VAN VLUCHTELING NAAR ALMEERDER WAT WERKT? DEEL 1 RECONSTRUCTIE VAN DE BELEIDSTHEORIE

Transcriptie

1 VAN VLUCHTELING NAAR ALMEERDER WAT WERKT? DEEL 1 RECONSTRUCTIE VAN DE BELEIDSTHEORIE

2

3 Van Vluchteling naar Almeerder: wat werkt? -Deel 1: Reconstructie van de beleidstheorie - Wilma Henderikse Babette Pouwels VanDoorneHuiskes en partners Zeist, juni 2018 Dit project wordt mogelijk gemaakt door subsidie van ZonMw en maakt deel uit van het programma Vakkundig aan het werk Vergunninghouders

4

5 Inhoud 1 Inleiding 1 2 Opzet van het onderzoek 3 3 Reconstructie van de beleidstheorie Achtergrond en aanleiding De integrale aanpak van Almere De doelgroep Het traject binnen de integrale aanpak Werkzame mechanismen Starten vanaf dag Investeren in een maatwerk-voortraject Zicht op de doelgroep Integrale samenwerking in de uitvoering Integrale aanpak binnen trajecten: duale en parallelle trajecten Zelfsturing en eigen regie Ondersteuning bij taal en inburgering 26 4 Inzichten uit de literatuur Gemeentelijk beleid voor vluchtelingen De effectiviteit van interventies en werkzame mechanismen De effectiviteit van interventies voor verschillende groepen vluchtelingen Effecten van de omgeving Conclusie 35 Literatuur 37 Bijlage 1 Traject integrale aanpak voor vluchtelingen Almere 39 Bijlage 2 Overzicht gebruikte bronnen 41 Noten 43

6

7 1 Inleiding Gemeenten denken dat een nieuwe integrale aanpak voor vluchtelingen beter werkt om te integreren in de Nederlandse samenleving. Maar we weten nog weinig over wat werkt om de integratie te bevorderen. Doel van het onderhavige onderzoeksproject is te onderzoeken of een geïntegreerde aanpak beter werkt. Daartoe onderzoeken we de nieuwe aanpak van de gemeente Almere. In dit rapport doen we verslag van het eerste deel van het onderzoek, de reconstructie van de beleidstheorie. Sinds 2014 is het aantal vluchtelingen in Almere flink toegenomen, net als in Nederland en in Europa in het algemeen. Onderzoek naar vluchtelingen in Nederland heeft laten zien dat integratie problemen oplevert: de arbeidsparticipatie is veel lager dan die van personen met een Nederlandse achtergrond en de afhankelijkheid van een bijstandsuitkering veel hoger (zie onder andere Engbersen et al., 2015; SER, 2016; Vluchtelingenwerk, 2014; Razenberg, Kahmann en De Gruijter, 2017). Slechts één op de drie in Nederland verblijvende vluchtelingen in de leeftijd van jaar heeft een betaalde baan (CBS, 2017) en bovendien gaat het hierbij niet om duurzame arbeid, maar vaak om kleine, flexibele banen (Vluchtelingenwerk, 2014). Achttien maanden na het verkrijgen van de verblijfsvergunning heeft 4% van de in Nederland verblijvende vluchtelingen in de leeftijd van jaar een baan in loondienst. 90% ontvangt een bijstandsuitkering, vaak duurzaam, en slechts 9% wordt als direct bemiddelbaar beschouwd (CBS, 2017). Voor Almere geldt dat in de eerste vijf jaar na vestiging meer dan de helft (59%) van de meerderjarige vluchtelingen een bijstandsuitkering ontvangt of inkomensondersteuning. (Van der Meij, 2016). Vluchtelingen vormen dus een bijzondere uitdaging voor de gemeente. Niet alleen gaat het om grote aantallen mensen waarvoor men vanuit de Participatiewet de verantwoordelijkheid draagt om begeleiding richting arbeidsmarkt te bieden. Het gaat ook om een groep mensen waarbij dit niet vanzelf gaat, zoals blijkt uit de hoge werkloosheid onder vluchtelingen die al langer in Nederland verblijven en waar effectieve ondersteuning voor moet worden vormgegeven (van der Meij, 2016). In 2015 adviseerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (Engbersen et al., 2015) om vanaf het begin van de asielprocedure de doelstelling van integratie een centrale plaats te geven door een geïntegreerde aanpak, waarin het leren van de taal, het volgen van een opleiding, het verkrijgen van huisvesting en het vinden van werk, niet volgtijdelijk maar op hetzelfde moment plaatsvinden. Mede naar aanleiding van het WRR-advies ontwikkelde de gemeente Almere met een groot aantal organisaties in de stad het programmaplan Van Vluchteling naar Almeerder. In dit programmaplan wordt het advies van de WRR om vanaf het begin van de asielprocedure de doelstelling van integratie een centrale plaats te geven door een geïntegreerde aanpak opgevolgd. De geïntegreerde aanpak wordt door de gemeente Almere op eigen wijze vernieuwend in praktijk gebracht, waarbij de diverse fasen in het proces van integratie elkaar optimaal aanvullen en in samenhang worden uitgevoerd. De aanpak is erop gericht dat diverse activiteiten, zoals huisvesting, het leren van de taal, het voltooien van de inburgering en het starten met re-integratie activiteiten, direct worden opgepakt en waar mogelijk op hetzelfde moment plaatsvinden. Daarbij geldt dat alle activiteiten binnen de aanpak zijn gericht op het realiseren van de grootst mogelijke mate van autonomie: vluchtelingen werken vanuit zelfregie met het oog op het verhogen van de eigen integratiekansen. In samenwerking met de gemeente Almere onderzoeken we de integrale aanpak voor vluchtelingen. We volgen het programma gedurende twee jaar, d.w.z. alle vluchtelingen die tussen 1 januari 2016 en 31 december 2018 in het programma zijn ingestroomd. Het onderzoek moet de gemeente Almere 1

8 en andere gemeenten, inzicht bieden in de effectiviteit van de aanpak, de werkzame bestanddelen en de wijze waarop effectiviteit vergroot kan worden. Centrale vragen in het onderzoek zijn: Hoe is de integrale aanpak voor vluchtelingen van de gemeente Almere opgezet en hoe wordt het in de praktijk gebracht? Wat zijn de behaalde resultaten? In hoeverre is de aanpak effectief en welke werkzame factoren kent de aanpak? De focus ligt op werk en participatie. Het onderzoek wordt gefinancierd vanuit het onderzoeksprogramma Vakkundig aan het werk Vergunninghouders van ZonMw, dat tot doel heeft wetenschappelijk onderbouwde kennis te ontwikkelen over effectieve werkwijzen, methoden en instrumenten in gemeenten die gericht zijn op het bevorderen van de arbeidsparticipatie en maatschappelijke participatie van vluchtelingen. In navolging van het programmaplan Van vluchteling naar Almeerder en de bijbehorende beleidsnota s, gebruiken we in dit onderzoek de term vluchtelingen. Daarmee bedoelen we asielmigranten met een verblijfsvergunning. Andere veelgebruikte termen zijn statushouders of vergunninghouders. 2

9 2 Opzet van het onderzoek Het onderzoek naar de werking en de effectiviteit van de integrale aanpak van Almere om vluchtelingen zelfredzaam te maken en duurzaam te begeleiden richting arbeidsmarkt en onderwijs, bestaat uit vier delen. Het eerste deel betreft de beschrijving van de integrale aanpak en de reconstructie van de beleidstheorie. Het tweede deel betreft een procesevaluatie en een praktijktoets, waarbij onderzocht wordt of het programma en de bijbehorende acties in de praktijk worden uitgevoerd als bedacht en of de veronderstelde werkzame bestanddelen in de praktijk worden ingezet. Het derde deel betreft een onderzoek naar de effectiviteit van de integrale aanpak. Het effect van de ingezette interventies wordt onderzocht en verklaringen voor de gevonden verbanden worden in kaart gebracht. Het vierde deel betreft een verklarend onderzoek naar de werkzame factoren en mechanismen aan de hand van herhaalde casestudies van vluchtelingen. We volgen een aantal vluchtelingen integraal tijdens het traject dat zij doorlopen. We voeren gesprekken met vluchtelingen zelf en met sleutelpersonen waarmee zij te maken krijgen tijdens het traject, zoals klantmanagers, jobcoaches en werkgevers. In deze publicatie rapporteren wij over het eerste deel van het onderzoek: de beschrijving van de integrale aanpak en de reconstructie van de beleidstheorie. We volgen daarbij de methode van de verklarende evaluatie (Pater, Sligte en Van Eck, 2012). Een kernelement van een verklarende evaluatie is het reconstrueren van de beleidstheorie achter de interventie, dat wil zeggen de veronderstellingen van de beleidsmakers over de manier waarop het beleid tot de beoogde resultaten zal leiden. Het gaat hier om het expliciteren van veronderstellingen over het gedrag van mensen en organisatie en over de veronderstelde effecten van een interventie op dat gedrag (Rossi, Lipsey en Freeman, 2004). In de beleidstheorie wordt een analyse gemaakt van het maatschappelijk probleem waarvoor het beleid een oplossing moet bieden en de mechanismen die maken dat het beleid en de acties die worden ingezet leiden tot de gewenste uitkomst. De gedachte is dat een beleidstheorie met krachtige, goed onderbouwde en wetenschappelijk getoetste werkzame mechanismen, samenhangt met effectief beleid. Anders gezegd: als de werkzame mechanismen aantoonbaar effectief zijn, is het plausibel dat het beleid ook effectief is. Aantoonbaar betekent: blijkend uit onderzoek of aangetoond op andere beleidsterreinen, waar de werking vergelijkbaar is. De aannames uit de beleidstheorie worden dus getoetst aan de werkelijkheid, waarbij nadrukkelijk aandacht is voor de context waarin de mechanismen werken. De aannames worden uitgedrukt in CMO-configuraties waarin relaties tussen Contexten, Mechanismen en Uitkomsten (O=outcomes) worden gerepresenteerd (Pawson en Tilley, 1997, 2001; Pawson, 2006). De beleidstheorie is gereconstrueerd aan de hand van a) deskresearch van beleidsdocumenten van de gemeente Almere, b) groepsgesprekken, individuele interviews en een expertmeeting met betrokken gemeentefunctionarissen vanuit beleid en uitvoering (zie ook Bijlage 2) en c) een literatuurstudie van onderzoeksliteratuur en empirische studies naar de effectiviteit van re-integratiebeleid en -instrumenten voor vluchtelingen. 3

10 4

11 3 Reconstructie van de beleidstheorie 3.1 Achtergrond en aanleiding De snelle toename van het aantal vluchtelingen in Nederland, de verhoogde taakstelling van de Rijksoverheid voor de huisvesting van vluchtelingen in Almere en het verschijnen van de WRR Policy Brief Geen tijd verliezen in 2015, vormden voor de gemeente de directe aanleiding om samen met andere organisaties in de stad een nieuw programma voor te bereiden voor de integratie van vluchtelingen. Dit programma werd in 2016 vastgelegd in het beleidsplan Van Vluchteling naar Almeerder (Van der Meij, 2016). De vestiging van vluchtelingen in Almere Sinds 2014 heeft Almere te maken met een snelle stijging van het aantal vluchtelingen, net als Nederland en Europa in het algemeen. Tussen 2012 en 2014 was de instroom van vluchtelingen in Almere relatief laag: jaarlijks kwamen minder dan 100 vluchtelingen in Almere wonen (figuur 3.1). Daarna liep het aantal vluchtelingen dat zich in de stad vestigde snel op, van 233 in 2015 naar 580 in Vanaf 2017 daalde de instroom weer iets; in dat jaar vestigden zich 364 vluchtelingen in Almere. De gemeente verwacht dat de komende jaren opnieuw een groep vluchtelingen in Almere komt wonen, al is de verwachting dat het aantal nieuwkomers zal afnemen. Voor 2018 heeft de gemeente Almere een wettelijke taakstelling voor de huisvesting van 279 vluchtelingen. In totaal telde de gemeente op 1 januari vluchtelingen, op 1 januari 2018 was dat aantal opgelopen tot (Tuynman en Boon, 2018). Het merendeel van hen komt uit Syrië en Eritrea. Figuur 3.1. Huisvesting vluchtelingen Almere, realisatie taakstelling Bron: halfjaarlijkse overzichten huisvesting vluchtelingen van de Rijksoverheid. WRR-Policy Brief In 2015 bracht de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) de policy brief Geen tijd verliezen uit (Engbersen et al., 2015). In deze policy brief stelt de WRR vast dat de integratie van vluchtelingen in Nederland niet altijd probleemloos verloopt. Het merendeel is langdurig afhankelijk van een bijstandsuitkering (Engbersen et al., 2015). Veel vluchtelingen hebben een grote achterstand op de arbeidsmarkt die zij bovendien maar langzaam inlopen. In de policy brief wordt de problemati- 5

