Audit invulling en uitvoering werkpakket rapportage

Transcriptie

1 Opdrachtgever: Taskforce crisisbeheersing waterschappen Midden-Nederland Audit invulling en uitvoering werkpakket rapportage Auteur: C.J.M. Vermeulen PR1466 mei 2008

2 Inhoud 1 Inleiding Aanpak audit Taakstelling Taskforce Bevindingen Calamiteiten zorgsysteem Opleiden en oefenen Overig Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Literatuur... 8 HKV LIJN IN WATER PR1466 i

3 1 Inleiding De calamiteitencoördinatoren van de waterschappen Groot-Salland, Rijn en IJssel, Veluwe, Rivierenland, Vallei & Eem en het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden werken samen in de Taskforce Crisisbeheersing waterschappen Midden-Nederland, kortweg de Taskforce. De samenwerking voorziet in het uitwisselen van kennis en ervaring, het op elkaar afgestemd samenstellen van het calamiteiten zorgsysteem per waterschap, het opstellen van een oefenbeleidsplan en het uitvoeren van dat plan. De samenwerking is gestart als werkgroep van de gezamenlijke waterschappen met als doel een calamiteiten zorgsysteem voor deze waterschappen op te zetten, waarbij gestreefd werd naar gelijkvormigheid en uniformiteit. Als een vervolg hierop is afgesproken om het opleiden en oefenen van de calamiteitenorganisaties zo veel mogelijk in eigen beheer uit te voeren. De samenwerking is verwoord in het Beleidsplan Oefenen en verder vormgegeven in de samenwerkingsovereenkomst waterschappen op het gebied van de voorbereiding op crisisbeheersing en de uitvoering van het beleidsplan oefenen. Met deze samenwerkingsovereenkomst is de werkgroep overgegaan in de Taskforce. De Taskforce werkt in opdracht van het Bestuurlijk Overleg van Waterschappen in Gelderland 1 en het Directeurenoverleg van de betrokken waterschappen, aangevuld met twee aangrenzende waterschappen (Groot-Salland en De Stichtse Rijnlanden). Zij hebben gevraagd een externe audit uit te laten voeren naar de invulling en uitvoering van het takenpakket van de Taskforce. Dit rapport is het verslag met de bevindingen uit de audit. 1.1 Aanpak audit Vanaf het begin als werkgroep heeft de Taskforce zelf invulling gegeven aan haar taak. Deze taakstelling is besproken met de opdrachtgevers en de Taskforce heeft daar naar gehandeld. In de audit is gekeken naar de kwaliteit en volledigheid van de activiteiten die de Taskforce in de afgelopen jaren heeft uitgevoerd en hoe dit past binnen de calamiteitenzorg bij waterschappen. In de audit is nadrukkelijk ook gekeken naar hoe de coördinatoren calamiteitenzorg de rol van de Taskforce zien en wat voor hen de meerwaarde van de Taskforce is, zowel in de voorgaande jaren als naar de toekomst toe. Aansluitend is gekeken hoe de Taskforce leden samenwerken met de netwerkpartners en wat hiervan de meerwaarde is voor de betrokken waterschappen. De audit is uitgevoerd op basis van interviews met de coördinatoren calamiteitenzorg van de waterschappen. Daarnaast is gebruik gemaakt van de toegeleverde documenten, beschreven in hoofdstuk 4. Doel van de audit is een beoordeling van de invulling en uitvoering van het werkpakket van de Taskforce. De calamiteitenplannen van de waterschappen zijn in de audit niet meegenomen en er is ook geen vergelijk van de plannen onderling gemaakt. Dit aspect wordt meegenomen in de jaarlijkse rapportages over de uitgevoerde werkzaamheden en evaluaties van het beleidsplan oefenen. De financiële aspecten van de Taskforce zijn eveneens buiten de audit gehouden. 1 De waterschappen Vallei & Eem, Veluwe, Rivierenland en Rijn & IJssel. HKV LIJN IN WATER PR1466 1

