenkader dat in Waalwijk wordt gehanteerd, geldt tevens voor Loon op Zand, maar is niet vastgelegd in het I&A beleid. Het is niet duidelijk op welke aspecten de leidraad naar aanleiding van het verbetertraject is aangepast. Wel is duidelijk dat de procedure voor het inhuren van personeel en het aanvraagformulier zijn aangepast. In een interview wordt aangegeven dat het verbetertraject vooral in kaart heeft gebracht wat goed en minder goed gaat in het inhuurproces en de aandacht voor het proces weer heeft aangescherpt. Zo is de kwaliteit van het afwegingsproces naar aanleiding van het verbetertraject verhoogd, volgens de geïnterviewden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de nieuwe procedure inhuren personeel en worden inhuurtrajecten besproken in het MT. Evaluatie praktijk: notitie externe inhuur 2009 In 2009 wordt op verzoek van de directie ook de praktijk van externe inhuur geëvalueerd. De belangrijkste constateringen die worden gedaan, zijn: / de afgelopen 2-3 jaar ( ) huurde de gemeente veel externen in; / de afgelopen 2-3 jaar was de arbeidsmarkt op veel vakgebieden overspannen; 13 Memo aan het college van de directie en MT inzake de spelregels inhuren personeel, 26 juni Rapport / Onderzoek Inhuur externen 9

27 / de gemeente Loon op Zand kent op dit moment veel medewerkers die een ontwikkeling moeten doormaken (in hun vakgebied zelf, gemeentelijke ervaring opdoen, op bedrijfsvoering gebied [kostenbewustzijn, planning en control, integraal werken] en politieke sensitiviteit); / de gemeente heeft ambitieuze projecten op de rol staan (bruisend dorpshart, wijkgericht werken, Wmo implementatie) met een hoge mate van ingewikkeldheid en politieke gevoeligheid. 14 In een memo aan de directie wordt, op basis van de constateringen, geadviseerd het budget voor externe inhuur te verhogen naar ,-. Daarnaast wordt onder andere geadviseerd om samenwerkingsinitiatieven voor het uitwisselen van personeel (met bijvoorbeeld de gemeente Waalwijk) door te zetten, de regionale markplaatsconstructie vanaf schaal negen te hanteren en de formatie te verhogen met trainees en stagiaires (zie paragraaf 2.3) / Het inhuurproces in de praktijk Grondslagen voor vertrek en de keuze voor inhuur Tussen 2005 en 2008 is het gemiddelde instroomcijfer 16,9% en het gemiddelde uitstroomcijfer 13%. Het gemiddeld aantal dienstjaren ligt in deze periode op 8,5 jaar. Op basis van exitgesprekken heeft de organisatie in kaart gebracht wat de voornaamste redenen voor vertrek zijn. Dat zijn een onstabiele werkomgeving (veroorzaakt door de reorganisatie vóór 2008), mogelijkheden om sneller te groeien elders en het kunnen uitoefenen van vergelijkbare werkzaamheden in andere organisaties tegen een hoger salaris. De instroom bestaat voornamelijk uit starters die zich nog moeten ontwikkelen, de uitstroom uit ervaren medewerkers. 16 Ook worden de redenen tot externe inhuur geïnventariseerd: / extra benodigde expertise (vergelijk complexiteit van projecten/werkzaamheden en medewerkers in ontwikkeling; / extra capaciteit (de formatie is tijdelijk niet toereikend); / vervangingen wegens ziekte of zwangerschapsverlof (de gemeente kent tot 2008 een relatief hoog ziekteverzuim 17 ); / tussentijdse invulling wegens moeilijk te vervullen vacatures (de gemeente heeft financieel ruimte tot en met schaal 10a functies. Voor sommige functies is dat te laag). In interviews wordt aangegeven dat de schaalgrootte van de gemeente Loon op Zand en het ambitieniveau voor projecten, maakt dat de gemeente altijd zal blijven inhuren. Ook in de evaluatie wordt aangegeven dat de gemeente rekening zal moeten blijven houden met externe inhuur, maar wel kan kijken hoe zij de kosten kan drukken