Onderzoeksaanpak onderhoud provinciale infrastructuur

Transcriptie

1 Onderzoeksaanpak onderhoud provinciale infrastructuur Een onderzoek naar het onderhoud van de provinciale infrastructuur door de provincies Groningen, Fryslân en Drenthe Vastgesteld: 24 maart 2014 Opsteller: H. Wolters lauwers BL Assen

2 Inhoud 1 Inleiding en focus Inleiding Wettelijke kerntaak met veel beleidsruimte Onderhoud van de provincale infrastructuur in breder verband Bekostiging onderhoud infrastructuur Eisen uit het Besluit Begroting en Verantwoording Onderhoud in relatie tot doorstroming en verkeersveiligheid 10 2 Het onderzoek Onderzoeksvragen Afbakening onderzoek Onderzoeksaanpak Begrippen en normen Begrippen Normen Reactie noordelijke provincies 18 Bijlage 1 Literatuurlijst 19 2

3 1 Inleiding en focus 1.1 Inleiding Het onderzoek naar het onderhoud van de provinciale wegen en kanalen is in het onderzoeksprogramma van de Noordelijke Rekenkamer opgenomen. Dit onderzoeksprogramma is tot stand gekomen na consultatie van de leden van de Programmaraad. Uit deze consultatie is gebleken dat er zorgen zijn over het feit dat er steeds minder geld beschikbaar is voor het onderhoud van de provinciale infrastructuur. Ontwikkelingen Provincies zijn als weg- en vaarwegbeheerder verplicht om hun infrastructuur in een goede staat te onderhouden. Met het uitvoeren van deze provinciale kerntaak is een groot financieel belang gemoeid. In de afgelopen jaren zijn provincies geconfronteerd met een lagere Rijksbijdrage vanuit het Provinciefonds. Veel provincies hebben hierop besloten tot het verlagen van de budgetten voor beheer en onderhoud en het bijstellen van de onderhoudsnormen. Aan de andere kant signaleert de Rekenkamer juist ontwikkelingen die leiden tot een toename van de kosten van onderhoud van de provinciale infrastructuur. De eerste ontwikkeling betreft de toegenomen drukte 1 op de provinciale wegen en meer en zwaarder vrachttransport/landbouwverkeer hetgeen vraagt om een toename van de onderhoudsfrequentie. Ook de strengere eisen op het gebied van veiligheid en milieu (luchtkwaliteit en geluidshinder) leiden tot een toename van de onderhoudskosten. 2 Ten slotte blijkt een deel provinciale infrastructuur (met name viaducten, bruggen en sluizen uit de periode ) aan het einde van hun levensduur te zijn. Ook dit betekent een toename van de onderhoudskosten van de provinciale infrastructuur. Het verlagen van de onderhoudsbudgetten en onderhoudsnormen kan tot gevolg hebben gehad dat de kwaliteit van de provinciale infrastructuur sneller achteruit is gegaan en reparaties duurder zijn geworden worden. Ook kan het risico op afsluitingen van en beperkingen op provinciale wegen en vaarwegen zijn toegenomen. 1.2 Wettelijke kerntaak met veel beleidsruimte Het beheer en onderhoud van wegen is een provinciale, wettelijke (kern)taak die voortvloeit uit de Wegenwet 3. Het beheer van alle vaarwegen ligt op grond van de Waterwet bij het Rijk en/of waterschappen. Op deze regel kan een uitzondering worden gemaakt door in de vaarwegverordening van de provincie te regelen dat het 1 KiM, Verkenning mobiliteit en bereikbaarheid , Het Kim heeft berekend dat het wegverkeer op het provinciaal wegennet in 2015 (ten opzichte van 2010) zal zijn gegroeid met 14%- 20%. 2 Om geluidshinder zoveel mogelijk tegen te gaan zijn veel wegen voorzien van een ZOAB laag. ZOAB gaat echter veel minder lang mee dan gewoon asfalt. 3 In de Wegenwet (die dateert van 31 juli 1930) is vastgelegd dat de het Rijk, de provincie, de gemeente en het waterschap verplicht is een weg te onderhouden wanneer dat openbare lichaam die tot openbare weg heeft bestemd. Daartoe dienen zij ervoor te zorgen dat de weg in goede staat verkeert. De wet definieert niet wat onder een goede staat verstaan moet worden. 3

