Grip op verbonden partijen

Transcriptie

1 Eindrapport Grip op verbonden partijen EEN ONDERZOEK VAN DE REKENKAMER GEMEENTE LANGEDIJK Aan Leden van de gemeenteraad Langedijk en Klankbordgroep Rekenkamer Langedijk, ter attentie van: Henk Spaak Van Ing. Peter Struik MBA, directeur Rekenkamer Langedijk Noordwijk, 11 maart

2 Colofon Dit onderzoeksrapport is opgesteld in opdracht van de Rekenkamer Langedijk. Het rapport geeft zicht op de huidige grip van het gemeentebestuur van Langedijk op verbonden partijen en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. Dit rapport is opgesteld door drie onderzoekers van onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA, Joost Gerrits MSc en Hilda Sietsema. 2

3 Inhoudsopgave Deel I De kern...4 o Introductie Aanleiding Achtergrond Begripsbepaling en nadere toelichting Doelstelling en vraagstelling onderzoek Evaluatiemodel en normenkader Hoofdlijnen aanpak en methodische verantwoording Leeswijzer Conclusies Aanbevelingen Deel II De bevindingen Inventarisatie verbonden partijen Langedijk Aangaan van verbonden partijen Strategische visie op samenwerking Afwegingskader voor samenwerking Kaderstelling door de raad Beheren van samenwerking: sturing en verantwoording Sturingsmogelijkheden Sturing en verantwoording in de praktijk Beëindiging van samenwerking Afspraken over uittreding en beëindiging Periodieke evaluatie van de meerwaarde Bestuurlijke reactie van het College van B&W Deel III De bijlagen Bijlage 1 Onderzoeksopzet Bijlage 2 Resultaten digitale enquêtes Bijlage 3 Aansprekend voorbeeld van een dashboard verbonden partijen Bijlage 4 Bronnen- en respondentenlijst

4 Deel I De kern o Introductie 0.1 Aanleiding De Rekenkamer Langedijk heeft een onderzoek uitgevoerd naar de grip van de gemeente(raad) op verbonden partijen. Ook in 2010 was het sturen op verbonden partijen onderwerp van een rekenkameronderzoek. Mede naar aanleiding van dat onderzoek heeft de gemeente in 2013 een Nota Verbonden Partijen opgesteld. Na een inventarisatie van onderzoeksonderwerpen - in overleg met de klankbordgroep van de raad - heeft de Rekenkamer Langedijk in het derde kwartaal van 2014 een onderzoeksagenda opgesteld. De klankbordgroep van de raad heeft daarbij aangegeven dat het onderwerp grip op verbonden partijen nog steeds actueel is. Het behouden van invloed op verbonden partijen is nog steeds een belangrijk worstelpunt voor de raad. 0.2 Achtergrond Meer samenwerking In de trendstudie naar samenwerking tussen decentrale overheden blijkt dat gemeenten in 2005 gemiddeld in 27 publieke en private samenwerkingsverbanden participeren. 1 Tegelijkertijd was op dat moment de verwachting dat het aantal samenwerkingsverbanden zou toenemen. Deze ontwikkeling heeft zich inderdaad doorgezet. Belangrijke impulsen voor verdergaande samenwerking zijn de decentralisaties naar de gemeenten die veelal gepaard gaan met efficiencykortingen en dus beperktere financiële middelen. In dat licht is het bundelen van krachten een natuurlijke reactie van gemeenten. Regionale samenwerking wordt ook aangemoedigd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie zie de Decentralisatiebrief van minister Plasterk 2. maar minder grip De sterke toename van samenwerkingsverbanden stelt hoge eisen aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Tegelijkertijd neemt bij gemeenteraden het gevoel toe 1 2 Partners+Pröpper in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken: Trendstudie naar samenwerking tussen decentrale overheden, Brief van minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dhr. R.H.A. Plasterk aan de Tweede Kamer van 19 februari 2013 over de aanpak om tot meer samenhang te komen tussen de voorgenomen decentralisaties op het terrein van ondersteuning, participatie en jeugd. 4

5 dat zij de grip op samenwerking kwijt raken. 3 Zij zijn onvoldoende in staat tot politieke sturing en controle van samenwerking. In een door Abma uitgevoerd onderzoek naar 110 gemeenten komt bijvoorbeeld naar voren dat maar weinig gemeenten een visie hebben op samenwerking en in het aangaan van samenwerking weinig strategisch opereren. 4 Bij nogal wat gemeenten blijkt dat samenwerking met partners buiten het gezichtsveld van de gemeenteraad raakt. Uit diverse (rekenkamer)onderzoeken voor verschillende gemeenten blijkt dat vaak sprake is van verlegd lokaal bestuur in plaats van verlengd lokaal bestuur. 5 Deze thema s staan ook centraal in dit onderzoek van de rekenkamer. 0.3 Begripsbepaling en nadere toelichting Samenwerkingsverbanden De term samenwerkingsverband' gebruiken we voor alle mogelijke publiek- en privaatrechtelijke constructies waarin een gemeente met andere partijen samenwerkt. De term omvat daarmee ook begrippen als verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen. Verbonden partijen Een verbonden partij is een deelverzameling van het brede begrip samenwerkingsverbanden. Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft (Besluit Begroting en Verantwoording, art.1.). Onder financieel belang wordt verstaan een financiële inleg die niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat. De financiële inleg maakt onderdeel uit van het eigen vermogen van de verbonden partij. Een stichting of vereniging die jaarlijks subsidie krijgt, maar waaraan geen andere financiële verplichtingen zitten met een juridische afdwingbaarheid door derden is strikt genomen geen verbonden partij. Bestuurlijk belang betekent zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Figuur 0.1: Begripsbepaling. Vormen van samenwerking Er is een grote verscheidenheid aan samenwerkingsvormen: Publiekrechtelijk: op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gaat het in de kern om: Openbaar lichaam, Gemeenschappelijk orgaan, Centrumgemeenteconstructie, Regeling zonder meer en sinds 2015 de Bedrijfsvoeringsorganisatie. Van deze vormen hebben het openbaar lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid. In de wet zijn allerlei zaken vastgelegd op gebied van bevoegdheden, besluitvorming, toezicht, democratische controle en openbaarheid. Een voorbeeld is de mogelijkheid van de raad om een zienswijze te geven op de begroting/kadernota van een gemeenschappelijke regeling. In wettelijke bepalingen klinkt om die reden een voorkeur door voor publiekrechtelijke rechtsvormen boven privaatrechtelijke samenwerking (zie hieronder). Privaatrechtelijk: samenwerkingsverbanden op basis van het privaatrecht, denk aan: contract, bestuursakkoord, Naamloze Vennootschap, Besloten Vennootschap, Stichting, Vereniging, Coöperatie. Informeel: gemeenten kunnen ook op informele basis samenwerken, bijvoorbeeld in de vorm van bestuurlijk of ambtelijk overleg Zie ook: De Volkskrant, Buiten de raadszaal worden de beslissingen genomen, 15 januari K. Abma, Beoordelen van gemeenten, Nijmegen, 2011 (dissertatie). Onder meer in onderzoeken van Partners+Pröpper in de gemeenten: Nieuwkoop, Zoetermeer, Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg, Meppel, Steenwijkerland, Oisterwijk, IJsselstein, Dronten, vijf gemeenten in de Hoeksche Waard en de ANNO-gemeenten (Noordoost Friesland). 5