of niet verder kan laten oplopen. Daarnaast wil zij meer leereffect van externe inhuur kunnen laten uitgaan. Om deze twee zaken te realiseren, wordt in de evaluatie het schillenmodel genoemd. Volgens dit model heeft de gemeente een schil met een vaste kern van medewerkers met de noodzakelijke kennis en vaardigheden. Daaromheen zit een schil met flexibele medewerkers met kennis en vaardigheden die niet continu nodig zijn. De gemeente moet dan investeren in goede ontwikkelingsvaardigheden, een stabiele werkomgeving en de borging van kennis na het vertrek van een inhuurkracht. Er is niet formeel besloten dit model te hanteren. Wel sluit het aan op wens van het college om te investeren in een goede positie op de arbeidsmarkt, een kwalitatief hoogwaardig ambtelijk apparaat en een gezonde en stimulerende werkomgeving. 18 Ontwikkeling in inhuur Er is volgens geïnterviewden een ontwikkeling gaande waarin er minder uitzendkrachten (ziekteverzuim en zwangerschap) worden ingehuurd (hoewel dit per afdeling verschilt, zie paragraaf 2.4). De inhuur op 14 Memo aan de directie inzake de praktijk van externe inhuur, 21 april Ibidem. 16 Ibidem. 17 Programmabegroting Loon op Zand 2008, p (2005: 8,5%, 2006: 8%, 2007: 7,3%, 2008: 4,9%) 18 Programmabegroting 2008, p.143. Programmabegroting 2009, p Programmabegroting 2010, p Rapport / Onderzoek Inhuur externen 10

28 projecten blijft volgens hen ongeveer gelijk. Redenen die hiervoor worden genoemd, zijn de blijvende behoefte aan specialistische kennis die niet binnen de eigen organisatie te vinden is en het huidige economische klimaat waarin het voor de gemeente moeilijk is om binnen bepaalde beleidsvelden vaste medewerkers van de arbeidsmarkt te halen. Een andere ontwikkeling is de vraag hoe de gemeente haar regierol in gaat vullen (zie ook paragraaf 1.4). In de kadernota is een stelpost opgenomen effectueren regierol waarop structureel ,- wordt afgeboekt. 19 De regierol is een onderwerp binnen de kerntakendiscussie en vooralsnog is er geen eenduidige visie op gevormd. In de interviews komen bijvoorbeeld verschillende benaderingen van regie naar voren. Het college heeft in het coalitieakkoord in ieder geval aangegeven meer taken buiten de gemeente te willen wegzetten. De gemeente zal zich dan ook bezinnen op welke taken dan nog als inhuur aan te duiden zijn en welke taken standaard aan de markt worden overgelaten omdat de gemeente niet langer een rol in de uitvoering wil spelen. Inhuurproces in de praktijk Afweging Wanneer er op een afdeling vraag bestaat naar vervanging of specialistische expertise, wordt eerst gekeken of het intern opgelost kan worden. Vervanging wegens zwangerschap of ziekte is soms makkelijker intern op te lossen dan wanneer er vraag is naar specialistische kennis. In de interviews komt naar voren dat er niet vaak een interne oplossing wordt gevonden. Wanneer er geen geschikte kandidaat gevonden wordt, wordt overgegaan op de inhuurprocedure. Hierbij wordt de rol- en taakverdeling gevolgd die in het beleid en de procedures zijn beschreven. Wanneer een inhuurtraject afloopt, maar de vraag nog bestaat, wordt in de praktijk het afwegingskader niet meer geheel doorlopen. Vaak wordt dan gewoon het contract verlengd. Wel worden er nieuwe afspraken gemaakt over kosten, duur en opdracht. Opdrachtverstrekking In de praktijk wordt inhuur op functies tot en met schaal acht altijd via het mantelcontract met een uitzendbureau geregeld. Voor inhuur op hogere schalen wordt verder gekeken en geldt het inkoopbeleid. In 2010 is, in samenwerking met negentien andere West Brabantse gemeenten, de inhuur Europees aanbesteed. Loon op Zand is later in de aanbesteding ingestroomd, maar heeft wel gedeeld