Veilig en vlot op weg. Een evaluatie van het beleid van de gemeente Haarlemmermeer gericht op verkeersveiligheid en bereikbaarheid

Transcriptie

1 Veilig en vlot op weg Een evaluatie van het beleid van de gemeente Haarlemmermeer gericht op verkeersveiligheid en bereikbaarheid Maart 2009

2

3 Inhoudsopgave I Relevantie 5 II Bevindingen rekenkamercommissie 7 1 Inleiding 9 2 Aanleiding 9 3 Probleemstelling 10 4 Doelstelling, hoofdvraag en reikwijdte van het onderzoek 10 5 Methodiek van het onderzoek 11 6 Resultaten Antwoord op onderzoeksvraag Onderbouwing verkeersbeleid Verkeersveiligheidsbeleid Bereikbaarheid Koppeling tussen bestuur en beleid Afstemming en communicatie met burgers 21 7 Slotbeschouwing 21 8 Aanbevelingen aan de Raad en het College 22 III Appendix: Feitenrapport van Ecorys 23

4 Pagina 4 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

5 I Relevantie Waarom moeten burgers dit rapport lezen? Verkeer is van iedereen. We maken allemaal gebruik van de openbare weg, voor werk of recreatie, om naar school te gaan of om boodschappen te doen. We hebben ook allemaal een mening over verkeer. Het moet veiliger en Haarlemmermeer moet beter bereikbaar zijn. Door de dorpsen wijkraden is het verkeersbeleid aangedragen als een onderwerp voor rekenkameronderzoek. Dit rapport geeft een antwoord op de vraag of de gemeente een goed verkeersbeleid voert. 1 Waarom moeten raadsleden dit rapport lezen? Verkeersbeleid is een onderwerp dat leeft bij de Raad. Het gaat over auto s, fietsen en openbaar vervoer. Verkeer vervult een belangrijke maatschappelijke functie om locaties voor wonen, werken en recreëren op een veilige manier bereikbaar te maken. Politieke keuzes bepalen de richting van het verkeersbeleid. Dit rapport helpt de Raad bij het stellen van kaders voor, en het controleren van het beleid dat het College van Burgemeester en Wethouders uitvoert. Met het oog op de besluiten over verkeersmaatregelen Hoofddorp-Zuid en de komende Nota Mobiliteit is het goed om te leren van het beleid dat tot nu toe is uitgevoerd. Waarom moet het College dit rapport lezen? Het College bereidt het verkeersbeleid voor en voert het uit. Verkeersveiligheid en bereikbaarheid zijn onderwerpen die de verantwoording van het College betreffen, in het bijzonder de wethouder van Verkeer. De komende Nota Mobiliteit speelt daarin een belangrijke rol. Dit rapport geeft antwoord op de vraag of het beleid dat tot op heden is uitgevoerd een goede doorstroming en een veilige afwikkeling van het verkeer mogelijk maakt. Waarom moeten ambtenaren dit rapport lezen? In het verkeersbeleid spelen ambtenaren een belangrijke rol. Zij vertegenwoordigen de inhoudelijke en technische kant van het verkeersbeleid. Zij dienen het bestuur bij het maken van de juiste keuzes. Dit rapport belicht ook de ambtelijke kant van verkeersbeleid. Waarom moeten de media dit rapport lezen? Verkeer is een onderwerp waarover vaak valt te berichten, zeker in Haarlemmermeer. In het oog springt de aanhoudende berichtgeving over drempels in de IJweg en de (on)bereikbaarheid van Floriande met de zo langzamerhand beruchte bussluis. Maar verkeer gaat over veel meer zaken dan deze specifieke verkeersmaatregelen. Voor de media geeft dit rapport achtergronden en inzichten over de wijze waarop verkeersbeleid tot stand komt en wordt uitgevoerd. 1 Waar in deze nota over verkeersbeleid wordt gesproken wordt bedoeld het beleid gericht op verkeersveiligheid en bereikbaarheid. Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en Vlot op weg Pagina 5

7 II Bevindingen rekenkamercommissie Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en Vlot op weg Pagina 7

9 1. Inleiding De gemeente Haarlemmermeer is de afgelopen decennia sterk gegroeid. Met name als gevolg van de sterke groei van het inwonertal in de kernen Hoofddorp en Nieuw-Vennep heeft de gemeente de grens van inwoners gepasseerd. De sterke groei van Schiphol en de hieraan gerelateerde bedrijvigheid heeft erin geresulteerd dat de gemeente een voorname economische positie in de Randstad inneemt. De forse toename van inwoners en arbeidsplaatsen heeft geleid tot meer vraag naar mobiliteit en daarmee in een grote druk op de aanwezige infrastructuur in de gemeente. Deze druk wordt nog versterkt door de centrale ligging van de gemeente in het noordelijk deel van de Randstad (Noordvleugel) waardoor de gemeente Haarlemmermeer een belangrijke doorvoerfunctie vervult voor verkeer tussen omliggende gemeenten en regio s. Verkeer tussen bijvoorbeeld Amsterdam en Leiden, tussen Haarlem en Utrecht en tussen de Bollenstreek en Alphen aan de Rijn maakt gebruik van infrastructuur die de gemeente doorkruist. Verkeer op filegevoelige rijks- en provinciale wegen gaat op zoek naar sluiproutes. De praktijk laat zien dat parallelle wegen in Haarlemmermeer daarvoor aantrekkelijk zijn. Denk bijvoorbeeld aan de Aalsmeerderweg en de Ringdijk als alternatief bij files op de A4. 2. Aanleiding Landelijk is eind jaren 90 het programma Duurzaam Veilig gestart. Duurzaam Veilig is gericht op het verminderen van het aantal verkeersongelukken. Wegen worden zodanig ingericht dat duidelijk is wat van de weggebruiker wordt verwacht, zodat fouten worden voorkomen. Een van de uitgangspunten van Duurzaam Veilig is de functionaliteit van wegen. Dit houdt in dat wegen moeten worden gebruikt waarvoor ze bedoeld zijn. Deze functionaliteit is vertaald in een categorisering van wegen in drie typen: stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen. Stroomwegen, bijvoorbeeld snelwegen, zijn bedoeld voor een betrouwbare afwikkeling van relatief grote hoeveelheden verkeer met een hoge gemiddelde snelheid. Gebiedsontsluitingswegen zijn wegen die zowel doorstroming als uitwisseling tussen verschillende wegtypen tot doel hebben. Deze wegen zorgen voor het verzamelen en verdelen van verkeer. Erftoegangswegen zijn bedoeld voor het veilig toegankelijk maken van percelen, dit zijn de 30 en 60 km/u zones. Het wegennet van de gemeente Haarlemmermeer wordt gekenmerkt door een gridstructuur van polderwegen, omringd door de Ringdijk. Zowel in de noord/zuid- als de oost/westrichting wordt de polder van oudsher in vaste verhoudingen doorsneden door Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 9