4 1.2 Taakstelling Taskforce De Taskforce kent geen formele beschrijving van haar takenpakket en ook het proces waarin de Taskforce functioneert is niet formeel vastgelegd. In het Beleidsplan Oefenen is het volgende opgenomen (pagina 39): Het waterschap streeft ernaar om binnen vier jaar na vaststelling van het oefenbeleid te beschikken over een goed geoefende calamiteitenorganisatie. Goed geoefend betekent dat de leden van de calamiteitenorganisatie kennis hebben van de standaard werkprocedures van de calamiteitenorganisatie. Op basis van de gesprekken met de calamiteitencoördinatoren is de navolgende invulling gemaakt van het werkpakket van de Taskforce: 1. Gezamenlijk opzetten en onderhouden van de crisisorganisatie en de planvorming rond het calamiteiten zorgsysteem 2. Afstemmen van de onderlinge crisisorganisaties 3. Gezamenlijk oefenprogramma 4. Uitwisseling van kennis en ervaring (leren van elkaar) 5. Ontwikkelen en onderhouden van netwerk 6. Kostenbesparing en kwaliteitsborging HKV LIJN IN WATER PR1466 2

5 2 Bevindingen De gesprekken met de coördinatoren calamiteitenzorg van de waterschappen zijn in een constructieve sfeer verlopen. Uit de gesprekken blijkt een grote betrokkenheid bij de professionalisering van de calamiteitenzorg. De Taskforce speelt hierin een centrale rol omdat het de coördinatoren een platform biedt om ervaringen en kennis uit te wisselen in een veilige omgeving. De Taskforce is daarnaast een (extra) borging van de continuïteit van de calamiteitenzorg en is tevens een stimulans in de uitvoering van de eigen taken. De Taskforce is een bekend samenwerkingsverband bij organisaties betrokken bij de calamiteitenzorg met betrekking tot water. De Taskforce wordt door de netwerkpartners gezien als een belangrijke partij waarvan de mening wordt gevraagd en gerespecteerd. Het belang van de Taskforce wordt ook door andere waterschappen onderkend. De samenwerking in de Taskforce is gebaseerd op een historisch gegroeide samenwerking, gebaseerd op het stroomgebied van Rijn en IJssel. Andere samenstellingen zijn mogelijk, bijvoorbeeld door de steeds nauwere samenwerking van Vallei & Eem met Zuiderzeeland of omdat Groot-Salland inhoudelijk een sterkere relatie heeft met Reest & Wieden. Het succes van de Taskforce is in belangrijke mate te danken aan de inzet van haar leden en de rol van de voorzitter van de Taskforce. 2.1 Calamiteiten zorgsysteem Op initiatief van het Directeuren Overleg van de Gelderse Waterschappen is het calamiteiten zorgsysteem van de waterschappen als een gezamenlijke activiteit door de Taskforce, toen nog een werkgroep, opgezet. Dit heeft geresulteerd is een gelijkvormige uitwerking van de calamiteiten(bestrijdings)plannen van de waterschappen, waarbij er ook ruimte is geweest om, per waterschap, de eigen accenten te leggen. De mogelijkheid om eigen accenten te leggen wordt door de Taskforce leden als belangrijk ervaren. De calamiteitenplannen van de waterschappen zijn geen eindpunt, maar een startpunt voor de crisisbeheersing met betrekking tot water. De wetgeving en de omgeving veranderen en het calamiteiten zorgsysteem moet daarop inspelen. De Taskforce voorziet hierin door de lijnen uit te zetten hoe op de veranderingen kan worden ingespeeld. Voorschrijdende inzichten met betrekking tot het calamiteiten zorgsysteem, zoals nut en noodzaak van het calamiteitenbestrijdingsplan zuiveringstechnische werken of het, in voorkomende gevallen, samenvoegen van het operationeel team met het actieteam of beleidsteam, worden binnen de Taskforce besproken en, waar relevant, toegepast. Een volgende stap in het calamiteiten zorgsysteem is het verbreden en verdiepen van de relatie met de veiligheidsregio s. Ook hierin speelt de Taskforce een belangrijke rol. Veiligheidsregio s hebben door de geografische indeling, gebaseerd op gemeente- en provinciegrenzen, te maken met meerdere waterschappen. Andersom hebben waterschappen met meerdere Veiligheidsregio s te maken. De Taskforce heeft gezorgd voor contactpersonen (aanspreekpunten) met Veiligheidsregio s die de andere waterschappen vertegenwoordigen zodat er één aanspreekpunt voor de Veiligheidregio is. Momenteel worden door de waterschappen, op aanbeveling van de HKV LIJN IN WATER PR1466 3

