Om te beginnen... vereniging van toezichthouders in onderwijsinstellingen

Transcriptie

1 vereniging van toezichthouders in onderwijsinstellingen juni nummer 36 Om te beginnen... Kwaliteit van het onderwijs, daar gaat het ons altijd al om. Om dat te benadrukken, is het het thema van 2013 en was het dat dus ook van het jaarcongres 19 april jl. Met alleen de statutaire verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor toezichthouders verbetert de onderwijskwaliteit niet. Maar dat gebeurt ook niet met meer wet- en regelgeving. Het gaat ons als toezichthouders om het scheppen van de juiste bestuurlijke voorwaarden, gepaard gaand met de juiste vaardigheden. Dat heeft het jaarcongres ons nogmaals geleerd ( Onlangs verscheen de Kamerbrief van de minister Versterking bestuurskracht onderwijs. In deze VTOI Nieuws een samenvatting ervan. Pieter Hettema gaat er in zijn voorzitterscolumn op in. Ook Pim Breebaart geeft een reactie. Na raadpleging van de leden en discussie in de ALV van 10 juni, komt de VTOI met een reactie. Verder in dit nummer een artikel over zwakke scholen en de rol van het externe en interne toezicht daarbij. Ook is er aandacht voor het inspectieonderzoek naar de kwaliteit van bestuurlijk handelen in het funderend onderwijs. Kortom, veel leesplezier! De Redactiecommissie Kwaliteit van het onderwijs en de interne toezichthouder Het voorkomen van (zeer) zwakke scholen in het voortgezet onderwijs Hoe vaak komt het voor dat een school voor voortgezet onderwijs als (zeer) zwak wordt bestempeld door de Inspectie van het Onderwijs? Wat moet de interne toezichthouder in dat geval doen? En nog belangrijker: hoe kun je voorkomen dat een school op het beklaagdenbankje terechtkomt? Wat is daarbij de rol van de interne toezichthouder? In vergelijking met het primair onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs kent het voortgezet onderwijs een relatief hoog percentage (zeer) zwakke scholen. In 2012 beoordeelde de inspectie 0,9% van de scholen voor voortgezet onderwijs als zeer zwak (30 afdelingen) en 9,4% als zwak (310 afdelingen). Lees verder op pag 3

2 Inhoud Pagina 1 Om te beginnen Het voorkomen van (zeer) zwakke scholen in het voortgezet onderwijs Pagina 2 Column Pieter Hettema, voorzitter Pagina 3-5 Het voorkomen van (zeer) zwakke scholen in het voortgezet onderwijs Pagina 6-7 Versterking van de bestuurskracht Pagina 8-9 Autonomie van het bestuur en van het toezicht Pagina 10 Column Harm Klifman, Na het huis het interieur. De volgende stap in governance Pagina 11 Kwaliteit van bestuurlijk handelen Pagina De werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs Pagina Boekrecensie: - Meer druk op de ketel bij RvC. Commissarissenonderzoek Bestuurder, voldoende uitgedaagd? Pagina 16 Van de bestuurstafel Agenda vergaderingen bestuur en ALV Korte berichten Pagina 17 Onderhandelingen cao bestuurders voortgezet onderwijs Interessante links Ondersteuning door VTOI Pagina Agenda VTOI 2013 Nieuwe leden VTOI vanaf 1 april 2013 VTOI Publicaties Pagina 20 Bestuur, Raad van Advies, Directeur en Bureau VTOI Het VTOI-lidmaatschap biedt u de volgende voordelen Colofon Column Pieter Hettema Moreel kompas: beroepseed of permanent debat? Naar aanleiding van het onderzoek van de commissie- Halsema roept minister Bussemaker bestuurders en toezichthouders op hun moreel kompas te versterken. In haar ogen richt een goede bestuurder zich als eerste op het realiseren van de best mogelijke kwaliteit van het onderwijs en handelt daarbij professioneel en ethisch verantwoord. Een goed bestuurder organiseert zijn eigen tegenspraak. Hij maakt morele vraagstukken en dilemma s in het beleid zichtbaar en is transparant naar zijn organisatie over kwetsbare besluiten. Bovendien beschikken goede bestuurders over voldoende lef om het eigen gedrag ter discussie te stellen. De minister suggereert om, analoog aan andere sectoren, deze waarden vast te leggen in een eed voor bestuurders in het onderwijs: De eed is een ritueel dat treffend uitdrukt dat een bestuurder dienstbaar is aan de kwaliteit van het onderwijs en daarover verantwoording schuldig is aan de betrokkenen ( ). Hierdoor aangespoord, hebben we als VTOI de afgelopen periode benut om over dit thema verder van gedachten te wisselen met onze zusterverenigingen in de woningbouw, zorg, kinderopvang en cultuur. Dat heeft ertoe geleid dat we nu een aantal ijkpunten hebben benoemd voor een dergelijk moreel kompas. Het gaat om waarden zoals betrokkenheid, zelfreflectie, levenslang willen leren, aanspreekbaar, luisteren, willen begrijpen, authentiek, moedig, doortastend, integer, sober, transparant; waarden die ten grondslag liggen aan de governancecodes en passen bij onze maatschappelijke opdracht en bij het feit dat we verantwoordelijk zijn voor een goede besteding van publieke middelen. Net als de minister ben ik van mening dat het benoemen van waarden van groot belang is. Of een eed voor bestuurders haalbaar is en effect zal hebben, waag ik echter te betwijfelen. Misschien is het van veel groter belang dat we permanent het debat over waarden met elkaar aangaan. Het gaat immers om zaken die van belang zijn voor alle betrokkenen in en om het onderwijs - politiek incluis. Uit de Amarantis-casus komt naar voren dat ook locatie- en stafdirecteuren niet altijd even waardenvast waren. En het rapport-halsema stelt dat een aantal gedragingen (of liever: misdragingen) van bestuurders ten dele kon ontstaan door de context: de tijd waarin deze bestuurscultuur ontstond. Daarmee doelt ze op het politiek klimaat van de jaren 90. Onderwijsbestuurders werden geacht zich te richten op marktwerking, concurrentie en op het verwerven van nieuwe inkomstenbronnen. Zonder misdragingen te vergoelijken: die context bracht een andere set van waarden met zich mee dan het huidige politieke klimaat. Tijdens de regionale ledenraadplegingen hebben we dit onderwerp ook aan de orde gehad. Of er nu wel of niet voor een eed gekozen wordt: voor ons als toezichthouders zouden deze waarden vertaald kunnen worden in een gedragscode die uitdrukking geeft aan de mores van onze vereniging - en die van onze collega s in andere sectoren. Geen eed maar een moreel kompas dat we regelmatig met elkaar bespreken en herijken - zoals dat met een fatsoenlijk kompas hoort. juni