6 Er is intussen een bestuurspraktijk ontstaan waarbij ook een ruimere invulling van het begrip verbonden partijen wordt gehanteerd vanuit de gedachte dat de gemeente risico s loopt bij bepaalde samenwerkingsverbanden die volgens de (enge) invulling uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) anders buiten beschouwing blijven. 6 Omgekeerd zijn er ook voorbeelden van samenwerkingsverbanden waar gemeenten slechts een klein deel van de aandelen bezitten en er nauwelijks sprake is van reële risico s. Volgens de enge definitie van het BBV gaat het hier echter wel om verbonden partijen. Een typerend voorbeeld is de BNG Bank (voorheen N.V. Bank Nederlandse Gemeenten). Figuur 0.2: Enge en ruime invulling van verbonden partijen. 7 Samenwerking met andere partners kan voor gemeenten een verplichting zijn op grond van wet- en regelgeving. Denk aan de Veiligheidsregio en de Omgevingsdiensten. Samenwerking kan ook op vrijwillige basis, bijvoorbeeld de keuze om gezamenlijke afvalinzameling te organiseren met andere gemeenten of het oprichten van een regionale sociale dienst. Afzonderlijke bestuursorganen (de raad, het college of de burgemeester) zijn bevoegd tot oprichting van of deelname aan een gemeenschappelijke regeling. De bestuursorganen kunnen alleen een gemeenschappelijke regeling treffen voor de overdracht van hun eigen taken. Wel is altijd toestemming nodig van de raad. Op grond van Gemeentewet en de Wet dualisering gemeentebestuur heeft het college de bevoegdheid om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten dus in principe ook de oprichting of deelname aan een privaatrechtelijke samenwerking (denk aan een besloten vennootschap of stichting). Wel dient het college de raad in staat stellen om eerst zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken aan het college. Voor raadsleden is een schat aan informatie beschikbaar over verbonden partijen en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Zie onder meer een groot aantal publicaties van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over deze onderwerpen. 6 7 Zie ook: Deloitte en Touche, Gemeente Governance, Handboek Verbonden partijen, Twee voeten in één sok, 2006, p. 7. Zie ook: L.Th. van den Dool en J.M. van de Laar, Schakelen naar sterkere sturing, geen datum. 6

7 0.4 Doelstelling en vraagstelling onderzoek De rekenkamer stelt voor dit onderzoek drie doelen: 1 Inzicht in de onderbouwing voor het aangaan van samenwerkingsverbanden in kosten en prestaties en de mogelijkheden voor sturing en toezicht op het bestuur en uitvoering door samenwerkingsverbanden. 2 Een oordeel over de wijze waarop en de mate waarin de raad in de gelegenheid wordt gesteld om via het aangaan van samenwerkingsverbanden te sturen op gemeentelijke beleidsdoelstellingen. 3 Aanbevelingen om het zicht en grip van de raad op samenwerkingsverbanden te vergroten. Hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe stuurt en controleert de gemeenteraad samenwerkingsverbanden en welke lessen kunnen hieruit getrokken worden voor het opzetten van nieuwe samenwerkingsverbanden in de toekomst? De hoofdvraag is uitgewerkt in 14 deelvragen die verdeeld zijn over 5 blokken. (A) INVENTARISATIE VAN SAMENWERKINGSVERBANDEN 1 Welke verbonden partijen is Langedijk aangegaan? (B) AANGAAN SAMENWERKING 2 Welk algemeen beleid is in Langedijk geformuleerd op basis waarvan keuzen voor vorm en invulling van samenwerking zijn gemaakt? 3 Welke afwegingen spelen een rol bij de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsverband of de keuze voor een bepaalde verbonden partij? 4 Welke ambities en doelstellingen beoogt de gemeente te bereiken met de deelname aan de samenwerkingsverbanden en in hoeverre komen deze overeen met de doelstellingen van het samenwerkingsverband? (C) BEHEERSING: STURING EN VERANTWOORDING 5 Hoe is het beheer van verbonden partijen geregeld en welke mogelijkheden heeft de gemeente om zicht te houden op het functioneren van het samenwerkingsverband? 6 Hoe is het bestuur van verbonden partijen geregeld en welke mogelijkheden heeft de gemeente om te sturen op de doelstellingen en/of uitvoering van het samenwerkingsverband? 7 Op welke wijze vindt door het samenwerkingsverband verantwoording plaats over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de bestedingen? 8 Op welke wijze is de kwaliteit van verbonden partijen binnen de gemeente geborgd? 9 Voldoen de resultaten van de uitvoering door samenwerkingsverbanden aan de doelstellingen zoals deze bij het aangaan van het samenwerkingsverband zijn geformuleerd? 7

8 (D) EVALUATIE EN BEËINDIGING SAMENWERKING 10 Onder welke voorwaarden is uittreding uit een samenwerkingsverband mogelijk en welke consequenties heeft dit? 11 Worden verbonden partijen periodiek geëvalueerd op (de beoogde) meerwaarde van de samenwerking? In het bijzonder: in hoeverre zijn de aanbevelingen van het rapport van de Rekenkamer Castricum & Langedijk aangaande het onderzoek naar verbonden partijen d.d. 3 januari 2011 opgevolgd? (E) BETROKKENHEID VAN DE RAAD 12 In hoeverre is de raad betrokken bij de gemaakte keuzes voor samenwerking? 13 Op welke wijze en in welke mate wordt de raad betrokken bij besluitvorming van het samenwerkingsverband die het beheer aangaat? 14 In hoeverre wordt de raad voldoende in staat gesteld om zijn kaderstellende (sturing) en controlerende rol (verantwoording) te vervullen? 0.5 Evaluatiemodel en normenkader DE HOOFDNORM: GRIP OP VERBONDEN PARTIJEN VIA VERLENGD LOKAAL BESTUUR Bij verlengd lokaal bestuur houdt de gemeente grip op de samenwerking in de zin dat eigen doelen centraal staan. Dit heeft een andere betekenis bij samenwerking gericht op beleidsafstemming en samenwerking gericht op uitvoering: Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder inhoudelijk mandaat vanuit de raad werkt en in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed kan behartigen. Verlengd lokaal bestuur bij uitvoering betekent dat er sprake is van een goede opdrachtgever opdrachtnemersrelatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren. Grip van raad en college op samenwerkingsverbanden Verlengd lokaal bestuur Verlegd lokaal bestuur Het gemeentebestuur is Het gemeentebestuur is Zelfverzekerd De gemeente zet de samenwerking in als strategie om gemeentelijke doelen te bereiken. Zelfstandig De gemeente maakt binnen de samenwerking keuzes om eigen gemeentelijke doelen te bereiken. Zelfbewust De gemeente neemt een actieve rol in de dagelijkse aansturing van het samenwerkingsverband. Tabel 0.1: Verlengd versus Verlegd lokaal bestuur Afhankelijk De gemeente heeft geen goed zicht op welke gemeentelijke doelen op welke wijze worden bereikt met de samenwerking. Afwachtend De gemeente accepteert de algemene diensten van het samenwerkingsverband zonder kritische toets. Afhoudend De gemeente ziet het samenwerkingsverband als een orgaan zonder directe relatie met de gemeente. 8

9 HET EVALUATIEMODEL EN NORMEN Het onderzoek is verder ingericht aan de hand van het onderstaande evaluatiemodel (figuur 0.3). Het evaluatiemodel bevat alle normen voor het onderzoek, zie voor een verdere uitwerking bijlage 1. Het evaluatiemodel laat zien dat de onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van 5 blokken, waar de deelvragen over zijn verdeeld: Blok A: Inventarisatie van samenwerkingsverbanden (deelvraag 1); Blok B: Aangaan van samenwerking (deelvragen 2 tot en met 4); Blok C: Beheersen, sturing en verantwoording (deelvragen 5 tot en met 9); Blok D: Beëindiging van samenwerking (deelvragen 10 en 11); Blok E: Betrokkenheid van de raad (deelvragen 12 tot en met 14). Figuur 0.3: Evaluatiemodel. 0.6 Hoofdlijnen aanpak en methodische verantwoording Afbakening De rekenkamer heeft er voor gekozen het onderzoek af te bakenen tot het begrip verbonden partijen (zie figuur 0.1). Deze nauwe afbakening maakt dat onder meer informele samenwerkingsverbanden (denk aan een regionaal portefeuillehoudersoverleg) geen onderdeel uit maken van het onderzoek. Deze keuze maakt dat het onderzoek behapbaar blijft. Bovendien spelen bij verbonden partijen - gezien het gemeentelijke financiële belang - ook vaak de grootste gemeentelijke risico s. Digitale enquête en zelfevaluatie met sleutelinformanten Om tot een goede en actuele inventarisatie van alle samenwerkingsverbanden te komen is gebruik gemaakt van deskundigen binnen de gemeente, namelijk de ambtelijke 9