12 sche arbeidsmarktpositie van vluchtelingen verklaard door verschillende factoren. Achtergrondkenmerken van vluchtelingen, zoals een laag opleidingsniveau, geringe werkervaring en het ontbreken van sociale netwerken spelen een grote rol, maar ook factoren die te maken hebben met de asielprocedure en inburgering. Tijdens de lange asielprocedure kunnen vluchtelingen lange tijd niet werken. i Dit leidt tot verloren tijd. Daarnaast spelen gezondheidsproblemen als gevolg van traumatische ervaringen in het land van herkomst en de vluchtgeschiedenis een rol. Andere belangrijke factoren zijn problemen met de Nederlandse taal en het niet beschikken over is het Nederlandse diploma s. Ten slotte kunnen vluchtelingen, net als andere migranten, te maken krijgen met discriminatie op de arbeidsmarkt. In de policy brief worden de vijf hoofdfactoren die een effectieve arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen belemmeren als volgt benoemd (p31): 1. verloren tijd als gevolg van de lange asielprocedure en wachttijden voor uitplaatsing naar de gemeente (langdurige periode van gedwongen inactiviteit); 2. de volgtijdelijke inrichting van het gemeentelijke integratiebeleid (eerst inburgeren en dan integreren); 3. het ontbreken van een link tussen inburgering en integratie (er zijn nauwelijks duale trajecten van leren en werk); 4. onvoldoende massa in kleine en middelgrote gemeenten voor specifiek beleid gericht op vluchtelingen; 5. een suboptimale afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt als gevolg van het spreidingsbeleid. Op het gebied van de toeleiding naar arbeid heeft de WRR verschillende aanbevelingen geformuleerd om het integratieproces van vluchtelingen te verbeteren en te versnellen. De volgende aanbevelingen zijn specifiek voor gemeenten: 1. Versterk de gemeentelijke regierol. Gemeenten hebben weinig zicht op het verloop van het inburgeringstraject, dat vaak pas laat van start gaat. Gemeenten wordt geadviseerd meer inzicht te krijgen in de kenmerken en aspiraties van vluchtelingen en die inzichten te benutten om vluchtelingen te adviseren over het inburgerings- en taaltraject. 2. Benut de periode in de opvangcentra. Geadviseerd wordt effectiever gebruik te maken van de periode dat vluchtelingen in het azc verblijven. 3. Kies een parallelle aanpak. Geadviseerd wordt aanpakken te bedenken waarin het leren van taal, het volgen van een opleiding en het vinden van werk niet na elkaar, maar gelijktijdig plaatsvinden. 4. Screen regelmatig de bijstandsdata. Geadviseerd wordt periodiek vast te stellen in hoeverre vluchtelingen uitstromen naar betaald werk en of hierin verschillen bestaan met andere migrantengroepen of autochtone Nederlanders. 5. Stimuleer het behalen van een Nederlands diploma 6. Breng relevante partijen bij elkaar. Geadviseerd wordt expertise van verschillende partijen te bundelen en te benutten om vluchtelingen snel en efficiënt toe te rusten voor de arbeidsmarkt en te helpen bij het vinden van werk. 6

13 Nieuwe aanpakken in gemeenten De WRR policy brief vormde voor verschillende gemeenten de aanzet tot de ontwikkeling van nieuwe beleidsprogramma s om de integratie van vluchtelingen te verbeteren en te versnellen. De VNG speelde een verbindende rol met de oprichting van het OndersteuningsTeam Asielzoekers en Vergunninghouders (OTAV). Het algemene advies aan gemeenten was om integratie en inburgering hand in hand te laten gaan en gebruik te maken van de tijd waarin vluchtelingen in het azc wachten op huisvesting. Tot juli 2017 ondersteunde het OTAV gemeenten bij vraagstukken rondom vluchtelingen, onder andere door praktijkvoorbeelden en handreikingen te delen. Op de startbijeenkomst van het project Screening en matching vergunninghouders ii van Divosa in 2016 werd de aanpak van de gemeente Amsterdam (de Amsterdamse aanpak ) als good practice gepresenteerd. Amsterdam zette in die tijd al stappen om tijdens de opvangperiode in het azc een uitgebreid assessment af te nemen. Met de uitkomsten van het assessment kon een persoonlijk plan van aanpak worden opgesteld en konden vluchtelingen beter worden doorgeleid naar onderwijs, werk of zorg. Ook werkte Amsterdam met gespecialiseerde en getrainde klantmanagers speciaal voor vluchtelingen (Divosa, 2016; SER, 2016). Op dit moment wordt de Amsterdamse aanpak geëvalueerd door Regioplan in het kader van het onderzoeksprogramma Vakkundig aan het werk van ZonMw. De manier waarop gemeenten hun nieuwe programma s in de praktijk vormgaven, verschilde. Mede door verschillen in beschikbare budgetten. In sommige gemeenten werden uitsluitend de participatie- en re-integratiemiddelen van het Rijk ingezet, terwijl in andere gemeenten, zoals in Amsterdam, (tijdelijk) extra financiële middelen werden vrijgemaakt voor de vernieuwing van de aanpak voor vluchtelingen (zie ook Klaver en Oostveen, 2017, p. 9). Kleinere gemeenten beschikten veelal over kleinere budgetten dan de grote gemeenten. Toch kenden de gemeentelijke beleidsprogramma s enkele gemeenschappelijke kenmerken, zoals de snelle activering, het bieden van maatwerk en de keuze voor een integrale en parallelle aanpak (SER, 2016). In navolging van het WRR-advies wilden veel gemeenten al tijdens het verblijf in de centrale opvang een start maken met inburgering. Ook wilden ze integraal gaan werken in de uitvoering door meer overleg en nauwere samenwerking met betrokken partijen en door problemen op verschillende leefgebieden tegelijkertijd aan te pakken. Verder wilden gemeenten inburgering en toeleiding naar opleiding en werk voortaan niet na elkaar, maar gelijktijdig laten plaatsvinden. Urgentie In 2015 werd duidelijk dat het vluchtelingendossier ook actueel werd in Almere. Het programmaplan van de gemeente Almere spreekt over een complex en omvangrijk dossier, omdat het raakt aan vrijwel alle taken van de gemeente en de beleidskeuzes direct van invloed zijn op het wel of niet behouden van de solidariteit en het maatschappelijk draagvlak in de stad (Van der Meij, 2016, p.2). Uit de interviews met beleidsmedewerkers komt naar voren dat vluchtelingen voorheen nauwelijks bij de gemeente in beeld waren. De groep was relatief klein en de urgentie om concrete actie te ondernemen ontbrak. Met de toename van het aantal vluchtelingen in Almere veranderde dat. Net als in Nederland, verliep ook in Almere de integratie van vluchtelingen traag. Van de meerderjarige vluchtelingen had 59% in de eerste vijf jaar na vestiging in Almere een bijstandsuitkering of inkomensondersteuning, na vijf jaar was dat 44%. Lang niet iedereen slaagde binnen drie jaar voor het inburgeringsexamen. Ongeveer de helft van de vluchtelingen in Almere verwierf na 5 jaar en na het slagen voor het inburgeringsexamen het Nederlanderschap (Van der Meij, 2016, p. 10). Samen met de inzichten uit de WRR policy brief en de wetenschap dat de kans op een betaalde baan aanzienlijk afneemt naarmate mensen langer werkloos zijn, was dat voor Almere de concrete aanleiding voor het ontwikkelen van een nieuw aanpak. 7

14 Daarnaast blijkt uit de interviews dat ook financiële prikkels een rol speelden, al was dat in mindere mate. Het merendeel van de vluchtelingen in Almere had een grote afstand tot de arbeidsmarkt en grote groepen waren afhankelijk van een bijstandsuitkering. Met de komst van meer vluchtelingen in Almere was de verwachting dat de druk op de uitkeringen zou toenemen. Politiek-bestuurlijke context in Almere De integrale aanpak in Almere is ontwikkeld en wordt uitgevoerd binnen de vigerende politiekbestuurlijke context in Almere. Uit de interviews met bestuurders en beleidsmakers komt naar voren dat de focus binnen politiek en bestuur ligt op (betaald) werk. Werk wordt beschouwd als de motor voor integratie en participatie. Wie werkt doet mee. Werk maakt mensen economische onafhankelijk en daardoor zelfredzaam, het vergroot de kansen op een volwaardige maatschappelijke positie. Het doel is daarom vluchtelingen zo snel mogelijk mee te laten op de arbeidsmarkt. Opgemerkt moet worden dat het programmaplan een bredere opvatting kent en ook uitstroom naar onderwijs of andere vormen van maatschappelijke participatie, zoals stages en vrijwilligerswerk, wordt nagestreefd. Daarnaast ligt de focus op activering en eigen regie. De opvatting is dat mensen steeds meer zelf verantwoordelijk zijn voor integratie en zichzelf actief daarvoor moeten inzetten. De gedachte is bovendien dat actief participeren en meedoen bijdragen aan behoud van maatschappelijk draagvlak en solidariteit in de stad. Naast de politiek-bestuurlijke context zijn de volgende contextuele factoren van belang voor de uitvoering van de integrale aanpak: - Wettelijk kader: o Huisvestingswet 2014: Het huisvesten van vluchtelingen die erkend zijn door het Rijk en de IND is een wettelijke taak van gemeenten. Ieder half jaar laat het Rijk weten hoeveel vluchtelingen elke gemeente moet huisvesten (taakstelling). Vluchtelingen worden naar rato verdeeld over de gemeenten. o Wet inburgering 2013 (Wi2013): Vanaf 2013 zijn vluchtelingen zelf verantwoordelijk voor inburgering en het verwerven van taalvaardigheden en dragen zelf de kosten daarvoor. De standaardtermijn om aan de inburgeringsplicht te voldoen is drie jaar. Inburgeraars kunnen onder bepaalde voorwaarden een lening via DUO krijgen. o Sinds 2017 is de Participatieverklaring (PVT) opgenomen in de Wet inburgering. De participatieverklaring is een landelijk document en moet binnen één jaar na vestiging in de gemeente zijn ondertekend. Het participatieverklaringstraject is een verplicht onderdeel van het inburgeringsexamen en bevat een inleiding in de kernwaarden van de Nederlandse samenleving en de ondertekening van de participatieverklaring tijdens een bijeenkomst. Het traject wordt door de gemeente aangeboden. - Inzet van financiële middelen o Rijksmiddelen: Tot eind 2018 werden in Almere alleen de rijksmiddelen voor participatie- en re-integratiemiddelen ingezet voor vluchtelingen, geen aanvullende gemeentelijke middelen. o Toekenning lokale subsidie voor integratieaanpak: In 2017 heeft de gemeente Almere een Europese subsidie ontvangen van het Fonds voor Asiel Migratie en Integratie (AMIF) voor de periode april 2017 t/m maart In de AMIF-aanvraag is de samenhang van diverse activiteiten en de integraliteit van de aanpak centraal gesteld. Met de middelen kan de integrale aanpak verder worden uitgewerkt en geïmplementeerd. 8

