De proeftuin tendering : een innovatie op de Vlaamse arbeidsmarkt

Transcriptie

1 tendering : een innovatie op de Vlaamse arbeidsmarkt Peter De Cuyper Artikel verschenen in OCMWVisies, nr. 2 - april-mei-juni Hoger instituut voor de arbeid HIVA-K.U.Leuven Parkstraat 47 BE-3000 Leuven tel hiva@kuleuven.be

2 Page 1 of 7 De proeftuin tendering : Een innovatie op de Vlaamse arbeidsmarkt In Vlaanderen deed zich in de uitvoering van het arbeidsmarktbeleid in 2005 een belangrijke nieuwe wending voor. Vlaanderen opteert ervoor om private spelers te betrekken bij het begeleiden van langdurig werkzoekenden. Begin 2006 is een proefproject gestart waarbij zesduizend werkzoekenden worden aanbesteed aan commerciële en niet-commerciële organisaties. Wat traditioneel een gegarandeerde taak voor de publieke arbeidsbemiddelingsorganisatie (i.c. VDAB) was, wordt nu contractueel toegewezen aan verschillende marktspelers op basis van een voor alle spelers open en verplichte procedure ( tender ). Dit kan geduid worden als de introductie van marktwerking op de Vlaamse arbeidsmarkt. Deze evolutie is niet onbelangrijk voor OCMW s. In de huidige tender worden leefloners nog niet weerhouden voor begeleiding door private bedrijven. Bij uitbreiding van het experiment kan dat mogelijk wel het geval zijn. Daarnaast kan het aanbesteden van begeleidingstrajecten aan commerciële en niet-commerciële spelers ook voor OCMW s een interessant spoor zijn. In Nederland is dit inmiddels een goed ingeburgerde praktijk. In dit artikel bespreken we vooreerst kort wat de VDAB tender inhoudt en wat er juist vernieuwend aan is. Vervolgens staan we stil bij de achterliggende motieven van de tender. In een volgend punt bekijken we de tender in uitvoering. We bespreken eerst hoe de gunning in zijn werk is gegaan en wat de resultaten ervan zijn. Vervolgens staan we stil bij de antwoorden die VDAB in de tender geeft op een aantal discussiepunten die het debat bij de invoering van de tender domineerden. Tot slot gaan we dieper in op de vraag of het aanbesteden van trajecten ook een optie kan zijn voor OCMW s en welke factoren daarbij van belang zijn. De proeftuin tendering in een notendop a De proeftuin tendering In zijn beleidsbrief van 2004 lanceerde de minister van werk, onderwijs en vorming, Frank Vandenbroucke het voorstel om de private sector te laten meewerken bij de uitvoering van de sluitende curatieve aanpak voor langdurig werkzoekenden (cfr. b.). Concreet houdt dit in dat er 6000 langdurig werkzoekenden, door andere dan VDAB trajectbegeleiders begeleid worden in hun zoektocht naar een duurzame job in het Normaal Economisch Circuit daarvan starten in 2006, de andere 2000 in de eerste helft van De einddatum van het project is 31 december De doelgroep bestaat uit langdurig werkzoekenden die minstens 15 maanden werkzoekend zijn indien jonger dan 25 en 21 maanden werkzoekend indien ouder dan 25. Daarbij moet het gaan om werkzoekenden die plaatsbaar zijn op de arbeidsmarkt, maar nood hebben aan intensieve begeleiding al dan niet in combinatie met opleiding. Werkzoekenden die direct bemiddelbaar zijn of werkzoekenden met een specifieke problematiek niet eigen aan de arbeidsmarkt (psychische problemen, middelenverslaving ) worden ofwel door VDAB begeleid of doorverwezen naar gespecialiseerde hulpverlening. De tender impliceert dus dat bepaalde taken van de overheid (VDAB) worden overgenomen door private spelers. VDAB neemt immers zelf niet deel aan de tender om belangenvermenging te voorkomen. Dit betekent niet dat VDAB geen rol meer speelt, maar een verschuiving van de rol van VDAB van uitvoerder naar regisseur of opdrachtgever. Concreet houdt dit in dat VDAB bepaalt op basis van welke criteria de private spelers gegund worden, instaat voor de selectie van de private spelers, de doorverwijzing van de werkzoekenden en de trajectbepaling en -bewaking. VDAB zorgt dus voor de toeleiding en bepaalt het traject. Daarom leidt VDAB langdurig werkzoekenden toe naar het oriëntatiecentrum. In het oriëntatiecentrum nemen werkzoekenden gedurende een week in kleine groepen deel aan gesprekken onder leiding van een gespecialiseerde consulent. Op basis daarvan bepaalt VDAB wie wordt doorverwezen naar de aanbieders1 en bepaalt het traject (Bervoets, 2005). VDAB blijft dus de inhoud van het traject in grote lijnen bepalen. De aanbieders hebben na de trajectbepaling de inhoudelijke vrijheid om binnen deze