10 accounthouders voor alle samenwerkingsverbanden. Dit zijn sleutelinformanten met kennis van zaken die een goed overzicht en inzicht hebben van de verbonden partijen waarin de gemeente Langedijk participeert. Het verkrijgen van kennis en inzichten van sleutelinformanten is een gebruikelijke methode binnen de bestuurskunde. 8 De ambtelijke accounthouders zijn via een digitale enquête gevraagd om de inventarisatie van verbonden partijen te actualiseren. Tegelijkertijd is gevraagd om de samenwerkingsverbanden via een aantal invalshoeken te beoordelen, hetgeen daarmee dus neerkomt op een zelfevaluatie door deze sleutelinformanten. Met een deel van de sleutelinformanten zijn ook aanvullende gesprekken gevoerd (zie verderop verdieping aan de hand van leerzame voorbeelden.) De digitale enquête is uitgezet onder 10 ambtelijke accounthouders (zie bijlage 3) die betrokken zijn bij in totaal 12 samenwerkingsverbanden. Alle ambtelijke accounthouders hebben de vragenlijst ingevuld (100% respons). Met behulp van de digitale enquête zijn de belangrijkste kenmerken in kaart gebracht van 12 verbonden partijen waaraan de gemeente Langedijk deelneemt (zie hoofdstuk 1). Verdieping aan de hand van leerzame voorbeelden De rekenkamer heeft vier leerzame casus geselecteerd voor nadere verdieping: 1 Veiligheidsregio Noord-Holland Noord; 2 Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord; 3 Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord; 4 Halte Werk. Bij de selectie van casus is rekening gehouden met een spreiding over aard van de samenwerking (beleidsafstemming, uitvoering, delen van hulpbronnen), fase van samenwerking (recentelijk opgestart of reeds lange periode van samenwerking), wettelijk- of niet wettelijke verplichting van samenwerking en de vorm van samenwerking. Daarnaast heeft de raad in de raadsvergadering van 24 maart jl. een motie aangenomen. In die motie verzoekt de raad de Rekenkamer Langedijk om een onderzoek te doen naar de samenwerking in de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord. Het gaat daarbij specifiek om: 1 De rechtmatigheid van de besluitvorming rondom de kostenverdeelsystematiek; 2 Hoe het proces en de uitkomst van de besluitvorming zich verhouden in termen van de beginselen van behoorlijk bestuur en materiële zin; 3 De handelswijze van de voorzitter van de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord door niet in te gaan op het verzoek van de gemeente Langedijk een beroep te willen doen op de geschillencommissie conform de gemeenschappelijke regeling. De Rekenkamer Langedijk heeft vervolgens besloten over de wijze waarop het verzoek van de raad zal worden vertaald naar dit onderzoek, zie het onderstaande kader. 8 Zie onder meer: R. Torenvlied, Besluiten in uitvoering, 1996 (dissertatie). 10

11 De motie zal worden betrokken in het onderzoek grip op verbonden partijen, met oog voor de positie van de Rekenkamer Langedijk in deze (zie ook Verordening op de Rekenkamerfunctie gemeente Langedijk 2013). Dit betekent concreet: Primaire taak van de rekenkamer is onderzoek doen naar doelmatigheid (efficiency), doeltreffendheid (effectiviteit) en rechtmatigheid van het gevoerde beleid van de gemeente. In dat licht is de rekenkamer bevoegd om onderzoek te doen bij publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden (uitbreiding bevoegdheden per 1 januari 2015). Dat betekent dat de rekenkamer bevoegd is om alle benodigde informatie op te vragen bij publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden (zoals de Veiligheidsregio) en die informatie vervolgens te beoordelen. De kwaliteit van handelen van het gemeentebestuur - op basis van die informatie - staat daarbij centraal. De onderzoeken van de Rekenkamer Langedijk staan vooral in het teken van leren in plaats van afrekenen. Rekenkameronderzoek richt zich om die reden niet op het functioneren van individuele functionarissen. De invloed van de gemeente op samenwerkingsverbanden staat centraal in termen van regie en sturing op samenwerking. Het gaat daarbij in brede zin om alle voorwaarden voor goede grip en sturing, plus de resultaten in het licht van de realisatie van gestelde motieven en doelen van de gemeente voor samenwerking. Dit is breder dan het vraagstuk verdeling van kosten en alternatieve verdeelsleutels. Het onderzoek voorziet in eerste instantie dan ook op een brede inventarisatie van samenwerkingsverbanden van de gemeente Langedijk. Vervolgens zullen vier casus te verdieping worden onderzocht. De Veiligheidsregio NHN is - gezien de motie - op voorhand één van de casus voor dit onderzoek. Daarbij is het onderwerp verdeling van kosten en verdeelsleutels ook object van onderzoek. Met name in hoeverre de gemeente Langedijk hierbij in staat is hier grip en sturing uit te oefenen, en daarbij de passende voorwaarden invult en instrumenten hanteert. Het verdiepend onderzoek is uitgevoerd door aanvullende dossierstudie en gesprekken met een vertegenwoordiging van het college (portefeuillehouders van de samenwerkingsverbanden), de geselecteerde samenwerkingsverbanden betrokken ambtelijk accounthouders, en vertegenwoordigers van de geselecteerde samenwerkingsverbanden. Door het combineren van verschillende bronnen - interviews, enquêtes, zelfevaluatie en schriftelijk materiaal - ontstaat goed inzicht in de situatie. 11

12 0.7 Leeswijzer Deel I: De kern Dit deel bevat een introductie en beschrijving van het onderzoek, de onderzoeksvragen en de conclusies en aanbevelingen. De kern kan in principe zelfstandig, los van de overige hoofdstukken, worden gelezen. Deel II: De bevindingen Dit deel bevat de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen, aan de hand van de bevindingen. De vier hoofdstukken in dit deel volgen de blokken A t/m D van het evaluatiemodel en bevatten de feitelijke bevindingen die worden getoetst aan de hand van het normenkader. Een hoofdstuk start altijd met kernbevindingen, waarmee de belangrijkste bevindingen van dat hoofdstuk kernachtig worden samengevat. Het blok E aangaande de betrokkenheid van de gemeenteraad is niet apart opgenomen in een hoofdstuk, dit onderwerp loopt door alle hoofdstukken heen. De raad is immers in meer of mindere mate betrokken in alle fasen van samenwerking: het aangaan, het beheer en de beëindiging van samenwerking. De resultaten uit bestudering van de vier verdiepende casus worden in dit rapport als bron gebruikt en om bevindingen van voorbeelden te voorzien. De vier casus zullen daarom steeds worden gebruikt in alle hoofdstukken. Deel III: De bijlagen Dit deel bevat relevante bijlagen: resultaten uit de digitale enquête, een volledige uitwerking van de onderzoeksopzet en een bronnen- en respondentenlijst. Voor de volledigheid zijn de resultaten van de digitale enquête als belangrijke bron opgenomen in het rapport. Onderdelen van de resultaten uit de digitale enquête worden gebruikt in deel II van het rapport. Daardoor zijn sommige zaken in dit rapport dubbel weergegeven. 12