3 Vervolg pagina 1 Alhoewel de kwalificatie (zeer) zwakke school anders doet vermoeden, is in de meeste gevallen niet de gehele school zwak; doorgaans betreft het een enkele afdeling die onder de inspectiemaat blijft. Naar verhouding treffen we in het praktijkonderwijs en het vwo de meeste zeer zwakke afdelingen aan. Het vwo kent relatief de meeste zwakke afdelingen (zie Tabel 1). Percentage (zeer) zwakke scholen naar afdeling op 1 september 2012 Afdeling zeer zwak zwak Praktijkonderwijs 1,9 1,9 Basisberoepsgerichte leerweg vmbo 0,6 3,6 Kaderberoepsgerichte leerweg vmbo 0,6 11,0 Gemengde/theoretische leerweg vmbo 0,9 11,6 Havo 0,8 6,8 Vwo (atheneum, gymnasium) 1,6 12,6 Tabel 1 Uit onderzoek van de inspectie (2013a en b) blijkt dat in de hogere schoolsoorten, dat wil zeggen vanaf de gemengde/- theoretische leerweg in het vmbo, kleine afdelingen vaker (zeer) zwak zijn dan grote. Een verklaring hiervoor is dat de hoogste afdeling in de school vaak relatief veel leerlingen bevat met een (te) laag basisschooladvies. Gegeven de leerlingenkrimp is dit een belangrijk aandachtspunt, ook voor de interne toezichthouder. Hoe de inspectie tot het oordeel (zeer) zwak komt, is verderop in deze editie van VTOI Nieuws beschreven. Hieronder gaan we met name in op de rol van de toezichthouder, zowel in de situatie dat een school als (zeer) zwak wordt bestempeld en in het voorkomen van zo n beoordeling. Intensivering van het toezicht Op het moment dat de inspectie een school als (zeer) zwak kwalificeert, intensiveert de inspectie het toezicht. Zou dat ook moeten gelden voor het interne toezicht? In het recente advies Publieke belangen dienen stelt de Onderwijsraad (2013) dat de interne toezichthouder juridisch gezien (eind)verantwoordelijk is in die situaties waarin het bestuur tekortschiet. Dat is het geval wanneer niet voldaan wordt aan de minimumeisen van onderwijskwaliteit en een afdeling van een school (zeer) zwak wordt verklaard. De interne toezichthouder doet er op dat moment goed aan een aantal vragen te beantwoorden (zie kader hieronder), alvorens te besluiten of en op welke wijze het eigen toezicht aanpassing behoeft. Om de eigen onafhankelijkheid te accentueren is het verstandig deze vragen eerst in eigen kring als raad aan de orde te stellen. Verhouding extern intern toezicht Bij dat bestuurlijk handelen en het toezicht erop komt ook de Wat is nu vervolgens de positie van de raad van toezicht ten opzichte van de beoordeling door de externe toezichthouder? Volgens Minderman (2012) is dit afhankelijk van de visie op toezicht van de raad. In theorie schetst hij twee uitersten: - De raad van toezicht ziet voor zichzelf een aanvullende rol en monitort de bevindingen van de inspectie. Wanneer er sprake is van een negatief oordeel treedt de raad op als klankbord voor het bestuur bij de zoektocht naar verbeteringen en oplossingen. Bij deze vorm van subsidiair toezicht laat de raad het toezicht in feite aan de overheid en richt zij zich op de aspecten die buiten het extern toezicht vallen, zoals bedrijfsvoering en interne systemen. - De raad van toezicht hanteert de normen van de overheid minimaal als de zijne en vertaalt die in samenspraak met het bestuur naar organisatie-eigen kwaliteitsnormen en houdt vervolgens actief toezicht op de naleving ervan. Minderman: In deze variant absorbeert de raad van toezicht de normering van de overheid en maakt die deel uit van zijn eigen normering van integraal toezicht. Deze absorptievariant treffen we in meer of mindere mate in de diverse governancecodes aan. Als de onderwijskwaliteit achterblijft: vragen voor de intern toezichthouder Hebben wij als raad signalen genegeerd die erop hadden kunnen duiden dat deze school (zeer) zwak zou worden? Ontvangen wij over de te realiseren en de gerealiseerde kwaliteit van onderwijs voldoende informatie vanuit de organisatie? Beschikken wij over documenten van de onderwijsinspectie, zoals jaarlijkse opbrengstenoverzichten, waaruit we een en ander hadden kunnen afleiden? Kunnen wij beoordelen of het bestuur op het gebied van onderwijskwaliteit en andere terreinen in control is? Zijn wij voldoende deskundig om betekenisvol toezicht te houden op de onderwijskwaliteit? Hebben wij afspraken met het bestuur gemaakt ten aanzien van ijkpunten betreffende de kwaliteit van onderwijs? Verantwoordt het bestuur zich volgens ons op betrouwbare wijze over de geleverde onderwijskwaliteit en de verbetering ervan? Hebben wij zicht op de kwaliteit van de professionele relatie tussen het bestuur en de verantwoordelijke schoolleider? In hoeverre hebben wij zicht op de kwaliteit van de docenten? Hebben wij zicht op de tevredenheid van de leerlingen? Verwachten wij dat het bestuur in staat zal zijn de noodzakelijke verbeteringen uit te voeren? Het zal duidelijk zijn dat het merendeel van de vragen ook in de raad aan de orde kunnen komen zonder dat er sprake is van een negatieve inspectiebeoordeling. 3

4 Mogelijke acties Ervan uitgaande dat de raad voldoende vertrouwen heeft in het bestuur, kan de raad verschillende acties ondernemen. In de eerste plaats kan het de afstand tussen raad en bestuur tijdelijk verkleinen door - met behoud van de toezichthoudende positie - intensiever met het bestuur te spreken over de analyse naar het ontstaan van het kwaliteitsprobleem, de voortgang van het verbeterplan en de maatregelen die genomen worden om vergelijkbare problemen bij andere afdelingen of scholen te voorkomen. Van Hattum & Jansen (2012) beschreven situaties waarbij onder deze omstandigheden bestuurders en schoolleiders vooral hun best deden uit elkaars vaarwater te blijven en elkaar juist niet opzochten. In sommige situaties belemmerde dit de voortgang van het verbeterproces. Hetzelfde kan gebeuren wanneer bestuur en toezicht te veel afstand houden. Vanuit de premisse dat toezicht op bestuurlijk handelen betrekking heeft op de hele bestuurlijke keten in de onderwijsinstelling, is het wenselijk dat de raad zich ook verstaat met de directeur van de betreffende school. Uiteraard wordt het bestuur daarvan op de hoogte gebracht. Het is belangrijk dat de raad ook uit de eerste hand verneemt hoe het zover heeft kunnen komen en hoe het verbeterproces verloopt. Bovendien vergroot dit het urgentiebesef op directieniveau. Uit eigen onderzoek onder zeer zwakke scholen komt naar voren dat in circa 40% van de gevallen dit gelukkig al gebeurd. Meestal wordt de betreffende schoolleider/schoolleiding voorafgaand aan een vergadering van de raad uitgenodigd, in een enkel geval bezoekt een delegatie van de raad de betreffende school of spreekt de raad er met de (G)MR over. In de brief over de bestuurskracht (zie elders in dit nummer) opperen de bewindspersonen van OCW de mogelijkheid van een onderzoeksrecht voor interne toezichthouders. We zien nu al dat raden van toezicht die (zeer) zwakke afdelingen binnen hun scholen hebben, bij wijze van contra-expertise onafhankelijk van het bestuur onderzoeken waardoor de tekortkomingen ontstaan zijn. Bij zorgvuldige opdrachtformulering en communicatie kan dit meerwaarde hebben voor bestuur en raad van toezicht. Een intern toezichthouder kijkt ook vooruit! Een school wordt (zeer) zwak op basis van in het verleden behaalde resultaten. Anders gezegd: de inspectie houdt toezicht door in de achteruitkijkspiegel te kijken. De intern toezichthouder kan niet volstaan met terugkijken of de bestuurder zijn werk goed gedaan heeft. Het gaat erom dat de intern toezichthouder de extern toezichthouder aanvult zodat ze complementair zijn (Steur, 2013). Van toezichthouders wordt verwacht dat zij ook vooruitkijken en het bestuur adviseren. Heemskerk et al (2013) spreken in dit verband van anticiperend toezicht. Ook de raad van toezicht moet hoge eisen stellen aan de te behalen onderwijsresultaten. Daarmee wordt de kans vergroot dat het gras voor de voeten van de inspectie wordt weg gemaaid en een negatief oordeel wordt voorkomen. Borging van de rol van de intern toezichthouder Een goede toezichthouder zoekt telkens een passende positie en schakelt, afhankelijk van de context, voortdurend. Daarbij heeft de toezichthouder te maken met diverse dilemma s, zoals (1) proactieve versus controlerende opstelling, (2) betrokkenheid versus distantie, (3) loyaliteit versus countervailing power en (4) informele versus formele informatievergaring. Nu de governance in meer technische zin - wat betreft statuten en reglementen - redelijk op orde is, staan raden van toezicht voor de uitdaging het intern toezicht naar een hoger plan te tillen. Daarbij kan een toezichtplan met eigen ijkpunten en beoordelingscriteria of een informatieprotocol waarmee de raad haar eigen informatievoorziening regelt en daarmee zicht krijgt en houdt op de kwaliteit van het primaire proces, een hulpmiddel zijn. Ter stimulering enkele DO s : Zorg ervoor dat minimaal een van de intern toezichthouders gedegen expertise op het gebied van onderwijs en kwaliteit heeft. Maak met het bestuur specifieke afspraken over de ambitie met betrekking tot de opbrengsten van het onderwijs op afdelingsniveau. Spreek met het bestuur af dat de raad altijd alle bevindingen van de inspectie ontvangt. Voer als raad zelf de regie op de informatievoorziening en laat het bestuur een toezichtinformatiesysteem ontsluiten dat optimaal aansluit op de managementinformatie en de planning-&controlcyclus. Werk aan uw deskundigheid als toezichthouder in/op een onderwijsorganisatie en verdiep u in de indicatoren die de externe toezichthouder hanteert. Als de interne toezichthouder toekomstig ingrijpen van het extern toezicht wil helpen te voorkomen, zal de raad zich op het niveau van de vier opbrengstindicatoren jaarlijks per afdeling moeten laten informeren over de niveaus van inspectiebeoordeling (zie het artikel over de werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs elders in dit nummer). Dit is niet het aggregatieniveau waarop de raad doorgaans geïnformeerd wordt, maar deze mate van gedetailleerdheid is noodzakelijk om zicht op de kwaliteitsrisico s te hebben. juni

5 Literatuur Hattum van, M. & Jansen, W. (2012). Met of tegen elkaar? Haperende samenwerking tussen bestuurders en schoolleiders. Meso magazine, jaargang 32, nummer 185, p Heemskerk, K. e.a. (2013). Van controleren naar anticiperen. De rol van toezichthouders op goed bestuur in het voortgezet onderwijs. Goed bestuur & Toezicht, jaargang 9, nummer 1, p Inspectie van het Onderwijs (2013a). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2011/2012. Utrecht. Minderman, G. (2012). Waar is de raad van toezicht? Den Haag. Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen. Naar bestuurlijk evenwicht tussen overheid en onderwijsinstellingen. Den Haag. Steur, Rick (2013). Amarantis als katalysator, hoofdinspecteur Rick Steur over toezicht op bestuurlijk handelen. VTOI Nieuws, nummer 35. Zoetermeer. Inspectie van het onderwijs (2013b). De kwaliteit van het bestuurlijk handelen in het funderend onderwijs. Utrecht. Wik Jansen Wik Jansen is als adviseur verbonden aan het project Leren verbeteren, een initiatief van de VO-raad en de AOC Raad. Het project ondersteunt en begeleidt schoolleiders en besturen van (zeer) zwakke scholen en van scholen die het risico lopen dat te worden. Zie: 5