4 beheer van bepaalde vaarwegen bij anderen dan het waterschap berust. De noordelijke provincies hebben de meeste vaarwegen, gelet op hun algemeen en bovenwaterschappelijk belang, in provinciaal beheer genomen. 4 De provincie als beheerder van de infrastructuur is verantwoordelijk voor de staat waarin de infrastructuur zich bevindt. Dit betekent dat indien de provincie haar onderhoudsverplichtingen niet nakomt, zij aansprakelijk kan worden gesteld voor de schade door de slechte toestand van de (vaar)weg. Er zijn geen dwingende wettelijke normen waaraan het beheer en onderhoud van de provinciale infrastructuur moet voldoen. De provincie is vrij in de wijze waarop zij haar infrastructuur onderhoudt. In de praktijk volgen veel provincies bij het onderhoud van wegen de civieltechnische normen die de stichting CROW heeft ontwikkeld voor het beheer en onderhoud. 5 Op basis van deze CROW-normen kan tevens worden vastgesteld of als gevolg van onvoldoende onderhoud de levensduur van de provinciale wegen (of delen ervan) korter is dan bij de aanleg ervan mocht worden verwacht en kapitaalvernietiging dreigt. Voor het bepalen van de onderhoudstoestand van kunstwerken volgen provincies doorgaans de NEN-normen en/of technische richtlijnen van Rijkswaterstaat. 6 Voor het onderhoud van vaarwegen zijn geen specifieke technische richtlijnen voor het onderhoud opgesteld. Kengetallen De noordelijke provincies zijn verantwoordelijk voor het onderhoud van kilometer aan wegen (inclusief parallelwegen en fietspaden), 859 kilometer aan vaarwegen met de daarbij behorende bruggen, aquaducten, viaducten, tunnels en sluizen (tezamen aangeduid als kunstwerken ). Dit is uitgewerkt in tabel 1.1. Tabel 1.1. Kengetallen wegen, vaarwegen en kunstwerken noordelijke provincies Groningen 7 Fryslân 8 Drenthe 9 Totalen Wegen (in km) Vaarwegen (in km) Kunstwerken (aantal) In het Deelakkoord water, dat in juni 2011 is vastgesteld, zijn afspraken gemaakt over overdracht van het beheer en onderhoud aan de waterschappen. De vraag is hoe dit zich verhoudt met het eigendom. Hier wordt door de provincies en waterschappen onderzoek naar gedaan. 5 De afkorting CROW staat voor Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in Grond-, water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek. Dit centrum dat in 1987 is opgericht, kan worden beschouwd als het nationale kennis-platform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte. 6 Dit betreft de NEN , Conditiemeting van bouw- en installatieonderdelen, deel 1 en de RBBK Richlijn Beoordelen Bestaande Kunstwerken van de Bouwdienst Rijkswaterstaat. 7 Deze kengetallen zijn ontleend aan het meerjaren beheer- en onderhoudsprogramma provinciale infrastructuur , vastgesteld door PS Groningen op 7 november 2012, pagina 10. Dit overzicht van het areaal in het meerjarenprogramma van de provincie Groningen is exclusief de hoofdvaarwegen. 8 Deze kengetallen zijn ontleend aan de Notitie Herijking onderhoudsbeleidskaders van november 2013 en de jaarstukken 2012, paragraaf 2.3. onderhoud kapitaalgoederen van de provincie Fryslân. Hoewel de vaarweg Prinses Margrietkanaal (64,3 kilometer lang) inmiddels zou zijn overgedragen aan het Rijk, is deze wel in de berekening meegenomen. 9 Deze kengetallen zijn ontleend aan de jaarstukken 2012 van de provincie Drenthe, paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, pagina 196 en verder. 10 Tot deze wegen behoren de hoofdrijbanen, parallelwegen en fietspaden. 11 Tot de kunstwerken rekent de Rekenkamer de vaste en beweegbare bruggen, viaducten, aquaducten en sluizen. 4

5 1.3 Onderhoud van de provincale infrastructuur in breder verband De programmarekeningen en begrotingen van de noordelijke provincies kennen een programma Verkeer en Vervoer waarvan de onderhoudskosten voor de provinciale infrastructuur deel uitmaken. Hieronder is per provincie weergegeven wat de lasten van de programma s Verkeer en Vervoer zijn. Deze lasten zijn inclusief de kosten van bedrijfsvoering (apparaatskosten). In de provincie Groningen wordt circa 21% van de programmagelden Verkeer en vervoer besteed aan de uitgaven voor onderhoud aan de provinciale infrastructuur, in de provincie Fryslân is dat 18% en in de provincie Drenthe wordt ongeveer 20% van de programmagelden hieraan besteed. Provincie Groningen Programma bereikbaar Groningen Thema Mobiliteit en Infrastructuur Beleidsvelden: Verkeer en vervoer, algemeen Landwegen Waterwegen Vervoer Totaal lasten jaarrekening 2012: 177 mln Beleidsveld Land wegen en waterwegen Inhoud: (Re)constructie wegen en fietspaden Beheer en onderhoud landwegen Verkeersveiligheid (Re)constructie waterwegen Beheer en onderhoud hoofdvaarwegen Onderhoud en beheer overige vaarwegen Onderhoud en beheer sluizencomplex Lauwersoog Totaal lasten jaarrekening 2012: 37, 2 miljoen waarvan : 3.1 Landwegen Onderhoud en beheer wegen en fietspaden Onderhoud en beheer Apparaatskosten Subtotaal landwegen Waterwegen Onderhoud en beheer hoofdwaterwegen Onderhoud en beheer Apparaatskosten Onderhoud en beheer overige vaarwegen Onderhoud en beheer Apparaatskosten Onderhoud en beheer schutsluis Lauwersoog Onderhoud en beheer 59. Apparaatskosten 260. Subtotaal vaarwegen Totaal productgroepen 3.102,

6 Provincie Fryslân Programma Verkeer en Vervoer Beleidsvelden: Planvorming & programmering, bestuurlijke samenwerking Verbeteren infrastructuur Instandhouden provinciale infrastructuur Openbaar vervoer Verkeerseducatie en mobiliteitsbeïnvloeding Beleidsveld Instandhouding provinciale infrastructuur Inhoud: Tijdelijk Structureel Overlopende passiva Bedrijfsvoeringskosten Totaal lasten jaarrekening 2011: 208 miljoen 12 Totaal lasten jaarrekening 2012: 37,4 miljoen waarvan: (bedragen x 1.000,-) Structureel Tijdelijk 936 Voorzieningen Bedrijfsvoeringskosten Totaal Provincie Drenthe Programma 2 Vitaal Drenthe: Mobiliteit Producten: Bereikbaarheid (inclusief Openbaar Vervoer) Verkeersveiligheid Wegen Vaarwegen Totaal lasten jaarrekening 2012: 74,3 mln Beleidsveld Instandhouding provinciale infrastructuur Inhoud: Wegenbeheer Zuid Oost Drentse vaarwegen Vaarweg Meppel- de Punt Totaal lasten jaarrekening 2012: 15,4 miljoen waarvan: Onderhoud wegen en vaarwegen Product wegen Product vaarwegen Subtotaal onderhoud wegen en vaarwegen Voor het overzicht van de provincie Fryslân is als referentiejaar 2011 gekozen. De reden hiervoor is dat in 2012 de provincie een afkoopsomvan 95 miljoen van het Rijk heeft ontvangen voor het onderhoud van het van Harinxmakanaal. Deze afkoopsom is toegevoegd aan de voorzieningen. Daardoor is 2012 geen representatief jaar. 13 Ter gelegenheid van de formele aankondiging van het onderzoek door de Rekenkamer d.d heeft de Provincie Drenthe aangegeven dat een deel van de kosten die bij het product vaarwegen zijn opgevoerd, betrekking hebben op de aanleg van de vaarverbinding Erica Ter Apel. Deze aanlegkosten (voor 2012 gaat het om een bedrag van circa 8,4 miljoen) rekent de Rekenkamer niet tot onderhoudsuitgaven en zijn daarom in de berekeningen buiten beschouwing gelaten. 6