13 1 Conclusies Hoofdconclusie: Bij de samenwerkingverbanden die de gemeente Langedijk via verbonden partijen is aangegaan is er overwegend sprake van verlengd lokaal bestuur. Raad en college zijn bij het aangaan en sturen van verbonden partijen zelfverzekerd, zelfstandig en zelfbewust. Hierbij zien we wel nog veel ruimte voor verdere verbetering om de grip op verbonden partijen te verstevigen. Wat maakt dat de gemeente Langedijk overwegend grip heeft? 1 Langedijk handelt zelfverzekerd en zelfstandig bij het aangaan van samenwerking via verbonden partijen. De gemeente Langedijk werkt op dit moment samen in 12 verbonden partijen met andere gemeenten. Deze samenwerkingsverbanden zijn hoofdzakelijk gericht op gezamenlijke uitvoering. In principe is voor Langedijk samenwerking mogelijk op alle mogelijke terreinen. De gemeente maakt daarbij een eigenstandige afweging, daarbij opgemerkt dat voor wettelijk verplichte samenwerking de bewegingsruimte kleiner is. De gemeente heeft een expliciete visie op samenwerking. Die visie is helder en biedt een roer voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Met de Raadsnota Samenwerking en de Nota Verbonden partijen beschikt de raad en het college ook over een afwegingskader met criteria voor het aangaan van samenwerking. Daardoor sluiten de doelen van de aangegane samenwerkingsverbanden goed aan op het doel die de gemeente ook zelf voor ogen heeft. Het doel dat de gemeente voor ogen heeft met samenwerking is een beter voorzieningenniveau voor de inwoners van Langedijk door: het realiseren van betere kwaliteit en effectiviteit; of dezelfde kwaliteit tegen lagere kosten. De raad heeft zich actief opgesteld bij het opstellen van het afwegingskader voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. De Raadsnota Samenwerking is daarvan een goed voorbeeld. Ook het college stelt de raad in staat om lokale belangen en doelen te benoemen, wat de raad vervolgens ook doet. Collegeleden handelen dan ook vanuit een helder mandaat in de bestuursorganen van de verbonden partijen. 13

14 2 Raad en college maken over het algemeen zelfbewust en actief gebruik van een scala aan sturingsinstrumenten die hen ter beschikking staan. Afhankelijk van de rol van de gemeente worden door de raad en het college verschillende instrumenten actief ingezet: Vanuit de rol van deeleigenaar is het college bij publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden vertegenwoordigd in het bestuur. In het geval van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden is het college vertegenwoordigd in de Algemene vergadering van Aandeelhouders. De raad geeft zijn zienswijze op de begroting van samenwerkingsverbanden. De raad doet dit ook actief via moties, en brengt daarmee het college adequaat in stelling. In het geval van de Veiligheidsregio NHN maakt Langedijk ook aanspraak op de geschillencommissie, een instrument die de gemeenschappelijke regeling biedt. Vanuit de rol van opdrachtgever stuurt het college door middel van dienstverlenings- of uitvoeringsovereenkomsten. De gemeente Langedijk werkt ook actief samen met andere gemeenten om de grip op samenwerking te versterken. Zo neemt de ambtelijke organisatie deel aan regionaal overleg voor de ontwikkeling van instrumenten om beter grip te krijgen op verbonden partijen waar zij aan deelnemen. Ook is er bestuurlijk en ambtelijk overleg met andere gemeenten bij het innemen van standpunten over specifieke vraagstukken of het ontwikkelen van zienswijzen. Op die wijze probeert Langedijk vitale coalities te smeden om meer invloed uit te oefenen in de bestuursorganen van de verbonden partijen. 3 Er is regelmatig aandacht voor de vraag of de samenwerking de beoogde meerwaarde en lokale doelen realiseert en/of op welke wijze de regie kan verbeteren. In meer dan de helft van de gevallen heeft een evaluatie plaatsgevonden of de meerwaarde en doelen van samenwerking via een verbonden partij gerealiseerd zijn. Hier is nog wel veel ruimte voor verbetering, zie verder conclusie 8. Ook staat de raad op momenten stil bij de meerwaarde van samenwerking en grijpt die momenten ook aan voor bijsturing. Een goed voorbeeld is de casus Ontwikkelingsbedrijf NHN. Als laatste doet ook de Rekenkamer Langedijk regelmatig onderzoek naar verbonden partijen. Ook in 2010 is door de lokale rekenkamer een onderzoek uitgevoerd. 4 Het samenspel tussen raad en college is goed. De raad wordt door het college op de juiste onderwerpen en op het juiste moment in stelling gebracht en de raad geeft het college daar waar nodig heldere kaders en opdrachten mee. De portefeuillehouder heeft daarmee voldoende mandaat om de belangen van de gemeente Langedijk in te brengen in het bestuur van verbonden partijen. Dit werkt positief door in het samenspel tussen de gemeente Langedijk en de andere samenwerkingspartners in de verbonden partij. Zo weet de gemeente Langedijk op een heldere wijze lokale belangen en doelen op tafel te leggen. 14

15 Hierbij opgemerkt dat niet in alle gevallen sprake is van volledige lokale keuzeruimte. Die ruimte wordt beperkt door bijvoorbeeld wettelijk verplichte samenwerking en/of samenwerkingsverbanden waarin Langedijk met veel spelers samenwerkt die ook invloed uitoefenen. Een uitzondering is het samenspel tussen de gemeente Langedijk en de Veiligheidsregio NHN met betrekking tot het onderwerp de verdeelsleutel. Dat samenspel is niet goed verlopen. Zie verder conclusie 9. Waar zit nog ruimte voor verdere verbetering met het oog op versterking van de grip op samenwerkingsverbanden? 5 Het afwegingskader dat door de raad en het college wordt gebruikt bij het aangaan van samenwerkingsverbanden ( de Raadsnota Samenwerking en de Nota Verbonden partijen): a wordt nog onvoldoende zichtbaar als instrument ingezet; b is nog onvoldoende volledig. Kaderstelling komt veelal gaandeweg tot stand in een proces tussen raad en college. Dat is op zich goed maar er is geen helder moment aan te wijzen waarop het afwegingskader bewust en zichtbaar op tafel ligt om voorstellen voor het aangaan van samenwerking op te toetsen. Zowel raad als college markeren dergelijke momenten niet. Dat komt de transparantie van het besluitvormingsproces en politieke verantwoording over gemaakte keuzes niet ten goede. Daarnaast zijn belangrijke onderdelen nog onvoldoende geïntegreerd in het afwegingskader. Denk aan de lokale keuzeruimte die de gemeente kan/wil hebben, de risico s die de gemeente wil aangaan en de impact op de eigen organisatie. Ook is er geen aandacht voor beëindiging van samenwerking. Het afwegingskader richt zich daarbij hoofdzakelijk op gezamenlijke uitvoering of het delen van hulpbronnen. Het biedt geen handvatten voor meer strategische vormen van samenwerking, waarin (regionale) beleidsafstemming centraal staat. Als laatste ontbreekt het aan een heldere bestuurlijke procesbeschrijving voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Welke stappen worden op welk moment gezet en wat zijn daarbij de rollen van de raad en het college? 6 De informatievoorziening van verbonden partijen - en van het college naar de raad - is over het algemeen nog onvoldoende toegesneden naar zicht op effecten van samenwerking op de lokale samenleving: Dit onderwerp is eerder aangesneden in het onderzoek van de lokale rekenkamer in De conclusies uit dat onderzoek zijn nog steeds actueel. Het voorliggende onderzoek levert een aantal aanvullingen op. Informatie van verbonden partijen richt zich met name op het niveau van uitvoeringsprestaties, en in veel mindere mate op lokale maatschappelijke effecten. 15