6 Highlights uit de brief van de bewindslieden over de bestuurlijke agenda. Versterking van de bestuurskracht Soberheid en betrokkenheid bij het onderwijs zijn kenmerkend voor de basishouding van bestuurders in publieke onderwijsinstellingen. Zij geven leiding aan het gesprek over goed onderwijs, hebben een voorbeeldfunctie en varen op een moreel kompas. Bestuurders zijn open en geven betrokken partijen de kans een tegengeluid te laten horen en om invloed uit te oefenen op de richting van het onderwijs.. Met die woorden schetsen de OCW-bewindslieden de gewenste bestuurscultuur in het onderwijs. Voor het realiseren van die cultuur is volgens hen primair de sector aan zet. De maatregelen die zij voornemens zijn te nemen, beschrijven zij in een brief aan de Tweede Kamer waarin zij hun bestuurlijke agenda gericht op versterking van de bestuurskracht in het onderwijs presenteren. Hieronder de highlights. Constructieve tegenspraak Tegenspraak vormt de basis van de corrigerende mechanismen in het governancesysteem. Om de informatiepositie en deskundigheid van medezeggenschapsorganen te verbeteren, gaan de bewindslieden samen met de sectoren werken aan betere toegankelijkheid van informatie voor ouders, leerlingen en studenten en onderwijspersoneel. Daarnaast gaan zij de mogelijkheden uitbreiden voor medezeggenschapsorganen, leerlingen en studenten en personeelsleden om zich te wenden tot andere partijen als zij geen gehoor vinden bij hun bestuur. De bewindslieden zullen met de sectoren bestaande regelingen voor klachten en geschillen kritisch tegen het licht houden en waar nodig verbeteren. Het recht voor medezeggenschapsorganen om te overleggen met de interne toezichthouder wordt voor alle sectoren wettelijk verankerd. Instellingen worden verplicht om een bepaling in de statuten op te nemen waarbij zij de medezeggenschapsorganen de bevoegdheid geven bij mogelijk wanbeleid een enquêteverzoek in te dienen bij de Ondernemingskamer. De Ondernemingskamer kan onderzoek laten doen naar het beleid en de gang van zaken binnen de rechtspersoon. Bij wanbeleid kan de kamer voorzieningen treffen, zoals het vernietigen van een besluit van bestuurders of een ander orgaan binnen de rechtspersoon of het schorsen of ontslaan van bestuurders of toezichthouders. Benoeming of ontslag van bestuurders Om kwaliteit en diversiteit van besturen en raden van toezicht te borgen, dienen werving en selectie plaats te vinden op basis van profielschetsen. De bewindslieden gaan het uitgangspunt van een open en transparante procedure wettelijk verankeren in sectorale wetgeving. Het centrale medezeggenschapsorgaan krijgt daarnaast een wettelijk adviesrecht bij benoeming of ontslag van bestuurders. Ook gaan de bewindslieden bij wet vastleggen in welke gevallen de interne toezichthouder de inspectie moet informeren over zaken die hij in zijn toezichtsrol tegenkomt. In het komende half jaar willen de bewindslieden komen tot afspraken met de sectororganisaties voor bestuurders en toezichthouders over de versterking van de mechanismen voor zelfcorrectie binnen de sectoren. Zij willen met de sectoren in overleg treden over de mogelijkheden die zij zien om hun governancecodes hierin een rol te laten spelen. Onderwerpen die hierbij spelen zijn beloning, integriteit, maximale zittingstermijn van bestuurders en toezichthouders, profielen en geschiktheidseisen voor bestuurders en toezichthouders en aanstellingsduur van de instellingsaccountant. Ook een onderzoeksrecht voor interne toezichthouders kan een onderwerp zijn. In de governancecodes zou volgens de bewindslieden tot uiting moeten komen dat bestuurders en interne toezichthouders naast een instellingsbelang ook bredere publieke belangen dienen. Versterken financieel beheer De bewindslieden hechten waarde aan meer transparantie in het jaarverslag, bijvoorbeeld over de financiële risico s gerelateerd aan investeringen in huisvesting en demografische krimp. Daarvoor is het noodzakelijk dat het jaarverslag een met cijfers onderbouwde beschouwing bevat over de door de instelling verwachte ontwikkelingen op cruciale punten van beleid en organisatie. Deze zogenaamde continuïteitsparagraaf waarin drie jaar vooruit wordt gekeken, moet ook de financiële gevolgen van toekomstige ontwikkelingen gaan bevatten. De bewindslieden treffen een tijdelijke voorziening in de vorm van een voorschrift om een continuïteitsparagraaf in het jaarverslag op te nemen. Streven is dat het voorschrift voor het eerst van toepassing zal zijn over het verslagjaar Grote investeringen in verband met huisvesting komen door de meerjarenparagraaf van het jaarverslag eerder in beeld. In deze paragraaf wordt onder meer ingegaan op financiële risico s gerelateerd aan investeringen in huisvesting en de verwachte ontwikkeling van leerlingenaantallen in samenhang met afspraken met andere instellingen over het aanbod van opleidingen. Integratie van financieel toezicht en toezicht op onderwijskwaliteit De eerste fase in het inspectietoezicht start met de jaarlijkse risicoanalyse. Deze risicoanalyse zal zich op een uitgebreider, geïntegreerd risicomodel baseren met meer vooruitkijkende (financiële) variabelen. Tegelijk zal het financieel toezicht organisatorisch binnen de inspectie apart worden belegd, namelijk bij de directie Rekenschap en Juridische Zaken. De analyse wordt daarnaast naar het bestuurlijke niveau getild. Met deze verbreding wordt beoogd eventuele (toekomstige) risico s op bestuursniveau eerder en scherper te detecteren en zo nodig eerder en effectiever te interveniëren. Een eerste versie van het geïntegreerde model zal vanaf augustus 2013 beschikbaar zijn. De inspectie betrekt het bestuurlijk handelen in het toezicht als uit de risicoanalyse blijkt dat het risico s oplevert juni

7 voor de kwaliteit van het onderwijs. De invoering van het bestuurlijke toezicht verloopt verschillend voor verschillende sectoren: in de toezichtkaders voor de bve-sector en voor het voortgezet onderwijs is dit bestuurlijk toezicht al voor een deel opgenomen. Bij het primair onderwijs en in het speciaal onderwijs voert de inspectie nog pilotprojecten uit. De inspectie zal het toezicht op het bestuurlijk handelen vastleggen in de bestaande toezichtkaders voor de sectoren. De interne toezichthouder zal, afhankelijk van de ernst van de situatie en de fase van escalatie, gesprekspartner zijn of onderwerp van onderzoek. Het interne toezicht en de inspectie kunnen elkaar stimuleren door onderling contact te hebben en informatie uit te wisselen. Escalatieladder De acties van de inspectie en het ministerie worden geordend aan de hand van een eenduidig en risicogericht toezichtrepertoire. De escalatieladder voor het financieel toezicht wordt geïntegreerd met de bestaande escalatieladder voor kwaliteitstoezicht. De ladder geeft aan welke interventies mogelijk zijn bij een stapsgewijs toenemende ernst of hardnekkigheid van problemen. In augustus 2013 start de inspectie het toezicht met het uitgebreide integrale risicomodel. In de tussentijd werkt de inspectie ook aan het toezichtkader bestuurlijk handelen en aan de versterking van het financieel toezicht. Vanaf 1 augustus 2014 zal de inspectie een gedifferentieerd oordeel vellen over scholen. Interventiemogelijkheden minister De huidige aanwijzingsbevoegdheid, die is opgenomen in de wetgeving voor het primair en voortgezet onderwijs en onderdeel is van het wetsvoorstel dat dit instrument introduceert voor de bvesector, is volgens de bewindslieden te beperkt. De minister kan daarbij immers alleen in het uiterste geval maatregelen opleggen voor wanbeheer in de zin van financieel wanbeleid. Onderwijskundig falen valt daar niet onder. Wel kan in zo n geval soms herstel worden afgedwongen door het inhouden of opschorten van de bekostiging. Daarmee kan een financieel wankelende instelling echter over de rand van de afgrond worden geduwd. Bovendien kan de minister met het huidige sanctierepertoire niet altijd op tijd ingrijpen. Daarom willen de bewindslieden de mogelijkheden om in te grijpen vergroten. Zij willen de huidige aanwijzingsbevoegdheid verbreden. Behalve bij financieel wanbeleid moet de aanwijzingsbevoegdheid ook als ultimum remedium kunnen worden ingezet als bestuurders en toezichthouders nadrukkelijk nalaten effectief te interveniëren en als de problemen met de onderwijskwaliteit in de instelling zo ernstig zijn dat zij ook het vertrouwen in de (onderwijs)kwaliteit van het stelsel en het functioneren van het stelsel in gevaar brengen. Als een dergelijke aanwijzing onvoldoende oplevert en acuut ingrijpen absoluut noodzakelijk is, dan moet de minister de rechter kunnen verzoeken om bestuurders of toezichthouders te schorsen of te ontslaan. De rechter kan dan op voorstel van de minister een tijdelijke voorziening voor het bestuur of toezicht treffen. De nadruk ligt daarbij op het tijdelijke aspect. Het is de bedoeling dat de instelling zo snel mogelijk de teugels zelf weer oppakt. De bewindslieden willen wetgeving in gang zetten om te bereiken dat niet alleen bestuurders, maar ook interne toezichthouders hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld wegens onbehoorlijke taakvervulling als bedoeld in artikel 2:9 BW. Zie: 7