3 Page 2 of 7 bepalingen het traject in te vullen, ze zijn daarnaast verantwoordelijk voor de volledige uitvoering van het traject en voor het resultaat. De aanbieders worden voor hun inspanningen ten dele vergoed op basis van de prestaties die ze halen (VDAB, 2005). b Wat is er vernieuwend aan de tender? De Vlaamse regering is niet aan zijn proefstuk toe wat betreft het betrekken van private spelers op de arbeidsmarkt. Eerder was dit ook al mogelijk gemaakt bij andere beleidsinitiatieven op dit terrein, waaronder het Herplaatsingsfonds, de dienstencheque en het ESF-programma (Struyven & Vanhoren, 2004). Toch kan de voorgestelde aanpak om drie redenen als innovatief worden bestempeld: - Ten eerste worden niet langer enkel publieke of private non-profit organisaties (NGO s zoals de Werkwijzers, ATB ) betrokken bij het begeleiden van werkzoekenden, maar wordt een sterke nadruk gelegd op het betrekken van private commerci ele organisaties; - Met de tender worden integrale trajecten aanbesteed. VDAB doet de intake en bepaalt het traject. Na de intake tot en met de nazorg nemen de private organisaties de begeleiding op zich. Dit is nieuw voor VDAB, tot nu toe werden enkel trajectmodules (bv opleiding, sollicitatietraining ) uitbesteed; - Nieuw is tot slot dat sterk wordt aangestuurd op prestaties en de tender voorziet in een combinatie van inspannings- en resultaatsfinanciering. Meer concreet betekent dit dat de vergoeding uit een vast bedrag bestaat en een resultaatsafhankelijke vergoeding, waarbij een resultaat wordt gedefinieerd als de plaatsing van een cliënt. Concreet wordt er 70% vast betaald per toegeleverde cliënt, 30% is afhankelijk van het resultaat van de begeleiding. De verschuiving van de rol van uitvoerder naar opdrachtgever (zie a.), de introductie van meerdere spelers op de arbeidsmarkt en dus ook van concurrentie tussen deze spelers en de sturing op resultaten zijn volgens Struyven en Vanhoren (2004) de drie basisprincipes die aan de grondslag liggen van het marktmechanisme bij het tendersysteem en benadrukken dus het ingrijpend vernieuwende karakter van dit experiment. Waarom marktwerking introduceren? Het invoeren van marktwerking in Vlaanderen heeft verschillende redenen. Om deze motieven te kunnen plaatsen, schetsen we eerst kort het beleidskader waarin VDAB opereert. VDAB dient in het kader van de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren elke nieuw ingeschreven werkzoekende een nieuwe start te bieden vooraleer hij of zij langdurig werkloos wordt (Van Wichelen, 2004). Dit noemt de sluitende preventieve aanpak van de werkloosheid. Preventief omdat men zo tracht te vermijden dat werkzoekenden instromen in de langdurige werkloosheid, sluitend omdat in principe elke werkzoekende moet bereikt worden. In de periode lag de focus van het Vlaamse arbeidsmarktbeleid en dus ook van VDAB heel sterk op de uitbouw van deze preventieve werking voor kortdurig werkzoekenden. De schaduwzijde hiervan was de ondervertegenwoordiging van langdurig werkzoekenden in de VDAB begeleiding. Onder invloed van veranderende Europese en Vlaamse prioriteiten werd beslist om te starten met een sluitende curatieve werking. Dit betekent dat VDAB alle langdurig werkzoekenden die niet in begeleiding waren gedurende de voorbije twee jaar, vanaf maart 2004 systematisch oproept en hen na een uitgebreide screening in het oriëntatiecentrum een begeleiding aanbiedt (zie a.). De beslissing om langdurig werkzoekenden systematisch uit te nodigen, betekent dat VDAB dus zowel nieuwe werkzoekenden moet bereiken als de stock van langdurig werkzoekenden een aanbod moet geven. Door private spelers te betrekken, kan VDAB de capaciteit van de begeleiding op korte termijn uitbreiden, zonder dat VDAB zijn personeelsbestand moet uitbreiden. Men kan immers veronderstellen dat eens alle langdurig werkzoekenden opgeroepen zijn en alle kortdurig werkzoekenden bereikt vóór ze instromen in de langdurige werkloosheid, de capaciteit terug kan afgebouwd worden. In dit kader werd een additioneel budget voorzien van 33 miljoen euro bovenop de VDAB middelen om private spelers te betrekken. Het betrekken van private spelers gaat dus niet ten koste van VDAB. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland. In Nederland bleef enkel de basisdienstverlening (intake en doorverwijzing van werkzoekenden) in overheidshanden, de eigenlijke begeleiding werd geprivatiseerd en aanbesteed (zie De Cuyper e.a., 2005). In Vlaanderen gaat het om een additioneel aanbod bovenop het aanbod van VDAB. Naast het verhogen van capaciteit, is een tweede meer fundamentele reden voor de invoering van marktwerking de specifieke know how van private actoren. Door de focus op het ontwikkelen van tools en communicatiemiddelen om kortdurig werkzoekenden in het kader van de preventieve aanpak weer aan het werk te krijgen, is de expertise van VDAB in het begeleiden van langdurig of moeilijk bemiddelbare werkzoekenden beperkt. We kunnen in dit kader bijvoorbeeld denken aan de afbouw van Weer Werk, een project dat zich specifiek richtte op moeilijker te bemiddelen werkzoekenden. Daarom wil VDAB zoveel mogelijk beroep doen op bestaande expertise en ervaring bij het begeleiden van deze werkzoekenden. Fons Leroy, administrateur generaal van de VDAB, stelt het als volgt Als VDAB zijn we sterk in het opleiden en screenen van de werklozen. Welke kwaliteiten bezitten ze en wat kunnen ze nog bijleren? NGO s zijn doelgroepgericht en hebben speciale kennis in huis. Commerciële bedrijven weten wat er speelt in het bedrijfsleven en kunnen daar op inspelen. Er is geen enkele organisatie die iedere werkzoekende maatwerk kan leveren. Daarom moeten we naar een model waarbij we zoveel mogelijk ervaring en capaciteit bij het beleid betrekken (De Morgen, 2005). Door het betrekken van private actoren wil

4 Page 3 of 7 VDAB dus meer maatwerk leveren. Dit sluit aan bij de internationaal steeds meer ingang vindende redenering dat het model met één dominante publieke speler niet langer geschikt is voor de huidige complexe arbeidsmarkt. Één speler kan onmogelijk inspelen op de vele gedifferentieerde behoeften en arbeidsmarktnoden van vandaag. De redenering is dat door het betrekken van een veelheid van private commerciële, maar evenzeer niet-commerciële organisaties er meer variatie in inhoud en uitvoering komt, wat ten goede komt van de werkzoekende. In dit opzicht zou marktwerking dus de efficiëntie en effectiviteit moeten vergroten (De Cuyper, 2005). Een derde motief dat minder sterk wordt benadrukt, maar ons inziens toch van belang is, is de grotere keuzevrijheid voor de werkzoekende. Frank Vandenbroucke stelt daarover de keuze voor de werkzoekende vergroot, hij zal in de regio kunnen kiezen uit meer dan één aanbieder (Vandenbroucke, 2004). De veronderstelling luidt dat indien de werkzoekende zelf kan kiezen tussen verschillende aanbieders dit bijdraagt tot een betere matching tussen dienstverlening en werkzoekende. De grotere betrokkenheid van de werkzoekende bij zijn keuze kan daarnaast ook leiden tot meer gemotiveerde cliënten (Struyven & Vanhoren, 2004). De tender in uitvoering De introductie van marktwerking op de Vlaamse arbeidsmarkt zorgde voor de nodige controverse. Winst maken op werkzoekenden, Nieuw: werklozen per lot van honderd, zijn maar enkele titels die het voorbije jaar in de nationale pers verschenen. Naast het meer ideologisch debat over de kwestie van marktwerking in het arbeidsmarktbeleid -de ideologie van liberalisering versus de ideologie dat op welzijn en werkloosheid geen winst mag gemaakt worden- werd het debat voornamelijk gevoed door discussies over de gunning zelf en door de vrees voor negatieve effecten op het niveau van de werkzoekende. We staan stil bij beide aspecten. a De gunning De tender omvat 7 regionale percelen (Antwerpen, Mechelen- Turnhout, Vlaams Brabant, West-Vlaanderen, Gent, Aalst-Sint Niklaas en Limburg). In elk perceel wordt een gelijk aantal trajecten gegund aan twee aanbieders. Naargelang de regio varieert het aantal gegunde trajecten van 325 tot 605. Aan de aanbieders is de garantie geboden dat ze effectief dat aantal werkzoekenden krijgen doorverwezen. Dit lijkt in contradictie met de vooropgestelde keuzevrijheid. Wat indien werkzoekenden in een bepaalde regio systematisch de ene aanbieder boven de andere verkiezen? De aanbieders worden gekozen op basis van hun offertes. In buitenlandse toepassingen van marktwerking, spelen vooral de behaalde tewerkstellingsresultaten een grote rol in de gunning. Dit is vrij logisch omdat