15 - Werkgevers: De integrale aanpak van Almere richt zich in eerste instantie op vluchtelingen zelf, werkgevers vormen geen aparte doelgroep van de aanpak. In het programmaplan is de rol van werkgevers niet expliciet opgenomen. Uit de gesprekken met de betrokken beleidsmakers en uitvoerders wordt wel naar voren gebracht dat werkgevers een belangrijke rol spelen als het gaat om het arbeidsmarktvraagstuk voor vluchtelingen. Probleemanalyse In het programmaplan wordt snelle integratie van vluchtelingen beschouwd als belangrijke voorwaarde om mensen volwaardig te kunnen laten participeren in de maatschappij. Ook wordt een snelle integratie belangrijk geacht voor behoud van maatschappelijk draagvlak en solidariteit in de stad. Te veel vluchtelingen spraken na vijf jaar nog geen Nederlands, waren niet ingeburgerd en participeerden niet in de samenleving. Dat wordt in het programmaplan gezien als belangrijke oorzaak voor de moeizame uitstroom van vluchtelingen naar betaald werk. Uit de beleidsdocumenten en interviews komen verder de volgende knelpunten op het gebied van werk en participatie naar voren: weinig vluchtelingen hebben een betaalde baan, velen zijn afhankelijk van een bijstandsuitkering; de beheersing van de Nederlandse taal is vaak onvoldoende en inburgeren binnen drie jaar is een knelpunt; de gemeente heeft weinig zicht en grip op de voortgang van inburgering en maatschappelijke begeleiding. Vluchtelingen komen vaak pas in beeld als de inburgering is afgerond; de lange wachttijd in het azc leidt tot inactiviteit bij vluchtelingen, dat bemoeilijkt re-integratie; de doelgroep is onvoldoende in beeld bij de gemeente. Klantmanagers hebben weinig zicht op welke trajecten en begeleiding nodig zijn voor succesvolle re-integratie, de gemeente heeft weinig zicht op voor wie zij welke trajecten moet inkopen en de matching met werkgevers verloopt moeizaam; klantmanagers zijn niet gespecialiseerd in het werken met vluchtelingen. Vaak hebben zij maar enkele vluchtelingen in hun klantenbestand en weten zij niet goed welke acties en trajecten zinvol en succesvol zouden kunnen zijn. Daarom wordt vaak gewacht met concrete begeleiding en ondersteuning tot inburgering is afgerond; de groep vluchtelingen is divers; een standaard aanpak voor iedereen werkt niet, maatwerk in trajecten en ondersteuning is nodig; vluchtelingen hebben ondersteuning nodig op verschillende domeinen en krijgen te maken met verschillende instanties en professionals. Dat kan leiden tot versnippering en discontinuïteit in de hulpverlening en tot tegenstrijdige adviezen en aanpakken. 3.2 De integrale aanpak van Almere De nieuwe integrale aanpak voor vluchtelingen van Almere heeft als doel de re-integratie, dat wil zeggen het opbouwen van een nieuw bestaan dat leidt tot integratie, participatie en economische zelfstandigheid, van vluchtelingen te bevorderen en te versnellen. De nieuwe aanpak beoogt dat te bereiken door (1) op elkaar aansluitende, complementaire trajecten gelijktijdig, zo snel mogelijk en op maat in te zetten en (2) via zelfsturing zelfredzaamheid te bevorderen. Uitgangspunt is dat voor vluchtelingen zoveel mogelijk dezelfde dingen gedaan worden als voor andere Almeerders. Vluchtelingen hebben als nieuwe Almeerder dezelfde rechten en plichten. Eigen regie en zelfsturing zijn hierbij belangrijk elementen, die in alle facetten van de nieuwe aanpak zijn 9

16 verweven. Van vluchtelingen zijn vooral zelf aan zet en van hen wordt verwacht dat zij zo snel mogelijk actief starten met het opbouwen van een nieuw bestaan en ervoor zorgen dat ze zo snel mogelijk zelfredzaam zijn en economisch onafhankelijk worden. Hoewel vanuit bestuur en politiek integratie vooral wordt opgevat als economische onafhankelijkheid en het hebben van betaald werk, is de focus van de integrale aanpak zoals in het programmaplan wordt verwoord breder. De integrale aanpak van Almere heeft namelijk niet alleen arbeidsparticipatie tot doel. In de interviews gaven betrokkenen bijvoorbeeld aan dat het volgen van een langer traject met behoud van uitkering soms goed kan zijn om uiteindelijk meer duurzaam economisch zelfstandig te worden en te blijven en dat de integrale aanpak er op gericht is dat te herkennen. Arbeidsmarktparticipatie is derhalve niet de enige indicator voor succes van de aanpak. De integrale aanpak richt zich op meerdere leefgebieden: - wonen - inburgeren - gezondheid, welzijn en sport - onderwijs - werk en participatie Het programmaplan zet in op aanpak vanuit multidisciplinaire samenwerking, waarbij problemen en belemmeringen op de verschillende leefgebieden vroeg aan het licht komen en in onderlinge samenhang kunnen worden bezien en aangepakt. In dit onderzoek ligt de focus echter op het leefgebied werk en participatie. Uit de bestudeerde beleidsdocumenten en de interviews met betrokkenen kunnen de volgende kernelementen van de aanpak worden gedestilleerd: 1. Starten vanaf dag 1: het integratie- en participatieproces start al in de azc-periode met het leren van de Nederlandse taal, tegelijkertijd met de begeleiding naar opleiding en werk. 2. Investeren in een maatwerktraject, vanuit kennis van de doelgroep ten behoeve van een passend aanbod. 3. Zicht krijgen op de achtergronden en behoeften van de doelgroep. 4. Integrale samenwerking in de uitvoering, door inzet van een multidisciplinair expert team vanuit samenwerkende partijen (zoals COA, Vluchtelingenwerk, klantmanagers, VMCA/Wijkteams, woningcorporaties en overige partners in de stad). 5. Integrale aanpak binnen trajecten, door inzet van duale en parallelle trajecten waarbij inburgering en taalontwikkeling gelijktijdig plaats vinden. 6. Via zelfsturing zelfredzaamheid bevorderen. Het nieuwe programma is in mei 2016 vastgesteld en wordt stapsgewijs ingevoerd. Sinds de start is het programma voortdurend in ontwikkeling. Belangrijke stappen die sinds 2016 zijn genomen: In oktober 2016 is een dedicated team geformeerd bij de afdeling Werk en Inkomen (W&I) dat zich specifiek richt op vluchtelingen die vanaf 1 januari 2016 gevestigd zijn in Almere. In 2017 is gestart met de integrale intake. Het assessment Persoonsprofielscan Vluchtelingen (PPS-V) wordt sinds 2017 systematisch afgenomen bij alle vluchtelingen. Met terugwerkende kracht wordt het assessment ook afgenomen bij de vluchtelingen die vanaf 1 januari 2016 in Almere zijn komen wonen en nog niet eerder een assessment hebben gehad. Begin 2018 is de voorlichting anders vormgegeven en worden voorlichtingsfilms ingezet in verschillende talen. 10

17 Sinds de start van het programma worden nieuwe trajecten ingekocht en verdwijnen ook trajecten. Ook zijn nieuwe duale en parallelle trajecten ontwikkeld, die op dit moment worden ingezet of waarvan pilots worden uitgevoerd. Stap voor stap worden reguliere trajecten geschikt gemaakt voor vluchtelingen. Een voorbeeld is het invoegen van een aparte taalcomponent aan trajecten van Tractio, een organisatie die mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt begeleidt naar werk. 3.3 De doelgroep Het programma Van Vluchteling naar Almeerder richt zich in eerste instantie zich op alle vluchtelingen van 18 jaar en ouder die vanaf 2016 in Almere (gaan) wonen. iii Op dat moment is niet het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) verantwoordelijk, maar de gemeente. De gemeente maakt onderscheid in verschillende subgroepen: - Vluchtelingen die vanaf 2016 (na verblijf in het azc) in Almere wonen. - Vluchtelingen die verblijven in het azc in Almere en aan Almere gekoppeld zijn, dat wil zeggen dat ze op termijn in Almere komen wonen. - Alleenstaande minderjarige vluchtelingen die vanaf 2016 in Almere wonen. Daarnaast vallen onder de aanpak ook vluchtelingen die aan Almere gekoppeld zijn en die verblijven in een azc buiten Almere. In het programmaplan wordt verder beschreven dat ook vluchtelingen zonder verblijfsstatus onder de integrale aanpak vallen voor zover het in het kader van het activeren, integreren en participeren van de vluchteling gewenst is om al in het azc in Almere te starten met taallessen, oriëntatie op de Nederlandse rechtswaarden en opleidings- en werkervaringstrajecten (Van der Meij, 2016, p. 14). Op 1 januari 2017 behoorden 572 vluchtelingen tot de doelgroep van het programmaplan, op 1 januari 2018 was dit aantal opgelopen tot 928 (Tuynman 2017; Tuynman en Boon, 2018). Op grond van het basisregister personen (BRP) kan het volgende over de doelgroep gezegd worden: de meesten wonen in Almere Stad West, Almere Centrum en Almere Buiten; ongeveer drie op de tien zijn minderjarig, zeven op de tien zijn tussen de 18 en 64 jaar en enkelen zijn ouder dan 65 jaar; twee derde (67%) komt uit Syrië, op afstand gevolgd door mensen uit Eritrea (7%), Irak (6%) en Ethiopië (5%); ongeveer 6 op de 10 is man (64% in 2016, 60% in 2017), 4 op de 10 is vrouw (36% in 2016, 40% in 2017); twee derde (68%) kwam naar Nederland als gezinshereniger, een derde (32%) als eerste vestiger; in 2017 hebben de meesten een huishouden samen met een partner en één of meer kinderen. In 2016 waren er meer alleenstaanden. 3.4 Het traject binnen de integrale aanpak Het traject dat vluchtelingen die onder de integrale aanpak vallen is schematisch weergegeven in bijlage 1. Het gaat om het traject op het leefgebied werk en participatie zoals dat beoogd was bij de start van het programma Van vluchteling naar Almeerder in Voor de beschrijving van het traject, zoals beoogd, maken we gebruik van de bestudeerde beleidsdocumenten, interviews met beleidsmakers en informatie uit de expertmeeting met beleidsmakers en beleidsuitvoerders. Hoe het 11