8 Reactie op de brief van de minister over bestuurskracht in het onderwijs Autonomie van het bestuur en van het toezicht Op 19 april stuurde de minister van OCW haar brief over bestuurskracht in het onderwijs aan de Kamer. Het label bestuurskracht is enigszins eenzijdig. Het gaat immers niet alleen om bestuurders, maar ook om toezichthouders. Goed bestuur en goed toezicht vereisen meer dan alleen kracht. Het vereist dat bestuurders en toezichthouders kennis hebben van onderwijs en van de waarde van onderwijs in onze samenleving. Om dat te bereiken is er werk aan de winkel. In de brief - de samenvatting ervan staat elders in dit nummer - laat de minister verschillende besturingsmodellen de revue passeren. Met de minister ben ik het eens dat systeemsturing het beste is voor de kwaliteit van het onderwijs. Binnen dat model hebben bestuurders een belangrijke rol bij het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs. Volgens de minister schieten bestuurders hierin tekort. Daar heeft zij een punt. Veelal zijn de secundaire processen zo veelomvattend dat de kwaliteit van het onderwijs het kind van de rekening is. Wat mij betreft had de minister ook mogen constateren dat er de laatste twintig jaar te veel bestuurders zijn benoemd zonder verstand van onderwijs. Ze kwamen van een ministerie, uit een andere publieke sector of het bedrijfsleven. De toezichthouders die deze bestuurders benoemden, vonden het moeilijk tijdig te erkennen dat ze soms een ernstige misrekening hadden gemaakt. Het belangrijkste dat toezichthouders nu kunnen doen, is dat ze zich voortdurend een beeld vormen van de kwaliteit van hun onderwijs, daar ook eigenstandig informatie over verzamelen en dat confronteren met de informatie die de bestuurder geeft. Professionaliteit van de toezichthouder De VTOI heeft in de 10 Lessen aangegeven dat er opleidingen moeten komen voor toezichthouders. Van belang is dat toezichthouders getraind worden in hun inhoudelijke deskundigheid, zodat zij early warning signals kunnen herkennen. Professionalisering moet ook bijdragen aan de ontwikkeling van een moreel kompas, zoals de minister dat noemt. Dat morele kompas moet de richting van de publieke taak van het onderwijs aanwijzen. Verder is van belang dat toezichthouders steeds informatie verzamelen over het verbeteren van het onderwijs. Reflectie binnen de instelling op de eigen kwaliteit (reflect) en handelen om de uitvoering te verbeteren (act) horen bij elkaar. De toezichthouder moet kunnen overzien dat deze permanente cyclus effectief en efficiënt wordt uitgevoerd. Werkgever, adviseur en controleur De minister schrijft dat de raad van toezicht de rollen van werkgever, adviseur en controleur combineert, wat professionaliteit vereist. Dat klopt. Afgaande op de bovenmodale salarissen van de bestuurders zou ik willen zeggen dat de raden vaak te goede werkgevers zijn geweest. De raden moeten zich aanleren een karig en sobere werkgever te worden. Zeker zo belangrijk is dat ze moeten leren adviseren. Een van de meest voorkomende problemen is dat de bestuurder zijn dilemma s niet deelt met de toezichthouder. De toezichthouder wordt door de bestuurder niet werkelijk gezien als sparring partner. Als de toezichthouder merkt dat hij alleen maar bij- en ingepraat wordt, dan is er iets grondig mis. Ik wil op dit punt verder gaan dan de minister in haar brief: toezichthouders moeten van hun bestuur eisen dat ze volledig worden meegenomen in de dilemma s die ten grondslag liggen aan ieder belangrijk besluit. Pas dan kan de Raad van Toezicht ook een goed adviseur worden. Escalatieladder De minister formuleert een escalatieladder. Zal het werken? De Raad van Toezicht heeft een meldingsplicht als de kwaliteit van het onderwijs ondermaats is, vervolgens worden toezicht- maart juni

9 houders hoofdelijk aansprakelijk en als ultimum remedium heeft de minister een aanwijsbevoegdheid voor de vervanging van bestuurders en toezichthouders. Dit zal de prijs van toezichthouders en bestuurders verder opdrijven. Ik denk niet dat het onderwijs daarop zit te wachten. Waarom beperkt de minister zich niet tot inhouden van de bekostiging? Dat is een hele harde maatregel en bijna altijd genoeg om een bestuur of toezichthouders te laten opstappen. Opleiden van bestuurders Voor heel veel beroepen hebben we goede opleidingen, maar voor bestuurlijke topfuncties in het onderwijs zijn er geen geschikte opleidingen. Dit is een ernstige omissie. Toezichthouders zouden er goed aan doen voor de topposities van conglomeraten van basisscholen tot en met de universiteiten high potentials binnen de organisaties op te leiden en te trainen. Dat kost jaren, maar levert meer op dan de onwetende zijinstromers aan de top. HPO s (High Performance Organisations) rekruteren hun topmensen bijna altijd van binnenuit. Versterking van het professioneel gedrag De grootste winst voor de kwaliteit van het onderwijs ligt in het versterken van het professioneel gedrag van allen die werkzaam zijn in het onderwijs. Als er tussen de professionals een grotere onderling kritische houding ontstaat en als de cyclus reflect-act steeds herhaald wordt, dan zijn complexe, door managers gestuurde INK- of PDCA-modellen minder nodig. Het gaat me vooral om de kwaliteitscultuur op de werkvloer van de school. Het lerend vermogen kan beter. Het is de vraag of de brief van de minister met het idee van versterking bestuurskracht daaraan bijdraagt. Ik waag dat te betwijfelen. Tot slot Volgens Pieter Hettema, voorzitter van de VTOI, is autonomie van scholen geen gemakkelijke weg niet voor de rijksoverheid en evenmin voor de scholen. Oefening baart kunst. Natuurlijk gaan er zaken fout, maar probeer dat te herstellen, in plaats van aan erg zware nieuwe maatregelen te denken. De verenigingen van toezichthouders in het onderwijs kunnen daarin een heel constructieve rol spelen. Gun ze dat en laten we de professionaliteit van het toezicht verbeteren. Pim Breebaart Pim Breebaart is interim bestuurder en zelfstandig adviseur. Hij bekleedt toezichthoudende functies in verschillende onderwijs- en zorginstellingen. Hij is lid van de raad van advies van de VTOI. 9