10 een aantal polderwegen, zoals de IJweg, de Bennebroekerweg en de Rijnlanderweg. Het zijn wegen die kaarsrecht zijn. Hierdoor zijn het én aantrekkelijke wegen om je in de gemeente over langere afstanden te verplaatsen (stroomwegen) én wegen die aanmoedigen tot (te) hard rijden. Het zijn juist de polderwegen die in veel gevallen doelbewust zijn afgeschaald tot erftoegangsweg om ze als doorgangsweg minder aantrekkelijk te maken door de snelheid af te remmen, zodat de veiligheid wordt bevorderd. Hieruit blijkt dat er tegengestelde belangen zijn die leiden tot lastige afwegingen tussen bereikbaarheid en veiligheid. Waar wegen veilig worden ingericht, bijvoorbeeld met tientallen drempels, neemt de bereikbaarheid af en kiest het verkeer alternatieve wegen. Maar een aantal van deze alternatieve wegen is een erftoegangsweg. Deze wegen zijn niet in staat de verkeersstromen adequaat te verwerken en worden bovendien als onveilig beleefd. Daarmee is de huidige situatie niet optimaal. 3. Probleemstelling Alle wegen in Haarlemmermeer zijn (op papier) ingedeeld in de drie wegtypen van het categorisingsplan. Bij de dorpsen wijkraden heeft de categorisering tot veel discussie geleid. Als probleem is geformuleerd dat bij verschillende gemeentelijke wegen de wegcategorisering niet overeenkomt met het gebruik. Het gaat dan bijvoorbeeld om erftoegangswegen die als doorgaande weg, dat wil zeggen als gebiedontsluitingsweg of zelfs als stroomweg worden gebruikt en daardoor veel meer verkeer te verwerken krijgen dan volgens de categorisering veilig is. Ook zijn er opmerkingen gemaakt over onvoldoende bereikbaarheid van bepaalde kernen en locaties, doordat het verkeer onvoldoende doorstroomt en er te weinig alternatieven zijn. Meer in het algemeen leeft bij de dorpsen wijkraden het beeld dat de gemeente in het categoriseringsplan en in haar verkeer- en vervoerbeleid onvoldoende rekening heeft gehouden (en houdt) met de snelle groei van de gemeente met als consequentie dat de huidige wegcapaciteit op een aantal plekken eenvoudigweg onvoldoende is. Daarmee is de doorstroming te gering, de bereikbaarheid onvoldoende en kunnen er onveilige situaties en overlast ontstaan. 4. Doelstelling, hoofdvraag en reikwijdte van het onderzoek De RKC onderzoekt het verkeersbeleid van de gemeente Haarlemmermeer, gericht op de bereikbaarheid en verkeersveiligheid. De vraag of het huidige verkeersbeleid ten aanzien van de functie en het gebruik van gemeentelijke wegen een goede gebiedsontsluiting, doorstroming en een veilige afwikkeling van het verkeer mogelijk Pagina 10 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

11 maakt, staat centraal. Daarbij is met name gekeken naar de rol van het categoriseringsplan, waarin de functie van de wegen is benoemd, en het bereikbaarheidsbeleid 2. Het doel is om verbeterpunten te vinden die kunnen worden gebruikt bij het opstellen van nieuw gemeentelijk verkeersbeleid. Dit rapport richt zich op de wegen die de gemeente beheert. Provinciale en rijkswegen zijn buiten beschouwing gelaten. Het onderzoek concentreert zich primair op autoinfrastructuur en niet op fiets en openbaar vervoer. 5. Methodiek van onderzoek Startpunt van dit rekenkameronderzoek vormt een dossieronderzoek van relevante stukken van de gemeente over het gevoerde verkeersbeleid in het algemeen en over het categoriseringsplan en de Nota Bereikbaarheid in het bijzonder. Daarnaast zijn zeven interviews en een groepsgesprek met dorpsen wijkraden gehouden om de resultaten van de dossierstudie te toetsen en aan te vullen. Ook heeft de RKC samen met Ecorys en een aantal ambtenaren een schouw van de gemeentelijke infrastructuur gedaan. 6. Resultaten Dit hoofdstuk begint met een paragraaf waarin een antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag. In de daaropvolgende paragrafen wordt dieper ingegaan op de conclusies over de afzonderlijke onderdelen van het verkeersbeleid. 6.1 Antwoord op de onderzoeksvraag Hoofdconclusie De RKC concludeert dat met de belangrijkste pijlers van het huidige verkeersbeleid, het categoriseringsplan en de Nota Bereikbaarheid, de doelstellingen van goede gebiedsontsluiting, doorstroming, en een veilige afwikkeling van het verkeer ten dele zijn bereikt. In het algemeen is de (objectieve) veiligheidssituatie 3 verbeterd, maar de bereikbaarheid niet. 2 Het huidige bereikbaarheidsbeleid is neergelegd in de Nota Bereikbaarheid van februari Op enkele drukbelaste wegen is de veiligheidsbeleving niet verbeterd. Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 11