resultaatsgerichtheid net één van de constituerende elementen is van het model van marktwerking. Gezien Vlaanderen voor de eerste maal een tender uitschrijft, was dit niet mogelijk. VDAB opteert daarom voor volgende gunningscriteria: voorgestelde methodiek (50%), prijs (20%), de ervaring van de medewerkers (20%) en de mogelijkheid van de aanbieder om bijkomende trajectbegeleidingslocaties te voorzien (10%). Opvallend is het grote gewicht (50%) dat methodiek meekreeg. Het grote gewicht van methodiek lijkt niet te stroken met de vooropgestelde resultaatsgerichtheid: niet de wijze waarop een resultaat behaald wordt is van belang, maar het resultaat an sich. Bovendien is de beoordeling van methodiek een vrij subjectief gegeven. VDAB staat in voor de beoordeling. Het gevaar is dan ook niet denkbeeldig dat het VDAB trajectbegeleidingsmodel als referentiekader dient bij de beoordeling. Op deze wijze komt de doelstelling om de specifieke kennis en expertise van private spelers aan te wenden bij de begeleiding van de werkzoekenden in gevaar. In de tender is niet geopteerd om te werken met vrije prijzen. VDAB gaf een richtprijs mee, geënt op het eigen referentiekader waar de aanbieders in beperkte mate mogen van afwijken. De gemiddelde richtprijs die werd meegegeven bedroeg 2757,5 euro exclusief btw (VDAB, 2005). Hierrond onstond de nodige commotie. VDAB communiceerde dat men bij de gunning geen rekening hield met de BTW. De redenering hierbij was dat men zowel BTW- plichtige als niet BTW-plichtige private spelers op gelijke basis moet beoordelen. Bij de gunning hield VDAB plots wel rekening met de BTW, wat een belangrijk concurrentieel nadeel betekende voor de commerciële private spelers. In totaal dienden 24 verschillende private organisaties 92 offertes in (VDAB, 2006a). Tussen de gegunde aanbieders merken we een vrij grote variatie. Van de 14 gegunde loten worden er zes uitgevoerd door commerciële private organisaties (Vedior, Agens ). De overige loten zijn aanbesteed aan ofwel samenwerkingsverbanden tussen niet-commerciële private organisaties (ATB, PWA, Vokans ) ofwel aan samenwerkingsverbanden tussen private commerciële organisaties en niet-commerciële organisaties (bv. T-groep-vitamine W). Opvallend bij de gunning is ten eerste de aanwezigheid van twee Nederlandse reïntegratiebedrijven namelijk Agens en Alexander Calder Arbeidsintegratie. Dit is vooral te wijten aan het geringe gewicht van het criterium kennis van de lokale arbeidsmarkt (6%) en het criterium bijkomende locaties (10%). Een tweede opvallende vaststelling is de afwezigheid van grote uitzendkantoren. Van de top 5 van de Belgische uitzendsector is enkel Vedior gegund. De T-groep (telkens in samenwerking met ngo s) verkreeg daarentegen de gunning in drie van de zeven gegunde percelen. b Vrees voor ongewenste effecten bij de invoering van marktwerking

5 Page 4 of 7 Bij de invoering van de tender werden voornamelijk volgende negatieve effecten op het niveau van de werkzoekende gevreesd: afroming en parking, het verminderen van het opleidingsvolume en het toeleiden naar kortdurige vormen van tewerkstelling. We bespreken ze achtereenvolgens. Aard en duur van tewerkstelling Een eerste bekommernis bij de invoering van marktwerking betrof de definitie van een resultaat of een plaatsing. De vrees bestond dat er geen rekening zou worden gehouden met de duurzaamheid en de kwaliteit van een job en dat bv één dag interimtewerkstelling als resultaat zou worden gerekend (Serroyen & Van Rie, 2004).VDAB bepaalt het resultaat nu op basis van 3 metingen op verschillende vaste momenten (3 opeenvolgende maanden: bij de beëindiging van het traject en telkens de 2 daaropvolgende maanden). Enkel indien de 3 metingen positief zijn, is het resultaat positief (VDAB, 2005). Indien een werkzoekende dus drie maanden na elkaar één dag werkt, geldt hij/zij als geplaatst 2. De kans is echter klein dat een werkzoekende net op de momenten dat VDAB zijn meting uitvoert, telkens één dag is tewerkgesteld. Positief is alvast dat VDAB pas een half jaar na het beëindigen van het traject op drie momenten de uitstroom meet. Op die manier zijn de private spelers genoodzaakt om werkzoekenden niet enkel aan het werk te krijgen, maar ze ook aan het werk te houden en worden bedrijven als het ware verplicht om nazorg te voorzien. Het is