10 Column Harm Klifman Na het huis het interieur. De volgende stap in governance De scheiding van bestuur en intern toezicht is nu overal wel zo n beetje ingevoerd. Veel raden van toezicht hebben hun eerste jaar of jaren er op zitten. Alles is al een keer langsgekomen. Het nieuwe huis staat er. Raden vestigen zich. Ook (algemeen) directeuren die (mede) bestuurder werden, hebben de eerste ervaringen achter de rug. Voor velen een leerzame periode, want een periode van heroriëntatie op de eigen rol, op eigen gewoonten, eigen gedragspatronen. Bestuurders bezien zichzelf vanuit hun nieuwe verantwoordelijkheden en bevoegdheden en zetten de volgende stap: de doorvertaling van de nieuwe bestuurlijke verhoudingen in het relatiepatroon tussen bestuur en management, de scholen, de locaties of afdelingen. Na het huis het interieur, na de corporate governance de interne governance. Veel toezichthouders zien het in eigen huis gebeuren. Het levert interessante bewegingen op. En soms ook misverstanden. Je moet er bijna een Januskop voor hebben om er goed mee om te kunnen gaan, met die positie van bestuurders. Want bestuurders staan steevast voor de opgave om twee kijkrichtingen met elkaar te verbinden. De ene kijkrichting is die van de externe publieke verantwoording, de andere kijkrichting is die van de interne professionalisering. Twee kijkrichtingen, twee bewegingen met elk hun eigen dynamiek, hun eigen tempo en hun eigen wijze van aansturing. En er is zeker samenhang tussen die twee, maar veel minder direct dan vaak gemakshalve wordt aangenomen. De eerste kijkrichting is die van responsief gedrag op externe claims, van anticiperen op bewegingen in de omgeving zoals krimp en teruglopende financiële middelen, van voldoen aan inspectiecriteria, van transparante bedrijfsvoering, van een deugdelijke planning & controlecyclus en van risicomanagement. Al deze aanspraken staan redelijk los van de concrete opbrengsten van het primaire proces, maar zijn er wel voorwaardelijk voor. In de wereld van de corporate governance zijn het de benchmarks en vensters voor verantwoording die in termen van vergelijkbare gegevensbestanden een referentie vormen voor de zelfbeoordeling, voor het antwoord op de vraag: zitten we een beetje op schema? De andere kijkrichting is die van het primaire proces, van nieuwe professionele maatstaven, van continuïteit in de eigenheden van de school/scholen als concreet bedrijf. De hier geboekte resultaten tellen in de buitenwereld, de externe omgeving, maar zijn slechts te beïnvloeden door goed inzicht in hoe onderwijs werkt: hoe docenten werken, hoe docenten leren om te ontdekken hoe leerlingen leren om leerlingen beter te leren leren (ja, zo complex is onderwijs inderdaad). Hier hebben we te maken met de kwaliteit van het professionele handelen, met het vermogen van docenten om inhoudelijk een goede les op te bouwen, om te differentiëren, om de klas goed aan te sturen, om goede toetsen te ontwikkelen, om goed in te schatten of leerlingen op de juiste plek zitten, om bij te springen als het met een leerling niet lekker gaat, om. Tja, hoe oefen je als bestuurder invloed uit op dit professionele handelen zonder dat je de professional zijn of haar handelingsruimte ontneemt? Nogmaals, het is een ingewikkelde opgave om deze twee kijkrichtingen met elkaar te verbinden. Veel bestuurders creëren bijgevolg een zekere afstand tussen zichzelf en de scholen/ afdelingen/locaties om hiermee om te kunnen gaan. Ze vertellen dat ze dat doen door verantwoordelijkheden lager in de organisatie te leggen door anderen te belasten met beleidsontwikkeling in plaats van dat zelf te doen, zodat ze later bestuurlijk kunnen vaststellen wat niet door henzelf is voorbereid; door lagere eenheden resultaatverantwoordelijk te maken; door interne herstructureringen waardoor er heldere eenheden ontstaan en verantwoordelijk management; door managementcontracten op te stellen. Het zijn stuk voor stuk logische vervolgstappen op de herziening van de corporate governance. En tegelijkertijd zie ik ook bestuurders die in misverstanden verkeren. Het belangrijkste misverstand is misschien wel dat bestuurders denken dat ze niet meer verantwoordelijk zijn, dat ze volledig manager af zijn nu ze bestuurder zijn. Het lijkt me een misverstand dat als het even verkeerd gaat, flink kan opbreken. Want die algemeen directeur die nu tevens de bestuurlijke bevoegdheden erbij heeft gekregen, die rector die zich nu ook bestuurder mag noemen, die blijft natuurlijk gewoon eindverantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van de school/de scholen. Hij/ zij heeft er een bevoegdheid bijgekregen, de bestuurlijke, maar er is nooit een verantwoordelijkheid afgegaan, ook niet toen er een nieuw managementstatuut werd opgesteld waarin de bestuurder de relatie met het (eind)verantwoordelijk management herdefinieerde. Te menen dat het anders is, is een klassieke fout. Reageren? Mail naar: harm.klifman@vbent.org. Dr. Harm Klifman Dr. Harm Klifman, senior adviseur Van Beekveld&Terpstra Organisatieadviesbureau. Meer van hem lezen? Ga naar juni

11 Verkennend onderzoek in het funderend onderwijs Kwaliteit van bestuurlijk handelen Interne toezichthouders stellen zich vaak te afhankelijk op van hun bestuurders en nemen een weinig kritische houding aan. Jaarlijkse beoordeling van de bestuurder door de interne toezichthouder blijkt niet vanzelfsprekend te zijn. Bovendien denken interne toezichthouders te veel met bestuurders mee. Zij verlaten zich te eenzijdig op informatie die van de bestuurders afkomstig is. Dit verontrustende beeld van de kwaliteit van het interne toezicht schetst de Inspectie van het Onderwijs op basis van verkennend onderzoek naar de kwaliteit van het bestuurlijk handelen in het funderend onderwijs. Tijdens het jaarcongres van de VTOI in april jl. stond hoofdinspecteur Rick Steur al kort stil bij de resultaten van dit onderzoek. Op basis van eigen ervaringen uit het toezicht wist de inspectie al dat besturen verschillen in de mate waarin zij erin slagen de kwaliteit van de scholen te bewaken en op peil te houden of te brengen. Om een duidelijker beeld te krijgen van deze verschillen tussen besturen heeft de inspectie in 2012 de kwaliteit van het bestuurlijk handelen in het funderend onderwijs onderzocht bij een beperkt aantal besturen die variëren in onderwijskwaliteit. Uit het onderzoek bleek dat interne toezichthouders die onafhankelijk opereren, zonder bestuurders vergaderen, zelf gesprekspartners uit de organisatie uitnodigen en op werkbezoek gaan bij scholen, eerder uitzondering zijn dan regel. Steekproef Voor het onderzoek zijn vier groepen besturen geselecteerd: besturen die de afgelopen jaren geen (zeer) zwakke scholen hadden, besturen die ze wel hadden maar ze wisten te verbeteren, besturen waar de onderwijskwaliteit afnam en die met (zeer) zwakke scholen te maken kregen en ten slotte besturen die al langere tijd (zeer) zwakke scholen hebben. In totaal ging het om 44 besturen uit het basisonderwijs (zestien besturen), het speciaal basisonderwijs (acht besturen), het voortgezet onderwijs (zestien besturen) en het (voortgezet) speciaal onderwijs (vier besturen). De onderzoeksgroep met ongeveer evenveel een- als meerpitters vormt geen representatieve steekproef. Verbeterpunten Bij de meeste onderzochte besturen is het bevoegd gezag op hoofdlijnen voldoende ingericht, zijn taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar behoren verdeeld en is er op zijn minst enig beleid op bestuursniveau ten aanzien van de onderwijskwaliteit ontwikkeld. Maar de inspectie ziet ook verbeterpunten. Naast de kwaliteit van het intern toezicht, is het bestuurlijk handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit volgens de inspectie ook een verbeterpunt. Besturen hebben doorgaans wel enig zicht op de kwaliteit van hun scholen (in ieder geval wat de prestaties van leerlingen betreft), ze evalueren die kwaliteit en voeren verbeteringen door. Besturen in het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs missen de duidelijke benchmarks die er in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs wel zijn. Borging van kwaliteit en externe verantwoording zijn in het algemeen de zwakkere punten. Verder zijn er maar weinig besturen die een volledige kwaliteitscyclus doorlopen. Besturen hebben hun eigen kwaliteitszorg niet altijd op orde, maar ook de kwaliteitszorg op hun scholen is vaak onvoldoende ontwikkeld. Dat vergroot het risico dat zowel scholen als besturen niet op tijd opmerken dat de kwaliteit achteruitgaat of onvoldoende verbetert, met alle gevolgen van dien voor de leerlingen. Verschillen In het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs zijn de grotere besturen wat positiever beoordeeld dan de eenpitters, zowel op de voorwaarden voor bestuurlijk handelen als op het handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit. In het speciaal basisonderwijs is de situatie omgekeerd: hier zijn de eenpitters positiever beoordeeld dan de meerpitters, vooral waar het gaat om het handelen ten aanzien van de onderwijskwaliteit. De onderzochte besturen uit het voortgezet onderwijs zijn in het algemeen wat verder ontwikkeld dan de besturen uit de andere onderzochte sectoren. De verschillen tussen besturen binnen de sectoren zijn echter zeer groot. Dat geldt ook voor het voortgezet onderwijs. Ook daar zijn er besturen die op veel indicatoren niet als voldoende beoordeeld konden worden en die zich dus nog aanzienlijk kunnen verbeteren. Bron: Inspectie van het Onderwijs (2013). De kwaliteit van het bestuurlijk handelen in het funderend onderwijs. Utrecht. Zie: 11