12 Veiligheid en bereikbaarheid: concurrerende en parallel lopende doelstellingen Bij Duurzaam Veilig is het verbeteren van de verkeersveiligheid het hoofddoel. De categorisering in stroom-, gebiedsontsluitings- en erftoegangswegen heeft bereikbaarheid als afgeleid doel. Het beleid om de wegen te categoriseren en in te richten volgens de vastgestelde categorie, is doeltreffend in de zin dat de verkeersveiligheid verbeterd is. De inrichting conform Duurzaam Veilig heeft hieraan bijgedragen. De aanpak in de woonwijken met de 30 km/uur-zones is beter geslaagd dan de erftoegangswegen buiten de bebouwde kom. Hoewel de indeling van het wegennet in stroom-, gebiedsontsluitings- en erftoegangswegen betekent dat naast veiligheid een goede doorstroming van verkeer een belangrijk punt van aandacht is, is de bereikbaarheid door de wegcategorisering niet verbeterd ten opzichte van de situatie voor de invoering ervan. Dit wordt veroorzaakt door de aanleg van verkeersremmende maatregelen op bepaalde wegen, zoals verkeersdrempels. Door ingrepen op een aantal polderwegen om de verkeersveiligheid te vergroten door de snelheid te verminderen, ontstaat als effect dat verkeer letterlijk andere wegen gaat zoeken met als gevolg dat deze andere wegen zwaarder worden belast dan conform hun categorisering zou mogen. Dat zet de verkeersveiligheid én de bereikbaarheid onder druk. Spanning tussen veiligheid en bereikbaarheid blijft bestaan Door het ontbreken van een gemeentelijke beleidsvisie is spanning blijven bestaan tussen de extra inzet op verkeersveiligheid via Duurzaam Veilig en tegelijkertijd het waarborgen van een goede bereikbaarheid. De RKC vindt dat het categoriseringsplan en de Nota Bereikbaarheid onvoldoende onderlinge samenhang vertonen. Hierdoor zijn adequate oplossingen uitgebleven voor mismatches tussen de gekozen wegcategorisering en de werkelijke functie en het gebruik van de gemeentelijke wegen. Herinrichtingen op basis van de gekozen wegcategorisering hebben in een aantal gevallen negatieve gevolgen voor de doorstroming (bereikbaarheid neemt af door drempels) of voor de veiligheid (sluipverkeer op wegen met een erftoegangsfunctie). Het ontbreken van goed zicht op mismatches tussen wensbeelden en verkeersprognoses heeft evenmin bijgedragen aan een bestuurlijke afweging tussen verkeersveiligheid en bereikbaarheid. Dat er voorts geen directe informatie vanuit het College wordt gegeven over de voortgang van het beleid ten aanzien van wegcategorisering betekent dat de Raad de controlefunctie niet kan waarmaken. Pagina 12 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

13 6.2 Onderbouwing verkeersbeleid Inzicht gebruik infrastructuur Om goed inzicht te hebben in het huidige gebruik van het wegennet in een gemeente is essentieel dat er tellingen (hoeveel verkeer passeert een specifieke locatie) worden gehouden. De stroomwegen in de gemeente zijn in beheer van het rijk en de provincie die daarop continu tellingen uitvoeren. De gemeente beschikt over deze cijfers. De gemeente voert zelf continu tellingen uit op de gebiedsontsluitings- en de erftoegangswegen in de gemeente. Tellingen worden met name uitgevoerd op de gebiedsontsluitingswegen omdat deze veelal meer verkeer verwerken dan erftoegangswegen. Maar tellingen worden ook regelmatig uitgevoerd voor de belangrijkste erftoegangswegen in de gemeente en de erftoegangswegen waarover veel discussie met burgers bestaan (zoals de Ringdijk en de IJweg). De RKC constateert dat de gemeente een goed inzicht had en heeft in het gebruik van de weginfrastructuur in Haarlemmermeer. Kwaliteit verkeersprognoses Voor het maken van verkeersbeleid is niet alleen inzicht vereist in het huidige gebruik van het wegennet maar ook in het toekomstige gebruik. Voor toekomstprognoses van verkeer wordt in Nederland gebruik gemaakt van verkeersmodellen. De RKC constateert dat de prognoses die de gemeente gebruikt neutraal van karakter en plausibel zijn. De gemeente heeft een eigen verkeersmodel dat meer details bevat en goed ingepast is in het Nieuw Regionaal Model (NRM) van Rijkswaterstaat. Het NRM wordt in Nederland als state-of-the-art beschouwd. Elk jaar maakt de gemeente op basis van de meest actuele inzichten een prognose. De basis van het model wordt gevormd door feitelijk gebruik van het wegennet en onafhankelijke enquêtes. De toegepaste berekeningsmethodiek voor de prognoses is algemeen aanvaard en in overeenstemming met andere verkeersmodellen. Ook worden er voor grote ruimtelijke ordeningsprojecten een verkeersstudie gemaakt (zie hierna onder 6.4 over de bereikbaarheidseffectrapportage). De toekomstige omvang van het verkeer in de gemeente is met onzekerheden omgeven. Dit geldt voor de gemeente Haarlemmermeer nog in sterkere mate dan voor andere gemeenten, als gevolg van een snelle ruimtelijke en economische ontwikkeling van de gemeente. Daarnaast speelt de groei van Schiphol en de grote omvang van doorgaand verkeer door de gemeente waar de gemeente nauwelijks invloed op heeft. De RKC constateert dat aan het verkeersbeleid optimistische groeiverwachtingen voor inwoners en arbeidsplaatsen ten grondslag hebben gelegen (zie tabel 1). Deze zogeheten sociaaleconomische gegevens zijn sterk van invloed op de inschatting van de omvang van verkeer in een gebied. In het algemeen geldt dat hoe hoger het aantal inwoners en arbeidsplaatsen des te hoger ook het aantal verplaatsingen is. Als de in het jaar 2000 gemaakte voorspellingen voor 2020 met de huidige inzichten worden vergeleken, dan valt op dat het totaal aantal arbeidsplaatsen in de gemeente op basis van huidige inzichten ( ) beduidend lager ligt dan in 2000 werd gedacht ( ). In vergelijking hiermee zijn de verschillen in inwonertal beduidend geringer ( Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 13