ons inziens wel een gemiste kans dat er niet méér gedifferentieerd wordt naar de duur en de aard van de uitstroom. In Nederland wordt bijvoorbeeld gedifferentieerd tussen een plaatsing en een duurzame plaatsing. Een plaatsing houdt een contract van zes maand in waarvan er effectief minimum twee maanden werden gewerkt, een duurzame plaatsing betekent een contract onbepaalde duur of een contract bepaalde duur van minimum 12 maanden. Door een deel van de betaling te laten afhangen van het duurzame resultaat of door er een belangrijke bonus aan te koppelen, worden bedrijven gestimuleerd werkzoekenden toe te leiden naar duurzame tewerkstelling. De huidige bepalingen in de VDAB tender lijken ons te weinig incentives te bevatten om duurzame tewerkstelling te stimuleren en sluiten o.i. dan ook te weinig aan bij de vooropgestelde beleidsdoelstelling van duurzame uitstroom. Minder beroepsopleidingen Een tweede bekommernis betrof het verminderen van het opleidingsvolume. Deze vrees werd gevoed door de Nederlandse en Australische ervaringen. Uit nog niet gepubliceerde gegevens blijkt dat in Australië slechts 23% van de intensief begeleide werkzoekenden effectief een jobspecifieke opleiding krijgt (Struyven & Vanhoren, 2004). Uit enkele bedrijfscases in Nederland, bleek dat maximaal 10 tot 15% van de werkzoekenden een opleiding kreeg aangeboden (De Cuyper, 2005). Let wel het gaat hier niet om korte opleidingen in het zoeken naar werk, maar over specifieke jobgerichte of beroepsopleidingen. Het verminderen van het opleidingsvolume, kan gedeeltelijk worden toegeschreven aan de resultaatsgerichte betalingsstructuur. Aanbieders zijn niet geneigd om te investeren in de opleiding van hun cliënten, omdat het niet zeker is dat dit ook resulteert in een plaatsing achteraf en dus in een vergoeding voor de geleverde diensten. Hoe groter het resultaatsafhankelijke gedeelte van de vergoeding, hoe minder bedrijven geneigd zullen zijn beroepsopleidingen aan te bieden. In Nederland kent 40% van de aanbestedingen een no cure, no pay of een volledige resultaatsfinanciering. Dat betekent dat een bedrijf geen financiering krijgt, wanneer een werkzoekende niet wordt geplaatst. Dit verklaart meteen al voor een gedeelte het lage opleidingsvolume. We kunnen vermoeden dat met een vaste financiering in Vlaanderen van 70% het sowieso niet zo een vaart zou lopen. De vrees van VDAB voor het wegvallen van beroepsopleidingen is desondanks zeer duidelijk aanwezig in de vormgeving van de tender. Dit leidt tot enkele inconsistenties in de tender. VDAB bepaalt nauwkeurig het traject, maar de uitvoerder is verantwoordelijk voor het resultaat ervan. Men zou kunnen veronderstellen dat diegene die verantwoordelijk is voor het resultaat ook het traject bepaalt. Met de nauwkeurige trajectbepaling wil VDAB onder meer vermijden dat aanbieders niet langer opleidingen aanbieden. De werkwijze van VDAB beperkt de vrijheid van de aanbieders in belangrijke mate. Private organisaties ontwikkelen vaak een eigen beleid t.a.v. opleidingen. Zo vonden we in Nederland bijvoorbeeld een aanpak van bedrijven waarbij vooral door middel van een zeer intensieve begeleiding (tot 20u per week) er direct wordt bemiddeld naar de arbeidsmarkt. Daarbij werkt men met kortere opleidingen die zeer selectief en doelgericht worden ingezet: enkel als ze daadwerkelijk leiden tot een tewerkstelling. Die uitstroomgerichtheid van opleidingen ontbreekt soms bij VDAB. Een belangrijk motief voor de tender was juist de introductie van dergelijke innovatieve praktijken. De invulling van de VDAB-regie beperkt dit. Afroming en parking Een belangrijk discussiepunt was tenslotte de vrees dat commerciële bedrijven zich gaan richten op makkelijk te bemiddelen werkzoekenden. Dit kan twee vormen aannemen: afroming en parking. Afroming betekent dat bedrijven werkzoekenden selecteren waarmee ze de meeste kans op een snel resultaat hebben. De overige werkzoekenden worden dan wegens niet geschikt teruggestuurd naar de opdrachtgever. Parking is een variant van afromen en kan het best omschreven worden als selectie na de poort. Het betekent dat men de moeilijkst plaatsbare werkzoekenden wel (al dan niet noodgedwongen) aanvaardt in de begeleiding,