12 Kwaliteit van het onderwijs en de interne toezichthouder De werkwijze van de Inspectie van het Onderwijs Een school voor voortgezet wordt niet van de een op de andere dag (zeer) zwak. Doorgaans gaat het om een proces dat al langer gaande is. Bovendien gaat de inspectie ook niet over een nacht ijs wanneer het een school als (zeer) zwak bestempeld. Hoe de inspectie te werk gaat, beschrijven we hieronder. Belangrijk voor interne toezichthouders om te weten, niet alleen voor als een eigen school onverhoopt onvoldoende onderwijsopbrengsten heeft, maar ook om te voorkomen dat het zover komt. De wetgever stelt minimumeisen aan de kwaliteit van het onderwijs. Zo voldoet volgens de Wet op het Voortgezet Onderwijs (art. 23a1 lid 1) het bevoegd gezag niet aan de wettelijke opdrachten voor het onderwijs als de leerresultaten ernstig of langdurig tekortschieten. De leerresultaten zijn onvoldoende als de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement gemeten over een periode van drie schooljaren onder de geldende normering liggen (art. 23a1 lid 2a). De geldende normering is beschreven in het waarderingskader van de Inspectie van het Onderwijs, dat de WVO en de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) als wettelijke grondslag heeft. Naast de leerresultaten ziet de inspectie ook toe op het kwaliteitsaspect voortgang in de ontwikkeling van leerlingen en - als daartoe aanleiding bestaat - het gevoerde personeelsbeleid. Als uit het hiervoor genoemde onderzoek een redelijk vermoeden voortvloeit dat de kwaliteit tekortschiet, wordt een nader onderzoek ingesteld waarbij ook de oorzaken van het tekortschieten worden onderzocht. Daarbij worden kwaliteitsaspecten als leerstofaanbod, pedagogisch klimaat, leerlingenzorg en kwaliteitszorg nader onderzocht op locatie. Als extern toezichthouder gaat de inspectie risicogericht te werk. Hierin worden drie stappen onderscheiden, te weten de risicoanalyse, het kwaliteitsonderzoek en het interventietraject. Risicoanalyse Jaarlijks detecteert de inspectie aan de hand van de opbrengsten die in de voorgaande drie schooljaren zijn gerealiseerd of er sprake is van risico s. Bij de opbrengstbeoordeling kijkt de inspectie naar vier indicatoren (onderbouw en bovenbouwrendement, gemiddeld cijfer centraal examen en verschil gemiddeld cijfer schoolexamen en centraal examen). Een afdeling van een school scoort onvoldoende op de opbrengsten als meer dan een van de vier opbrengstindicatoren gemiddeld over drie jaren onvoldoende zijn (Inspectie van het Onderwijs, 2012). Om risico s te detecteren, kijkt de inspectie bijvoorbeeld ook naar ingediende jaarstukken. Als er sprake is van risico s, vindt nadere analyse plaats, waarbij ook met het bestuur wordt gesproken. De documenten die het bestuur daarbij als bewijsstukken aan de externe toezichthouder idealiter overhandigd, kunnen omschreven worden als voertuigen van intern toezicht. Dit betekent dat de raad van toezicht daarmee geïnformeerd is over de wijze waarop het bestuur bewijst in control te zijn. Het moet hier gaan om meta-informatie: naast gedetailleerde data ook een gedegen analyse daarvan alsmede de bestuurlijke reflectie daarop. Bovendien geeft het bestuur in deze fase aan welke maatregelen ter verbetering reeds genomen zijn. Als het bestuur de inspectie niet heeft kunnen overtuigen dat de veronderstelde risico s beheerst kunnen worden, dan volgt de voorbereiding van een kwaliteitsonderzoek. In het andere geval wordt schriftelijk bevestigd dat er geen sprake is van risico; er wordt een basisarrangement verleend. Uit een onderzoek onder de huidige zeer zwakke scholen komt naar voren dat in twee derde van de gevallen de raad van toezicht voorafgaand aan het kwaliteitsonderzoek op de hoogte was van het dreigende kwaliteitsoordeel. Kwaliteitsonderzoek Voor het kwaliteitsonderzoek bezoeken enkele inspecteurs de school om in ieder geval de twaalf kernindicatoren uit het waarderingskader in de praktijk te toetsen. Zo nodig worden ook indicatoren uit het zogenaamde aanvullend kader of het verdiepend kader nader onderzocht. Het waarderingskader is recent vernieuwd; op het moment van schrijven van dit artikel (juni 2013) zijn de beslisregels met behulp waarvan bepaald wordt of de kwaliteit van het onderwijsproces ontoereikend is, nog niet vastgesteld. Interventietraject De inspectie spreekt van een interventietraject of een aangepast toezichtarrangement als de opbrengsten of/en het onderwijsproces als onvoldoende wordt/worden beoordeeld. Dat kent twee varianten, namelijk zwak als het domein opbrengsten of het domein onderwijsproces een onvoldoende beoordeling krijgt en zeer zwak als beide domeinen onvoldoende worden beoordeeld. Zowel bij zwakke als zeer zwakke scholen pleegt de inspectie de volgende interventies: 1 Prestatieafspraak met het bestuur over wanneer de kwaliteit op orde moet zijn. 2 De intensiteit van het toezicht wordt in een toezichtplan opgenomen. Bij voldoende vertrouwen in het bestuur kan hiervan worden afgezien. 3 Gesprek met bestuur om toelichting te geven op oordelen en bij te dragen aan draagvlak. 4 Voortgangsgesprekken en eventueel tussentijds kwaliteitsonderzoek. Het verbetertraject wordt afgesloten met een onderzoek naar de kwaliteitsverbetering. juni

13 Escalatiestappen zwakke scholen Escalatiestappen zeer zwakke scholen Bestuurlijk gesprek: bestuur wordt ontboden bij directeur toezicht of hoofdinspecteur. Er worden aanvullende prestatieafspraken gemaakt. Waarschuwing: bestuur wordt per brief meegedeeld dat men een laatste kans krijgt en binnen welke uiterlijke termijn de kwaliteitsverbetering gerealiseerd moet worden. Toezichtarrangement naar zeer zwak: verzwaring toezichtarrangement wanneer kwaliteitsverbetering stagneert of de kwaliteit verslechtert. Bestuurlijk gesprek met worst case scenario : prestatieafspraken met het bestuur, waarbij het scenario de voornemens beschrijft tot maatregelen van het schoolbestuur ingeval de afspraken niet worden nagekomen M melding aan de minister van OCW: als voorgaande stappen niet tot afgesproken resultaat hebben geleid, meldt de inspectie de school aan bij de minister. Deze kan overgaan tot sluiting van de school, bestuurlijke- en/of bekostigingssancties nemen. Voor zeer zwakke scholen gelden nog twee aanvullende interventies: 5 De interne toezichthouder, de minister van OCW en het college van B&W van de betreffende gemeente worden geïnformeerd. 6 School wordt toegevoegd aan de maandelijkse lijst van zeer zwakke scholen op Als het verbeterproces niet loopt volgens het toezichtplan of niet leidt tot de noodzakelijke verbetering van de onderwijskwaliteit, dan escaleert de inspectie haar interventies (zie kader hierboven). Na publicatie van het rapport van bevindingen, waarin de inspectie het kwaliteitsoordeel officieel bekend maakt, heeft de school twee jaar de gelegenheid de kwaliteit weer op orde te krijgen. Momenteel (juni 2013) ligt er een wetsvoorstel bij de Raad van State, waarin voor zeer zwakke scholen deze termijn verkort wordt tot één jaar. Sinds 2011/2012 is het toezicht van de inspectie uitgebreid met een preventieve aanpak, waardoor schoolleiders en besturen geprikkeld worden tijdig in te grijpen bij teruglopende opbrengsten, zodat kan worden voorkomen dat scholen zwak of zeer zwak worden. Wanneer de opbrengsten van een afdeling een jaar onvoldoende zijn, attendeert de inspectie het bestuur daarover schriftelijk. Wanneer de opbrengsten van een afdeling voor het tweede achtereenvolgende jaar onder de norm zijn krijgt het bestuur een schriftelijke waarschuwing van de inspectie. Omdat de opbrengstbeoordeling betrekking heeft op het gemiddelde resultaat van drie schooljaren moet van het bestuur verwacht worden dat deze bij een attendering onmiddellijk in actie komt en prestatieafspraken maakt met de betreffende directeur. Nog beter is het natuurlijk als het bestuur de door de inspectie gesignaleerde risico s zelf al heeft geconstateerd en meetbare prestatieafspraken over de verbetering van de resultaten heeft gemaakt. Literatuur Inspectie van het Onderwijs (2012). Toezichtkader Voortgezet onderwijs Uitgangspunten, werkwijze, waarderingskader. Utrecht. Tip: Abonneer u (gratis) op de toezichtberichten over de school/ scholen van de organisatie waarop u toezicht houdt. Via de zoekt u bij de optie Zoek scholen de betreffende school; Klik op schoolnaam/postcode en meldt u (rechtsboven ) aan bij de optie Deze school volgen? > Meld u aan. Wik Jansen Wik Jansen is als adviseur verbonden aan het project Leren verbeteren, een initiatief van de VO-raad en de AOC Raad. Het project ondersteunt en begeleidt schoolleiders en besturen van (zeer) zwakke scholen en van scholen die het risico lopen dat te worden. Zie: 13