7 1.4 Bekostiging onderhoud infrastructuur Provincies moeten het onderhoud van de provinciale infrastructuur bekostigen uit de algemene middelen zoals het Provinciefonds en inkomsten uit de Motorrijtuigenbelasting. 14 Dit is het gevolg van de decentralisatie naar provincies en gemeenten door de Wet herverdeling wegverkeer in In de afgelopen jaren hebben met name de noordelijke provincies de opcenten op de Motorrijtuigenbelasting verhoogd. Tabel 1.2. laat zien dat de duurste provincie qua Motorrijtuigenbelasting nog steeds de provincie Zuid-Holland is, hierin op de voet gevolgd door de provincie Fryslân. Tabel 1.2 Top 5 Duurste provincies tarieven opcenten Motorrijtuigenbelasting provincies Provincie Tarief opcenten 2014 Verwachte opbrengst in miljoen Zuid-Holland Groningen 87,1 51,2 Fryslân 90, ,1 Drenthe 88 51,7 Gelderland Gemiddeld 81,78 n.v.t Wettelijk maximum 109,2 n.v.t Dit heeft gevolgen voor de provinciale lastendruk aangezien deze voor veruit het grootste deel wordt bepaald door de opcentenheffing. In tabel 1.3 staat deze lastendruk (als gemiddelde belastingsom per auto) per provincie weergegeven. Uit tabel 1.3 blijkt dat de lastendruk in de noordelijke provincies sinds 2007 is toegenomen. Tabel 1.3 Ontwikkeling gemiddelde lastendruk per auto door heffing opcenten (in ) 16 Provincies Stijging 2012 t.o.v in % Groningen % Fryslân % Drenthe % Bezuinigen op het onderhoudsbudget In tegenstelling tot de provinciale lastendruk zijn de onderhoudsuitgaven voor de provinciale infrastructuur in de afgelopen periode afgenomen. In tabel 1.4. is per provincie over de periode 2007 tot en met 2012 het verloop van de provinciale uitgaven voor het onderhoud van wegen en vaarwegen weergegeven. Deze uitgaven zijn exclusief de bedrijfsvoeringskosten. Uit tabel 1.4. blijkt dat vooral de provincies Fryslân en Drenthe hebben bezuinigd op het onderhoud. 14 De opcenten Motorrijtuigenbelastingen en algemene uitkering uit het Provinciefonds zijn aan elkaar gerelateerd. In het verdeelmodel Provinciefonds wordt de opbrengst van de opcenten Motorrijtuigenbelasting in mindering gebracht op de uitkering uit het Provinciefonds. 15 In de jaarstukken 2012 had de provincie Fryslân al aangegeven dat zij van plan was om in 2014 de heffing opcenten met 2 punten te verhogen en in 2015 nog een keer met 2 punten als gevolg van de aanleg van de Centrale As, Jaarstukken provincie Fryslân, pagina Deze informatie heeft de Rekenkamer ontleend aan de provinciale jaarrekeningen over 2007 tot en met 2012 (onderdeel algemene dekkingsmiddelen). 7

8 Tabel 1.4 Voortschrijdend gemiddelde onderhoudsuitgaven wegen en vaarwegen (x 1.000) Provincie J2007 J2008 J2009 J2010 J2011 J2012 Daling 2012 t.o.v Groningen ,15% Fryslân % Drenthe ,4% In tabel 1.5 is per provincie het beschikbare onderhoudsbudget vanaf 2013 weergegeven. Hieruit blijkt dat de de provincies Groningen en Fryslân ná 2012 verdere kortingen op het onderhoudsbudget willen doorvoeren. Tabel 1.5 Ontwikkeling onderhoudsbudget wegen en vaarwegen periode (x 1.000) Provincie B2013 B2014 B2015 B2016 B2017 Gemiddeld budget 2013/2017 Daling of stijging gemiddeld budget t.o.v. uitgaven 2012 Groningen % Fryslân % Drenthe % De ontwikkelingen van de provinciale onderhoudsuitgaven en budgetten zijn weergegeven in de onderstaande figuur 1.1.: Figuur 1.1. Ontwikkeling onderhoudsuitgaven en budgetten periode (in x 1.000) 8