16 Daar waar maatschappelijke effecten wel worden genoemd zijn de doelen te algemeen geformuleerd en daardoor niet evalueerbaar. Wat is bijvoorbeeld efficiëntere, snellere en betere dienstverlening? Ook is de informatie niet lokaal toegesneden. Wat betekent een en ander voor de gemeente Langedijk? De raad heeft onvoldoende zicht op bestuurlijke- en financiële risico s. Er is nog onvoldoende zicht op de risicoprofielen van samenwerkingsverbanden, de effecten van eventuele risico s en beheersmaatregelen. De paragraaf verbonden partijen biedt op al deze zaken onvoldoende zicht. Daarbij opgemerkt dat dit wel in ontwikkeling is via een regionale ambtelijke werkgroep, waar de gemeente Langedijk actief aan deelneemt. Met betrekking tot de casus Halte Werk is de informatie niet op tijd beschikbaar. Dit is weliswaar een jong samenwerkingsverband maar is al wel volledig operationeel. Het ontbreekt aan informatie om zicht te krijgen op uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten. De verbonden partijen worstelen zelf ook met voornoemde punten. Zij ontwikkelen de informatievoorziening dan ook door, waarbij zij uitdrukkelijk aangeven dit in samenwerking met deelnemende gemeenten te willen. De gemeente Langedijk is hierbij ook actief. 7 Het is voor de raad niet mogelijk om prioriteiten te stellen op basis van adequate informatie. De punten die genoemd zijn in de voorgaande conclusie belemmeren de raad om snel en helder zicht te krijgen op politiek relevante zaken. Het vraagt van de raad veel om te ontdekken waar zijn controlerende aandacht op moet worden gericht: op alle samenwerkingsverbanden in het algemeen of op een beperkt deel met meer diepgang? 8 Een deel van de samenwerkingsverbanden wordt weliswaar geëvalueerd maar een helder overzicht van resultaten en beheersmaatregelen ontbreekt. Het ontbreekt aan een overkoepelende ontwikkelagenda die door de raad en het college kan worden bewaakt. Er is daardoor onvoldoende zicht op te nemen of lopende beheersmaatregelen en eventuele effecten daarvan. In het bijzonder is er geen zicht op materiele en immateriële effecten van een eventuele uittreding. Met oog op de motie van de raad behandelen we het samenspel met de Veiligheidsregio apart: 9 Het samenspel tussen de gemeente Langedijk en de Veiligheidsregio NHN is met betrekking tot het onderwerp verdeelsleutel onvoldoende. Belemmerende factoren voor goed samenspel zijn: a de kwaliteit van samenwerking tussen de gemeenten. De samenwerkende gemeenten, waaronder de gemeente Langedijk, hebben gedurende een lange 16

17 tijd in onvoldoende mate toegewerkt naar een gedeeld beeld over cruciale uitgangspunten voor besluitvorming: Ten eerste is er geen helder en gedeeld beeld over waartegen een variant van een verdeelsleutel precies zal worden afgewogen. Is dat punt voor iedereen hetzelfde, is dat ook helder en transparant? Dit treedt op na introductie van een nieuwe variant (de variant) voor de verdeelsleutel en wordt verder versterkt door tegelijkertijd de begrotingssystematiek te wijzigen. Dat laatste maakt het zicht op een gedeeld beeld nog onscherper. Ten tweede is er geen gedeeld beeld over de gewenste mate van nivellering of norm voor solidariteit. b het niet navolgen van vastgestelde spelregels door de Veiligheidsregio NHN (zie onderstaand). Zowel raad als college drijven een dergelijke situatie echter niet op de spits. Wat voor een kleine speler in een groot samenwerkingsverband in sommige gevallen wel een te overwegen middel kan zijn. De mogelijke rol van gedeputeerde staten als toezichthouder of bemiddelaar wordt niet aangesproken, in de zin zoals de gemeenschappelijke regeling dat mogelijk maakt. De Veiligheidsregio NHN handelt niet conform de gemeenschappelijke regeling, want de procedure zoals beschreven in de gemeenschappelijke regeling ten aanzien van de geschillencommissie is niet gevolgd. Daarin staat immers dat de geschillencommissie uit drie onafhankelijke personen moet bestaan die in onderling overleg zijn benoemd en dat de wijze van behandeling van de geschillen door de geschillencommissie wordt geregeld. Er is geen onafhankelijk geschillencommissie in het leven geroepen en de voorzitter van de veiligheidsregio is niet bevoegd om namens de geschillencommissie een uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van het geschil. 17

18 2 Aanbevelingen. Hoofdaanbevelingen: 1 Ontwikkel het afwegingskader dat gebruikt wordt bij besluitvorming over het aangaan van samenwerkingsverbanden verder door. Maak het daarbij ook toepasbaar voor meer strategische vormen van samenwerking en zet het meer zichtbaar in. 2 Ontwikkel een overzichtelijk dashboard met als doel het zicht op samenwerkingsverbanden te verbeteren, met oog voor de lokale relevantie van informatie. 3 Evalueer samenwerkingsverbanden periodiek en hanteer daarbij een consistente werkwijze. Zet het voormelde dashboard daarbij als hulpmiddel in. Aanbevelingen voor de raad 1 Geef het college opdracht voor de verdere doorontwikkeling en het zichtbaar inzetten van het huidige afwegingskader Raadsnota Samenwerking en de Nota Verbonden partijen, met oog op versterking van de kaderstellende rol van de raad: maak het afwegingskader ook toepasbaar voor meer strategische vormen van samenwerking, die meer gericht zijn op afstemming van (regionaal) beleid. completeer het afwegingskader met hoofdcriteria zoals lokale doelen die de gemeente wil realiseren, de risico s die de gemeente wil aangaan, de impact voor de eigen organisatie en eventuele beëindiging van samenwerking. besteedt aandacht aan een heldere (bestuurlijke) procesbeschrijving voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Welke stappen worden op welk moment gezet en wat zijn daarbij de rollen van raad en college? geef het afwegingskader meer een zichtbare plek in het proces. Bijvoorbeeld als startpunt voor verkenning, onderdeel van raadsvoorstellen en/of tussentijdse toetsing in het geval de contouren van een samenwerking gaandeweg tot stand komen. Werk zoveel als mogelijk toe naar een afwegingskader in de vorm van een toegankelijk, hanteerbaar en praktisch hulpmiddel voor de raad en het college, in plaats van een uitvoerige nota. 2 Geef het college opdracht voor de ontwikkeling van een overzichtelijk dashboard voor samenwerkingsverbanden waar de meest cruciale informatie snel toegankelijk is, met oog op de controlerende rol van de raad (zie voor de belangrijkste ingrediënten van het dashboard de onderstaande aanbeveling gericht aan het college). 3 Maak voor (bestaande en nieuwe) samenwerkingsverbanden afspraken met het college over wanneer, op welke wijze en tegen welke criteria er een evaluatie moet 18