14 Boekrecensies Boek Meer druk op de ketel bij RvC. Commissarissenonderzoek Meer druk op de ketel bij RvC Commissarissenonderzoek 2012/2013 Auteurs Aalt Klaassen Herbert Rijken Het jaarlijks onderzoek naar aspecten van het functioneren van commissarissen in alle sectoren (genoteerde onderneming, groot- en middelgroot bedrijf, MKB, familiebedrijf, de nonprofitsector met stichtingen, coöperaties en corporaties en de overheidsbedrijven), uitgevoerd door Aalt Klaassen en Herbert Rijken, levert ook deze keer weer interessante bevindingen op. De titel verbaast niet. Commissarissen zijn meer in het zicht gekomen. Zo figureren zij sinds kort in lijstjes met beroepsgroepen, die minder of niet vertrouwd worden, tussen politici, bestuurders en journalisten. Tegelijkertijd wordt meer uitgesproken wat samenleving, overheid en burgers (mogen) verwachten van commissarissen. Ook de verenigingen van commissarissen laten zich niet onbetuigd. Zij tuigen toekomstgerichte profielen op (profiel NVTZ of profiel 3.0 NKCC), beginnen eisen te stellen aan hun leden en focussen op kwaliteit van het commissariaat. Gevraagd naar hoe commissarissen naar de toekomst (over vijf jaar) kijken, worden vooral opmerkingen gemaakt over omvang en groei van de omzet. Een groeiende winst scoort minder. Gevraagd naar bedreigingen of uitdagingen, scoren vooreerst aan het bedrijf gerelateerde onderwerpen als de menselijke factor, funding en innovatievermogen. Markt en conjunctuur met concurrentie, economische en financiële crisis en vraagontwikkeling komen op de tweede plaats bij de bedrijven. Overheid, politiek en regelgeving spelen primair bij de niet-genoteerde bedrijven en non-profitorganisaties. Vaak genoemd is het volatiele gedrag van politici en overheid, waardoor bedrijven zich speelbal van niet beheersbare krachten voelen. 85 Procent van de commissarissen vindt dat deze ontwikkelingen invloed hebben op de samenstelling en werkwijze van de RvC. 49 Procent wijst op gevolgen voor de competenties van de RvC, zijn profiel en samenstelling. Genoemd worden profielelementen als sector- of branche-ervaring, internationale ervaring en marketing. Ruim 20% ziet gevolgen voor de samenstelling van de RvC: versterken van de internationale dimensie en werken aan een krachtiger adviesfunctie. In alle sectoren oordelen de commissarissen dat er noodzaak is voor verbeteringen van de RvC. Onder hen leeft de overtuiging dat het eigen functioneren nog niet altijd het normniveau heeft. Verbeterambities zijn er betreffende het afleggen van verantwoording, de samenwerking in de RvC, gelijkwaardigheid en teamvorming, de samenstelling van de RvC, selectie en benoeming van RvC-leden, de evaluatie van de RvC, meer zelfkritisch vermogen, invulling van de werkgeversrol en de selectie, benoeming en evaluatie van de RvB. Wat minder hoog op de agenda staan de inhoudelijk aandachtsgebieden: kennis van de discipline, ervaring, kennis van de organisatie, risicomanagement en de invulling van de adviesrol. Conclusie is dat de RvC momenteel voornamelijk aan de uitvoering van zijn toezichthoudende taak werkt. Voor de commissarissen zijn de kernbegrippen van het persoonlijk profiel: strategisch inzicht, het kritisch kunnen doorvragen, een resultaatgerichtheid en een zakelijk en evenwichtig optreden en een beter zelfkritisch vermogen. Als zij tegelijkertijd vaststellen dat er weinig tot geen vooruitgang is geboekt bij het evalueren, een individuele evaluatie nog een brug te ver is en er koudwatervrees is voor het inzetten van externe deskundigen bij evaluaties, dan frons ik mijn wenkbrauwen. Deze uitspraken, die tegenover de onderzoekconclusie staan dat nog op veel fronten en in stevige mate verbeterd kan worden, laat mogelijk onzekerheid of angst zien. Een externe zou wel eens de werkelijke kwaliteit of het gebrek daaraan aan de oppervlakte kunnen brengen, waardoor verandering onvermijdelijk wordt en er dus consequenties komen wat betreft de samenstelling of werkwijze van de RvC. Het onderzoeksrapport biedt nog veel meer inzichten. Zoals de divergerende opvattingen over de voorzitter RvC, de communis opinio dat de beoordeling van de RvB informatie van derden behoeft en de verwachting dat het aantal te besteden uren van thans vier weken op jaarbasis (160 uur) zal groeien naar 5,5 weken. Wie als commissaris wil weten hoe de beroepsgroep kijkt naar het eigen functioneren, kan in dit rapport goed terecht. Gelezen: Klaassen, A. & Rijken, H. (2012). Meer druk op de ketel. Commissarissenonderzoek Grant Thornton. juni

15 Boek Bestuurder, voldoende uitgedaagd? Ook in dit onderzoek blijken bestuurders veel invloed te willen hebben op de samenstelling en de kwaliteit van hun toezicht. In governance-literatuur wordt dit als onwenselijk gekwalificeerd. Invloed op de kwaliteit is daarbij een andere dan invloed op de samenstelling. Overigens is het doel van de invloed erg bepalend. Focust de bestuurder op een zo sterk en een kwalitatief betere raad dan is dit doel te billijken. Is het doel van zijn invloed een gemakkelijk te manipuleren raad, dan niet. Bestuurder, voldoende uitgedaagd? Onderzoek naar de wijze waarop bestuurders in de zorg oordelen over de kwaliteit van hun raad van toezicht Een onderzoeksverslag dat de moeite van het lezen meer dan waard is. Zeker als dit tot reflectie over de resultaten ervan leidt, maar meer nog als dit bijdraagt aan een beter beeld van eigen functioneren. Gelezen: Dinjens, P. (2013). Bestuurder, voldoende uitgedaagd? Onderzoek naar de wijze waarop bestuurders in de zorg oordelen over de kwaliteit van hun raad van toezicht. GITP voor NVTZ en Nationaal Register. drs. Puck Dinjens, GITP Een honderdtal vragen verdeeld over vijftien rubrieken, gesteld aan bestuurders, aangevuld met de resultaten van een reeks interviews laten de mening van bestuurders zien over hun raad van toezicht. Daarbij is gekeken naar tevredenheid en waardering en de aspecten informatievoorziening, strategievorming, going concern, risicomanagement, contact, werkgeversrol, zelfevaluatie, omgevingsfactoren, competenties en kwaliteit naar rollen, samenwerking en invloed van de bestuurder op de raad. Al deze onderwerpen komen van conclusies voorzien aan bod in het onderzoeksverslag. Verrijkt met beschouwingen zoals vergelijkingen met andere onderzoeken of kritische kanttekeningen vormen ze samen het beeld dat bestuurders redelijk tevreden zijn met hun raad. Niet echt of uitzonderlijk goed met veel ruimte voor verbeteringen. Invloed op deze mening hebben de hoge of lage verwachtingen van de bestuurder, de duur van de samenwerking, de mate waarin de waarden van de bestuurder in de raad gespiegeld zijn en de vraag over welke rol van de raad van toezicht een mening wordt gevraagd. De toezichthoudende rol scoort beter dan de werkgeversrol (bij de raden en bij de bestuurders). In de enquête wordt vooral op terugkijkende competenties (analytisch en inlevingsvermogen, zorgvuldigheid) gefocust, terwijl in de interviews meer de vooruitkijkende (ondernemerschap, innovatief vermogen, moed en creativiteit) op de voorgrond treden. Jacques J.K. Gerards Jacques J.K. Gerards,lid raad van advies VTOI; directeur Bureau Bestuurlijk Advies 15

16 Van de bestuurstafel De leden Joke Hubert en Paul Slier (portefeuille arbeidsvoorwaarden en juridische zaken) hebben 21 mei jl. een ledenraadpleging gehouden ter voorbereiding van de gesprekken met de Onderwijsbestuurdersvereniging VO voor een nieuwe cao voortgezet onderwijs per 1 oktober Een kort verslag staat op de pagina rechts hiernaast. In september wordt een ledenraadpleging onder de leden in het primair onderwijs gehouden met het oog op de onderhandelingen cao bestuurders PO die in het najaar starten. Op basis van de uitkomsten van de enquête gehouden in maart/april onder leden over de behoefte aan opleidingen wordt een inventarisatie gehouden van opleidingen voor toezichthouders die door andere partijen worden verzorgd. Uitgangspunt is de kwaliteit van de gegeven opleidingen in beeld te krijgen. De portefeuillehouder vereniging en netwerken heeft een inventarisatie gemaakt van de spreiding van het aantal leden over de diverse regio s. Afgesproken is dat in september gestart wordt met een aantal regionale bijeenkomsten die alleen voor leden toegankelijk zijn. Agenda vergaderingen bestuur en ALV 2 september 2013 Bestuursvergadering. 28 oktober 2013 Bestuursvergadering en bijeenkomst met raad van advies. 18 november 2013 Algemene ledenvergadering en themabijeenkomst. Korte berichten Het overleg van de vier toezichthoudende verenigingen is uitgebreid met de twee nieuwe leden. Toegetreden zijn de Nederlandse Vereniging Toezichthouders Cultuur (NVTC) en de Vereniging Intern Toezichthouders Pensioensector (VITP). De afgelopen periode is onderwerp van overleg geweest: Gezamenlijke aanpak incidenten en standpuntbepaling. De voorzitters van de vier verenigingen zijn de woordvoerders in het ambtelijk overleg met het ministerie van EZ, dat verantwoordelijk is voor de coördinatie van de ontwikkelingen in het toezicht in de semi-publieke sector. Het morele kompas. Hiervoor wordt een notitie voorbereid waarin een aantal uitgangspunten staan geformuleerd die ertoe moeten bijdragen dat bestuurders en toezichthouders hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. Samenwerking in opleidingen. Voor toezichthouders zijn veel opleidingen beschikbaar die door verschillende marktpartijen worden gegeven. De verenigingen bieden zelf ook opleidingsmogelijkheden aan waardoor een overlap is ontstaan. Dit laatste kan efficiënter en door samen te werken en bijvoorbeeld een aantal opleidingen te combineren.