6 Page 5 of 7 maar men geen verdere inspanningen levert om deze werkzoekenden meer intensief te begeleiden naar een baan (Struyven, 2004). De vrees voor afroming en parking heeft zijn wortels in de aard van commerciële bedrijven en in de resultaatsfinanciering. Zo is afroming van de beste cliënten een negatief effect van resultaatsfinanciering op het niveau van de dienstverlening aan de cliënt, maar is het vanuit bedrijfseconomisch standpunt een rationele keuze bij de afweging van opbrengst en risico (Struyven & Vanhoren, 2004). Een grotere uitstroomgerichtheid zou aldus gepaard gaan met het verwaarlozen van de zwakste groep. Gezien het experiment nog maar pas gestart is, zijn er tot op heden geen gegevens bekend over het al dan niet afromen of parkeren van werkzoekenden. Afroming en/of zijn variant parking zijn sowieso onvermijdelijk. Dit probleem stelt zich niet enkel bij de introductie van marktwerking of bij private spelers maar ook bij VDAB (zie De Cuyper e.a., 2004), in de Nederlandse aanpak van werkzoekenden vóór de invoering van de marktwerking (Engbersen, 1990), in OCMW s (Hermans, 2005) en is typerend voor street level bureaucracies (Lipsky, 1980). Dit is natuurlijk geen argument, het beleid dient er op gericht te zijn dit knelpunt te remediëren, niet het te bestendigen. In dit opzicht ligt een belangrijke taak bij de opdrachtgever die door een doordachte afweging van keuzes gemaakt in de doelgroepafbakening, doorverwijzing en terugverwijzing, de financiering en de definiëring van resultaten deze effecten moet minimaliseren. Een uitgebreide bespreking hiervan zou ons in het kader van dit artikel te ver leiden. We geven één voorbeeld. In de VDAB tender is afroming niet mogelijk omdat private organisaties de werkzoekenden moeten aanvaarden en ze dus niet kunnen terugverwijzen als niet geschikt. Hoewel dit op zich een positief gegeven is, zal VDAB niet kunnen vermijden dat bepaalde werkzoekenden met bvb. een psychische problematiek worden doorverwezen naar de aanbieders. Dergelijke problematieken zijn immers niet altijd even makkelijk te detecteren. Omdat er geen terugverwijzing mogelijk is, is de kans reëel dat net het parkeren van de zwakste groepen in de hand wordt gewerkt. c Tot slot Voorgaande toont aan dat het opdrachtgeversschap niet evident is. Een belangrijke verantwoordelijkheid ligt alleszins bij de opdrachtgevende overheid die de aanbesteding zo moet opstellen dat de beleidsdoelstellingen maximaal bereikt worden en ongewenste effecten zoveel mogelijk worden vermeden. De introductie van marktwerking is dus een uitdaging voor de VDAB-regie die op basis van de aanbesteding niet enkel de juiste keuzes qua ontwerp van de tender moet maken, maar ook de meest geschikte bedrijven dient te selecteren en daarnaast instaat voor een correcte trajectbepaling en doorverwijzing. Het welslagen van het tenderexperiment is bijgevolg niet enkel afhankelijk van de inbreng van de private bedrijven, maar evenzeer van de mate waarin VDAB zijn rol als regisseur of opdrachtgever kan waarmaken en is in dit opzicht niet enkel een test voor de private sector, maar evenzeer voor de capaciteiten van de VDAB-regie. De keuzes die VDAB als opdrachtgever tot nu toe heeft gemaakt, lijken te duiden op weinig vertrouwen in de expertise en kennis van de private sector. Uit de wijze waarop de trajectbepaling is vormgegeven, de focus op methodiek bij het gunnen van de trajecten en de bepaling van de richtprijs blijkt dat VDAB nog een sterke invloed wil uitoefenen op het proces van de begeleiding en daarbij het eigen klassieke model van intake-opleidingbemiddeling als referentie neemt. Daarmee worden private actoren in het VDAB keurslijf gedwongen. We vrezen dan ook dat mogelijke innovatieve benaderingen, het opbouwen van specifieke expertise die leereffecten kunnen inhouden - ook voor VDAB - maar weinig kans maken. De oorzaken hiervan liggen mogelijk in het onvoldoende splitsen van de rollen opdrachtgever en actor. Hoewel VDAB zelf geen offertes indiende en in principe geen belanghebbende partij was, blijft VDAB natuurlijk wel een belangrijke actor op de Vlaamse arbeidsmarkt. VDAB staat voor een bepaald trajectbegeleidingsmodel en heeft bevoorrechte partners. De splitsing van de rollen opdrachtgeveractor lijkt ons dan ook niet voldoende doorgevoerd bij het gunnen van de trajecten. Daarbij denken we niet meteen aan het bevoordelen van bevoorrechte partners, maar eerder aan