19 plaatsvinden. Maak daarbij keuzes voor welke samenwerkingsverbanden en/of verdiepend onderwerp dit relevant is, waarbij het voormelde dashboard behulpzaam kan zijn. 4 Als laatste met oog op de motie van de raad: Werk toe naar een gedeeld beeld tussen deelnemende gemeenten over wat nodig is voor grip op samenwerkingsverbanden. Dat kan in het algemeen maar vereist ook maatwerk voor specifieke vraagstukken die zich gaandeweg kunnen voordoen. Probeer dat onder meer door tenminste goede informatie uitwisseling te organiseren tussen raden van deelnemende gemeenten en ook zelf vitale coalities te smeden met die raden. Stem rondom cruciale vraagstukken, waarbij meer invloed gewenst is, de gewenste strategie af met het college. Doe dit in eenheid en overweeg daarbij altijd op een transparante wijze verschillende varianten. Het op de spits drijven kan in bepaalde situaties een effectieve variant zijn. Mits het ten doel heeft om uiteindelijk te bouwen aan een gedeeld beeld. Het kan namelijk verhelderend werken want verschillende belangen komen scherper en helderder in beeld. Ook worden complexe vraagstukken vaak terug gebracht tot een heldere en begrijpelijke kern. Dat alles komt een belangenafweging ten goede. Een belangrijke voorwaarde bij de inzet van deze variant is dat de raad en het college in eenheid opereert. Aanbevelingen voor het college De grip op verbonden partijen kan verder worden versterkt door te investeren in de ontwikkeling van een dashboard voor samenwerkingsverbanden. Dit met als hoofddoel het zicht op samenwerkingsverbanden sterk te verbeteren en de raad beter in positie te brengen aangaande zijn controlerende rol, met oog voor de lokale relevantie van informatie. Een dashboard voor samenwerkingsverbanden is een instrument dat stuwend kan werken voor een verbeterslag over de hele linie: het biedt snel en doelgericht zicht op alle samenwerkingsverbanden. De relevante hoofdzaken en risico s die zich voordoen zijn in beeld. Het kan daarmee de aandacht van de raad en het college prioriteren en richten; het kan een plek krijgen in de P&C-cyclus van de gemeente en de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting en jaarrekening verstevigen. het kan het dienen als instrument voor periodieke en systematische evaluatie van samenwerkingsverbanden en is daarmee een hulpmiddel om te komen tot een goed onderbouwde verbeteragenda voor grip op samenwerkingsverbanden. Dit in het algemeen of voor specifieke samenwerkingsverbanden; als laatste is het informatief voor nieuwe raads- en collegeleden en kan het deel uitmaken van het inwerkprogramma. Een aansprekend voorbeeld ter inspiratie is onder meer te vinden binnen de gemeente Heemstede, en in bijlage 3 bijgevoegd. Het dashboard dient tenminste per 19

20 samenwerkingsverband de volgende drie hoofdingrediënten te bevatten: 1 Algemene kenmerken van het samenwerkingsverband; 2 Resultaten van de samenwerking; 3 Beoordeling van de mate van grip met hulp van verschillende criteria, wat als ontwikkelagenda kan dienen voor verdere versterking van grip op samenwerkingsverbanden. 20

21 Deel II De bevindingen 3 Inventarisatie verbonden partijen Langedijk In dit hoofdstuk staat deelvraag 1 centraal (blok A van evaluatiemodel). DEELVRAAG 1 Welke verbonden partijen is Langedijk aangegaan? TOEGEPASTE NORMEN Het betreft een inventarisatie en beschrijving van de verbonden partijen waarin de gemeente Langedijk deelneemt. Daarvoor gelden geen normen. Dit onderzoek voorziet in een overzicht van 12 verbonden partijen. Om een volledig en actueel beeld te krijgen van de samenwerkingsverbanden is gebruik gemaakt van vier verschillende bronnen: de nota verbonden partijen, de paragraaf verbonden partijen uit de programmabegrotingen, een lijst opgesteld in afstemming met de ambtelijke organisatie en een digitale enquête ambtelijk accounthouders. Overzicht aantal samenwerkingsverbanden Langedijk neemt op dit moment deel aan 12 verbonden partijen. De onderstaande tabel beschrijft per verbonden partij de belangrijke hoofdkenmerken zoals de naam, vorm van samenwerking, onderwerp waarop wordt samengewerkt en de deelnemers. Nr. Naam Vorm Onderwerp Deelnemers 1 GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Hollands Noorden (GGD HN) OpLi Onderwijs, jeugd, opvoeding en volksgezondsheidszorg Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Den Helder, Drechterland, Enkhuizen Heerhugowaard, Heiloo, Hollands Kroon, Hoorn, Koggenland, Langedijk, Medemblik, Opmeer, Schagen en Stede Broec 2 GR Cocensus OpLi Belastingen Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Beverwijk, Den Helder, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerhugowaard, Hillegom, Langedijk, Oostzaan en Wormerland 3 GR Recreatieschap Geestmerambacht 4 GR Veiligheidsregio Noord- Holland Noord OpLi OpLi Recreatie en toerisme Veiligheid en hulpverlening Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Heerhugowaard, Langedijk en Schagen Provincie: Noord-Holland Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Den Helder, Drechterland, Enkhuizen, Heerhugowaard, Heiloo, Hollands Kroon, Hoorn, Koggenland, Langedijk, 21

22 5 GR Regionale uitvoeringsdienst Noord- Holland Noord 6 GR Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland (WNK) 7 GR Regionaal Historisch Centrum Alkmaar (RHCA) 8 GR Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar en omstreken (VVI) Medemblik, Opmeer, Schagen, Stede Broec en Texel OpLi Milieutaken: Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, vergunningverlening, Den Helder, Drechterland, Enkhuizen, handhaving Heerhugowaard, Heiloo, Hollands Kroon, en toezicht Hoorn, Koggenland, Langedijk, Medemblik, Opmeer, Schagen, Stede Broec en Texel. Provincie: Noord-Holland. OpLi Sociale zaken en Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, arbeidsmarkt Heerhugowaard, Heiloo en Langedijk OpLi Cultuur Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Den Helder, Heerhugowaard, Heiloo, Hollands Kroon, Langedijk, Schagen en Texel (per 1 januari 2016). OpLi Afvalverwerking Gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Heerhugowaard, Heiloo, Langedijk, Schagen, Uitgeest en Wormerland 9 N.V. BNG Bank NV Financiën Alle gemeenten, provincies en de Rijksoverheid 10 Ontwikkelingsbedrijf Noord- Holland Noord NV NV Economie Alle gemeenten in de regio's Alkmaar, Kop van Noord-Holland en West-Friesland. Provincie Noord-Holland. 11 N.V. Houdstermaatschappij Gasbedrijf Kop Noord Holland (GKNH) [*] 12 GR Halte Werk BVO Sociale zaken en arbeidsmarkt NV Financiën Circa 27 gemeenten in kop van Noord- Holland. Gemeenten: Alkmaar, Heerhugowaard en Langedijk. OpLi = Openbaar Lichaam, BVO = Bedrijfsvoeringsorganisatie en NV = Naamloze Vennootschap. [*] De GKNH beheert de aandelen van de deelnemende gemeenten (waaronder Langedijk) in productiebedrijf Nuon Energy NV en netwerkbedrijf Alliander NV. In 2009 heeft Langedijk haar aandelen verkocht aan het Zweedse bedrijf Vattenfall. De aandelen zijn tranchegewijs in 2009, 2011, 2013 en 2015 geleverd en betaald. Per 1 juli 2015 heeft Vattenfall AB 100% van het aandelenkapitaal in Nuon Energy verkregen. Daarmee beheert GKNH alleen nog de aandelen Alliander NV. Tabel 3.0: de verbonden partijen waaraan de gemeente Langedijk deelneemt. Bronnen: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders, aangeleverde lijst samenwerkingsverbanden door ambtelijke organisatie en de nota verbonden partijen. De samenwerkingspartners De onderstaande kaart laat zien in hoeveel verbonden partijen gemeenten uit de omgeving met Langedijk samenwerken (bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders en check op schriftelijke documentatie) en wat daarbij de geografische oriëntatierichting is. Als voorbeeld: de gemeente Alkmaar werkt in negen verbonden partijen samen met de gemeente Langedijk, de gemeente Hoorn doet dat in drie samenwerkingsverbanden. 22