in de kosten. In 2011 heeft de gemeente zich echter weer terug getrokken uit deze samenwerking, omdat de marktplaatsconstructie niet de gewenste efficiëntie met zich mee brengt en er te veel overheadkosten gemaakt moeten worden. De opdracht voor de ingehuurde medewerker is niet altijd duidelijk geformuleerd, zo blijkt uit de interviews. Accenten in de aard van de opdracht kunnen dan tussentijds veranderd worden, waardoor ook de beoordeling lastiger wordt. Evaluatie Tijdens de inhuur van een externe wordt er volgens geïnterviewden een dossier aangelegd om de kennis over te dragen op de organisatie. 20 De borging van deze kennis gebeurt volgens hen ook doordat de projectleiding bij eigen medewerkers wordt belegd. Of dit ook voor grote, complexe onderwerpen gebeurt, is niet duidelijk. Tot slot wordt kennis geborgd door middel van de producten die de ingehuurde kracht heeft opgeleverd, zoals beleidsnota s en instrumenten. Na een afgeronde opdracht wordt standaard geëvalueerd. Deze evaluatie wordt niet altijd op schrift gesteld (bijvoorbeeld in de eindrapportages beoogd in de procedure inhuren personeel) en gebeurt binnen de afdeling. Het cluster P&O krijgt deze evaluaties niet te zien en ze worden niet gebundeld. Financiën Elke afdeling heeft een eigen budget voor externe inhuur van uitzendkrachten. De ontwikkelingen in dit budget worden bijgehouden door het cluster P&O (zie ook paragraaf 1.2) In interviews wordt aangegeven 19 Kadernota Loon op Zand 2012, p De rekenkamercommissie heeft deze dossiers niet ingezien. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 11

29 dat dit budget structureel te laag is. In de memo aan het DT uit 2009 wordt om een verhoging van het budget gevraagd en ook in de programmabegroting 2008 stelt het college voor het budget voor externe inhuur te laten groeien tot uiteindelijk 10% van de loonsom. Hieruit kunnen afdelingshoofden de kosten dekken voor vervanging van zieke collega s, vervanging bij zwangerschapsverlof en de invulling van vacatures. 21 Het college vraagt om een verhoging van budget voor de invulling van vacatures, ondanks dat vacatureruimte zelf al voor een vrijval van budget zorgt. Vanwege het ontbreken van financiële middelen, is de raad niet akkoord gegaan met het voorstel. Naast een krap budget voor de inhuur van uitzendkrachten, is de financiële administratie een knelpunt. De administratie van het cluster P&O en de administratie van de afdeling F&B verschillen. Het cluster werkt op basis van de verplichtingenadministratie en verwerkt de ontvangen facturen hierin op basis van werkelijke uren en vastgestelde tarieven. De afdeling F&B administreert op basis van de gegevens uit het tijdschrijfsysteem en de daarin vastgelegde tarieven per afdeling (inclusief inhuur). In de praktijk lopen de registraties bij P&O en F&B uiteen door mogelijke verschillen in de geregistreerde uren en gefactureerde uren, een onjuiste urenregistratie en de tariefverschillen. 2.4 / Inhuurpraktijk per afdeling Hieronder is voor drie jaren de totale inhuur van uitzendkrachten, uitgesplitst naar afdeling/organisatieonderdeel, weergegeven. Daarbij is de inhuur afgezet tegen het vacaturevoordeel en is inzichtelijk gemaakt hoeveel procent de inhuur -/- het vacature voordeel bedraagt ten opzichte van de totale loonsom bedragen x fte (prim. begr.) loonsom* vacature voordeel inhuur inhuur -/- vac.voordeel % loonsom Directieteam Griffie 1, Gemeentewinkel 11, Ruimtelijke Ontwikkeling 16, Vergunningen & Handhaving 15, Infra 31, Maatschappij & Veiligheid 14, Brandweer 2, Financiën & Belastingen 14, Informatie & Dienstverlening 19, Organisatie- en Bestuurondersteuning 8, totaal 136, ,92% 2009 bedragen x fte (prim. begr.) loonsom* vacature voordeel inhuur inhuur -/- vac.voordeel % loonsom Directieteam Griffie 1, Gemeentewinkel 11, Ruimtelijke Ontwikkeling 16, Vergunningen & Handhaving 15, Infra 31, Maatschappij & Veiligheid 14, Brandweer 3, Financiën & Belastingen 14, Informatie & Dienstverlening 20, Organisatie- en Bestuurondersteuning 10, totaal 139, ,88% * In de loonsom zijn niet de kosten van overwerk / presentiegelden etc. opgenomen waardoor een minder positief beeld ontstaat omtrent de inhuur. Dit verklaart tevens de verschillen t.o.v. de bedragen die zijn opgenomen in de jaarrekening. Zie ook paragraaf 3.2. waarin de cijfers uit de jaarrekening worden toegelicht. 21 Programmabegroting 2008, p Rapport / Onderzoek Inhuur externen 12

30 2010 bedragen x fte (prim. begr.) loonsom* vacature voordeel inhuur inhuur -/- vac.voordeel % loonsom Directieteam Griffie 1, Gemeentewinkel 12, Ruimtelijke Ontwikkeling 16, Vergunningen & Handhaving 15, Infra 31, Maatschappij & Veiligheid 19, Financiën & Belastingen 15, Informatie & Dienstverlening 15, Organisatie- en Bestuurondersteuning totaal 139, ,59% * In de loonsom zijn niet de kosten van overwerk / presentiegelden etc. opgenomen waardoor een minder positief beeld ontstaat omtrent de inhuur. Dit verklaart tevens de verschillen t.o.v. de bedragen die zijn opgenomen in de jaarrekening. Zie ook paragraaf 3.2. waarin de cijfers uit de jaarrekening worden toegelicht. Wanneer naar het percentage inhuur op de loonsom wordt gekeken, kan geconstateerd worden dat in de periode gemiddeld ongeveer 9 % van de totale loonsom extra is ingehuurd. Daarbij valt wel op dat in 2010 ten opzichte van 2008 en 2009 in absolute zin duidelijk minder is ingehuurd. In 2010 is ten opzichte van 2008 wel duidelijk sprake van meer inhuur indien deze wordt afgezet tegen het vacaturevoordeel (666 t.o.v. 359). Ten opzichte van 2009 is in 2010 weer sprake van een daling (8,59 % t.o.v. 12,88 %). Ter illustratie zijn in onderstaande grafiek de kosten voor eigen personeel, vacature voordeel en extra inhuur ten opzichte van beschikbare loonsom gestapeld weergegeven kosten extra inhuur 0 vacature voordeel personeel jaren Omdat de inhuur per afdeling verschilt (de ontwikkeling) hebben wij hierna per afdeling deze ontwikkeling beschreven. Afdeling Maatschappij en Veiligheid De afdeling Maatschappij en Veiligheid (M&V) heeft veel te maken met inhuur vanwege zwangerschapsverlof. Daarnaast wordt er op projecten ingehuurd, zoals bij de implementatie van het Centrum voor Jeugd en Gezin. Twee ingehuurde medewerkers brengen specialistische kennis ten tafel en een eigen medewerker is projectleider om de kennis te borgen. Uit het overzicht blijkt dat er op deze afdeling steeds minder extra (buiten het vacaturevoordeel) wordt ingehuurd. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 13

31 Afdeling Vergunningen en Handhaving Op de afdeling Vergunningen en Handhaving (V&H) wordt in 2008 en 2009 voor ongeveer vijftig procent ingehuurd, omdat er veel juristen nodig zijn. Geroutineerde juristen zijn voor een gemeente als Loon op Zand niet makkelijk aan te trekken, zo geven de geïnterviewden aan. Er komen daardoor veel jonge juristen in dienst. Ook hier vindt relatief veel tijdelijke inhuur voor vervanging van medewerkers op zwangerschapsverlof plaats. In 2010 is de extra externe inhuur verlaagd ten opzichte van 2009 en Opvallend is dat in 2008 er meer vacaturevoordeel is dan de totale loonsom en er ook nog veel wordt ingehuurd. De rekenkamercommissie heeft dit op basis van de beschikbare informatie niet kunnen verklaren. Afdelingen Ruimtelijke Ordening en Infra Tot 2007 zijn Ruimtelijke Ordening (RO) en V&H nog één afdeling. Er is tot en met 2008 veel