18 programma daadwerkelijk uitgevoerd wordt in de praktijk zal later worden beschreven in deel twee van het onderzoek (procesevaluatie en praktijktoets). Het traject van de integrale aanpak kent twee fases: de eerste fase is de fase van basisdienstverlening. Alle vluchtelingen die vanaf 2016 in Almere zijn komen wonen doorlopen deze fase op grotendeels dezelfde manier. De basisdienstverlening start direct nadat de vluchteling gekoppeld is aan Almere. Op dat moment verblijft de vluchteling vaak nog in het azc. De tweede fase is die van begeleiding en trajecten op maat. In deze fase doorlopen vluchtelingen trajecten op maat en krijgen zij individueel begeleiding en ondersteuning op maat. Fase 1: Basisdienstverlening: inschrijven, activeren en participeren Multidisciplinair team en dedicated klantmanagers Vanaf het moment dat een vluchteling gekoppeld is aan Almere en in het azc Almere verblijft, komt hij of zij onder de hoede van het multidisciplinair team van de gemeente Almere. Dit team bestaat uit specialisten op verschillende leefgebieden (medewerker burgerzaken, klantmanager, inkomensconsulent, job coach, accounthouder voor werkgevers, etc.). De klantmanagers worden specifiek ingezet voor vluchtelingen (dedicated klantmanagers). Het team ondersteunt de vluchteling vanaf dag één bij de re-integratie. Het team onderhoudt nauwe contacten met COA en Vluchtelingenwerk en wisselt informatie uit. Voorlichting Wanneer een vluchteling gekoppeld wordt aan Almere en woont of gaat wonen in het azc Almere wordt hij of zij geïnformeerd over rechten en plichten. In de nieuwe integrale aanpak is de voorlichting aangepast. In plaatst van informatiebijeenkomsten, wordt nu (ook) voorlichting gegeven aan de hand van video s en flyers in verschillende talen. Daarnaast wordt voorlichting gegeven tijdens het intake gesprek met de klantmanager en vluchtelingenwerk (zie hieronder), met als doel om verwachtingen af te stemmen. Pre-inburgering en oriëntatie op de stad Tijdens het verblijf in het azc krijgt de vluchteling een gesprek met een medewerker van het multidisciplinair team over hoe hij of zij gedurende het verblijf in het azc zou kunnen participeren, bijvoorbeeld door vrijwilligerswerk of werkstages. De oriëntatie op de stad wordt in gang gezet, zodat de vluchteling zo snel mogelijk zijn weg kan vinden in de stad, net als andere Almeerders, en geïnvesteerd wordt in het opbouwen van een netwerk. Het assessment Persoonsprofielscan Vluchtelingen (PPS-V) (NOA): het PPS-V wordt ingezet om in een vroeg stadium een beeld te krijgen van het profiel van de vluchteling. Dat is van belang om trajecten en ondersteuning op maat te kunnen bieden. Het assessment wordt afgenomen door de klantmanager, bij voorkeur als de vluchteling nog in het azc verblijft, en dient als basis voor de integrale intake. Met het PPS-V worden het taalniveau (Nederlands en Engels), opleidingsniveau en ontwikkelingspotentieel van iemand bepaald. Ook wordt het beroepsprofiel in kaart gebracht, samen met de arbeidsmotivatie en het werkzoekgedrag. Daarnaast wordt een inschatting gemaakt van de competenties en het leervermogen en worden belemmerende en zelfredzaamheidsfactoren (lichamelijke en psychische gezondheid, financiële problemen, verslavingsproblemen, algeheel welbevinden) geïnventariseerd. Ook een verkorte persoonlijkheidstest maakt deel uit van het assessment. 12

19 Het PPS-V is beschikbaar in vijf talen (Nederlands, Engels, Arabisch, Farsi en Tirana). Voor analfabeten en mensen die een taal spreken waarin de PPS-V niet voorziet, is een checklist beschikbaar. Integrale intake De uitslag van het assessment dient als basis voor de integrale intake. De integrale intake wordt afgenomen door de klantmanager en een medewerker van vluchtelingenwerk tijdens de azc-periode. Samen met de vluchteling wordt besproken welke ondersteuning nodig is en welke trajecten passend zijn, zodat een individueel plan van aanpak op maat gemaakt kan worden. De integrale intake moet er bovendien voor zorgen dat uitdagingen op verschillende leefgebieden (zorg, participatie, taal) vroeg aan het licht komen en snel kunnen worden opgepakt. Afspraken worden gemaakt over reintegratie en maatschappelijke begeleiding. Maatschappelijke begeleiding De gemeente is verantwoordelijk voor de maatschappelijke begeleiding. In Almere is die uitbesteed aan Vluchtelingenwerk. Met het nieuwe beleidsprogramma is gekozen om de maatschappelijke begeleiding zo in te richten dat deze ondersteunend is aan het doel van participatie en uitstroom naar werk. De nieuwe aanpak voor maatschappelijke begeleiding kent een modulaire opzet ( Menukaart ), waarbij basismodules worden ingezet voor alle vluchtelingen en, afhankelijk van de begeleidingsbehoefte, één of meer aanvullende modules. Klantmanagers voeren in de nieuwe aanpak de regie; zij hebben zeggenschap over de inzet van de aanvullende modules. Individueel plan van aanpak Op basis van het assessment en de integrale intake wordt een individueel plan van aanpak opgesteld. In het plan van aanpak wordt een realistisch uitstroomdoel vastgelegd, bijvoorbeeld uitstroom naar onderwijs, werk of vrijwilligerswerk, passend bij de mogelijkheden, ambities en motivatie van de vluchteling. Daarnaast worden trajecten en acties beschreven die nodig zijn om dat doel te bereiken, evenals de benodigde ondersteuning en begeleiding. Eigen regie en zelfsturing zijn het uitgangspunt. Het idee is dat vluchtelingen zelf de regie nemen bij het opstellen van het plan van aanpak. Ze krijgen hierbij ondersteuning van de klantmanager. Fase 2: begeleiding en trajecten op maat: uitstroom naar onderwijs, werk en maatschappelijke participatie Het individuele plan van aanpak dient als basis voor deze fase. Maatwerk leveren is het uitgangspunt. De acties en trajecten die in deze fase gevolgd worden zijn afgestemd op de mogelijkheden en ambities van de vluchteling. Tegelijkertijd is het de bedoeling dat aangestuurd wordt op de kortste weg naar werk. Hier kan een spanningsveld bestaan, omdat voor duurzame arbeidsparticipatie soms langere trajecten van opleiding en training nodig kunnen zijn. Erkenning en waardering van diploma s en kwalificaties Wanneer een vluchteling diploma s heeft behaald in het land van herkomst worden deze geherwaardeerd naar Nederlandse standaarden. Vluchtelingen zonder diploma s en formele kwalificaties kunnen trajecten volgen waar eerder verworven competenties getoetst worden in de praktijk. Op deze manier kan geverifieerd worden of de vluchteling de juiste competenties heeft om in de gewenste functie te werken en kan worden bepaald of aanvullende kennis en vaardigheden nodig zijn. 13

20 Duale en parallelle trajecten Binnen de integrale aanpak worden duale en parallelle trajecten ingezet, waarbij taal- en inburgering worden geïntegreerd of gecombineerd met toeleiding naar onderwijs, werk en participatie. Duale trajecten integreren inburgering in trajecten die toeleiden naar werk of opleiding. Parallelle trajecten bestaan uit op elkaar aansluitende, complementaire op meerdere leefgebieden tegelijk. In het programmaplan worden verschillende typen trajecten onderscheiden: Duale trajecten naar werk in kansrijke sectoren: het traject Sectorale participatie voor vluchtelingen met een geschikt profiel (taal, vooropleiding, opleidingsniveau en motivatie), waarbij deelnemers zich kunnen kwalificeren voor kansrijke sectoren of voor een BBL-traject richting kansrijke sectoren op de arbeidsmarkt. Reguliere trajecten die toegankelijk zijn gemaakt voor vluchtelingen: het idee is dat vluchtelingen reguliere trajecten volgen die ook worden ingezet voor andere Almeerders die klant zijn bij Werk & Inkomen. Sommige trajecten kunnen toegankelijk(er) gemaakt worden voor vluchtelingen, bijvoorbeeld door toevoeging van een taalcomponent. Voorbeelden zijn De Participatiefabriek, Binnenste Buiten, trajecten van aanbieders als Tractio en Tomin (bijvoorbeeld Tomin Werkroute) en sollicitatietrainingen. Ondersteuning naar zelfstandig ondernemen: vluchtelingen met een kansrijk ondernemingsplan kunnen trajecten en ondersteuning krijgen om een eigen onderneming op te zetten. Voorbeelden van activiteiten zijn Het zelfstandigenloket Flevoland (ZLF) en de Trimclub. Toeleiding naar onderwijs in combinatie met inburgering: trajecten voor jongeren die bedoeld zijn om hen voor te bereiden op de instroom in het mbo of hbo en trajecten die hoger opgeleiden de kans geven zich hoog te kwalificeren in de Nederlandse context. De bedoeling is dat de trajecten gecombineerd worden met inburgering en soms met aanvullende componenten zoals netwerkontwikkeling en oriëntatie op de arbeidsmarkt. Voorbeelden zijn IB+ (volledig traject voor jongeren) en begeleiding door UAF. Trajecten voor analfabeten: specifieke trajecten voor analfabeten en anders geletterden. Omdat de afstand tot de arbeidsmarkt voor deze groep vaak heel groot is, zal de nadruk in deze trajecten in eerste instantie liggen op activering. Trajecten kunnen bijvoorbeeld bestaan uit vrijwilligerswerk en werkstageplekken. Spanningsvelden Uit de interviews komen enkele dilemma s en spanningsvelden naar boven. Een eerste spanningsveld dat wordt genoemd is het spanningsveld tussen de focus op de kortste weg naar werk enerzijds en duurzame arbeidsparticipatie anderzijds. Voor duurzame arbeidsparticipatie kunnen soms langere trajecten van opleiding en training nodig zijn en dat kan bijten met het idee dat altijd de kortste weg naar werk gevolgd moet worden zodat de cliënt zo snel mogelijk economisch zelfstandig wordt. Een tweede spanningsveld dat kan ontstaan is dat tussen hetzelfde doen voor vluchtelingen als voor andere Almeerders en individuele aanpakken en maatwerktrajecten. Vanwege de beperkte middelen die specifiek voor vluchtelingen zijn gereserveerd, is de randvoorwaarde om voor vluchtelingen dezelfde dingen te doen als voor andere Almeerders en zo min mogelijk extra te organiseren. Tegelijkertijd hebben vluchtelingen vaak specifieke problemen en andere behoeften, waardoor extra aanpassingen en acties wenselijk kunnen zijn. 14

21 3.5 Werkzame mechanismen Voor de reconstructie van de beleidstheorie hebben we CMO-schema s opgesteld (Pater, Sligte & Van Eck, 2012; Pawson & Tilley, 1997). De CMO-schema s maken duidelijk wat de relatie is tussen het probleem, de acties (interventies) die het probleem moeten oplossen, de beoogde uitkomsten en de mechanismen die verondersteld worden een rol te spelen. Voor elk van de zes kernelementen uit de integrale aanpak (zie paragraaf 3.2) zijn CMO s opgesteld. De CMO s zijn gemaakt op basis van de bestudeerde beleidsdocumenten en interviews. Vervolgens zijn de CMO s voorgelegd aan de betrokkenen en met hen besproken. Op basis van deze gesprekken zijn aanpassingen gedaan. Omdat de integrale aanpak van Almere op sommige punten gelijkenissen vertoont met elementen van de Amsterdamse aanpak, zijn bij het opstellen van de CMO s tevens enkele CMO s bestudeerd die opgesteld zijn bij de reconstructie van de beleidstheorie van de Amsterdamse aanpak (Klaver en Oostveen, 2017) Starten vanaf dag 1 Nadat een vluchteling gekoppeld is aan Almere, duurt het in de praktijk nog vaak lang, zeker een halfjaar, voordat een woning beschikbaar is. In afwachting van een woning verblijven vluchtelingen veelal in het azc. Met de integrale aanpak wil Almere de periode dat vluchtelingen in het azc verblijven effectiever benutten door al vanaf dag één te starten met het integratie- en participatieproces. De aanpak gaat ervan uit dat integratie van vluchtelingen versneld kan worden door a) vroegtijdige activering en b) in een vroeg stadium de verwachtingen af te stemmen en vluchtelingen te informeren over de begeleiding naar werk en scholing. Vroegtijdige activering Probleem: De lange azc-periode die veelal gekenmerkt wordt door inactiviteit leidt tot vertraging in het leren van de Nederlandse taal en van inburgering, werken en participeren, en daardoor tot vertraging in integratie. Het is niet goed voor de mentale gezondheid (Bakker, 2016) en kan leiden tot demotivatie en passiviteit (zie ook Klaver en Oostveen, 2017, p 30). Acties: Door al te starten met de begeleiding van de vluchteling in de periode dat hij of zij nog in het azc verblijft en wacht op een woning in Almere, kan het proces van toeleiding naar onderwijs, werk en participatie eerder starten. Een dedicated team, met klantmanagers die specifiek voor vluchtelingen worden ingezet, begeleidt de vluchteling als deze nog in het azc verblijft. Waar mogelijk wordt een start gemaakt met arbeidsmarktoriëntatie en waar mogelijk met het opdoen van werkervaring. Ook wordt de oriëntatie op de stad in gang gezet, zodat de vluchteling zo snel mogelijk zijn weg kan vinden in de stad en de Nederlandse samenleving en wordt geïnvesteerd in het opbouwen van een netwerk. Op die manier wordt de vluchteling geactiveerd en blijft hij of zij gemotiveerd. Dat draagt bij aan vergroting van de zelfredzaamheid en een snellere uitstroom naar onderwijs, werk of maatschappelijke participatie. 15