14 versus ). Eenzelfde beeld resulteert als de cijfers voor 2011 (inzichten bij Nota Bereikbaarheid) en 2008 (huidige inzichten) met elkaar worden vergeleken. Gunstige economische verwachtingen in 2000 en de groei van de gemeente Haarlemmermeer in de afgelopen jaren zijn debet aan de optimistische verwachtingen. Dit leidt tot de conclusie dat verkeersprognoses kwetsbaar zijn voor grote verschillen in veronderstelde sociaaleconomische gegevens. Tabel 1 Verwachte ontwikkeling inwoners en arbeidsplaatsen in 2002 en tegen huidige inzichten Nota Bereikbaarheid Huidige inzichten Inwoners: Niet berekend Niet berekend Arbeidsplaatsen: Niet berekend Niet berekend Bron: Nota bereikbaarheid en opgave gemeente Verkeersveiligheidsbeleid Duurzaam Veilig Uit de conceptstartnotitie Verkeersveiligheid die in 1996 door de gemeente is opgesteld blijkt dat de kans om bij een ongeval betrokken te worden in Haarlemmermeer bijna twee keer zo groot is als in de rest van Nederland. Als oorzaak hiervan wordt genoemd het grote aandeel doorgaand verkeer dat door de polder rijdt. In 1996 is een klankbordgroep wegcategorisering opgericht en is besloten om samen met rijk en provincie te komen tot een plan voor een Duurzaam Veilige Haarlemmermeer. Tevens is een discussienota Wegcategorisering aan het College aangeboden. Hierin wordt nadrukkelijk aangekaart dat categorisering leidt tot snelheidsverlaging op de polderwegen. In 1999 heeft de gemeente een categoriseringskaart (snelhedenkaart) gemaakt. Op deze kaart is aangegeven op welke wegen een maximale snelheid van 30 en 60 km/u geldt. De kaart geeft ook aan waar deze categorisatie al is gerealiseerd. De gemeente heeft deze kaart in 2004 uitgebreid tot een categoriseringsplan. Het categoriseringsplan geeft naast de maximum snelheden ook de categorisering van de wegen in stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen weer. Waar in de kaart uit 1999 een Pagina 14 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

15 select aantal gebieden en wegvakken een 30 of 60 km/uur-inrichting werd gegeven, wordt in het categoriseringsplan uit 2004 het volledige wegennet behandeld en in categorieën verdeeld. Aan de hand van de categorisering als stroomgebiedsontsluitings- of erftoegangsweg kan worden bepaald welke inrichting bij de weg past. Totstandkoming categoriseringsplan Aan het categoriseringsplan, dat het belangrijkste onderdeel vormt van het verkeersveiligheidsbeleid, liggen zes wensbeelden ten grondslag 4. De wensbeelden zijn door de ambtelijke organisatie opgesteld in overleg met belanghebbende instanties zoals de brandweer. Het categoriseringsplan beschrijft de wensbeelden na het ontwikkelen zijn samengevoegd door ze over elkaar heen te leggen. Bij deze analyse heeft de gemeente gebruik gemaakt van de verkeersintensiteiten op dat moment, en van de middellange (2011) en de lange termijn (2020). Het categoriseringsplan is dus tot stand gekomen op basis van wensbeelden in combinatie met beschikbare verkeersgegevens. De verkeerscijfers zijn niet alleen gebruikt ten behoeve van het wensbeeld 'gemotoriseerd verkeer' maar ook om de eerste concepten van het categoriseringsplan te toetsen. Zo zijn knelpunten zichtbaar geworden. Uit de interviews blijkt dat de discussies zich vaak toespitsten op wegen waarvoor een erftoegangsfunctie was gewenst maar waarvoor de verkeersintensiteiten te hoog waren. Voorbeelden hiervan zijn de Aalsmeerderweg en de IJweg: erftoegangswegen met een te hoge intensiteit. In ambtelijk overleg zijn deze knelpunten besproken en zijn compromissen gesloten over de wegfuncties en de daarbij behorende inrichting. In een aantal gevallen zijn wegen tot erftoegangsweg benoemd die tot op dat moment een stroomfunctie met de bijbehorende (hogere) intensiteiten hadden. In het categoriseringsplan wordt toegelicht dat voor het opstellen van het categoriseringsplan een overzicht van wegvakken is gemaakt waar de wensbeelden niet overeenkwamen (knelpuntenkaart). Deze knelpuntenkaart is echter niet aan het plan toegevoegd. De RKC vindt dat het beter was geweest als mismatches expliciet waren genoemd in het categoriseringsplan, zodat een expliciete bestuurlijke keuze mogelijk zou zijn geweest. Naast de genoemde wensbeelden is bij de totstandkoming van het categoriseringsplan rekening gehouden met andere beleidsafspraken van de gemeente Haarlemmermeer, waaronder het Ringdijkbeleid, de inrichting van bedrijventerreinen en kantoorlocaties, het polderwegenbeleid, het fietsbeleid en het verkeerscirculatieplan Hoofddorp. Daarnaast is de categorisering van gemeentegrensoverschrijdende wegen getoetst aan die van de omliggende gemeenten. Het streven was een uniforme categorisering voor 4 De wensbeelden zijn: verblijfsgebieden, uitrukroutes brandweer, openbaar vervoer, gemotoriseerd verkeer, fietsverkeer en overig (verkeers- en vervoers) beleid. Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 15