inhuur op deze afdeling, maar bij de splitsing zijn veel externen vertrokken. Inmiddels wordt er zowel op de afdeling RO als de nieuwe afdeling Infra nog maar weinig ingehuurd (inhuur van uitzendkrachten, exclusief projecten). Wel zijn de bedragen voor inhuur van personeel voor projecten binnen RO en Infra hoog (zie ook paragraaf 2.5). Er wordt zoveel mogelijk met eigen medewerkers gedaan. Hier is bewust naar toegewerkt door de afdelingshoofden, zo wordt in een interview aangegeven. Er vindt afstemming plaats tussen de afdelingen RO en Infra wanneer het gaat over projecten. Zodra projecten in de uitvoeringsfase terecht komen, neemt Infra in de regel de rol van RO over. Ruimtelijke Ontwikkeling Een deel van het budget voor inhuur op projecten wordt door de afdeling niet benut en op de plank gezet voor onverwachte zaken en toekomstige projecten. In twee jaar tijd heeft de afdeling RO een vaste, stabiele club gekregen, zo wordt in een interview aangegeven. Inhuur van uitzendkrachten neemt daardoor af. Tot en met 2020 heeft de gemeente Loon op Zand veel projecten lopen en is er veel werk te verzetten. Het budget zal daarom naar verwachting zeker aangewend worden. Bij de directie is daarnaast om extra formatie gevraagd, omdat de organisatie en begeleiding van externen bij projecten volgens de geïnterviewden extra werk oplevert. Een project waarop veel wordt ingehuurd is het Bruisend Dorpshart. Formeel is dit project voor de aansturing bij de gemeentesecretaris belegd. De voorbereiding is vooral door RO gedaan en daar is destijds ook veel voor ingehuurd. De opdracht werd in de eerste instantie niet naar tevredenheid uitgevoerd en het project had hierdoor een moeizame en lange opstartfase. Nu ligt het zwaartepunt vooral bij de afdeling Infra. Omdat de competenties, benodigd voor dit project, niet bij de eigen medewerkers is te vinden, wordt er nog steeds veel ingehuurd. Omdat het project direct onder de directie valt, hebben de afdelingshoofden geen totaaloverzicht van de inhuur. Infra Op het gebied van het beheer van de openbare ruimte gebeurt er vóór 2007 weinig, omdat er juist veel infrastructuur wordt aangelegd. Vanaf 2007 zijn de beheersystemen aangeschaft en is het beheer op orde gebracht (beheer kapitaalgoederen). Ook Infra heeft vanaf deze periode te maken met veel openstaande vacatures en moet daardoor inhuren. Het grote vacaturevoordeel blijkt ook uit het overzicht van Hieruit blijkt dat alle inhuur binnen het vacaturevoordeel kon plaatsvinden. Inmiddels zijn deze vacatures ingevuld en is de inhuur volgens geïnterviewden tot een minimum beperkt (alleen specialistische kennis). Uit het overzicht op de volgende pagina blijkt echter dat de extra externe inhuur in 2010 ten opzichte van 2009 en 2008 is toegenomen. Afdeling Financiën en Belastingen Momenteel wordt de gehele leiding op de afdeling F&B ingehuurd. Uit het overzicht 2010 blijkt ook dat dit de afdeling is waar de inhuur het hoogst is. Het blijkt lastig te zijn om de specifieke vacatures in te vullen met vaste medewerkers. Nu wordt er één op één ingehuurd (per functie). Afhankelijk van de ambitie van de gemeente op financiën/planning & control zou er een combinatie van taken van bestaande vacatures mogelijk zijn, zo wordt in een interview aangegeven. Hierdoor kan er een salarisschaal worden opgeschaald, waardoor je als gemeente financieel en inhoudelijk meer zou kunnen bieden. Ook wordt in het interview aangegeven dat het opschalen de functie wellicht aantrekkelijker maakt voor de arbeidsmarkt. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 14