22 CMO 1 Vroegtijdige activering Afstemmen van verwachtingen Probleem: Vluchtelingen hebben vaak geen goed beeld van wat ze kunnen verwachten van de gemeente en van andere instanties vanaf het moment dat zij in Almere komen wonen. Ook is voor vluchtelingen niet duidelijk wat hun rechten en plichten zijn. Dat kan er toe leiden dat vluchtelingen niet weten wat er mogelijk is of dat zij onrealistische verwachtingen hebben op het gebied van werk, opleiding en hun kansen op de arbeidsmarkt. Dat kan leiden tot teleurstelling, frustratie en inactiviteit. Daarnaast krijgen klantmanagers in de praktijk veel vragen over zaken die buiten de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen, wat zorgt voor een hoge werkdruk. Acties: Door voorlichting bij de start via video s en flyers in de eigen taal, wordt de vluchteling geïnformeerd. Tijdens een integrale intake met de klantmanager en vluchtelingenwerk kunnen verwachtingen worden uitgesproken, afgestemd en bijgesteld. Wanneer de verwachtingen helder zijn, is de vluchteling beter in staat eigen, realistische plannen te maken en gericht te werken aan re-integratie. 16

23 CMO 2 Afstemming van verwachtingen Investeren in een maatwerktraject Inzicht in competenties Probleem: De gemeente heeft weinig zicht op de achtergrondkenmerken van vluchtelingen. Onvoldoende duidelijk is wat nodig is om iemand aan het werk te helpen en hem of haar gericht en op maat te ondersteunen. Ook is het niet goed mogelijk om mensen op basis van hun achtergrondkenmerken te matchen met de specifieke vraag van werkgevers op de arbeidsmarkt in Almere, bijvoorbeeld in sectoren waar de arbeidsvraag hoog is, zoals in de techniek of ICT. Acties: Door in een vroeg stadium, liefst al tijdens het verblijf in het azc, een integrale intake en assessment af te nemen (NOA assessment en checklist voor analfabeten), krijgt de klantmanager het profiel van een vluchteling beter in beeld: opleidingsniveau, competenties en vaardigheden, werkervaring en potentieel. Ook krijgt de klantmanager vroegtijdig zicht op de begeleidingsbehoeften, belemmeringen en kansen. Op basis van dit profiel kan de vluchteling samen met de klantmanager een plan op maat opstellen, waardoor de trajecten beter aansluiten bij het opleidingsniveau, de werkervaring en begeleidingsbehoefte van de vluchteling. Ook wordt met behulp van het profiel matching met potentiële werkgevers mogelijk gemaakt. 17

24 CMO 3 Inzicht in competenties Inzicht in formele kwalificaties Probleem: Klantmanagers hebben vaak onvoldoende inzicht in de formele kwalificaties van de vluchteling die toegang verschaffen tot opleiding en werk in Nederland. Bovendien leidt het erkennen van buitenlandse diploma s in Nederland vaak problemen op. Slechts een derde van de vluchtelingen slaagt erin om zijn of haar diploma te laten erkennen, vaak op een lager niveau (Bakker, 2016). Het leidt tot geen of vertraagde toeleiding tot opleiding en passende trajecten. Ook bestaat er onzekerheid over de slagingskans van schakel- en tussentrajecten die een vluchteling wil gaan volgen. Actie: Door in een vroeg stadium te starten met de procedure van erkenning en waardering van diploma s en kwalificaties, krijgen vluchteling en klantmanagers sneller een realistisch beeld van de mogelijkheden en onmogelijkheden om een bepaalde opleiding of traject te volgen en van de kans om die succesvol af te ronden. Voor vluchtelingen die niet over formele diploma s en kwalificaties beschikken, wordt een traject gestart om eerder verworven competenties te kunnen vaststellen, zodat op die manier een indicatie ontstaat van de competenties van de vluchteling. 18

25 CMO 4 Inzicht in formele kwalificaties Individueel plan van aanpak Probleem: De groep vluchtelingen in Almere is divers (mannen/vrouwen, jongeren/ouderen, mensen uit verschillende landen, hoog/laag opgeleid). Mensen hebben verschillende wensen, talenten en ambities en ook de mate waarin zij belemmeringen ervaren varieert. Sommige vluchtelingen hebben meer ondersteuning nodig dan anderen bij het oplossen van (gezondheid)problemen en bij het leren van de taal, het vinden van werk en het opbouwen van een nieuw bestaan. Standaardtrajecten die voor iedereen hetzelfde zijn, zijn vaak niet passend bij talenten en ambities. Wanneer trajecten niet goed aansluiten, kan dat leiden tot demotivatie, frustratie of een passieve houding bij de vluchteling. Dat kan weer leiden tot vertraging in de uitstroom naar scholing, werk of maatschappelijke participatie. Actie: Klantmanagers ondersteunen vluchtelingen bij het opstellen van een realistisch, individueel plan van aanpak dat past bij hun ambities en bij de lokale arbeidsmarkt en onderwijsmogelijkheden. Dat helpt om een route te bepalen en de vluchteling trajecten en ondersteuning op maat te bieden, wat weer bijdraagt aan motivatie bij de vluchteling. Ook kunnen instrumenten effectiever worden ingezet. 19

26 CMO 5 Individueel plan van aanpak Zicht op de doelgroep Probleem: Omdat de gemeente weinig zicht heeft op de achtergrondkenmerken van de groep vluchtelingen in het klantenbestand, is het moeilijk in te schatten welke trajecten ingekocht moeten worden en welke bestaande trajecten geschikt gemaakt zouden moeten worden voor de doelgroep. Trajecten en begeleiding sluiten daardoor niet altijd goed aan bij de behoefte. Daarnaast kan het lastig zijn om goed in te spelen op de arbeidsvraag van werkgevers in de regio, omdat niet bekend is over welke specifieke kennis en vaardigheden de vluchtelingen in het klantenbestand beschikken. Acties: Via het assessment krijgt de gemeente niet alleen zicht op individuele behoeften, maar krijgt zij ook meer inzicht in de kenmerken van de totale groep vluchtelingen in Almere. Deze inzichten helpen bij het bepalen welke trajecten ingezet kunnen worden. Ook kan de integrale aanpak op basis van deze inzichten verder ontwikkeld en verbeterd worden. 20

27 CMO 6 Zicht op de doelgroep Integrale samenwerking in de uitvoering Door integrale samenwerking komt en blijft de vluchteling beter in beeld bij de gemeente en wordt hij of zij meer op maat begeleid. Uit de beleidsdocumenten en interviews komt naar voren dat de integrale samenwerking op twee manieren verondersteld wordt bij te dragen aan een snellere integratie: 1) door samen te werken in een multidisciplinair team en 2) door klantmanagers in te zetten die zich specifiek richten op vluchtelingen. Werken met een multidisciplinair team Probleem: Vluchtelingen hebben ondersteuning nodig op verschillende domeinen naast werk, zoals wonen, gezin of gezondheid. Ze krijgen te maken met verschillende instanties en professionals. Dat kan leiden tot versnippering en discontinuïteit in de ondersteuning. Instanties werken langs elkaar heen of geven tegenstrijdige adviezen en aanpakken. Problemen op verschillende domeinen kunnen niet goed in onderlinge samenhang worden bezien of opgelost. Dat leidt tot vertraging in de ontwikkeling naar zelfredzaamheid, werk en participatie (zie ook Klaver en Oostveen, 2017). Actie: Door te werken met een multidisciplinair team met professionals van verschillende domeinen en instanties kan de ondersteuning en begeleiding bij elkaar worden gebracht en verbeterd. Informatie en expertise van verschillende partijen kan worden gebundeld. 21

28 CMO 7 Werken met een multidisciplinair team Dedicated klantmanagers Probleem: Vóór 2016 werden vluchtelingen net als andere Almeerders random gekoppeld aan klantmanagers. Klantmanagers hadden vaak maar enkele vluchtelingen onder hun hoede en vluchtelingen hadden niet één vast aanspreekpunt. Omdat klantmanagers vaak geen specifieke kennis en expertise hadden over de ondersteuning van vluchtelingen, gebeurde het dat gewacht werd met reintegratie totdat de vluchteling het inburgeringstraject had afgerond. Er werden geen concrete stappen ondernomen om iemand toe te leiden naar opleiding of werk. Dat leidde tot tijdverlies, verlies van competenties en vaardigheden en demotivatie bij de vluchteling. Actie: Dedicated klantmanagers zijn verantwoordelijk voor de vluchtelingen en gaan actief aan de slag met hun re-integratie. Ze bouwen specifieke kennis en expertise op over de doelgroep, werken nauw samen met de andere klantmanagers uit het team en delen kennis over de doelgroep. Uitgangspunt is dat alle vluchtelingen begeleiding krijgen. Klantmanagers kennen hun klanten en bouwen er een band mee op. Daardoor zijn ze beter in staat begeleiding op maat te bieden en vluchtelingen beter te ondersteunen. 22

29 CMO 8 Dedicated klantmanagers Meer regie op maatschappelijke begeleiding Probleem: De gemeente voert weinig regie op de maatschappelijke begeleiding, die uitgevoerd wordt door Vluchtelingenwerk. Dat kan leiden tot versnippering en discontinuïteit in de begeleiding en zelfs tot tegenstrijdige adviezen en aanpakken. De maatschappelijke begeleiding is bovendien niet altijd gefocust op de toeleiding naar werk en onderwijs. Dat leidt tot vertraging in de uitstroom naar onderwijs, werk en maatschappelijke participatie. Actie: In de nieuwe aanpak wordt de integrale intake samen met Vluchtelingenwerk gedaan, waardoor afspraken gemaakt kunnen worden over de maatschappelijk begeleiding door Vluchtelingenwerk. Met Vluchtelingenwerk is afgesproken dat de maatschappelijke begeleiding ten dienste staat van re-integratie doelstelling. Afhankelijk van de begeleidingsbehoefte van de vluchteling kunnen in de nieuwe aanpak naast de basismodules aanvullende modules worden ingezet. De modulaire opbouw is bedoeld om meer maatwerk te kunnen bieden. Klantmanagers hebben in de nieuwe aanpak de regie over de inzet van aanvullende modules. 23

30 CMO 9 - Meer regie op maatschappelijke begeleiding Integrale aanpak binnen trajecten: duale en parallelle trajecten Probleem: Na vestiging in Nederland zijn vluchtelingen zelf verantwoordelijk voor hun integratie. Zij zijn verplicht binnen drie jaar een inburgeringsexamen te halen. Omdat taalproblemen een belangrijke belemmering vormen voor integratie, het volgen van onderwijs en arbeidsparticipatie, wordt vaak eerst de taal geleerd en pas daarna gestart met opleiding, arbeidsoriëntatietrajecten en bemiddeling naar werk. Dat leidt tot vertraging in de ontwikkeling van zelfredzaamheid en vertraging in de uitstroom naar werk en participatie. Acties: Door te kiezen voor een integrale aanpak binnen trajecten, waarbij duale en parallelle trajecten worden ingezet en waarbij inburgering wordt gecombineerd met toeleiding naar werk en onderwijs, wordt niet langer gewacht met integratie, maar starten vluchtelingen op hetzelfde moment met het leren van taal, volgen van een opleiding, het verkrijgen van huisvesting en het vinden van werk. Idealiter vinden de activiteiten en trajecten gelijktijdig en in samenhang plaats. Vluchtelingen maken daardoor een snellere ontwikkeling door, op meerdere gebieden tegelijk. Activiteiten kunnen elkaar ook versterken doordat de geleerde Nederlandse taal meteen in de arbeidspraktijk kan worden ingezet (zie ook Klaver en Oostveen, 2017). Dit zorgt voor een snellere uitstroom naar onderwijs, werk of maatschappelijke participatie. 24