16 de wegen die doorlopen naar omliggende gemeenten. Hoewel het categoriseringsplan meldt dat de gemeente ernaar streeft om de komende jaren het gemeentelijke wegennet volledig Duurzaam Veilig in te richten, is er geen financiële onderbouwing, planning en onderbouwing van de uitvoeringscapaciteit aan het categoriseringsplan gehangen. Het categoriseringsplan is volgens de gemeente een toetsingskader en geen uitvoeringsplan. Het categoriseringsplan bevat geen SMARTgeformuleerde doelstellingen waarbij is aangegeven wanneer wat moet zijn gerealiseerd en volgens het plan moet zijn ingericht. In de praktijk betekent dit dat geen prioriteitsvolgorde voor de aanpassingen aan gemeentelijke wegvakken is opgenomen. Het plan geldt als uitgangspunt bij de (her)inrichting en beheren van wegen door het cluster Beheer en Onderhoud waarbij het motto is om werk-met-werk te maken. Als een weg wordt aangepakt voor groot onderhoud wordt hij conform de wegcategorie uit het categoriseringsplan ingericht. De RKC constateert dat het categoriseringsplan is opgesteld als een technisch document en niet als een beleidsnota. Het vormt het toetsingskader bij uitvoering van beleid en niet een sturend element voor het beleid. Het woord plan is daarmee mager ingevuld. Monitoring Op het gebied van verkeersveiligheid wordt jaarlijks bijgehouden hoe deze zich ontwikkelt onder meer aan de hand van ontwikkeling van verkeersongevallen, letselschade en verkeersslachtoffers. Daarnaast pakt de gemeente de zogenaamde black spots (verkeersonveilige plekken) in de gemeente aan. Na aanpassingen aan de weginfrastructuur worden na één jaar de effecten hiervan gemonitord. Een directe consequentie van het werk-met-werk-maken -principe is dat er verschillende jaren overheen gaan voordat het gemeentelijke wegennet in de Haarlemmermeer volledig conform het categoriseringsplan is ingericht. In de toelichting van het plan wordt ook geen einddatum genoemd. De gemeente schat dat nog ruim de helft van het wegennet niet Duurzaam Veilig is ingericht. Op basis van inspecties wordt door de gemeente een jaarplanning gemaakt welke wegen worden opgepakt. Dat is ongeveer 4% van het wegenarsenaal in de gemeente Haarlemmermeer. Dit betekent dat het ongeveer 25 jaar zal duren voordat het conform wegcategoriseringsplan is uitgevoerd. De RKC stelt vast dat de gemeente het tempo waarin het wegennet Duurzaam Veilig wordt ingericht niet monitort. Daarmee heeft de gemeente de voortgang van de uitvoering van Duurzaam Veilig onvoldoende in beeld. Evaluatie De toelichting bij het categoriseringsplan beschrijft dat het plan niet als een statisch instrument gezien kan worden en dat het wenselijk is om het plan elke twee jaar te evalueren en te actualiseren. Veranderingen in bijvoorbeeld de ruimtelijke en/of wegenstructuur kunnen invloed hebben op de categorisering van wegen. Pagina 16 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