32 Buiten de afdelingen om werd er de afgelopen jaren ook veel voor de directie ingehuurd, vanwege het vertrek van de gemeentesecretaris. 2.5 / Inhuur op projecten Hieronder is een overzicht gegeven van de vijf grote projecten die momenteel lopen in de gemeente Loon op Zand. Ontsluiting Loon op Zand & Ombouw N261-A261 Uitgaven Totaal Inkomsten Totaal Eindtotaal Kstnsrt Omschrijving kostensoort Uitgaven Inkomsten Externe bureau's Personeel van derden Juridische inhuur Projectadviseurs Opbrengsten cq vergoedingen personeel Overige uitgaven en inkomsten Eindtotaal Bruisend Dorpshart Uitgaven Totaal Inkomsten Totaal Eindtotaal Kstnsrt Omschrijving kostensoort Uitgaven Inkomsten Externe bureau's Personeel van derden Projectmanagement Projectadministratie Projectcontrol Juridische inhuur Projectadviseurs Overige uitgaven en inkomsten Eindtotaal Sweenstraat - Driestapelenstoel Uitgaven Totaal Inkomsten Totaal Eindtotaal Kstnsrt Omschrijving kostensoort Uitgaven Inkomsten Externe bureau's Projectmanagement Projectadviseurs Overige uitgaven en inkomsten Eindtotaal Kasteelweide Uitgaven Totaal Inkomsten Totaal Eindtotaal Kstnsrt Omschrijving kostensoort Uitgaven Inkomsten Externe bureau's Personeel van derden Projectadviseurs Overige uitgaven en inkomsten Eindtotaal Rapport / Onderzoek Inhuur externen 15

33 Informatiebeleidsplan Uitgaven Totaal Inkomsten Totaal Eindtotaal Kstnsrt Omschrijving kostensoort Uitgaven Inkomsten Externe bureau's Personeel van derden Projectmanagement Projectadviseurs Overige uitgaven Eindtotaal In de administratie van de projecten wordt het kostenverloop over de jaren inzichtelijk gemaakt. Dit zijn de uitgaven die worden gedaan binnen het project. Deze wordt echter niet afgezet tegen het totale projectbudget. Binnen projecten wordt op verschillende kostensoorten geboekt, zoals externe bureaus, juridische inhuur en projectmanagement. De rekenkamercommissie leidt uit deze overzichten af dat alle gehanteerde kostensoorten externe inhuur betreffen. In een gesprek met de organisatie wordt aangegeven dat de koppeling met de financiële administratie nog niet voor alle projecten sluitend is. De afdeling F&B bundelt niet de kostensoorten over alle projecten ten behoeve van een totaaloverzicht op de inhuur op projecten. Wel worden afzonderlijke inhuurtrajecten per project besproken binnen het MT. De externe inhuur is geen onderdeel in de projectrapportages. Project Bruisend Dorpshart Inhuur bij project Het project Bruisend Dorpshart is de herontwikkeling van het centrum van Kaatsheuvel. Het is een bijzonder project, in de zin dat het opdrachtgeverschap oorspronkelijk bij de gemeentesecretaris is belegd. In interviews met de verschillende afdelingen wordt aangegeven dat zij dan ook geen zicht hebben op de inhuur voor Bruisend Dorpshart. In de ambtelijke reactie is aangegeven dat met het aantreden van de nieuwe gemeentesecretaris twee wethouders portefeuillehouder zijn geworden over het project. Op dit grote en complexe project wordt ingehuurd voor uiteenlopende werkzaamheden (projectmanagement- en control, milieutechnische en juridisch advies etc.). Voor het project is een totaalbudget beschikbaar, waarvan de post plankosten de inhuur van externen moet dekken. De totaalkosten voor de inhuur van externen over de periode is ,- (2008: ,-, 2009: ,- en 2010: ,-). De inhuur wordt onderverdeeld in een aantal kostensoorten Opdrachtverstrekking De organisatie geeft aan het aanbestedingsbeleid te volgen voor de inhuur van externen op dit project. Sinds 2011 wordt er een meerjarenprognose gehanteerd voor de plankosten. Een opdracht wordt hieraan getoetst door de controller alvorens een stuurgroep Bruisend Dorpshart over gaat tot verstrekking. Hierna wordt de opdracht ingevoerd in Key2Finance door de afdeling F&B. Deze afdeling houdt via de administratie