9 Benchmark onderhoudsbudget wegen Een eerste vergelijking van de onderhoudsbudgetten voor wegen en verharding van de noordelijke provincies met de provincies Overijssel en Flevoland toont aan dat het jaarlijkse onderhoudsbudget voor wegen van de provincie Fryslân aan de lage kant is. 17 De provincie Drenthe lijkt de meeste middelen uit te trekken voor het onderhoud van haar wegen. Tabel 1.6 Benchmark onderhoudsbudget wegen met andere provincies (per strekkende meter) Provincie M1 (x 1.000) Budget jaar 2014 in mln Budget per m1 in Groningen 805 5,7 7,08 Fryslân 886 3,7 4,17 Drenthe ,4 13,44 Overijssel ,5 5,12 Flevoland 955 5,9 6,18 Toereikendheid provinciale onderhoudsbudgetten De instandhouding van het provinciale wegen- en vaarwegennet kan worden gewaarborgd door het wegen- en vaarwegennet (met kunstwerken) goed te beheren en onderhouden. Onderhoudsmaatregelen zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de infrastructuur gedurende de levensduur niet door de ondergrens zakt van het laagst acceptabele kwaliteitsniveau. Regulier onderhoud (jaarlijks en niet-jaarlijks) zorgt er voor dat het kapitaalgoed (weg, vaarweg of kunstwerk) bruikbaar blijft. In de provinciale begroting moeten dan wel voldoende middelen voor dit onderhoud beschikbaar worden gesteld. Hiervoor is al duidelijk geworden dat de onderhoudsuitgaven en -budgetten voor de provinciale infrastructuur zijn afgenomen. Mede onder druk van de bezuinigingen streven de noordelijke provincies naar een doelmatiger onderhoud: onderhoud tegen zo laag mogelijke kosten. In de recente provinciale onderhoudsprogamma s hebben de provincies ook hun kwaliteitsnormen voor het onderhoud naar beneden bijgesteld. Bij het onderhoud van de provinciale infrastructuur kan er echter sprake zijn van een sluipend proces dat de betrouwbaarheid van deze infra mogelijk aantast. Budgettekorten kunnen jaren voortduren zonder dat er op het eerste gezicht iets mis gaat. Op het oog ligt de infrastructuur er goed bij maar hoe langer het uitstel, hoe duurder en langer de reparatie zal uitvallen (en hiermee oponthoud voor de gebruiker door onderhoudswerkzaamheden). De keuze voor doelmatiger onderhoud en besparingen op de korte termijn kan daardoor leiden tot extra onderhoudskosten op de lange termijn. 17 Deze benchmark heeft de Rekenkamer ontleend aan de benchmark die de provincie Fryslân heeft opgenomen in de notitie Herijking onderhoudsbeleidskaders 2013 van november 2013, pagina 38. De kengetallen van de provincie Flevoland zijn ontleend aan het Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (PMIT ). 9

10 1.5 Eisen uit het Besluit Begroting en Verantwoording 18 Bij de provinciale infrastructuur gaat het om goederen die een reeks van jaren meegaan, de zogeheten kapitaalgoederen. Ingevolge het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna aangeduid als BBV) zijn investeringen in de provinciale infrastructuur aan te merken als kapitaalgoederen. Het BBV verplicht tot de opname van een aparte paragraaf in de provinciale jaarstukken die is gewijd aan het onderhoud van deze kapitaalgoederen. Hierin moet de provinciale visie op het onderhoud van deze kapitaalgoederen zijn vastgelegd en de financiële gevolgen daarvan voor de provinciale begroting. Onderhoudskosten Ook schrijft het BBV voor dat in de provinciale begroting voldoende middelen zijn gereserveerd voor de tijdige vervanging van wegen, vaarwegen en kunstwerken die aan het einde van hun technische levenduur zijn. Er kunnen problemen ontstaan wanneer wegen en vaarwegen om niet zijn overgedragen tussen wegbeheerders en er in de begroting van de ontvangende overheid geen rekening is gehouden met een vervangingsinvestering. Vervanging levert dan een financieringsprobleem op voor de provincie. Het is niet toegestaan om af te schrijven op de onderhoudskosten van de provinciale infrastructuur. 19 De reden hiervoor is dat alleen mag worden afgeschreven als er sprake is van waardevermeerdering en levensduurverlenging. Onderhoud gaat weliswaar waardevermindering en verkorting van de levensduur tegen maar vermeerdert niet de waarde en verlengt niet de levensduur. De kosten van klein onderhoud moet de provincie ten laste brengen van de exploitatie van het jaar waarin dit heeft plaatsgevonden. De kosten van groot onderhoud mag de provincie direct ten laste brengen van de begroting. Overigens is het onderscheid tussen onderhoud enerzijds en de aanleg van nieuwe infrastructuur en reconstructie van bestaande infrastructuur in de praktijk niet altijd helder. Dit maakt het soms lastig om goed af te bakenen op welke onderhoudsuitgaven de provincie niet en op welke investeringen zij wel mag afschrijven. Reserves & voorzieningen De provincie kan er ook voor kiezen om vooraf een financiële buffer te vormen die jaarlijks wordt gevoed vanuit de begroting. Hierdoor kan de provincie grote schommelingen van het bedrag voor groot onderhoud in een bepaald jaar beter opvangen. Deze financiële buffer kan of een voorziening zijn of een reserve die wordt opgenomen op de balans. 1.6 Onderhoud in relatie tot doorstroming en verkeersveiligheid Een belangrijk doel van het provinciale verkeers- en vervoersbeleid is het voorzien in een betrouwbaar provinciaal wegennet. Onderhoud is van belang om ervoor te zorgen dat dit wegennet blijft functioneren. Wanneer er bijvoorbeeld een achterstand ontstaat bij het vernieuwen van de asfaltlaag op wegen, zullen er vaker 18 De relevante artikelen uit het BBV zijn: artikelen 9,12, , 52, 54 59, 62 t/m Zie hiervoor de Notitie verkrijging/vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen van de Commissie BBV, mei