het referentiekader van waaruit VDAB vertrekt. Onafhankelijkheid impliceert immers ook een cultuuromslag waarbij het eigen model niet als referentiekader wordt genomen en er een zekere openheid naar andere benaderingen op de markt ontstaat. Als VDAB doorgaat met het aanbesteden van grotere volumes op ruimere schaal lijkt een herziening van de regieafdeling wenselijk. Marktwerking ook voor OCMW s? Ook voor OCMW s lijkt marktwerking een interessant spoor. In de jaren negentig zijn de federale verwachtingen ten aanzien van de OCMW s immers geleidelijk geëvolueerd van het garanderen van een minimuminkomen naar een meer activerende aanpak. Deze evolutie bereikt zijn hoogtepunt in 2000 met het Lenteprogramma dat activering als één van de centrale taken van het OCMW benadrukt en wordt bevestigd door de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie ter vervanging van het bestaansminimum in (Hermans, 2005). Een belangrijk knelpunt daarbij is dat de reïntegratiefunctie soms ondergesneeuwd geraakt omwille van de hoge caseloads (Hermans, 2005). Zo stelden Sannen e.a. (2000) in hun onderzoek naar de arbeidsmarktinspanningen van Vlaamse OCMW s dat de grootste OCMW s door gebrek aan personeel niet altijd de tijd hebben om leefloners te activeren. In de kleinere OCMW s stelt zich dan weer vaker het probleem van een gebrek aan specialisatie en een beperkt instrumentarium inzake arbeidsmarktbeleid. OCMW s zouden bijgevolg ook gebaat kunnen zijn met de mogelijkheid hun

7 Page 6 of 7 begeleidingscapaciteit te verhogen, zonder daarom bijkomende aanwervingen te doen. Daarnaast zou het beroep doen op private spelers meer variatie in het begeleidingsaanbod kunnen brengen en maatwerk kunnen bevorderen. OCMW s werken echter met een zeer heterogeen, vaak kansarm publiek. Dit zorgt ervoor dat marktwerking niet zomaar kan toegepast worden in een OCMW context. Een eerste aandachtspunt betreft de doelstelling van de aanbesteding. OCMW cliënten worden vaak geconfronteerd met een cumulatie van problemen waardoor ze niet (meer) geschikt zijn voor de arbeidsmarkt. Activering naar de reguliere arbeidsmarkt is bijgevolg niet voor iedere leefloner een haalbare oplossing (Sannen e.a., 2000). Waar in de VDAB tender uitstroom naar reguliere tewerkstelling centraal staat, kan binnen een OCMW-context gedacht worden aan gedifferentieerde doelstellingen als duurzame reguliere tewerkstelling, een interimcontract, gesubsidieerde tewerkstelling, sociale activering Een toepassing met dit uitgangspunt vinden we terug in de Nederlandse gemeentes Tilburg en Den Haag (zie De Cuyper e.a., 2005). In Tilburg en Den Haag besteedt men geen doelgroepen aan maar reïntegratie activiteiten die telkens hun eigen doelstelling hebben. In Tilburg werkt men met een werkgelegenheidsladder, waarbij de doelstellingen van de uitbestede reïntegratieactiviteiten steeds dichter bij regulier werk komen. De ladder begint met sociale activering wat bijvoorbeeld het doorbreken van sociaal isolement kan zijn en eindigt in reguliere tewerkstelling. Niet elke leefloner wordt in staat geacht om alle stappen te nemen. Ook Den Haag huldigt de filosofie dat activeringstrajecten niet per sé hoeven uit te monden in reguliere tewerkstelling. Daar besteed men bijvoorbeeld psychosociale activeringstrajecten aan. Door de differentiatie in doelstellingen en de daarop gerichte reïntegratie activiteiten voorzien deze gemeentes dus een gedifferentieerd aanbod voor de klant. Het is duidelijk dat het aanbesteden van dergelijke trajecten een markt veronderstelt met een gedifferentieerd aanbod van commerciële en niet-commerciële spelers. Dergelijke markt komt niet zomaar, maar moet ontwikkeld worden. Een knelpunt lijkt hier de schaalgrootte van OCMW s. We kunnen veronderstellen dat de markt zich niet zal ontwikkelen als een OCMW pakweg 50 trajecten aanbesteed. Aanbestedingen lijken dan ook meer geschikt voor grotere OCMW s of eventueel een consortium van OCMW s. Een derde aandachtspunt betreft het opdrachtgeversschap. Door de aard van het OCMW publiek is dit geen evidentie. Het vereist de opbouw van expertise op twee niveaus. Ten eerst vereist het uitschrijven van een tender de nodige know how om doelstellingen te bereiken en negatieve effecten tegen te gaan. Daarbij denken we aan bepalingen rond financiering, contractduur, terugverwijzingsmogelijkheden