23 Uit de kaart blijkt dat gemeenten Alkmaar, Heerhugowaard en Bergen met respectievelijk negen en acht verbonden partijen de belangrijkste partners van Langedijk zijn. Ook werkt Langedijk veel samen met de gemeenten in regio Noord- Holland Noord. De samenwerking in verbonden partijen met de gemeenten ten oosten van Langedijk is een stuk minder. Opmerking: N.V. Bank Nederlandse Gemeenten is niet meegenomen in deze kaart daar deze verbonden partij zich uitstrekt over de provinciale grens. Opname zou de kaart onleesbaar maken terwijl de samenwerking in de N.V. Bank Nederlandse Gemeenten voor dit onderzoek minder relevant is. Aard van de samenwerking: waar is de samenwerking op gericht? De meeste samenwerkingsverbanden zijn (in ieder geval deels) gericht op gezamenlijke uitvoering. Bij drie van de verbonden partijen is (daarnaast) sprake van beleidsafstemming tussen de deelnemende gemeenten (bij beleidsafstemming kan de vaststelling van het beleid nog steeds liggen bij de gemeente zelf). Waarop richt de samenwerking zich op? (meerdere functies zijn mogelijk) Aantal Beleidsafstemming; bijvoorbeeld Regionaal Historisch Centrum Alkmaar, Regionale 3 uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord en Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord NV Gezamenlijke uitvoering; bijvoorbeeld, Cocensus, Werkvoorzieningsschap Noord 12 Kennemerland, Halte Werk en Regionale uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord. Delen hulpbronnen (shared services); bijvoorbeeld GR Gemeenschappelijke 1 Gezondheidsdienst Hollands Noorden (GGD) Een netwerk of platform voor ontmoeting, kennisdeling en informatie-uitwisseling, 1 bijvoorbeeld Regionaal Historisch Centrum Alkmaar. Anders..;bijvoorbeeld N.V. Houdstermaatschappij Gasbedrijf Kop Noord-Holland en BNG 2 Bank Noot: het totaalaantal van deze tabel sluit niet aan op het totaalaantal van tabel 3.0, want een verbonden partij kan zich richten op meerder functies, bijvoorbeeld beleidsafstemming en tegelijkertijd gezamenlijke uitvoering Tabel 3.1: Functies verbonden partijen. Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders. 23

24 TOELICHTING OP DE BEGRIPPEN UIT TABEL 3.1 Bij beleidsafstemming gaat het om het maken van afspraken om beleid beter op elkaar te laten aansluiten, voor gezamenlijk beleid dan wel beleidsharmonisatie. Ook kan het gaan om het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie of een strategie. Een voorbeeld van beleidsafstemming is het maken van afspraken over de realisatie van bedrijventerreinen. Bij gezamenlijke uitvoering gaat het om het bundelen van uitvoerders, het realiseren van een uitvoeringsorganisatie (zonder dat dit per se gepaard gaat met gemeenschappelijk beleid er is voor de partners maatwerk mogelijk dat ze kunnen afnemen). Partijen kunnen ook ervoor kiezen om het beleid gelijk te trekken. Er is dan ook sprake van beleidsafstemming naast gemeenschappelijke uitvoering. Bij het delen van hulpbronnen (Shared Services) gaat het om samenwerking tussen partijen waarbij zij met behoud van een zelfstandige (politiek-bestuurlijke) organisatie hulpbronnen delen of organiseren. Deze hulpbronnen kunnen facilitaire zaken zijn, maar ook de deskundigheid en inzet van beleidsmedewerkers. Het kan een beperkte vorm van samenwerking zijn, bijvoorbeeld een gezamenlijke salarisadministratie. Het kan ook een vergaande vorm van samenwerking zijn, bijvoorbeeld één gezamenlijke ambtelijke organisatie voor meerdere gemeentebesturen. Bij het delen van beleidsmedewerkers kan het bijvoorbeeld gaan om het gezamenlijk doorgronden van nieuwe wet- en regelgeving of het formuleren van beleidsalternatieven. Bij een netwerk of platformfunctie gaat het om ontmoeting, kennisdeling en uitwisselen van informatie. De financiële bijdrage Voor de twaalf verbonden partijen is op grond van schriftelijke materiaal en op basis van aanvullende informatie van ambtelijke accounthouders de financiële bijdrage van de gemeente Langedijk in kaart gebracht. Zie de onderstaande tabel 3.2 In totaal is de jaarlijkse financiële bijdrage van de gemeente Langedijk aan de twaalf verbonden partijen circa 6.8 Mln 9. Circa 80% ( 5.2 Mln.) van de totale jaarlijkse bijdrage van de gemeente Langedijk aan de twaalf verbonden partijen gaat naar vier samenwerkingsverbanden, te weten: Veiligheidsregio Noord-Holland Noord; Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland; Halte Werk; Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Hollands Noorden. 9 Inclusief bijdragen vanuit het Rijk. Deze geldstroom loopt via de gemeente naar de verbonden partijen en de gemeente draagt verantwoordelijkheid voor een doelmatige en doeltreffende besteding van deze gelden. 24

25 Samenwerkingsverbanden gemeente Langedijk Jaarlijkse (%) Bedragen zijn gebaseerd op de begroting van bijdrage ( ) Totaal % GR Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland (noot 1) Bijdrage vanuit het Rijk Bijdrage gemeente % GR Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (noot 2) % GR Halte Werk (noot 3) % GR Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Hollands Noorden Algemene bijdrage Bijdrage mobiliteitspool Bijdrage jeugdgezondheidszorg (0-19 jaar) GR Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar en omstreken (noot 4) % GR Cocensus % GR Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord % GR Regionaal Historisch Centrum Alkmaar % GR Recreatieschap Geestmerambacht % Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord NV % N.V. BNG Bank n.v.t. 0% N.V. Houdstermaatschappij Gasbedrijf Kop Noord Holland n.v.t. 0% Noot: (1) De gemeente heeft in 2015 tevens een incidentele bijdrage van ,- aan GR Werkvoorzieningsschap Noord Kennemerland voor transitie in de begroting opgenomen. (2) De bijdrage aan de GR Veiligheidsregio Noord-Holland Noord is in de loop van 2015 verhoogd naar ,-. Een verhoging van 6% ten opzichte van de oorspronkelijke begroting voor (3) Halte Werk is opgericht per 1 januari 2015 en is nog niet opgenomen in de paragraaf Verbonden Partijen van de programmabegroting Het bedrag in deze tabel is gebaseerd op het bedrag ingevuld door de ambtelijke accounthouder in de digitale enquête. (4) In de programmabegroting 2015 is dit bedrag geoormerkt als budget; een raming van de kosten voor verwerking en transport van het afvalaanbod gemeente Langedijk. Opmerkingen: In geval het een bijdrage vanuit het Rijk betreft, is deze wel opgenomen in bovenstaande tabel omdat deze geldstroom via de gemeente naar de verbonden partijen verloopt en gemeente verantwoordelijkheid draagt voor een doelmatige en doeltreffende besteding van deze gelden. Uitgangspunt voor de bedragen in deze tabel is de gemeentelijke begroting van In het geval dat de werkelijke bijdrage meer dan vijf procent hiervan afwijkt, wordt dit in een aparte noot vermeld. Door afronding tellen de percentages op tot 101%. Tabel 3.2: jaarlijkse financiële bijdrage van de gemeente Langedijk aan 12 onderzochte samenwerkingsverbanden. Bronnen: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders, programmabegroting 2015 en aanvullende informatie van ambtelijk accounthouders. 13% 25