17 Onderhandelingen cao bestuurders voortgezet onderwijs Op 21 mei heeft er in Amersfoort een ledenraadpleging plaatsgevonden om de inbreng van de VTOI bij de cao-onderhandelingen voor bestuurders in het voortgezet onderwijs te bepalen. Een belangrijk punt dat naar voren kwam, was dat leden vinden dat daar waar de budgetten voor het onderwijs sterk onder druk staan, het niet opportuun is dat de loonkosten voor bestuurders stijgen. Wij zijn van mening dat er een eenjarige cao met een nullijn moet komen. Het feit dat de toekenning van een flexibele beloning van deze minister niet meer mogelijk is, is voor ons geen punt. Wij hebben op dit punt dan ook geen voorstel gedaan. Wel ziet de VTOI het als een bezwaar dat de treden in de salaristabel soms worden gezien als automatische periodieken, terwijl zij juist zijn bedoeld als mogelijke stappen na een goede beoordeling. Wij willen dit dan ook helderder in een tekst vastgelegd hebben. Ook willen we shopgedrag van de cao voortgezet onderwijs naar de cao voor bestuurders voortgezet onderwijs voorkomen. Daarom willen we vastleggen dat een bestuurder en een raad van toezicht nog eenmaal mogen kiezen of de cao voortgezet onderwijs van toepassing blijft. Op 30 mei zijn de cao-onderhandelingen gestart. De VTOI heeft bovenstaande punten ingebracht. Op hoofdlijnen delen partijen bovengenoemde punten. De bestuurdersvereniging heeft echter naast bovenstaande punten van haar kant ingebracht dat zij de variabele beloning wil omzetten in een vaste beloning. En dat betekent dat de loonkosten wel zullen stijgen. Afgesproken is dat beide partijen nog eens goed zullen nadenken over hoe om te gaan met het gegeven dat van de minister geen variabele beloning meer betaald mag worden, dat de bestuurdersvereniging vindt dat het wegvallen van dit recht gecompenseerd dient te worden terwijl de VTOI geen loonkostenstijging wil. Op 24 juni vindt het volgende gesprek plaats. Namens de onderhandelaars van de VTOI, Joke Hubert en Paul Slier Interessante links PO Raad, VO Raad, VGS, vereniging voor gereformeerd schoolonderwijs, Algemene Onderwijsbond AOb, Besturenraad centrum voor christelijk onderwijs, Bond Katholiek Primair Onderwijs, Bond Katholiek Beroeps- en Voortgezet Onderwijs, Verenigde Bijzondere Scholen, Vereniging Openbaar Onderwijs, MBO Raad, vereniging van mbo scholen, ROC, HBO Raad, vereniging van hogescholen, VSNU, vereniging van universiteiten, Inspectie van het Onderwijs, SchoolManagementTotaal, SDU, Onderwijsbestuurdersvereniging VO, Alle overige links in het onderwijs en aanverwante velden: Ministerie van OCW, Ondersteuning door VTOI De VTOI biedt leden deskundige ondersteuning aan bij vraagstukken die te maken hebben met het werkveld van de vereniging. U kunt daarbij denken aan: beleid en strategie, wat is mijn rol als toezichthouder en bestuurder begeleiding en advies bij de transitie van directie/bestuur naar college van bestuur/raad van toezicht begeleiding en advies bij het samenstellen van de Raad van toezicht, het college van bestuur en de directie mediation bij (arbeids)conflicten juridische ondersteuning evaluatie functioneren raad van toezicht begeleiding van bestuurlijke processen bij fusies en reorganisaties incompany trainingen en cursussen. 17

18 Agenda VTOI 2013 Opleidingen en andere bijeenkomsten (zie hierna de toelichting) Naam datum en tijstip Inleider/trainer Locatie Prijs p.p. Leden/Niet Leden Module: De Voorzitter Donderdag 3 oktober 2013 Mr. Bart de Lange Utrecht 125 L uur 175 NL Financiën voor toezichthouders Vrijdag 4 oktober 2013 Drs. Kees Kokke Utrecht 295 L uur 395 NL Nieuw in de raad van toezicht Vrijdag 4 oktober 2013 Jacques Gerards Utrecht 295 L uur 395 NL U kunt zich aanmelden via bijgaand aanmeldingsformulier of via Module: De Voorzitter In deze workshop voor de voorzitters gaan we in op hun bijzondere rol. Aspecten die aan de orde komen: - De eigen rol als voorzitter: van primus interpares tot president commissaris? - Regulering van de Raad van Toezicht: van bewaker van governance tot teambuilder van de raad. - De relatie met de bestuurder: van vertrouwelijk klankbord tot werkgever (beoordelaar). Naast kennisoverdracht en kennisdeling biedt de workshop ook mogelijkheid om dilemma s met elkaar te delen. De workshop wordt gegeven door mr. Bart de Lange, Governance University & Advisory. Donderdag 3 oktober 2013 te Utrecht Tijd: uur Prijs leden 125 Prijs niet-leden 175 Minimum aantal deelnemers 12, maximum 16 Cursus: Financiën voor toezichthouders De jaarrekening is vaak lastig te doorgronden. Als toezichthouder dient u echter wel een oordeel te geven over het gevoerde beleid en financiële verantwoording hiervan. Bent u voldoende berekend op uw taak? Kunt u eenvoudig de vinger op de zere plek van een begroting en jaarrekening leggen? En wilt u beter inzicht in de financiën de instelling? Dan is deze cursus voor u onmisbaar. In deze cursus worden de mogelijkheden voor het gebruik van begrotingen en jaarverslagen voor u uiteengezet. Centraal staat steeds de concrete toepassing van de analyse van jaarverslagen. Korte inleidingen over de deelgebieden worden aangevuld met discussies en een casus. Er wordt hierbij aandacht besteed aan jaarverslagen van onderwijsinstellingen waaraan de deelnemers zijn gerelateerd. Vrijdag 4 oktober 2013 te Utrecht. Tijd: uur Prijs leden 295 Prijs niet-leden 395 Minimum aantal deelnemers 12, maximum 20 Workshop: Nieuw in de raad van toezicht Een speciaal voor de nieuwe leden van raden van toezicht ontwikkelde cursus waarin het raad van toezicht bestuursmodel en de positie, taken en rollen van de raad worden behandeld via een rondgang langs het toezicht houden, het klankborden en het werkgeverschap, de governance, de eigen werkzaamheden en de verantwoording van de raad. Aandacht wordt ook besteed aan de governance in de onderwijssector. Vrijdag 4 oktober 2013 te Utrecht. Tijd: uur. Prijs leden 295 Prijs niet-leden 395 Minimum aantal deelnemers 12, maximum 20 Ook in 2013: Regiobijeenkomsten najaar 2013 Op grond van de resultaten uit de enquête onder de leden over de gewenste opleidingen c.q. regionale bijeenkomsten worden in september en oktober een aantal regionale bijeenkomsten gehouden. De bijeenkomsten zijn alleen voor leden. U ontvangt medio juni de uitnodiging. Annuleringsregeling Annuleren dient schriftelijk te geschieden of per . Vanaf twee maanden tot één maand voor aanvang van de bijeenkomst brengen wij u 25% van de kosten in rekening, vanaf een maand tot twee weken voor aanvang van de bijeenkomst 50% van de kosten en bij annulering korter dan twee weken voor aanvang van de bijeenkomst 100% van de kosten. Bij verhindering kunt u zich laten vervangen. De VTOI behoudt zich het recht voor de datum van de bijeenkomst, de locatie of de kosten te wijzigen. Een inschrijving kan in dat geval kosteloos worden geannuleerd. Alle prijzen zijn exclusief BTW. Aanmelden via het inschrijfformulier, het secretariaat of juni

19 VTOI publicaties Toezicht & Werkgeverschap Een handleiding hoe als toezichthouders in het onderwijs om te gaan met de werkgeversrol. Prijs leden 12,50 Prijs niet-leden 25,00 Honorering van raden van toezicht (besturen) van onderwijsinstellingen Een advies voor het honoreren en verstrekken van onkostenvergoedingen voor alle toezichthouders en besturen. Prijs leden 9,95 Prijs niet-leden 19,95 Referentiekader voor de toezichthouders in het onderwijs Advies van de commissie Huisman betreffende handvatten, richtlijnen en ontwikkelingen over het toepassen van governance binnen onderwijsinstellingen. Prijs leden 9,95 Prijs niet-leden 19,95 Nieuwe leden vanaf 1 april 2013 Primair onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs PCPO Duin- en Bollenstreek te Lisse Grafisch Lyceum Utrecht Stichting Archipel te Zutphen Stichting SKOPOS te Schijndel Wetenschappelijk onderwijs Stichting Primo Schiedam Stichting Katholieke Universiteit te Stichting Wijzer te Vlaardingen Nijmegen Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe te Oude Pekela Vereniging Reformatorisch Passend Onderwijs (Berséba) te Ridderkerk Functioneren in de raad van toezicht in een onderwijsinstelling, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, positie, taken en rol(len) van de raad van toezicht Bij aanvang lidmaatschap gratis. Prijs extra exemplaren leden 9,95 Prijs niet-leden 19,95 Reglementen raad van toezicht, college van bestuur en klokkenluidersregeling Prijs leden gratis Prijs niet-leden 14,95 Checklist verantwoording raad van toezicht jaarverslag Prijs leden gratis Prijs niet-leden 4,95 Voortgezet onderwijs CSG De Lage Waard te Papendrecht Stichting Atlas College te Hoorn ZAAM interconfessioneel voortgezet onderwijs te Amsterdam; Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs te Harderwijk 19