31 CMO 10 Inburgering combineren met toeleiding naar werk en onderwijs Zelfsturing en eigen regie Probleem 1: Wanneer de gemeente het aanbod bepaalt en beslist welke trajecten een vluchteling wel en niet mag volgen en wanneer de vluchteling geen stem heeft in de aanpak, bestaat de kans dat trajecten niet goed aansluiten bij de talenten en ambities van de vluchteling. Dat kan leiden tot frustratie en demotivatie, waardoor de kans op succesvolle afronding van de trajecten en uitstroom naar werk en participatie kleiner wordt. Ook bestaat de kans dat vluchtelingen een passieve en afwachtende houding ontwikkelen, hetgeen eveneens leidt tot vertraging in uitstroom naar werk. Probleem 2: Ondersteuning op het gebied van inburgering en integratie is sterk afgenomen en er ligt meer nadruk op eigen inbreng (Bakker, 2016). Ook binnen de politiek-bestuurlijke context is weinig politiek draagvlak voor een specifieke aanpak van vluchtelingen (doelgroepaanpak). Daardoor zijn beperkte budgetten en middelen beschikbaar. Actie: Door zelfsturing en eigen regie als voorwaarde te stellen voor de begeleiding en trajecten, worden vluchtelingen geactiveerd. Doordat vluchtelingen inspraak hebben in het plan van aanpak en de trajecten die zij willen volgen, worden zij meer gemotiveerd en zullen zij sneller uitstromen naar opleiding, werk en participatie. Een actieve houding en eigen inzet van vluchtelingen draagt bij aan positieve beeldvorming over vluchtelingen, wat weer zorgt voor behoud van maatschappelijk draagvlak en solidariteit in de stad. Ten slotte kan de gemeente kosten besparen wanneer vluchtelingen veel zelf doen. In het onderhavige onderzoek worden de effecten op de kosten als context meegenomen en niet apart onderzocht. 25

32 CMO 11 Via zelfsturing zelfredzaamheid bevorderen Ondersteuning bij taal en inburgering In de integrale aanpak van Almere is ondersteuning bij taal en inburgering niet expliciet opgenomen, maar wordt tijdens de gesprekken met betrokken beleidsmakers en -uitvoerders wel als relevant naar voren gebracht. Probleem: Een goede taalbeheersing is een belangrijke voorwaarde voor het vinden van werk. Vluchtelingen zijn zelf verantwoordelijk voor het leren van de Nederlandse taal, maar zij hebben vaak weinig zicht op het aanbod van taalcursussen door aanbieders in de markt en de kwaliteit ervan. Het risico bestaat dat zij verkeerde cursussen inkopen, die van onvoldoende kwaliteit zijn of die onvoldoende aansluiten bij hun niveau en behoeften. Klantmanagers hebben bovendien weinig zicht op de voortgang van taal en inburgering, waardoor eventuele problemen op dit gebied soms pas laat aan het licht komen. Dat leidt tot een vertraagde uitstroom naar onderwijs, werk en maatschappelijke participatie. Actie: Klantmanagers kunnen de vluchteling adviseren bij de inkoop van taalcursussen, waardoor de cursussen beter aansluiten bij de behoeften en het niveau van de vluchteling. Daarnaast wil de gemeente goede taalscholing toegankelijk maken voor een grote groep. De verwachting is dat dit bijdraagt aan een snellere, betere beheersing van de Nederlandse taal op een niveau dat past bij de achtergrond en ambities van de vluchteling. Hierdoor kan de vluchteling sneller uitstromen naar onderwijs, werk en maatschappelijke participatie. 26

33 CMO 12 Ondersteuning bij taal en inburgering 27

34 28

35 4 Inzichten uit de literatuur In dit hoofdstuk beschrijven we wat de onderzoeksliteratuur leert over de verschillende elementen en mechanismen die ook terugkomen in de integrale aanpak voor vluchtelingen in Almere. Wat weten we uit literatuur en empirisch onderzoek over de werking van re-integratie-instrumenten voor vluchtelingen en wat zijn argumenten en tegenargumenten voor de assumpties die in de beleidstheorie van de integrale aanpak naar voren komen (zie ook Pater, Sligte en Van Eck, 2012)? Er is weinig onderzoek bekend naar de effectiviteit van interventies die de arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen moeten bevorderen in Nederland. Uitzondering zijn de studies die op dit moment lopen in het kader van het onderzoeksprogramma Vakkundig aan het werk van ZonMw, zoals het onderzoek naar effectiviteit van de Amsterdamse aanpak (Regioplan), de Piëzomethodiek in de gemeente Zoetermeer (Movisie) en het onderzoek naar interventies van maatschappelijke organisaties in de gemeenten Amersfoort, Ede en Overbetuwe (Verwey-Jonker). Een ander recente publicatie is het rapport van de Rekenkamer over de effectiviteit van het integratiebeleid van de gemeente Amersfoort (2018). De studies binnen het programma Vakkundig aan het werk zijn recent gestart en concrete resultaten over de effectiviteit van de onderzochte interventies zijn op dit moment nog niet beschikbaar. Wel zijn in het kader van deze studies enkele beleids- en interventietheorieën gepubliceerd en werden literatuurverkenningen gedaan. In het kader van de Amsterdamse aanpak voerden Klaver en Oostveen (2017) bijvoorbeeld een literatuurstudie uit naar de werking van re-integratieinstrumenten ten behoeve van vluchtelingen. Booijink, Van den Ende en Keuzenkamp (2017) voerden in het kader van het onderzoek naar de Piëzomethodiek een literatuurstudie uit naar wat werkt bij participatie en toeleiding naar werk in het algemeen en voor vluchtelingen in het bijzonder. In dit hoofdstuk bouwen we voort op de literatuurstudies van Klaver en Oostveen en Booijink, Van den Ende en Keuzenkamp. De resultaten worden aangevuld met bevindingen uit recent onderzoek. We onderzoeken in hoeverre de acties en werkzame mechanismen zoals die binnen de integrale aanpak van Almere worden toegepast worden ondersteund door de literatuur. Voordat we ingaan op de bevindingen over de effectiviteit van interventies en de werkzame mechanismen (paragraaf 4.2), kijken we eerst naar inzichten over het re-integratiebeleid voor vluchtelingen binnen gemeenten in het algemeen (paragraaf 4.1). 4.1 Gemeentelijk beleid voor vluchtelingen Uit onderzoek van KIS (Razenberg, Kahmann en de Gruijter, 2017) blijkt dat in % van de gemeenten actief beleid heeft om vluchtelingen richting werk, een opleiding of andere vormen van participatie te helpen. Gemeenten geven aan dat ze de urgentie voelen en zien dat vluchtelingen zonder deze extra ondersteuning niet verder komen. Gemeenten starten sneller dan voorheen met bemiddelen, 62% van de gemeenten start vaak al zodra vluchtelingen in de gemeente komen wonen. Uit dezelfde enquête van KIS in 2016 bleek nog dat de meeste gemeenten wachtten totdat de verplichte inburgering was afgerond. Daarmee ging al snel drie tot vijf jaar verloren. Verder onderschrijven gemeenten steeds vaker het belang van goede informatie over vluchtelingen. In 84% van de gemeenten vindt een intakegesprek met vluchtelingen plaats en 40% maakt gebruik van een screeningsinstrument om informatie te verzamelen. Desalniettemin gaf slechts 16% van de gemeenten in 2016 aan voldoende van vluchtelingen af te weten. Integraal werken en de inzet van klantmanagers zijn voor gemeenten belangrijk. Gemeenten benadrukken het belang van integraal werken, d.w.z. regelmatig overleg met betrokken partijen en door in de begeleiding de verschillende leefdomeinen integraal aan bod te laten komen. De inzet van be- 29

36 trokken en voor vluchtelingen specifiek ingezette klantmanagers zien gemeenten als succesfactor in de arbeidstoeleiding. Gemeenten bemiddelen op verschillende manieren en zien toegevoegde waarde in aangepaste instrumenten uit de Participatiewet. Nagenoeg alle gemeenten (95 procent) vinden dat deze instrumenten in aangepaste vorm daar ook geschikt voor zijn. Vrijwilligerswerk is het meest gebruikte instrument, gevolgd door werkervaringsplaatsen. Driekwart (73 procent) van de gemeenten geeft werkgevers de mogelijkheid om vluchtelingen aan te nemen via een proefplaatsing. Praktisch alle gemeenten bieden kortdurende cursussen aan, zoals sollicitatietrainingen. Ruim twee derde (69 procent) van de gemeenten biedt taalcursussen aan, aanvullend op het inburgeringstraject. De instroom van vluchtelingen in het onderwijs blijkt lager dan verwacht. Nu kunnen vluchtelingen in een kwart van de gemeenten tijdens hun inburgering een mbo-opleiding volgen. De aanpak in andere gemeenten kent op veel punten overeenkomsten met de integrale aanpak van Almere. Ook de aanpak in Almere zet in op een snelle start en integraal werken. Ook Almere maakt gebruik van gespecialiseerde klantmanagers en investeert in een maatwerk-voortraject door in een vroeg stadium screeningsinstrumenten in te zetten en informatie te verzamelen over de competenties en de ondersteuningsbehoefte van vluchtelingen. Over de effecten van deze centrale elementen binnen het gemeentelijk beleid voor vluchtelingen is echter nog weinig bekend (Klaver en Oostveen, 2017; Razenberg, Kahmann en De Gruijter, 2017). Uit het onderzoek van KIS (Razenberg, Kahmann en De Gruijter, 2017) komt naar voren dat in % van de vluchtelingen begeleid werd naar werk en 12% (vooral jonge) vluchtelingen naar onderwijs, of via onderwijs naar werk. 25% deed vrijwilligerswerk dat helpt bij de bemiddeling naar werk en 25% deed vrijwilligerswerk om actief deel te nemen aan de maatschappij. De effectiviteit van de gemeentelijke aanpakken is op dit moment echter nog niet onderzocht. Duidelijk wordt ook dat gemeenten nog weinig de resultaten van hun aanpak monitoren. Ze hebben geen exacte cijfers voorhanden, projecten zijn nog in ontwikkeling of (nog) niet geëvalueerd. In bijna de helft (45%) van de gemeenten zijn beleidsmaatregelen (nog) niet geborgd voor de langere termijn, het gaat vaak om tijdelijke projecten, afhankelijk van één persoon en met een tijdelijk budget. Bovendien geldt dat nog niet alle vluchtelingen profiteren van beleid, voor ruim een derde (37%) is men nog niet gestart met enige vorm van bemiddeling. Redenen hiervoor zijn: vluchtelingen zijn nog niet zover zijn; ze spreken slecht Nederlands, ze hebben gezondheidsproblemen of andere zorgen. Of de gemeente is nog niet zover: het beleid is nog in ontwikkeling of men is nog niet toegekomen aan deze groep (Razenberg, Kahmann en de Gruijter, 2017). 4.2 De effectiviteit van interventies en werkzame mechanismen Uit het literatuuronderzoek van Klaver en Oostveen (2017: 41) komt naar voren dat niet alleen in Nederland maar ook internationaal weinig kennis beschikbaar is over de effecten van interventies gericht op de arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen. De meeste bestaande studies betreffen good practices en kwalitatief onderzoek, er is nauwelijks effectonderzoek bekend. Wel lijkt overeenstemming te bestaan in de literatuur over een aantal standaardelementen die uit internationaal onderzoek in onder andere Duitsland en Scandinavië naar voren komen als veelbelovend (Klaver en Oostveen, 2017: 42): - de inventarisatie van vaardigheden; - het opstellen van individuele plannen van aanpak; 30