11 spoedreparaties uitgevoerd moeten worden. Hierdoor neemt de beschikbaarheid van het wegennet af en stijgen de onderhoudskosten. Achterstallig baggerwerk zal diepgangsproblemen opleveren waardoor meer schepen moeten worden ingezet om dezelfde lading te vervoeren waardoor de transportkosten toenemen. Figuur 1.2 geeft een beeld van het logistieke netwerk Noord-Nederland. Hieruit blijkt dat naast de rijkswegen ook de provinciale hoofdwegen en vaarwegen een belangrijk onderdeel zijn van dit netwerk. Figuur 1.2. Structuur van het logistieke netwerk Noord-Nederland 20 Relatie met verkeersveiligheid Een achterstand in onderhoud kan ook leiden tot verkeersonveilige situaties (meer spoorvorming en aquaplaning bij neerslag, steenslag en gaten in het wegdek). In hun verkeers- en vervoersbeleid geven de noordelijke provincies prioriteit aan een hogere verkeersveiligheid op de provinciale wegen aangezien de meest ernstige ongevallen plaatsvinden op de 80km/uur wegen. 21 Toch zal de Rekenkamer het aspect verkeersveiligheid niet in dit onderzoek betrekken. De reden hiervoor is dat een directie relatie tussen verkeersongevallen en slecht onderhoud niet is aan te tonen. Veel verkeersongevallen zijn een combinatie van factoren waarbij het gedrag van de bestuurder en de gesteldheid van een voertuig ook van grote invloed zijn. Daarnaast ontbreekt sinds 2010 een goede registratie van ernstig gewonden in het verkeer Deze kaart is ontleend aan de regiovisie Goederenvervoer Noord-Nederland Beter Goed(eren) vervoer, SNN, 2004, pagina Rapport Veiligheidseisen aan het dwarsprofiel van gebiedsontsluitingswegen met limiet van 80 km/uur van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek verkeersveiligheid SWOV, Leidschendam Dit is uit de gesprekken die de Rekenkamer heeft gevoerd met de verkeersadviseur van de Politie Noord Nederland, de beleidsadviseur verkeersveiligheid van de provincie Drenthe en de regiomanager van de ANWB duidelijk naar voren gekomen. 11

12 2 Het onderzoek 2.1 Onderzoeksvragen Dit onderzoek moet antwoord geven op de vraag hoe de noordelijke provincies zijn omgegaan met het spanningsveld tussen hetgeen op basis van technische richtlijnen aan technisch onderhoud van de provinciale infrastructuur is vereist en het feitelijk hiervoor aanwezige budget. Ook moet het onderzoek inzichtelijk maken wat de financiële gevolgen zijn van de doorgevoerde bezuinigingen op het onderhoud van de provinciale infrastructuur en het bijstellen van de provinciale onderhoudsnormen. Verder zal met het onderzoek in beeld worden gebracht wat de gevolgen zijn van de gemaakte beleidskeuzes op het gebied van onderhoud voor een goede bereikbaarheid en doorstroming op het provinciaal (vaar)wegennet. De Rekenkamer hanteert de volgende onderzoeksvragen voor het onderzoek: Kwaliteit van het onderhoud Heeft de provincie een volledig beeld van de onderhoudstoestand van de provinciale infrastructuur? Volgt de provincie de geldende technische richtlijnen (zoals CROW richtlijnen, NEN-normen) bij het uitvoeren van onderhoud van haar provinciale infrastructuur? Is de ondergrens voor het onderhoud die de provincie hanteert in overeenstemming met de ondergrens die overige provincies hanteren en die de normeringsinstanties als minimaal aangeven? Financiële gevolgen onderhoud provinciale infrastructuur Welke keuzes heeft de provincie gemaakt op het moment dat het onderhoudsbudget ontoereikend was om toch aan de geldende technische richtlijnen te voldoen? Wat zijn de financiële gevolgen van deze keuzes en zijn er aanwijzingen voor kapitaalvernietiging? Wat is de omvang van het achterstallig onderhoud en was dit een tijdelijke situatie? Hebben de noordelijke provincies in geval van uitbreiding dan wel vermindering van de provinciale infrastructuur hun onderhoudsbudgetten hierop aangepast? Gevolgen voor de doorstroming Wat zijn de gevolgen van deze keuzes voor de bereikbaarheid van en doorstroming op het provinciaal (vaar)wegennetwerk? 2.2 Afbakening onderzoek Dt onderzoek kent een inhoudelijke afbakening en een afbakening in tijd. Zoals hiervoor in paragraaf 1.5 is aangegeven zal de Rekenkamer het aspect verkeersveiligheid in relatie tot het onderhoud van de provinciale infrastructuur niet onderzoeken omdat een direct aanwijsbare relatie tussen onderhoud en 12

13 verkeersongevallen niet is vast te stellen. De afbakening in tijd houdt in dat het onderzoek betrekking heeft op de periode 2007 tot en met Gezien de jaarlijkse schommelingen in de onderhoudsbudgetten is gekozen voor deze lange onderzoeksperiode. 2.3 Onderzoeksaanpak Ook dit onderzoek zal een combinatie zijn van bureauonderzoek en interviews. De voornaamste stukken zijn de jaarstukken (programma- en productenrekening) van de noordelijke provincies, de meerjarenonderhoudsprogramma s voor het onderhoud van de provinciale infrastructuur, managementcontracten en de geldende technische richtlijnen waarin de criteria voor het onderhoud zijn vastgelegd. Ook de verslagen van de door of namens de provincies uitgevoerde inspecties van haar infrastructuur zijn een belangrijke informatiebron. Het onderzoek kent drie inhoudelijke onderdelen, die hieronder zijn weergegegeven: Kwaliteit van het onderhoud Dit onderdeel zal antwoord geven op de onderzoeksvragen: Heeft de provincie een volledig beeld van de onderhoudstoestand van de provinciale infrastructuur? Volgt de provincie de geldende technische richtlijnen (zoals CROW richtlijnen, NEN-normen) bij het uitvoeren van onderhoud van haar provinciale infrastructuur? Is de ondergrens voor het onderhoud die de provincie hanteert in overeenstemming met de ondergrens die overige provincies hanteren en die de normeringsinstanties als minimaal aangeven? De Rekenkamer zal onderzoeken aan de hand van inspectieverslagen en (eventuele) aansprakelijkheidsstellingen of de noordelijke provincies een volledig beeld hebben van de onderhoudstoestand van haar infrastructuur. Op grond van de gesteldheid van de infrastructuur zal vervolgens worden bepaald welke onderhoudsactiviteiten noodzakelijk waren. Vervolgens zal de Rekenkamer nagaan of de provincies bij het uitvoeren van het onderhoud- de geldende technische richtlijnen hebben nageleefd. Voor dit onderdeel zal de Rekenkamer externe expertise inschakelen. Benchmark Vervolgens zal door middel van een benchmark in beeld worden gebracht hoe de kwaliteitscriteria en ondergrenzen, die de noordelijke provincies hanteren, zich tot elkaar verhouden. In deze benchmark zal ook een financiële vergelijking van de provinciale onderhoudsuitgaven- en budgetten worden opgenomen. 13