17 De RKC stelt vast dat het plan na vaststelling in 2004 niet tussentijds is geëvalueerd en/of geactualiseerd. Hiervoor is ambtelijk noch bestuurlijk opdracht gegeven. Mogelijk waren er andere prioriteiten. Daarnaast kan het zijn dat de reorganisatie heeft geleid tot uitstel van actualisatie: er is in korte tijd sprake geweest van verschillende bureauhoofden en een relatief hoog personeelsverloop. 6.4 Bereikbaarheid Nota Bereikbaarheid In 2002 is in de Nota Bereikbaarheid de gemeentelijke visie op bereikbaarheid vastgelegd. Deze nota is nog steeds van kracht. In de nota is de analyse gemaakt dat in relatie tot ruimtelijke en economische ontwikkelingen de infrastructuur in Haarlemmermeer is achtergebleven. Binnen de context van het nationale beleid over verkeer en vervoer wordt de groei van het gemotoriseerd verkeer niet aan een maximum gebonden en is het uitgangspunt dat de keuze van burgers en bedrijven wordt gerespecteerd: mobiliteit mag en hoort bij een moderne samenleving. Het gemeentelijke verkeersbeleid wordt benaderd in samenhang met ruimtelijke ordening en economie. De determinanten van het beleid zijn bereikbaarheid, mobiliteitsmanagement (onder meer parkeer- en fietsbeleid en het integreren van verkeers- en vervoersbeleid met de situering van woonwijken en locaties van bedrijven), openbaar vervoer, verkeersveiligheid, leefbaarheid en technologie. In de gemeentelijke beleidsvisie wordt het verbeteren van de bereikbaarheid als één van de belangrijkste doelen van het verkeers- en vervoersbeleid geformuleerd. Subdoelstellingen zijn dat de belangrijkste bestemmingen met verschillende vervoersbewijzen bereikbaar moeten zijn, dat congestie op de weg zoveel mogelijk moet worden voorkomen, dat er voldoende parkeergelegenheid moet zijn, dat het openbaar vervoer zoveel mogelijk een volwaardig alternatief voor de auto moet zijn, en dat voor korte verplaatsingen de fiets wordt gebruikt. Een belangrijk thema in de nota is leefbaarheid. Leefbaarheid, dat wil zeggen milieuaspecten (geluid en luchtkwaliteit) en verkeersveiligheid, wordt als belangrijke randvoorwaarde van bereikbaarheid gepresenteerd. De nota benadrukt dat de weginrichting van groot belang is om weggebruikers te helpen het goede gedrag te vertonen. Het maatregelenpakket van de nota gericht op het verbeteren van de bereikbaarheid van de gemeente gaat vooral in op projecten om de weginfrastructuur en het openbaar vervoersinfrastructuur uit te breiden. Het maatregelenpakket gaat niet in op de herinrichtingsprojecten van bestaande wegen, als gevolg van het categoriseringsplan. Om de bereikbaarheid van de gemeente te garanderen wordt bij de planning van woningbouwlocaties en bedrijventerreinen een bereikbaarheidseffectrapportage Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 17

18 uitgevoerd. Om zicht te krijgen of de bereikbaarheid zich in de gewenste richting ontwikkelt, wordt een bereikbaarheidsmonitor ingesteld. De RKC constateert dat de Nota Bereikbaarheid nauwelijks een relatie legt tussen wegcategorisering en bereikbaarheidsbeleid. In termen van bereikbaarheid kan het reële gebruik van de weg anders zijn dan volgens de categorisering is toegestaan. Het gaat dan vooral om de verhouding intensiteit/capaciteit (I/C). Het bereikbaarheidsbeleid van de gemeente 5 stelt de norm dat congestie zoveel mogelijk moet worden voorkomen. De Nota Bereikbaarheid stelt bovendien dat met behulp van het verkeersmodel is door te rekenen in hoeverre congestie zoveel mogelijk is te voorkomen: bij een I/C-verhouding < 0.6 is er een vrije afwikkeling van verkeer, is de I/C-verhouding > 1.0 dan is er sprake van structurele congestie, ook buiten de spits. De bereikbaarheidseffectrapportage en de bereikbaarheidsmonitor moeten inzicht bieden in het halen van de (auto) bereikbaarheidsdoelstellingen. Totstandkoming Nota Bereikbaarheid Aan de Nota Bereikbaarheid is anderhalf jaar gewerkt door het College. Het College wil met de nota onderstrepen dat bereikbaarheid veel aandacht verdient. Bereikbaarheid wordt benoemd als een van de belangrijkste randvoorwaarden voor de toekomstige ontwikkelingen in Haarlemmermeer. Er is overleg gepleegd met diverse partijen, waaronder de provincie en de Kamer van Koophandel. De concepteindversie is voor bestuurlijke reactie voorgelegd aan deze en andere partijen. Hoewel de Raad brede waardering heeft voor de nota, worden door enkele externe partijen kritische kanttekeningen geplaatst. Zo heeft de provincie aangegeven dat zij vindt dat de relatie tussen ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer onvoldoende is uitgewerkt. Een structureel tekort aan infrastructuur wordt wel door de gemeente erkend als risico, maar er zijn geen consequenties aan verbonden. De Kamer van Koophandel spreekt zijn zorgen uit over de financiering van de gemeentelijke plannen. Hij vreest dat als deze financiering niet voortvarend ter hand wordt genomen de congestie in de komende jaren zal toenemen. Monitoring De gemeentelijke bereikbaarheidsmonitor, zoals genoemd in de Nota Bereikbaarheid is er niet gekomen. De gemeente vormt zich op reguliere basis aan de hand van telcijfers en onafhankelijke enquêtes een beeld over het feitelijk gebruik van de rijks-, de provinciale en de gemeentelijke infrastructuur in de gemeente. Ook wordt bij grote ruimtelijke ordeningsprojecten een bereikbaarheids-effectrapportage uitgevoerd (bijvoorbeeld verkeersstudie Grensstreek Noord- en Zuid-Holland). Met het huidige verkeers- 5 Het gaat hier om autobereikbaarheid. Pagina 18 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