6 Taskforce, convenanten met de Veiligheidsregio s afgesloten. Het model daarvan is toepasbaar voor alle betrokken waterschappen en Veiligheidsregio s. Naast de gezamenlijke aanpak van het calamiteiten zorgsysteem is de belangrijkste functie van de Taskforce het delen van kennis en ervaringen. De onderlinge samenwerking heeft er toe geleid dat de calamiteitenzorg van de waterschapsorganisaties snel en efficiënt op een goed niveau is gebracht; de calamiteitenorganisaties zijn bekend en geoefend met de standaard werkprocedures. De Taskforce biedt een kennisplatform waar nieuwe ideeën en ontwikkelingen worden besproken. Door de periodieke bijeenkomsten draagt de Taskforce in belangrijke mate bij aan de continuïteit van de calamiteitenzorg bij de betrokken waterschappen. De coördinatoren calamiteitenzorg worden door deze bijeenkomsten gestimuleerd en gemotiveerd in hun taak. Door haar betekenis voor de waterschappen, de uniforme werkwijze en sterke onderlinge relaties is de Taskforce impliciet een belangrijke speler en expertgroep geworden waar andere partijen naar willen luisteren. Voorbeelden zijn de inbreng van de Taskforce in het programma van de Taskforce Management Overstromingen (TMO) en de ontwikkeling van het Landelijk Draaiboek Hoogwater- en Stormvloedcrises. De Taskforce is een adviesgroep waarbij de besluitvorming bij de individuele waterschappen ligt. Desondanks is, door gezamenlijk naar buiten te treden, de Taskforce een serieuze partij. Nieuwe ontwikkelingen worden door de Taskforce opgepakt waarbij de leden profiteren van elkaars kennis. Voorbeelden zijn de verkenning naar communicatiemiddelen (satelliettelefoons), FLIWAS (hoogwater informatiesysteem) en veranderende wetgeving (wet op de Veiligheidsregio s). Voordeel hiervan is de gezamenlijke kennisontwikkeling, waarna elk waterschap voor zichzelf een afweging kan maken. 2.2 Opleiden en oefenen Het realiseren van het Beleidsplan Oefenen is de directe aanleiding geweest tot de vorming van de Taskforce. Opleiden en oefenen is daarom een belangrijk aandachtspunt van de Taskforce. De Taskforce draagt zorg voor de borging en continuïteit van de kwaliteit van het oefenprogramma. Jaarlijks wordt een rapportage van het oefenprogramma opgesteld en wordt het oefenprogramma geëvalueerd. Het beleidsplan oefenen beschrijft een gestructureerde aanpak van oefenen met betrekking tot de calamiteitenzorg. De rol van de Taskforce hierin is belangrijk. Voorschrijdende inzichten kunnen op een beheerste wijze in het oefenprogramma worden verwerkt; voorbeelden hiervan zijn het opnemen van vervangers in het oefenprogramma s en anticiperen op personeelsverloop in de waterschapsorganisaties. De meerwaarde van het beheren van het Beleidsplan Oefenen door de Taskforce is dat opleiden en oefenen in eigen hand blijft waardoor sneller kan worden ingespeeld op de actualiteit van het oefenen. Voorbeelden hiervan zijn het direct mee laten oefenen van vervangers en inspelen op organisatorische veranderingen waardoor een opleidingsachterstand wordt voorkomen. De inzet van een eigen (en daarvoor vrijgemaakte) projectleider oefenen wordt door de leden van de Taskforce ervaren als een efficiënte aanpak in de realisatie van het oefenprogramma en ook als een goede kwaliteitsborging van dat oefenprogramma. HKV LIJN IN WATER PR1466 4