enz. Door de heterogeniteit van het doelpubliek is dit een bijzonder complexe aangelegenheid. Differentiëren in de doelstellingen van de aanbesteding lijkt daarbij een prioritair aandachtspunt. Dit verreist expertise op een ander niveau, namelijk een grondige kennis van het klantenbestand. Om te weten welk aanbod nodig is voor de klant, is het noodzakelijk op de hoogte te zijn van de problematieken waarmee hij/zij kampt. Dit vereist op zijn beurt investeringen in de nodige gespreks- en diagnosevaardigheden. Ook de rol van de maatschappelijk werker moet herdacht worden bij het aanbesteden. Ze dienen eerder casemanagers te zijn die de leefloners correct doorverwijzen naar het juiste bedrijf, de trajecten bewaken, zorgen dat de overgangen tussen verschillende reïntegratie activiteiten vlot verlopen, dan eigenlijke begeleiders. In Tilburg zijn OCMW maatschappelijk werkers omgevormd tot klantenmanagers. Ze screenen en diagnosticeren de klanten, beslissen autonoom naar welk bedrijf ze klanten doorverwijzen, bewaken het traject, maar worden ook afgerekend op de resultaten die ze halen. Een belangrijk aandachtspunt bij de trajectbewaking betreft de werkbereidheid van leefloners. Het is belangrijk dat vermeden wordt dat aanbieders zelf mogen beslissen of een leefloner al dan niet werkbereid is. Naar analogie met de VDAB tender zou de vaststelling van onwilligheid moeten gemeld worden aan de trajectbewaker die op basis van de beoordeling van de verstrekte gegevens kan overgaan tot het al dan niet sanctioneren van de klant. Ook voor OCMW s lijkt marktwerking dus kansen in te houden, voorgaande aandachtspunten tonen echter aan dat dit een specifieke aanpak verreist toegepast op de aard van de doelgroep en de dienstverlening van OCMW s. eindnoten 1 Aanbieders is een andere term voor private commerciële of niet-commerciële spelers die instaan voor de uitvoering van de trajecten. 2 In de praktijk wordt niet gemeten of de werkzoekende daadwerkelijk aan het werk is, maar of hij is uitgestroomd uit de werkloosheid, dit betekent dat ook de instroom in een ander stelsel zoals de ziekteverzekering ook als een resultaat wordt gedefinieerd. Binnenkort realiseert VDAB de koppeling met de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid zodat een meer verfijnde opvolging mogelijk wordt. referenties Bervoets, A. (2005), Een modeltraject naar arbeid, In: Alert, jg31/2, p De Cuyper P., Struyven L. (2004), De trajectbegeleiding van werklozen in Vlaanderen: de kloof tussen beleid en uitvoering onderzocht. Deel 1: Casestudies (met synthese en beleidsaanbevelingen), HIVA, Leuven. De Cuyper P., Struyven L. & I. Vanhoren (2005), Private bedrijven in het arbeidsmarktbeleid. Ervaringen met marktwerking in Nederland en Groot Brittanië vanuit het perspectief van de private sector, HIVA, Leuven, 143p. Hermans K.(2005), De actieve welvaartsstaat in werking. Een sociologische studie naar de implementatie van het activeringsbeleid op de werkvloer van de Vlaamse OCMW s, KUL, Leuven. Leroy (2005), Interview met Fons Leroy, administrateur generaal VDAB, In: De Morgen, , p.12. Sannen L., Struyven L. & Vos S. (2000), De Vlaamse OCMW s in het arbeidsmarktbeleid: van stille actor tot actieve partner. Analyse van beleidsinspanningen en samenwerkingsverbanden, HIVA, Leuven. Serroyen C. & S. Van Rie, Love me, tendering? Enkele

8 Page 7 of 7 vragen bij het veilen van werk lozen, In: Over.Werk, Steunpunt WAV, nr 1/2 p , Leuven. Struyven L., Steurs G., Peeters A. & Minne V. (2002), Van aanbieden naar aan beste den. Marktwerking bij arbeidsbemiddeling en reïntegratie in Australië, Neder land, Verenigd Koninkrijk en Zweden, ACCO, Leuven. Struyven L. & Vanhoren I. (2004), Neemt de markt over? Ontwerpkeuzes voor markt werking bij de begeleiding van langdurig werklozen in Vlaanderen, K.U.Leuven-HIVA, Leuven. Van Wichelen L.(2004), Europa wijst Vlaanderen de weg naar een sluitende aanpak van werkloosheid. Nieuw Vlaams Actieplan Europese Werkgelegenheidsrichtsnoeren 2004, In: Over.Werk, Steunpunt WAV, 4/2004, Leuven. Vandenbroucke, F. (2004), Beleidsnota Werk , Brussel. VDAB (2005), Tendering trajectbegeleiding curatieve doelgroep in het kader van de sluitende aanpak: algemene offerte aanvraag, VDAB (2006a), Voorstelling van de aanbieders, VDAB (2006), Draaiboek Trajecttendering,