37 - gerichte begeleiding; - combineren van taal met beroepstraining en werkervaring (parallelle trajecten); - de inzet van algemene arbeidsmarktinstrumenten. De integrale aanpak voor vluchtelingen van Almere zet ook in op bovenstaande elementen. Uit de literatuurstudies van Klaver en Oostveen (2017) en Booijink, Van den Ende en Keuzenkamp (2017) komen verschillende inzichten naar voren over de effectiviteit van bovengenoemde elementen voor de participatie en re-integratie van vluchtelingen. We vatten deze hieronder in het kort samen: Inventarisatie van vaardigheden De ervaring in onder andere Noorwegen en Duitsland ondersteunt het belang van een goed beeld van de vluchteling. Het vroegtijdig inventariseren van vaardigheden en competenties lijkt een voorwaarde voor het opstellen van een individueel plan van aanpak op maat (Aldashev, Thomsen en Thomas, 2010; Bertelsmann Stiftung 2016; Klaver en Oostveen, 2017; Booijink et al., 2017). Individueel plan van aanpak Uit de literatuur wordt duidelijk dat een sterke samenhang bestaat tussen individuele achtergrondkenmerken van vluchtelingen en de uitkomsten van re-integratieprogramma s. Effecten van interventies kunnen van persoon tot persoon verschillen. Dat ondersteunt de noodzaak van individuele plannen van aanpak en maatwerktrajecten (Klaver en Oostveen, 2017). Er zijn echter geen kwantitatieve effectstudies bekend waarin het effect van individuele plannen van aanpak op de re-integratie van vluchtelingen wordt aangetoond (Booijink et al., 2017). Gerichte begeleiding De literatuur laat positieve resultaten zien van een Zweeds programma dat inzet op intensieve begeleiding van vluchtelingen in alle stadia van het re-integratietraject, door klantmanagers die getraind zijn in interculturele benadering en beschikken over interculturele sensitiviteit. Uit de literatuur over algemene re-integratie-interventies, bedoeld voor alle werkzoekenden en mensen met een afstand tot de arbeidsmark, blijkt eveneens dat begeleiding van werkzoekenden, waarbij zij attent gemaakt worden op baanmogelijkheden en voorlichting krijgen over hun rechten en plichten, positief bijdraagt bij aan re-integratie. Klantmanagers blijken hierbij een grote rol te spelen. Vooral het vermogen vertrouwen te scheppen is belangrijk (Klaver en Oostveen, 2017). Combinatietrajecten taal en begeleiding naar werk (parallelle trajecten) Verschillende rapporten wijzen op het belang van geïntegreerde trajecten waarbij het leren van de taal gecombineerd wordt met beroepstraining en werkervaring. De literatuur meldt bovendien positieve effecten van vroegtijdige ervaring met de arbeidsmarkt. Inzet van algemene arbeidsmarktinstrumenten Internationaal onderzoek maakt duidelijk dat ook algemene arbeidsmarktinstrumenten voor vluchtelingen een positief effect kunnen hebben op de toeleiding naar werk. Voorbeelden zijn loonkostensubsidies voor de private sector, werkgelegenheidsprogramma s van uitzendbureaus en de ondersteuning naar zelfstandig ondernemerschap. De literatuur laat op deze punten dus ondersteuning zien voor verschillende elementen van de integrale aanpak van Almere. Het gaat dan in het bijzonder om het vroegtijdig inventariseren van vaardigheden (in Almere via de integrale intake en het assessment in het maatwerk-voortraject), het opstellen van een persoonlijk plan van aanpak (eveneens in het maatwerk-voortraject), trajecten en ondersteuning op maat en trajecten die inburgering combineren met toeleiding naar opleiding en werk (in Almere zijn dat de integrale duale of parallelle trajecten). Daarnaast wordt ook in Almere ingezet op gerichte begeleiding, onder meer door klantmanagers die zich specifiek inzetten voor 31

38 vluchtelingen (dedicated team) en de inzet van een multidisciplinair team van specialisten (integrale samenwerking in de uitvoering). Ten slotte is ook de inzet van algemene arbeidsmarktinstrumenten terug te vinden in de Almeerse integrale aanpak. Daarnaast kent de integrale aanpak eveneens een traject voor de ondersteuning naar zelfstandig ondernemerschap, waarvan uit de literatuur naar voren komt dat dit een positief effect kan hebben op de toeleiding naar werk. Behalve de bovenstaande veelbelovende elementen, kent de aanpak van Almere een aantal andere kernelementen, namelijk de integrale aanpak en het starten op dag 1. Ook wordt ingezet op eigen regie en zelfsturing. Integrale aanpak Eén van de kernelementen van de aanpak van Almere is de integrale aanpak. Een integrale aanpak kan op twee manieren vorm krijgen (Booijink et al., 2017): 1) als een aanpak met samenhangende interventies en acties voor de vluchteling waarbij aandacht is voor verschillende leefgebieden en 2) als een aanpak waarbij verschillende professionals samenwerken die hun expertise bundelen en hun werkwijze op elkaar afstemmen. In de integrale aanpak van Almere gaat het om beide vormen. In hun literatuurstudie bespreken Booijink et al. (2017) verschillende theoretische benaderingen die beredeneren dat participatie en re-integratie niet in isolement gezien en aangepakt moeten worden, maar vanuit een integrale aanpak, waarbij belemmeringen op meerdere levensdomeinen in samenhang worden bezien en waar mogelijk weggenomen (Roorda., 2013 en Sol e.a., 2011, aangehaald in Booijink et al., 2017). De redenering is dat door problematiek op andere gebieden (gezin, gezondheid, schulden, verslaving, huisvesting, laag opleidingsniveau) mensen minder goed in staat zijn om te participeren en te re-integreren de arbeidsmarkt. Het risico bestaat dat een dynamiek van multiproblematiek ontstaat (Bosselaar et al., 2010, aangehaald in Booijink et al., 2017): gezondheidsproblemen kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat iemand geen werk kan vinden of houden, dat kan weer leiden tot financiële problemen en schulden, die op hun buurt weer kunnen leiden tot psychische problematiek, wat weer sociale uitsluiting tot gevolg kan hebben. Hieruit volgt volgens verschillende theoretische studies dat re-integratie niet op zichzelf staat en vanuit een integrale aanpak aangepakt moet worden. Er zijn echter geen empirische studies bekend die de effectiviteit van een integrale aanpak kunnen aantonen of falsificeren. Uit kwalitatieve studies naar ervaringen van uitvoerders komt wel naar voren dat zij een integrale aanpak belangrijk vinden. De effectiviteit is echter niet onderzocht (Klaver en Oostveen, 2017; Booijink et al., 2017). Snelle activering Naast een integrale aanpak zet Almere in op snelle activering (starten vanaf dag 1). In de algemene literatuur over re-integratie, die betrekking heeft op werklozen in het algemeen, niet specifiek vluchtelingen, vinden we ondersteuning voor de gedachte dat activering van werklozen leidt tot een kortere werkloosheidsduur en een grotere kans op het vinden van een betaalde baan. Hoe langer iemand werkloos is, hoe kleiner de kans op een baan. Uit verschillende studies blijkt bovendien dat snelle toeleiding naar werk van belang is (Sol et al., 2011; Bertelsmann Stiftung, 2016). Als mensen langer werkloos zijn, verliezen zij competenties en vaardigheden en neemt hun productiviteit af. Werkgevers zijn bovendien minder geneigd mensen aan te nemen als zij langer werkloos zijn of zijn geweest (Booijink et al., 2017). Specifiek voor vluchtelingen vinden we in de literatuur positieve effecten van snelle activering op de mentale gezondheid. Het onderzoek van Bakker (2016) toont aan dat een langdurig verblijf in een asielzoekerscentrum niet goed is voor de mentale gezondheid van vluchtelingen. Beperkte privacy, afzondering van de rest van de samenleving en beperkte rechten op het gebied van werk, opleiding en sociale zekerheid, bovendien gecombineerd met traumatische ervaringen, hebben negatieve ge- 32

39 volgen voor de mentale gezondheid. Vluchtelingen die langer dan vijf jaar in een asielzoekerscentrum verblijven ervaren meer mentale gezondheidsproblemen. Wanneer de mogelijkheden tot vroegtijdige participatie worden beperkt kan dit integratie op de langer termijn in de weg staan. Eigen regie en zelfsturing De integrale aanpak van Almere wil via eigen regie en zelfsturing zelfredzaamheid bevorderen. In de algemene re-integratieliteratuur vinden we ondersteuning voor deze aanpak via het mechanisme van motivatie. Motivatie vergroot de kans op het vinden en behouden van werk (Gelderblom, De Koning en Lachhab, 2007; Booijink et al., 2017). Factoren die een positief effecten hebben op motivatie van mensen zijn onder andere: aansluiten bij mogelijkheden en wensen (zie hierboven), het versterken van self-efficacy, versterken van het sociale netwerk en de sociale steun en het stellen van doelen. De relatie met de begeleider speelt hierbij een belangrijke rol (Bouwman, Knijn en Berkel, 2011). De literatuur laat zien dat er wel verschillen bestaan tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie. Voor reintegratie lijkt vooral intrinsieke motivatie van belang: mensen die intrinsiek gemotiveerd zijn en gemotiveerd zijn omdat ze iets doen dat ze zelf interessant of belangrijk vinden, voelen zich beter, zetten meer door en presteren beter (Booijink et al., 2017). Uit de literatuur blijkt dat eigen regie en zelfsturing positief bijdragen aan (intrinsieke) motivatie (Bakker en Van Eekert, 2013; Booijink et al., 2017). Erkenning van diploma s en kwalificaties. Eén van de specifieke acties binnen de integrale aanpak van Almere is de erkenning van diploma s en kwalificaties. Onderzoek van Bakker (2016) laat zien dat accreditatie van buitenlandse diploma s van belang is voor de uitstroom naar werk en dat dit een obstakel vormt voor vluchtelingen in Nederland. Het erkennen van buitenlandse diploma in Nederland levert vaak problemen op. Slechts een derde van de vluchtelingen slaagt erin om zijn of haar diploma te laten erkennen, vaak op een lager niveau. Vluchtelingen die hun opleiding in Nederland afronden, hebben volgens Bakker evenveel kans op een baan die aansluit bij hun opleidingsniveau als autochtone Nederlanders. Investeren in leerwerktrajecten voor vluchtelingen is daarom belangrijk. Het onderzoek van Bakker ondersteunt de inzet van instrumenten die binnen de integrale aanpak van Almere worden ingezet om vluchtelingen de mogelijkheid te bieden om hun diploma of onderwijsniveau te laten waarderen en eerder verworven competenties te toetsen. Overige inzichten uit de literatuur Andere inzichten die uit bovengenoemde literatuurstudies naar voren komen, betreffen de effectiviteit van algemene re-integratie-interventies, bedoeld voor werkzoekenden en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in het algemeen. Samengevat biedt de literatuur op dit punt de volgende inzichten die van belang zijn voor de beleidstheorie achter de integrale aanpak van Almere: - Een goede diagnose staat aan de basis van de effectieve inzet van re-integratie-instrumenten en draagt bij aan methodisch werken. Het gaat om inzicht in competenties, maar ook om de inschatting van arbeidsmogelijkheden en werkhervattingskansen en om het vaststellen van problemen op verschillende leefgebieden (Klaver en Oostveen, 2017). - Wanneer activiteiten aansluiten bij de mogelijkheden, capaciteiten en behoeften van mensen, raken zij meer gemotiveerd. Daarbij is wel van belang dat mensen inzicht hebben in wat in de praktijk wel en niet mogelijk is op de arbeidsmarkt (Sol, et al., 2011; Bouwman, Knijn en Berkel, 2011; Booijink, et al., 2017). - De literatuur laat geen eenduidige resultaten zien over de effecten van scholing en training in het algemeen. Sommige metastudies laten geen of negatieve effecten zien, andere studies laten positieve effecten zien. Sommige studies zien op korte termijn geen effecten, maar wel gematigde effecten op de (middel)lange termijn. (Klaver en Oostveen, 2017; Booijink et al., 2017). 33