7 Het eigen oefenprogramma geeft een belasting op de organisaties omdat voorbereidingen en organisatie zelf ter hand worden genomen, ook al wordt de last verdeeld over de zes waterschappen. Door de uniformiteit in de plannen en werkwijze van de waterschappen kan goed gezamenlijk een opleiding of training worden opgepakt. Doordat een aantal coördinatoren zelf ook oefenleider worden is er een bredere basis voor de oefening (en is er variatie in trainers). Bijkomende voordelen zijn dat er database van oefenscenario s ontstaat waaruit de Taskforce kan putten en dat er veel mogelijkheden tot opleiden en oefenen zijn door deelname bij de andere leden van de Taskforce. Het Beleidsplan Oefenen is een vierjaren plan met oefendoelen. Jaarlijks wordt een oefenkalender opgesteld, waarmee een belangrijke stap in de continuïteit van het oefenen wordt gezet. Doordat deelgenomen wordt aan oefeningen van andere waterschappen wordt op efficiënte wijze een breed programma geboden en wordt geleerd van elkaars ervaringen. In de audit is niet gekeken of het gezamenlijk oefenprogramma ook kosteneffectief is. Door de leden van de Taskforce wordt aangegeven dat het gezamenlijke oefenprogramma een grote besparing op de kosten voor oefenen is geweest. 2.3 Overig Een aandachtspunt is de mogelijke uitbreiding van de Taskforce. Zorg is dat de crisisorganisatie van nieuwe leden op hetzelfde niveau is als dat van de leden van de Taskforce. Daarnaast moet het calamiteiten zorgsysteem van nieuwe leden goed aansluiten op de bestaande plannen. Mits zorgvuldig begeleid staan de leden van de Taskforce niet negatief tegen uitbreiding. In crisisbeheersing is risico- en crisiscommunicatie een belangrijk onderwerp. De crisiscommunicatie van de betrokken waterschappen is op elkaar afgestemd en vastgelegd. Vanaf coördinatiefase 2 ligt de crisiscommunicatie bij de Veiligheidsregio en is het waterschap ondersteunend. Daarbuiten communiceert het waterschap over haar eigen activiteiten. Het onderwerp is binnen de Taskforce in verschillende facetten besproken; voorbeeld is het eigen onderzoek naar communicatiemiddelen. De Taskforce heeft echter nog geen (operationele) strategie betreffende risicocommunicatie. Belangrijk voordeel van de Taskforce is de kennisdeling in- en extern. De Taskforce biedt de leden een platform voor het uitwisselen en delen van kennis en ervaring. De lijnen in de Taskforce zijn kort en laagdrempelig. Daarnaast heeft de Taskforce een groot netwerk zodat contacten eenvoudig zijn gelegd. Vanaf het begin heeft de Taskforce zich open opgesteld naar de collega waterschappen en de beschikbare kennis en producten vrij beschikbaar gesteld. Dit heeft bijgedragen aan de positieve beeldvorming rond de Taskforce. De voordelen van de Taskforce stralen uit naar crisispartners zoals andere waterschappen en Veiligheidsregio s. Een aantal waterschappen maakt dankbaar gebruik van de ervaringen en producten van de Taskforce. Voor de Veiligheidsregio s vormen de zes betrokken waterschappen een goede partner doordat de calamiteitenzorg op orde is en omdat door het behoorlijke kennisniveau en gelijkvormigheid zowel ambtelijk en bestuurlijk grote slagen gemaakt kunnen worden op het gebied van samenwerking in de crisisbeheersing. HKV LIJN IN WATER PR1466 5