19 model moet het mogelijk zijn om gegevens te genereren die een betrouwbaar beeld geven van de I/C-verhouding op bepaalde wegvakken en kruispunten. Dit is tot op heden nog onvoldoende gedaan. De RKC concludeert hieruit dat de gemeente gebrekkig inzicht heeft in de ontwikkeling van de (auto)bereikbaarheid van Haarlemmermeer. Dat is niet alleen een tekortkoming in het bereikbaarheidsbeleid, het heeft ook zijn weerslag op de categorisering van de wegen in de gemeente. Immers, als een I/C-verhouding niet in overeenstemming is met de categorisering (bijvoorbeeld een erftoegangsweg die in reële termen wordt gebruikt als gebiedsontsluitingsweg), dan moet daarop het beleid worden aangepast: hercategoriseren of alternatieven aanbrengen zodanig dat zowel aan de categorisering als aan de bereikbaarheid wordt voldaan. Evaluatie: Nota Mobiliteit De gemeente werkt aan een Nota Mobiliteit als opvolger van Nota Bereikbaarheid. De Nota Mobiliteit beoogt een omslag in het tot op heden gevoerde gemeentelijk verkeersbeleid. Kernpunt van de nog te verschijnen nota is een zogenaamde modal-shift in de personenmobiliteit. Het streven is om beleid te ontwikkelen waarmee het openbaar vervoer en de fiets aantrekkelijker worden gemaakt. Het gebruik ervan wordt gestimuleerd en het autogebruik wordt juist geremd. De nota beoogt een totaalpakket van maatregelen variërend van hoogwaardig openbaar vervoer bij nieuw te realiseren woonwijken, tot schoolzones waar kinderen met de fiets (in plaats van met de auto) worden gebracht. De toekomst zal uitwijzen of in de Nota Mobiliteit oplossingen worden aangedragen voor mismatches tussen categorisering en verkeersdruk die tegemoetkomen aan zowel de verkeersveiligheid als de bereikbaarheid. 6.5 Koppeling tussen bestuur en beleid Net als andere gemeenten heeft Haarlemmermeer de nationale visie op Duurzaam Veilig overgenomen. Het College van Burgemeester en Wethouders heeft daarnaast niet nadrukkelijk een beleidsvisie op verkeersveiligheidsbeleid geformuleerd die is vastgesteld door de Raad, binnen door de Raad gestelde kaders. De categoriseringskaart en het categoriseringsplan zijn een directe uitwerking van het landelijke programma Duurzaam Veilig. In de nota s aan het College over de categoriseringskaart (1999) en het categoriseringsplan (2004) wordt uitsluitend verwezen naar de principes van het programma Duurzaam Veilig, niet naar een specifieke gemeentelijke beleidsvisie. De gemeente heeft wel in 1996 een Discussienota Wegcategorisering opgesteld en deze uitvoerig met diverse afdelingen in de gemeente en met een klankbordgroep besproken. In de praktijk voert de gemeente wel een veiligheidsbeleid waarvan de ambities boven de nationale doelstellingen liggen, maar dit beleid is niet als visie op het categoriseringsplan vastgelegd. Bestuurlijke betrokkenheid Uit het onderzoek blijkt dat er geen aanwijzingen zijn dat het College direct betrokken was bij de discussies rondom de wensbeelden ten behoeve van het categoriseringsplan, Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 19

20 noch dat beslispunten zijn voorgelegd. Zo is het College niet op de hoogte gesteld van wegvakken waar verkeersprognoses en gewenste wegcategorisering niet met elkaar in overeenstemming waren. De wethouder heeft alleen de uiteindelijke categoriseringskaart (1999) gezien en heeft een mondelinge toelichting gekregen over het proces van totstandkoming. Het categoriseringsplan (2004) is in een raadssessie besproken en op enkele punten aangepast. Vervolgens is het ter kennisname aan de Raad gestuurd. De Raad is niet direct betrokken bij het de voortgang van categoriseringsplan en bij specifieke aanpassingen, maar wordt via de begroting en voortgangsrapportages wel op de hoogte gehouden van de uitvoering van reconstructies van wegen. De RKC constateert dat ondanks de grote implicaties die het plan heeft (gehad) voor met name een aantal wegen, gecategoriseerd als erftoegangswegen, buiten de bebouwde kom, er op bestuurlijk niveau relatief weinig discussie is geweest over het categoriseringsplan. De categorisering is als een technische maatregel beschouwd. De consequenties van de categorisering zijn door het College en de Raad onvoldoende in beeld gebracht. Ambtelijke verantwoordelijkheid Met het oog op implicaties van het categoriseringsplan en de doelstellingen van de Nota Bereikbaarheid mag van ambtenaren worden verwacht dat zij het bestuur op de hoogte brengen van de wegvakken waarbij functie en gebruik van de weg niet met elkaar in overeenstemming zijn (mismatches), en de keuzes die hierbij gemaakt zijn in het kader van de categorisering. Naar het oordeel van de RKC is dit te weinig gebeurd. Daar staat tegenover dat er weinig aandacht vanuit het bestuur is (geweest) om het ambtelijk apparaat opdracht te geven aan de hand van de uitgangspunten van het categoriseringsplan mismatches aan te pakken. Grip op de uitvoering Hiervóór (zie 6.3) is geconstateerd dat het categoriseringsplan SMART-geformuleerde doelstellingen mist, zoals herinrichting van bepaalde wijken in een bepaalde periode, een planning, financiële onderbouwing en uitvoeringscapaciteit. Daarmee ontbreken volgens de RKC instrumenten om de uitvoering goed aan te sturen. Opmerkelijk is dat aan de voorloper van het categoriseringsplan, de categoriseringskaart, wel een planning was gehangen. Ook was er meer duidelijkheid over de financiering, mede door de noodzaak om subsidies te verkrijgen en de besteding ervan te verantwoorden. In de afgelopen jaren is de grip op de uitvoering verwaterd. Pagina 20 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