40 4.3 De effectiviteit van interventies voor verschillende groepen vluchtelingen Er is weinig kennis over de manier waarop interventies verschillende effecten kunnen hebben voor verschillende groepen vluchtelingen. In een recente studie van KIS (Razenberg, Kahmann en De Gruijter, 2018) worden belemmeringen voor de arbeidstoeleiding van vrouwen onderzocht. De onderzoekers concluderen dat binnen de groep werkende vluchtelingen vrouwen sterk ondervertegenwoordigd zijn en dat vrouwelijke vluchtelingen in het algemeen een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben dan mannelijke vluchtelingen. Ook concluderen zij dat op beleids- en uitvoeringsniveau vaak weinig kennis is over de achtergrond van vluchtelingvrouwen en veelal onvoldoende deskundigheid in huis is. Uit het onderzoek komt naar voren dat vrouwen in de praktijk minder goed bereikt worden met ondersteuning en dat voor deze groep extra aandacht en ondersteuning nodig is als het gaat om arbeidsmarktintegratie. Barrières zijn onder andere: - Traditionele opvattingen over rolverdelingen van mannen en vrouwen en vooroordelen over kwetsbaarheid van vrouwen, zowel bij de vluchtelingen zelf als op uitvoeringsniveau bij de gemeente, leiden er toe dat de man eerder naar arbeid toegeleid wordt dan de vrouw. Vrouwen krijgen minder interventies en begeleiding aangeboden en zij worden ook minder bereikt. - Vrouwen lijken veelal minder opleiding en werkervaring te hebben en hebben vaker een onduidelijke beroepsidentiteit. Dat maakt het moeilijker om voor hen passende trajecten te vinden en arbeidsmogelijkheden te creëren. - Gemeenten hebben vrouwen die als nareiziger in Nederland komen wonen niet altijd direct in beeld. De gemeentelijke programma s voor re-integratie van vluchtelingen richten zich meestal op het toeleiden naar werk van ten minste een van de partners. Zodra het gezin niet meer uitkeringsafhankelijk is, stopt dan het begeleidingstraject. Als de man werk vindt, verdwijnt de vrouw daarmee veelal uit beeld. Als nareiziger worden vrouwen daardoor vaak afhankelijk van hun man. Op basis van het onderzoek lijken de volgende interventies veelbelovend: Samenwerking in de uitvoering: door samen te werken met verschillende partijen kan expertise op verschillende terreinen worden benut en versterkt. De gemeente kan gebruik maken van expertise van organisaties die specifieke kennis hebben over de empowerment van vluchtelingenvrouwen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en gebruik maken van het netwerk van organisaties om toegang te krijgen tot de doelgroep (Razenberg et al., 2018). De inzet van persoonlijk begeleiders met specifieke kennis en expertise van de doelgroep, in dit geval vrouwelijke vluchtelingen. Aandacht voor culturele sensitiviteit, dat wil zeggen behalve kennis ook competenties op het terrein van houding en vaardigheden, zoals interculturele communicatie, is daarbij van belang. Interventies gericht op voorlichting, bewustwording en verstrekken van informatie, evenals interventies gericht op empowerment en zelfredzaamheid. Het informeren van vrouwen over hun rechten, plichten en participatiekansen in de Nederlandse samenleving is van belang om bewustwording te creëren rond de mogelijkheden om betaald werk te verrichten. Voldoende tijd voor ondersteuning en begeleiding, evenals individuele ondersteuning en begeleiding op maat. De integrale aanpak van Almere kent geen specifieke interventies voor speciale doelgroepen binnen de groep vluchtelingen. Wel gaat de aanpak uit van individueel maatwerk en zijn duidelijke parallel- 34

41 len te zien met bovenstaande elementen. De aanpak van Almere richt zich immers ook op samenwerking in de uitvoering, de inzet van persoonlijke (dedicated) begeleiders, interventies gericht op voorlichting en bewustwording, en individuele ondersteuning en begeleiding op maat. Mits deze worden ingezet met specifieke kennis van subgroepen, zouden de interventies van de integrale aanpak in theorie voor verschillende groepen binnen de groep vluchtelingen kunnen werken. 4.4 Effecten van de omgeving De omgeving waarin de implementatie van de integrale aanpak vorm krijgt, is van invloed op de wijze waarop re-integratiedienstverlening aan vluchtelingen wordt vorm gegeven en uitgevoerd. Sol, Knijn en Frings-Dresen (2007) onderscheiden drie omgevingen waarin re-integratie plaatsvindt en die reintegratie kunnen doen slagen of falen: 1. de institutionele omgeving: de omgeving waarin het beleid wordt ontwikkeld en geïmplementeerd; 2. de sociale omgeving en de motivatie van vluchtelingen van wie een veranderde houding ten aanzien van werk en participatie wordt verwacht; 3. de werkomgeving: de omgeving waarin zowel werknemer als werkgever actief moeten anticiperen om uitval te voorkomen en deelname van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt moeten bevorderen. In het onderhavige onderzoek zullen we aandacht besteden aan de manier waarop deze omgevingen invloed hebben op de resultaten van de integrale aanpak. Op die manier ontstaat meer inzicht in de factoren die een rol spelen in het proces tussen de vormgeving van het beleid zoals het oorspronkelijk bedoeld was en de uitvoering in de praktijk (zie ook Sol et al., 2007). Ook ontstaat zo beter inzicht in de manier waarop de veronderstelde mechanismen werken en voor wie. 4.5 Conclusie Er is nog weinig bekend over wat werkt om de arbeidsparticipatie van vluchtelingen te bevorderen en te versnellen. Uit de literatuur is voor een aantal interventies, die deel uitmaken van de integrale aanpak voor vluchtelingen in Almere, bekend dat ze veelbelovend zijn. Ook is er enig bewijs voor de werking van mechanismen die toegepast worden in de integrale aanpak. Het gaat vooral om het vroegtijdig inventariseren van vaardigheden, het opstellen van een persoonlijk plan van aanpak, het bieden van maatwerk en trajecten die inburgering combineren met toeleiding naar opleiding en werk. Activering, informatie geven, integraal werken en begeleiding door gespecialiseerde professionals lijken werkzame mechanismen te zijn. 35

42 36

43 Literatuur Aldashev, A., Thomsen, S. L., en W. Thomas (2010). Short-term training programs for immigrants: do effects differ from natives and why? ZEW Discussion Papers, Bakker, L. (2016). Seeking Sanctuary in the Netherlands Opportunities and obstacles to refugee integration. Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam. Bakker, H. en Van Eekert, P. (2013). Coaching en motivatie: tussen sturing en zelfsturing. In: P. Koning, M. Paantjens, C. Vaal, C. en R. Van der Veen, R. (red.). Investeren in participeren, pp Den Haag: Kennisplatform Werk en Inkomen (KWI). Bertelsmann Stiftung (2016). From refugees to workers. Mapping labour market integration support measures for asylum seekers and refugees in EU Member States. Volume II: Literature review and country-case studies. Bertelsmann Stiftung. Booijink, M., Van den Enden, T. en Keuzenkamp, S. (2017). De werking van de PiëzoMethodiek. Een tussenrapportage: methodiekbeschrijving, veronderstelde werkzame mechanismen en theoretische onderbouwing. Utrecht: Movisie. Bosselaar, H., Maurits, E., Molenaar-Cox, P., en Prins, R. (2010). Multiproblematiek bij cliënten. Verslag van een verkenning in relatie tot (arbeids)participatie. Utrecht/Leiden: Meccano/AStri. Bouwman, M., Knijn, T. en Van Berkel, R. (2011). Activeren door participeren. De meerwaarde van de Wet maatschappelijke ondersteuning voor re-integratie van mensen in de bijstand. Utrecht: Movisie. CBS (2017). Van opvang naar integratie. Den Haag: CBS. Divosa (2016). Startbijeenkomst Screening en matching vergunninghouders. Utrecht: Divosa. Engbersen, G., Dagevos, J., Jennissen, R., Bakker, L. en Leerkes, A. (2015). Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten. WRR-Policy Brief 4. Den Haag: WRR. Gelderblom, A., De Koning, J. en Lachhab, K. (2007). Effecten van zachte kenmerken op de reintegratie van de WWB, WW en AO populatie; een literatuurstudie. Rotterdam: SEOR Klaver, J. en Oostveen, A. (2017). Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak. Deelrapport 1: werkwijze en beleidstheorie. Amsterdam: Regioplan. Klaver, J. en Oostveen, A. (2018). Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak. Aangepaste beleidstheorie. Amsterdam: Regioplan. Oostveen, A. en Klaver, J. (2018). Versnelde participatie en integratie van vluchtelingen: de Amsterdamse aanpak. Deelrapport 2: praktijktoets en procesevaluatie. Amsterdam: Regioplan. Roorda, W. (2013). De effectiviteit van re-integratie. In P. Koning, M. Paantjens, C. Vaal, en R. Van der Veen, R. (red.). Investeren in participeren, pp Den Haag: Kennisplatform Werk en Inkomen (KWI). Meij, A. van der (2016). Programmaplan Van vluchteling naar Almeerder. Almere: Gemeente Almere. Pater, C., Sligte, H. en Van Eck, E. (2012). Verklarende evaluatie. Een methodiek. Amsterdam: Kohnstamm Instituut. Tuynman, M. en Boon, M. (2018). Almeerse vergunninghouders in beeld (2017). Almere: gemeente Almere. Tuynman, M. en Boon, M. (2017). Monitor programma statushouders Almere. Nulmeting Almere: gemeente Almere. Pawson, R. and N. Tilley (1997), Realistic Evaluation. London: Sage Pawson, R. and N. Tilley (2001). Realistic Evaluation Bloodlines. American Journal of Evaluation (22), Pawson, R. (2006) Evidence-based Policy. London: Sage Razenberg, I., Kahmann, M. en De Gruijter, M. (2017). Monitor Gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding vluchtelingen Vluchtelingen aan het werk, gemeenten in beweging. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving. 37

44 Razenberg, I., Kahmann, M. en De Gruijter, M (2018). Mind The Gap : Barrières en mogelijkheden voor de arbeidsparticipatie van vluchtelingenvrouwen. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving. Rossi, P. H., Lipsey, M. W., & Freeman, H. E. (2004). Expressing and assessing program theory. In: Evaluation: A systematic approach, 7, SER (2016). Nieuwe wegen naar een meer succesvolle arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen. Den Haag: Sociaal-Economische Raad. Sol, C.C.A.M., Glebbeek, A.C., Edzes, A.J.E., De Bok, H., Busschers, I., Engelsman, J.S., en Nysten, C.E.R. (2011). Fit or unfit. Naar expliciete re-integratie theorieën. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, RVO 5. Sol, C.C.A.M., Knijn, G.C.M. en Frings-Dresen, M.H.W. (2007). Reintegratie Verbeteronderzoek. Universitair onderzoeksprogramma Van Schaik: Oudewater. Tinnemans, K. en Stavenuiter, M. (2018). Wegen naar werk voor statushouders. Onderzoeksaanpak naar wat werkt en waarom op basis van theory of change. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving Vluchtelingenwerk (2014). IntegratieBarometer Een onderzoek naar de integratie van vluchtelingen in Nederland. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. Vluchtelingenwerk (2018). IntegratieBarometer Een onderzoek naar de ervaringen van vluchtelingen met inburgering. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. 38

45 Bijlage 1 Traject integrale aanpak voor vluchtelingen Almere 39