14 Financiële gevolgen onderhoud provinciale infrastructuur Dit onderdeel zal antwoord geven op de onderzoeksvragen: Welke keuzes heeft de provincie gemaakt op het moment dat het onderhoudsbudget ontoereikend was om toch aan de geldende technische richtlijnen te voldoen? Wat zijn de financiële gevolgen van deze keuzes en zijn er aanwijzingen voor kapitaalvernietiging? Wat is de omvang van het achterstallig onderhoud en was dit een tijdelijke situatie? Hebben de noordelijke provincies in geval van uitbreiding dan wel vermindering van de provinciale infrastructuur hun onderhoudsbudgetten hierop aangepast? Aan de hand van de provinciale jaarstukken over de periode 2007 tot en met 2013 zal de Rekenkamer beoordelen of het geplande onderhoud conform de planning uit de provinciale meerjarenprogramma s is uitgevoerd. Om antwoord te kunnen geven op deze vragen zal de Rekenkamer eerst onderzoeken of de begrote budgetten voor het onderhoud tijdens de onderzoeksperiode zijn toegenomen dan wel gedaald. Dit zal in beeld worden gebracht door de budgetten uit de primitieve begrotingen te vergelijken met de gewijzigde begrotingen en de wijzigingen in beeld te brengen. Daarbij zullen ook de jaarlijkse dotaties en/of onttrekkingen aan de voorzieningen en/of reserves ten behoeve van het onderhoud van de provinciale infrastructuur inzichtelijk worden gemaakt. Aan de opbrengstenkant zal de Rekenkamer in beeld brengen in welke mate de provinciale lastendruk die voor het grootste deel is bepaald door de opcenten Motorrijtuigenbelasting tijdens de onderzoeksperiode is toegenomen. Hierbij zal de Rekenkamer aangegeven hoe de inkomsten uit de opcenten Motorrijtuigenbelasting zich verhouden tot de algemene inkomsten van de provincies en welke percentage daadwerkelijk is besteed aan het onderhoud van provinciale wegen. De ontwikkeling van deze provinciale lastendruk zal de Rekenkamer vergelijken met de overige provincies en verwerken in de benchmark. Vervolgens zal de Rekenkamer aan de hand van de jaarrekeningen aangeven wat er tijdens de onderzoeksperiode feitelijk aan het onderhoud is uitgegeven. De Rekenkamer zal nagaan of er sprake is geweest van onderbesteding of onderuitputting dan wel het doorschuiven of naar voren halen van onderhoudswerkzaamheden. Ingeval onderhoudswerkzaamheden niet zijn uitgevoerd of zijn uitgesteld, zal de Rekenkamer nagaan of er sprake is (geweest) van achterstallig onderhoud. De Rekenkamer zal dit beoordelen beoordelen aan de hand van de zogeheten beheerskostensystematiek van het CROW. 23 Ook voor dit onderdeel zal de Rekenkamer externe expertise inschakelen. 23 Met behulp van deze CROW systematiek kan het gemiddeld benodigd onderhoudsbudget worden bepaald. 14

15 De Rekenkamer zal nagaan of als gevolg van achterstallig onderhoud in de toekomst grotere onderhoudsuitgaven noodzakelijk zullen zijn. Ook zal de Rekenkamer nagaan in welke mate de kapitaallasten in de onderzoeksperiode zijn toegenomen en waardoor deze stijging is veroorzaakt. Wanneer door de aanleg van nieuwe infrastructuur c.q. reconstructie hiervan de jaarlijks terugkerende kapitaallasten toenemen dan zal dit uiteindelijk ertoe leiden dat er binnen het programma Verkeer en Vervoer minder budget beschikbaar zal zijn voor het reguliere onderhoud. Door inzicht te geven in de ontwikkeling van de verhouding tussen de reguliere onderhoudskosten en de kapitaallasten tijdens de onderzoeksperiode zal blijken of dit risico dreigt. Ook zal de Rekenkamer nagaan of bij de aanleg van nieuwe infrastructuur de structurele onderhoudskosten hiervan zijn geraamd en doorvertaald in de provinciale onderhoudsbudgetten. In de onderzoeksperiode zijn zowel wegen als vaarwegen door provincies om niet verkregen en overgedragen. De Rekenkamer wil in beeld brengen wat de gevolgen van deze eigendomsoverdrachten. Zoals hiervoor al aangegeven, kunnen er financiële problemen ontstaan wanneer er bij de overdracht geen rekening is gehouden met onderhoud en/of vervangingsinvesteringen. Daarnaast is het overdragen van provinciale wegen van invloed op de hoogte van de algemene uitkering die provincies jaarlijks van het Rijk ontvangen. De Rekenkamer zal onderzoeken of op dit punt zich problemen bij de noordelijke provincies hebben voorgedaan. Gevolgen voor de doorstroming Dit onderdeel zal antwoord geven op de onderzoeksvraag: Wat zijn de gevolgen van deze keuzes voor de bereikbaarheid van en doorstroming op het provinciaal (vaar)wegennetwerk? De Rekenkamer wil nagaan of in de onderzoeksperiode extra onderhoudswerkzaamheden (spoedreparaties) zijn uitgevoerd dan wel tijdelijke verkeersmaatregelen zijn getroffen doordat het reguliere onderhoud niet tijdig heeft plaatsgevonden. Uit de hiervoor genomen onderzoeksonderdelen (kwaliteit onderhoud & financiële gevolgen) zal duidelijk worden of het geplande onderhoud is uitgesteld. De verwachting is vervolgens dat voor het betreffende provinciale wegvak, vaarweg, aquaduct, sluis, brug of viaduct waarvan het onderhoud is uitgesteld in de daarop volgende jaren extra spoedreparaties noodzakelijk zijn geweest of (volgens deskundigen) in de toekomst te verwachten zijn. Uitstel van onderhoud kan er ook toe hebben geleid dat de provincie aanvullende verkeersmaatregelen (in de vorm van snelheidsbeperkingen, beperkingen of zwaar verkeer of afsluitingen) heeft genomen. De Rekenkamer zal nagaan of en in hoeverre dit het geval is geweest en welke gevolgen dit heeft gehad voor de doorstroming. 15