21 6.6 Afstemming en communicatie met burgers Beleid dat wordt gedragen door het bestuur en waaraan een helder uitvoeringsplan is toegekend, is goed uit te leggen aan inwoners. Onnodige weerstand kan daardoor worden voorkomen. Communicatie met burgers en dorpsen wijkraden over de functie en het gebruik van de weg vindt vooral plaats op het moment dat de gemeente fysieke aanpassingen aan een specifieke weg wil doorvoeren. Sommige dorpsen wijkraden worden tijdens reguliere overleggen geïnformeerd over geplande wegaanpassingen maar dit vindt niet standaard plaats. Via de formele inspraaktrajecten kunnen belanghebbenden hun zienswijze over inrichtingsplannen en verkeersbesluiten kenbaar maken. 6 Over het categoriseringsplan als zodanig is niet met burgers gecommuniceerd. De RKC komt tot de conclusie dat de grote implicaties die het categoriseringsplan voor sommige weg(vakk)en heeft gehad niet goed met de bevolking zijn gedeeld. Het categoriseringsplan en de gemaakte keuzes over de categorisering van wegen zijn door de gemeente niet breed uitgedragen. Dit verklaart mogelijk een groot deel de huidige onvrede bij de dorpsen wijkraden. De RKC vindt het gebrek aan communicatie en afstemming met burgers een belangrijke tekortkoming in de totstandkoming van het categoriseringsplan. Met het oog op discussies over sommige wegaanpassingen verdient het de aanbeveling om burgers en dorpsen wijkraden standaard en tijdig vooraf te informeren en te betrekken. 7. Slotbeschouwing De doelstellingen van goede gebiedsontsluiting en doorstroming, en een veilige afwikkeling van het verkeer zijn ten dele bereikt. De verkeersveiligheid is verbeterd, maar dat is ten koste gegaan van de bereikbaarheid. Voor mismatches tussen categorisering en verkeersdruk moeten oplossingen worden gevonden die tegemoetkomen aan zowel de verkeersveiligheid als de bereikbaarheid. Het bestuur moet daarbij rekenschap geven van de afwegingen die het maakt. De monitoring van het beleid moet beter. De vragen van dorpsen wijkraden over de kwaliteit en het gebruik van automobiliteitsgegevens zijn voorstelbaar. De stelling dat de gemeente in het categoriseringsplan en in haar verkeer- en vervoerbeleid onvoldoende rekening heeft gehouden (en houdt) met de snelle groei van de gemeente, is echter niet houdbaar. De verkeersmodellen waar de gemeente mee werkt zijn kwalitatief goed. Sociaaleconomische omstandigheden maken berekeningen over toekomstige 6 Plannen liggen zes weken ter inzage. Daarbij wordt het plan via inloopavonden aan alle betrokkenen en geïnteresseerden toegelicht. Is een besluit voor beroep vatbaar, dan hebben burgers de mogelijkheid hiertegen op te komen, in laatste instantie bij de rechter. Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 21

22 verkeersgegevens kwetsbaar, maar er is zelfs rekening gehouden met een te ruime verkeerscapaciteit. Op dit punt kan de gemeente moeilijk verwijten worden gemaakt. Wat in verkeersbeleid in belangrijke mate meespeelt, is een kloof tussen technische en meetbare verkeersgegevens (intensiteit en capaciteit van de weg, een beetje congestie in de spits), en de beleving van de weggebruiker die de last van de verkeersdruk ervaart of het gevoel van bewoners dat er een enorme stroom verkeer aan je deur voorbijtrekt. Op de Aalsmeerderwerg en de IJweg zijn dit in objectieve termen bezien reële problemen. Voor die mismatches moet het bestuur definitieve oplossingen bieden. Om de kloof te overbruggen verdienen daarnaast klachten over verkeersoverlast of -onveiligheid serieus de aandacht, en als de gewenste oplossing niet kan worden geboden, dan moet dat helder worden gecommuniceerd. 8. Aanbevelingen aan de Raad en College De RKC doet de volgende aanbevelingen aan de Raad en het College: 1. Zorg voor meer samenhang tussen verkeersveiligheid en bereikbaarheid door: a. het categoriseringsplan te actualiseren en de functie ervan (als technisch document) opnieuw te bezien, onder gelijktijdige herijking van het bereikbaarheidsbeleid in de vorm van de Nota Mobiliteit; b. een expliciete bestuurlijke afweging te maken voor mismatches waarbij verkeersveiligheid en bereikbaarheid niet in overeenstemming zijn met functie en gebruik van de weg; en c. een plan van aanpak op te stellen voor mismatches, de uitvoering ervan en de benodigde middelen. De RKC doet de volgende aanbevelingen aan het College: 2. Minimaliseer de kwetsbaarheid van verkeersprognoses door de betrouwbaarheid van sociaaleconomische gegevens te verhogen. 3. Zorg voor monitoring van: a. de voortgang van de inrichting van het wegennet conform Duurzaam Veilig; b. de intensiteit/capaciteitsverhoudingen; en c. de bereikbaarheid door uitvoering van de bereikbaarheidsmonitor; en doe daarvan verslag aan de Raad. 4. Zorg voor goede communicatie over de (technische) achtergronden en gevolgen van wegcategorisering en verkeersbesluiten door actief informatie te verstrekken aan belanghebbenden. Pagina 22 Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg

23 III Appendix: Feitenrapport van Ecorys Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Veilig en vlot op weg Pagina 23