bij welke restant verplichtingen nog openstaat binnen de budgetten. De gegevens worden gebruikt voor specifieke projectrapportages, die gericht zijn op de beheersing van de kosten. Hierin is geen specifieke aandacht voor de inhuur van externen. Monitoring inhuur De projectorganisatie van Bruisend Dorpshart monitoren de kosten voor de inhuur van externen tijdens periodieke beoordelingen van de plankosten. De projectcontroller en -leider bereiden deze beoordeling voor. Hierna wordt het in de stuurgroep besproken. Ook vindt er een factuurcontrole plaats door de projectleider. 22 De projectleider is het afdelingshoofd V&H. 22 Op verzoek van de rekenkamercommissie is een kort overzicht van het project Bruisend Dorpshart opgesteld door de afdeling F&B. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 16

34 3 Informatievoorziening en verantwoording 3.1 / Inleiding In dit hoofdstuk kijkt de rekenkamercommissie naar de informatievoorziening en verantwoording met betrekking tot de inhuur van externen. De focus ligt daarbij op de raad, maar zal ook de informatievoorziening aan het college kort worden behandeld. De rekenkamercommissie probeert de volgende deelvraag te beantwoorden: Wat is de kwaliteit van de (financiële) verantwoording naar het college en de raad? (deelvraag 10) 3.2 / Informatievoorziening en verantwoording aan het college en de raad Informatie aan het college Het college wordt periodiek geïnformeerd over de externe inhuur van uitzendkrachten middels de overzichten die door het cluster P&O worden opgesteld. Het is niet duidelijk of dit overzichten over de totale inhuur zijn of overzichten per inhuurtraject, zoals de rekenkamercommissie deze ook heeft ontvangen. Daarnaast wordt het college om besluitvorming gevraagd, wanneer het budget voor de inhuur niet toereikend is. Verbetertraject jaarstukken De informatie die tot 2010 in de jaarrekeningen werd gepresenteerd omvat enkel het totale inhuurbedrag voor uitzendkrachten. Dit bedrag werd niet uitgesplitst naar afdeling of afgezet tegen het vacaturevoordeel. Ook wordt niet gepresenteerd hoe het bedrag aan inhuur zich verhoudt tot de totale loonsom. Er wordt geen toelichting op de cijfers gegeven, anders dan dat wordt benadrukt dat de kosten drie jaar op een rij stijgen. 23 Voorbeeld overzicht inhuur in jaarrekening 2009 De kosten voor inhuur op projecten wordt niet inzichtelijk gemaakt. Wel wordt aangegeven dat deze kosten geen onderdeel uitmaken van de getoonde cijfers. Op basis van deze informatie heeft de raad aangegeven het beeld te hebben dat er overmatig wordt ingehuurd. Dit beeld is mede aanleiding voor het rekenkameronderzoek geweest, maar heeft ook geleid tot een verbetertraject bij de afdeling F&B, mede gericht op de verantwoording over inhuur in de jaarrekening. Uit de interviews blijkt dat het nog een zoektocht is geweest hoe de (financiële) verantwoording aan de raad gepresenteerd moest worden. Enerzijds is er behoefte aan meer toelichting bij de cijfers, anderzijds geven de geïnterviewden aan de raad niet met teveel details te willen overspoelen. Van belang is dan volgens hen dat de gemeenteraad weet in hoeverre de uitvoering binnen het budget gebeurt, hoe het gedekt wordt en wat de verklaring is voor uitschieters. De afdeling F&B heeft zich in 2010 toegelegd op het verbeteren van de P&C documenten, waaronder de verantwoording over inhuur van externen. Afwijkend van eerdere jaarrekeningen wordt de inhuur van uitzendkrachten nu uitgesplitst per afdeling en wordt het vacaturevoordeel hier tegenover gezet. Daarnaast wordt het totaalbedrag waarvoor wordt ingehuurd ten 23 Jaarrekening gemeente Loon op Zand, 2009, p.94. Rapport / Onderzoek Inhuur externen 17