16 Planning De planning van het onderzoek is erop gericht om in de loop van het vierde kwartaal van 2014 het rapport te publiceren. 2.4 Begrippen en normen De Rekenkamer zal voor dit onderzoek aansluiting zoeken bij de begrippen en normen die zijn opgenomen in het BBV, de Wegen- en Waterwet en de technische richtlijnen voor onderhoud van het CROW, de NEN en Rijkswaterstaat. Deze technische normen zal de Rekenkamer tijdens het onderzoek verder uitwerken. De belangrijkste normen en begrippen die de Rekenkamer voor dit onderzoek hanteert, zijn hieronder weergegeven Begrippen Infrastructuur Onder infrastructuur verstaat de Rekenkamer; wegen, fietspaden, vaarwegen, aquaducten, viaducten, bruggen, sluizen en duikers. Kunstwerken Onder kunstwerken verstaat de Rekenkamer; aquaducten, viaducten, bruggen en sluizen. Onderhoud Het uitvoeren van preventieve dan wel correctieve maatregelen om de infrastuctuur in een goede staat te houden of te brengen (op een vooraf door de provincie vastgesteld kwaliteitsniveau). Achterstallig onderhoud Dit betreft het onderhoud dat niet op tijd is uitgevoerd waardoor de geldende technische richtlijnen zijn overschreden en niet is voldaan aan het vastgestelde kwaliteitsniveau. Achterstallig onderhoud ontstaat doordat in het verleden niet alle noodzakelijke onderhoudswerkzaamheden aan het kapitaalgoed zijn uitgevoerd. Dit kan leiden tot extra waardeverlies. Kapitaalgoederen Dit zijn goederen die een lange tijd meegaan. Een voorbeeld hiervan zijn de provinciale wegen waarvan de levensduur ligt tussen de 20 en 40 jaren. Activeren Het opnemen van de waarde van een kapitaalgoed op de balans waarna vervolgens gedurende de levensduur op deze waarde jaarlijks wordt afgeschreven. Met het afschrijven wordt begonnen of in het jaar waarin het kapitaalgoed in gebruik komt ofwel in gebruik wordt genomen. 16

17 Kosten groot onderhoud De kosten van groot onderhoud zijn ingrijpend van aard en betreffen een groot deel van het object. De kosten van groot onderhoud ontstaan na een lange gebruiksperiode. De kosten van groot onderhoud mogen ten laste van een vooraf gevormde voorziening worden gebracht mits er sprake is van een actueel beheerplan. Reconstructie Dit betreft het herstellen van een kapitaalgoed in de oorspronkelijke staat. Reserve Een reserve wordt gerekend tot het eigen vermogen. Daarbij kan het gaan om een algemene reserve of een bestemmingsreserve. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan Provinciale Staten een bepaalde bestemming hebben gegeven. Alle mutaties in reserves vinden via resultaatsbestemming, via de provinciale programmarekening plaats. Gedeputeerde Staten zijn niet bevoegd middelen toe te voegen of te onttrekken aan de voorzieningen. Voorziening Een voorziening wordt gerekend tot het vreemde vermogen. Het betreffende bedrag is onlosmakelijk verbonden met een in het verleden genome beslissing waar de provincie niet onderuit kan zoals bijvoorbeeld het steeds terugkerend groot onderhoud van haar infrastructuur. Met name de egalisatievoorzieningen zijn bedoeld om grote schommelingen in de jaarlijkse kosten op te vangen. Deze egalisatievoorziening moet onderbouwd zijn met een lange termijn beheer plan op basis waarvan jaarlijks een vaste dotatie plaatsvindt aan de egalisatievoorzieningen. De onttrekking aan deze voorziening fluctueert, afhankelijk van de uitgaven per jaar. Het beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd en financieel getoetst. Anders dan bij reserves zijn Gedeputeerde Staten namelijk bevoegd middelen toe te voegen of te onttrekken aan de voorzieningen Normen Provinciale infrastructuur bevindt zich in een goede staat De provincie dient als weg- en vaarwegbeheerder op de hoogte te zijn van de onderhoudsstaat van haar infrastructuur en ervoor te zorgen dat deze in een goede staat van onderhoud verkeert. Wat deze goede staat van onderhoud is, definieert de wet niet. De Rekenkamer zal hiervoor aansluiting zoeken bij de geldende technische richtlijnen van het CROW (onderdeel wegen) en bij de betreffende NEN-normen en richtlijnen van Rijkswaterstaat (onderdeel kunstwerken). Voor het onderdeel vaarwegen zal de rekenkamer terugvallen op de gangbare praktijk in deze aangezien hiervoor voor zover bekend geen technische richtlijnen zijn opgesteld. Deze technische richtlijnen zal de Rekenkamer ook gebruiken om vast te stellen of er sprake is van (dreigende) kapitaalvernietiging. 17