8 3 Conclusies en aanbevelingen 3.1 Conclusies Taskforce heeft een duidelijke meerwaarde voor de betrokken waterschappen. De werkgroep, later de Taskforce, heeft in belangrijke mate bijgedragen aan het hoge niveau van de calamiteitenzorg van de waterschappen. De betrokken waterschappen zijn bekend en geoefend met de werkprocedures in calamiteitenzorg. In de huidige situatie zorgt de Taskforce voor continuïteit in het oefenprogramma en biedt het een klankbord en kennisplatform voor de leden. De meerwaarde van de Taskforce komt het duidelijkst naar voren in het gezamenlijke beleidsplan oefenen. Het beleidsplan biedt een grote flexibiliteit met betrekking tot het aansluiten op de actualiteit (leerpunten uit incidenten, organisatieveranderingen). Bijkomende voordelen zijn het behoud van kennis en de bewaking van de continuïteit in het oefenen. Samenvattend wordt geconcludeerd: 1. Door de activiteiten van de Taskforce beschikken de betrokken waterschappen elk over een goed opgezette en onderhouden calamiteiten zorgsysteem; 2. De crisisorganisaties zijn onderling op elkaar afgestemd; 3. De betrokken waterschappen oefenen gezamenlijk; het oefenprogramma is flexibel en speelt in op de actualiteit. In korte tijd is meer dan het ambitieniveau uit het Beleidsplan Oefenen gerealiseerd; 4. De Taskforce biedt een goed platform voor uitwisseling van kennis en ervaring; 5. Het netwerk van de Taskforce is omvangrijk en de Taskforce is hierin zelf ook een belangrijke speler; en 6. De Taskforce is een belangrijke factor in de continuïteit en kwaliteitsborging van de calamiteitenzorg bij de waterschappen; de invloed van de Taskforce op een kostenbesparing is niet meegenomen in de audit. De samenstelling van de Taskforce is een aandachtpunt. De samenwerking is gebaseerd op het gezamenlijk opzetten van het calamiteiten zorgsysteem en de daaruit vloeiende samenwerking op het gebied van opleiden en oefenen. Vanuit organisatorisch/geografisch oogpunt zijn andere samenstellingen van de Taskforce mogelijk. Geconcludeerd wordt dat de voorzitter belangrijk is om de leden van de Taskforce te binden: een sterke, onafhankelijke, voorzitter is een voorwaarde voor de continuïteit van de Taskforce. 3.2 Aanbevelingen Het in eigen beheer uitvoeren van het opleiden en oefenen biedt de waterschappen grote voordelen, helemaal nu er op korte termijn meerdere oefenleiders beschikbaar komen. Belangrijk is wel om een balans te bewaren tussen het trainen van de eigen oefenleiders en de daarvoor benodigde inspanning die ten koste gaat van de primaire taak als coördinator calamiteitenzorg. Verdere uitwisseling met andere crisisorganisaties (waterschappen, Veiligheidsregio s) of het inhuren van gespecialiseerde bureau s kan een extra impuls geven aan het oefenprogramma. HKV LIJN IN WATER PR1466 6

9 Aandacht is nodig voor de continuering van de Taskforce; het risico bestaat dat na het succes uit de voorgaande jaren de betrokkenheid van de leden vermindert waardoor de Taskforce minder slagvaardig wordt. Hetzelfde geldt voor het op peil houden van de kwaliteit van de calamiteitenorganisaties. Verbreding in het takenpakket van de Taskforce wordt gezien op een drietal terreinen: 1. Ontwikkelen van een gezamenlijk werkwijze met betrekking tot risicocommunicatie. Aanbevolen wordt hierin samenwerking te zoeken met de Veiligheidsregio s en afspraken te maken over hoe gezamenlijk op te trekken; 2. Een gezamenlijk optreden naar buiten ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de crisisbeheersing; en 3. Collegiale toetsing van de calamiteitenzorg van betrokken waterschappen, gericht op de afhandeling van incidenten en de calamiteitenorganisatie zelf. Doel van de collegiale toetsing is om van elkaar te leren. Aanbevolen wordt om deze toetsing laagdrempelig uit te voeren, maar wel schriftelijk te rapporteren. HKV LIJN IN WATER PR1466 7

10 4 Literatuur Bruijn, B.G. de, 2007: Rapportage 2006/2007. Derckx, R., N. van Rijn en L. Vinck: Beleidsplan oefenen (met bijlagen). Trimension en COT. Uittenbosch, W.H., 2005a: Samenwerkingsovereenkomst waterschappen op het gebied van de voorbereiding op crisisbeheersing en de uitvoering van het beleidsplan oefenen. Waterschap Vallei & Eem, 13 januari 2005 Uittenbosch, W.H., 2005b: 1 e voortgangsrapportage uitvoering beleidsplan oefenen. periode januari 2005 augustus Uittenbosch, W.H., 2006: Rapportage uitvoering beleidsplan oefenen 1 e module, periode 1 april maart Uittenbosch, W. H., 2007a: Rapportage uitvoering beleidsplan oefenen 2 e module, periode 1 april maart Uittenbosch, W. H., 2007b: Visienota uitvoering beleidsplan oefenen voor de periode vanaf maart HKV LIJN IN WATER PR1466 8