26 4 Aangaan van verbonden partijen Dit hoofdstuk behandelt deelvragen 2 tot en met 4: blok B uit het evaluatiemodel. De toegepaste normen staan vermeld bij de verschillende paragrafen. DEELVRAGEN 2 Welk algemeen beleid is in Langedijk geformuleerd op basis waarvan keuzen voor vorm en invulling van samenwerking zijn gemaakt? 3 Welke afwegingen spelen een rol bij de keuze voor het aangaan van een samenwerkingsverband of de keuze voor een bepaalde verbonden partij? 4 Welke ambities en doelstellingen beoogt de gemeente te bereiken met de deelname aan de samenwerkingsverbanden en in hoeverre komen deze overeen met de doelstellingen van het samenwerkingsverband? Tevens omvat dit hoofdstuk de deelvragen 12 t/m 14 aangaande de betrokkenheid van de raad: 12 In hoeverre is de raad betrokken bij de gemaakte keuzes voor samenwerking? 13 Op welke wijze en in welke mate wordt de raad betrokken bij besluitvorming van het samenwerkingsverband die het beheer aangaat? 14 In hoeverre wordt de raad voldoende in staat gesteld om zijn kaderstellende (sturing) en controlerende rol (verantwoording) te vervullen? KERNBEVINDINGEN: 1 De gemeente Langedijk heeft een door de raad vastgestelde en expliciete visie op samenwerking. Die visie is helder en biedt ook in de praktijk voldoende roer voor het aangaan van samenwerkingsverbanden via verbonden partijen. Daardoor sluiten de doelen van de aangegane samenwerkingsverbanden via verbonden partijen goed aan op de doelen die de gemeente Langedijk voor ogen heeft met samenwerking. 2 Met de Raadsnota Samenwerking en de Nota verbonden partijen beschikt de raad en het college over een afwegingskader met criteria voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Het afwegingskader is geschikt voor oordeelsvorming met betrekking tot het aangaan van samenwerking gericht op uitvoering en/of het delen van hulpbronnen (bedrijfsvoering). Er ontbreken nog een aantal belangrijke onderdelen: de lokale keuzeruimte die de gemeente kan en/of wil hebben, de risico s die de gemeente wil aangaan en de impact op de eigen organisatie. Het afwegingskader is niet geschikt voor oordeelsvorming voor het aangaan van samenwerking gericht op beleidsafstemming. Dit zijn samenwerkingsverbanden die meer strategisch van aard zijn. Afwegingscriteria voor deze vorm van samenwerking zijn niet in beeld. Als laatste ontbreekt het aan een heldere bestuurlijke procesbeschrijving voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Welke stappen worden op welk moment gezet en wat zijn daarbij de rollen van de raad en het college? 26

27 3 De raad heeft zich betrokken en actief opgesteld bij het opstellen van een afwegingskader voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. De Raadsnota Samenwerking is daarvan een goed voorbeeld. 4 Het afwegingskader met criteria tijdens het aangaan van een samenwerkingsverband speelt dan ook een rol in de kaderstelling van de raad aan het college. Dit is echter niet altijd zichtbaar en/of duidelijk te markeren: kaderstelling komt gaandeweg tot stand in een proces van informeren en beelden uitwisselen tussen raad en college. Daarbij is er via verschillende instrumenten, zoals politiek-bestuurlijke avonden en raadscommissies, een nauwe betrokkenheid van de raad. dat proces mondt uit in (concept)voorstellen van het college aan de raad. Het college brengt de raad daarmee wel in stelling. De raad is daarbij echter meer reactief dan pro-actief. er is geen helder moment aan te wijzen waarop het afwegingskader bewust en zichtbaar op tafel ligt om voorstellen op te toetsen. Zowel de raad als het college markeren dergelijke momenten niet. Lopende een samenwerking stelt de raad overigens wel op duidelijk te markeren momenten en vraagstukken zichtbaar en helder kaders naar het college. Een goed voorbeeld is de zienswijze van de raad op de begroting van de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord. 27

28 4.1 Strategische visie op samenwerking TOEGEPASTE NORM: B1 Er is een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking. In deze visie is bijvoorbeeld opgenomen wat de ambities zijn op het gebied van samenwerking, wat preferente partners zijn en welke samenwerkingsverbanden er al zijn. De visie helpt bij het vanuit overzicht over het geheel maken van keuzes over individuele samenwerkingsverbanden (in plaats van dat dit verkokerd of ad hoc gebeurt). Startpunt voor het voorliggende onderzoek is het collegeprogramma waarin een visie op samenwerking wordt gegeven. De gedachte in het collegeprogramma is dat samenwerking kan bijdragen aan kostenreductie voor de gemeente en de realisatie van beleidsdoelen op het gebied van bijvoorbeeld duurzaamheid, sociaal beleid, ruimtelijke ontwikkeling, wonen en werken en dienstverlening. Voor het onderdeel dienstverlening wordt dit nader uitgewerkt: Voor dienstverlening geldt in ieder geval dat samenwerking moet leiden tot een gelijke of betere dienstverlening aan de klant tegen een lager of gelijk tarief. Bron: collegeprogramma De gemeente Langedijk heeft verder een expliciete visie op samenwerking die door de raad wordt gedragen en die min of meer in het verlengde ligt van het collegeprogramma De visie is vastgelegd in de Raadsnota Samenwerking november Dit is een door de raad opgestelde en vastgestelde nota en leidend voor wat betreft samenwerking in brede zin. De nota biedt onder andere heldere doelen ten aanzien van samenwerking: Samenwerking met andere gemeenten en/of (overheids)organisaties voor Langedijk moet leiden tot een beter voorzieningenniveau voor de inwoners van Langedijk. Dat kan door het realiseren van een betere kwaliteit en effectiviteit, dan wel door het realiseren van dezelfde kwaliteit en effectiviteit tegen lagere kosten. We willen samenwerken met de beste partners samenwerking is mogelijk op alle gemeentelijke terreinen Bron: Raadsnota Samenwerking Samen werken aan Langedijk, november Ook beschikt de gemeente Langedijk over een nota verbonden partijen, door de raad vastgesteld in januari De nota is voornamelijk informatief. Het geeft een algemene beschrijving over een scala van onderwerpen die relevant zijn bij samenwerking, zoals wettelijke kaders, mogelijke vormen van verbonden partijen, overwegingen voor deelname, inrichting van het bestuur en vertegenwoordiging van gemeenten, controle en verantwoording et cetera. Na iedere beschouwing van een onderwerp wordt afgesloten met een aanbeveling die van toepassing is voor de praktijk binnen de gemeente Langedijk. Een deel van de aanbevelingen bevat de visie van de gemeente Langedijk op samenwerking. Dit sluit exact aan op de visie zoals geformuleerd in het collegeprogramma

29 De visie van de gemeente Langedijk biedt ook in de praktijk een roer voor het aangaan van samenwerkingsverbanden. Dat zien we terug in de motieven die ten grondslag lagen aan samenwerking die de gemeente is aangegaan via verbonden partijen. De belangrijkste motieven van de gemeente Langedijk voor deelname aan verbonden partijen zijn: vergroten van het ambitie niveau, efficiënter werken en organisatorisch voordelen (denk aan de verbetering van Figuur 4.1: Motieven van samenwerking volgens de ambtelijke accounthouders (aantal keren genoemd). Bron: digitale enquête onder ambtelijke accounthouders. professionaliteit en continuïteit). Andere aspecten - zoals voorkomen van hinder, verruimen van de horizon of verminderen van risico s - zijn in mindere mate een motief voor samenwerking. De belangrijkste motieven van de gemeente Langedijk voor samenwerking sluiten ook aan op de doelen van de samenwerkingsverbanden die de gemeente aangaat. Dat blijkt uit de onderliggende begrotingen, jaarverslagen en andere bestuurlijke stukken van de desbetreffende samenwerkingsverbanden. Zie als voorbeeld hieronder de verdiepende casus Veiligheidsregio NHN, Regionale Uitvoeringsdienst NHN, Halte Werk en Ontwikkelingsbedrijf NHN. CASUS VEILIGHEIDSREGIO NHN Doel van de samenwerking sluit aan op het motief vergroten ambitieniveau en organisatorische voordelen : Veiligheidsregio Noord-Holland Noord staat voor het verkleinen van risico s en het beperken van leed en schade bij incidenten en realiseert dit door het bieden van adequate hulp en het samenwerken met alle bij de veiligheid en hulpverlening betrokken partijen. Het motto van de veiligheidsregio luidt: Samenwerken voor meer maatschappelijk rendement. Bron: Veiligheidsregio NHN, Jaarstukken Doel van de gemeenschappelijke regeling is het gezamenlijk behartigen van belangen die de schaal van de individuele gemeenten te boven gaat, ten behoeve van de veiligheid van de bevolking in het samenwerkingsgebied. Bron: Veiligheidsregio NHN, gemeenschappelijke regeling. 29