18 Beleidskeuzes zijn verwerkt in de provinciale begroting De Rekenkamer gaat ervan uit dat zoals het BBV voorschrijft- de financiële consequenties van de beleidskeuzes in de gewenste kwaliteit van het onderhoudsniveau zijn verwerkt in de provinciale begroting. Activeren van onderhoudskosten is niet toegestaan De Rekenkamer volgt de uitspraak van de Commissie BBV waarin zij het activeren van de kosten van het groot onderhoud ten stelligste afraadt. De reden hiervoor is dat groot onderhoud weliswaar waardevermindering en verkorting van de levensduur van de infrastructuur tegengaat maar niet de waarde vermeerdert of de levensduur verlengt. Achterstallig onderhoud mag niet leiden tot duurzame waardevermindering De provincie moet voorkomen dat achterstallig onderhoud leidt tot kapitaalvernietiging en afwaardering omdat er sprake is van duurzame waardevermindering. Is er sprake van een tijdelijke waardevermindering vanwege achterstallig onderhoud (zonder waardevermindering) dat dient de provincie de lasten van het wegwerken van het achterstallig onderhoud ineens ten laste van de exploitatie te brengen. 2.5 Reactie noordelijke provincies Op 18 februari 2014 heeft de Rekenkamer over het concept van de onderzoeksaanpak gesproken met de vertegenwoordigers van de noordelijle provincies. In dit gesprek hebben de provinciale vertegenwoordigers aangegeven de problematiek zoals weergegeven in het onderzoeksvoorstel te herkennen. Verder hebben de provinciale vertegenwoordigers opgemerkt dat voor het uitvoeren van de benchmark het noodzakelijk is dat bij de Rekenkamer goed in beeld is welke activiteiten de diverse provincies wél en welke zij niet scharen onder onderhoud. De praktijk wijst immers uit dat iedere provincie hier zeer verschillend mee omgaat. Het niet in goed in beeld hebben van deze verschillen zou neerkomen op het zogeheten vergelijken van appels met peren. Een tweede belangrijke opmerking die de provinciale vertegenwoordigers hebben gemaakt is dat het zeer lastig zal zijn om de ondergrens voor het onderhoud vast te stellen. Ook hier gaan provincies in de praktijk verschillend mee om. De Rekenkamer heeft toegezegd om bij de uitvoering van het onderzoek met de gemaakte opmerkingen rekening te houden. 18

19 Bijlage 1 Literatuurlijst Financiële stukken Jaarrekeningen provincies Drenthe, Groningen en Fryslân Programmarekeningen- en productenrealisaties provincies Drenthe en Groningen Begrotingen provincies Drenthe, Groningen en Fryslân Voorjaarsnota 2013 provincie Groningen Algemene stukken Buck Consultants, goederenvervoer in de netwerkanalyse regio Groningen-Assen, 2006 Commissie BBV, Notitie verkrijging/vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen, mei 2007 Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Verkenning autoverkeer 2012, oktober 2008 Onderzoeksraad voor de veiligheid, veiligheidsstudie Langdurige onveilige regionale hoofdwegen, juni 2005 Provincie Drenthe, beleidsplan Beheer en Onderhoud vaarwegen provincie Drenthe, november 2012 (versie 3.0) Provincie Drenthe, beleidsplan Beheer en Onderhoud wegen provincie Drenthe, januari 2013 (versie1.0) Provincie Drenthe, beleidsplan goederenvervoer vaarwegen en binnenhavens Drenthe, Ambities en streefbeelden voor 2020 en 2030 en actieprogramma Provincie Drenthe, Beheerskosten van wegen,kunstwerken, vaarwegen en groenvoorzieningen, Toets op de kostenraming en een analyse van maatschappelijke effecten, DHV, augustus 2012 Provincie Flevoland, Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport Provincie Fryslân, Notitie Herijking onderhoudsbeleidskaders, november 2013 Provincie Fryslân, Nota Strategisch onderhoud provinciale infrastructuur, maart 2005 Provincie Fryslân,PVVP 2006 herzien Provincie Groningen, Meerjarenprogramma Beheer en onderhoud provinciale infrastructur Provincie Groningen, Provinciale MIT 2009 Provincie Groningen, maatregelnpakket verkeersveiligheid Groningen Randstedelijke Rekenkamer, Onderhoud onderbouwd, beheer en onderhoud kunstwerken provincie Zuid-Holland, juni 2009 Rekenkamer Zeeland, beheer en onderhoud van infrastructurele werken (kunstwerken en verhardingen) in de provincie Zeeland, juli 2009 Rijk, Nota Mobiliteit, 2004 Rijk,Strategisch Plan Verkeersveiligheid Rijk, Beleidsimpuls verkeersveiligheid, juni 2009 Rijk, mei-, september en decembercirculaires 2013 SNN, Regiovisie Goederenvervoer Noord-Nederland Beter Goed(eren) vervoer, 2004 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, Veiligheidseisen aan het dwarsprofiel van gebiedsontsluitingen met limiet van 80 km/uur, Leidschendam, 2013 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, De relaties tussen Road Protection Scores (RPS)en het slachtofferrisico op wegvakken van provinciale wegen in Utrecht, Leidschendam, 2011 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, Op weg naar een Nationaal Programma Veilige Bermen, Leidschendam, 2003 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, Financiering van duurzaam-veilige regionale weginfrastructuur, Leidschendam, 2003 Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, Kwaliteitsaspecten van duurzaam-veilige weginfrastructuur, Leidschendam, 2003 Zuidelijke Rekenkamer, rapport Beheer en onderhoud kunstwerken provincie Noord- Brabant, november