Rapport van bevindingen Onderzoek AGS definitief

Transcriptie

1 Rapport van bevindingen Onderzoek AGS 2017 definitief

2 Colofon Titel Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017 Uitgebracht aan Directeur IM Douane Datum 23 maart 2018 Kenmerk Inlichtingen Auditdienst Rijk

3 Inhoud Inleiding 5 Toelichting 5 1 Controleerbaarheid aansluiting heffinginning onderhanden in traject OFBD Nieuwe Douane OverdrachtsAdministratie staat klaar om op aan te sluiten Aansluiten op DOA conform aansluitvoorwaarden OFBD heeft stroom en standencontroles onderhanden 7 2 De voorgenomen aanpassingen aan AGS bieden een basis voor controleerbaarheid AGSInning, die nog wel uitgenut moet worden samen met OFBD De voorgenomen aanpassingen bieden een basis voor het inrichten van de controleerbaarheid van de aansluiting AGS Inning Basis moet wel uitgenut worden: in afstemming met OFBD Stroom en standencontroles AGSInning: nog niet concreet uitgewerkt Faciliteiten voor inhoudelijk tonen relatie AGSInning nog niet voorzien Mogelijke rol intern archief AGS voor aansluitcontroles Afgestemde foutafhandeling in het onderling berichtenverkeer Aandacht houden voor nulbedragen ook van DOA naar DOI T.z.t. implementeren van de controles met passende ondersteuning 10 3 Followup bevindingen 2013: ontwikkelingen, maar grotendeels (nog) niet opgelost Het nog oplossen van drie bevindingen hangt samen met traject OFBD Bevinding 2: nog geen voorzieningen voor uitvoeren aansluitingcontrole Bevinding 4: spoor aangifte financiële verplichting is onderhanden Bevinding 5: DOI gegevens naar EDW: mogelijk niet meer relevant Bevindingen met betrekking tot controlefaciliteiten in AGS niet opgelost Bevinding 1: ontbrekende controlefaciliteiten niet ingevuld Bevinding 3: geen aansluitingsrapportage in het primaire proces m.b.t. handmatig afhandelen Het nieuwe interne archief in AGS is (nog) geen alternatief voor bedoelde controlemogelijkheden Het nieuwe workflowmanagement biedt mogelijkheden tot versterking preventieve maatregelen maar niet voor controle achteraf Bevinding 6 ten aanzien van inzicht logische toegangsbeveiliging is opgelost Bevindingen met betrekking tot DTV niet opgelost Bevinding 7: geen functiescheiding tussen het opvoeren en het vrijgeven van wijzigingen in de tarieven en maatregelen in DTV Bevinding 8: geen documentatie hoe berekeningen in DTV plaatsvinden 14 4 Verantwoording onderzoek Werkzaamheden en afbakening Gehanteerde Standaard Verspreiding rapport 17 5 Ondertekening 18 Bijlage(n) 19

4 Bijlage 1: Gebruikte afkortingen 20 Bijlage 2: Managementreactie 21 4 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

5 Inleiding In dit onderzoek stonden de volgende onderzoeksvragen centraal. 1. In hoeverre voldoen de voorgenomen aanpassingen aan AGS en het koppelvlak AGSDOA aan de eisen vanuit het aspect controleerbaarheid in het kader van de financiële verantwoording? Dit wordt beantwoord in hoofdstuk 2 van dit rapport. 2. Wat is de actuele stand van zaken met betrekking tot de bevindingen uit het ADR rapport AGS uit oktober 2013? (Het betreft de bevindingen die hieronder onder Toelichting met de nummers 1 t/m 8 zijn aangegeven). Dit wordt beantwoord in hoofdstuk 3 van dit rapport. In hoofdstuk 1 zijn enkele zaken beschreven die zowel in de context van vraag 1 als vraag 2 (followup) relevant zijn. De peildatum voor dit onderzoek was de stand van zaken per Daar waar niet anders vermeld is dit geactualiseerd tot Toelichting In de afgelopen jaren is een aantal aangiftesystemen van de Douane die dateerden van medio tachtiger jaren van de vorige eeuw, vervangen door het nieuwe aangiftesysteem AGS. Samen met AGS is destijds ook een nieuw tarievensysteem geïntroduceerd; de Douane Tarieven Voorziening (DTV). Deze bevat o.a. de tarieven en maatregelen die gebruikt moeten worden om de invoerheffingen te berekenen en de rekenmodule waarmee die heffingen voor AGS berekend worden. AGS wordt geleverd door IBM (met onderaanneming), in de vorm van het geautomatiseerde systeem (applicatie) DMS. AGS heeft onder meer de oude aangiftesystemen voor de regelingen opslag, invoer en uitvoer (Sagitta Invoer (DSI) en Sagitta Uitvoer (DSU)). AGS is nu het primaire heffingsysteem voor (m.n.) invoerrechten. In 2013 heeft ADR, in opdracht van Douane, een onderzoek uitgevoerd naar AGS 1. Daarover is gerapporteerd in het rapport met kenmerk ADR/2013/1282 uitgebracht op 18 oktober Dat onderzoek betrof (deels) een followup van openstaande bevindingen uit een voorgaand onderzoek. Een deel van die bevindingen was ten tijde van het onderzoek in 2013 nog niet opgelost. Mede in het kader van de ontwikkelingen van het Ordelijk Financieel Beheer Douane (OFBD) wil de opdrachtgever inzicht verkrijgen en geven in de status van (de strekking van) die bevindingen. E.e.a. geplaatst in de huidige context en ontwikkelingen betreffende AGS. 1 De ADR (en voorganger RAD) heeft, in opdracht van de toenmalige business executives van het Programma AGS, in de periode 2011 tot en met 2013, drie audits op (de ontwikkeling van) AGS uitgevoerd. In 2015 heeft ADR een quick scan op de beveiliging van AGS uitgevoerd. 5 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

6 Deze openstaande bevindingen, voor zover nu nog relevant, hadden betrekking op de onderwerpen: logische toegangsbeveiliging/functiescheiding en bestuurlijke informatie (waaronder begrepen stuur en controleinformatie). Hieronder zijn die bevindingen uit oktober 2013 weergegeven. 1. Het ontbrak aan rapportages 2, of andere faciliteiten, op basis waarvan: de handmatig uitgevoerde berekeningen het ongeldig maken van aangiften, of, breder, het handmatig innemen van een Douanestandpunt kunnen worden gecontroleerd c.q. geautoriseerd. 2. Het ontbrak aan voorzieningen, bijvoorbeeld rapportages, aan de hand waarvan aansluiting tussen DMS en DOI 3 kan worden gecontroleerd en vastgesteld. 3. Er was nog geen rapportage aanwezig die voorziet in het kunnen vaststellen van de aansluiting tussen handmatig afgehandelde aangiften en in DMS (EDW 4 ) als zodanig aangemerkte aangiften. 4. Het ontbrak aan de mogelijkheid om een eenduidige relatie te leggen van een boeking in DOI naar de bijbehorende aangifte in DMS, zowel in DMS en DOI als in het EDW. 5. DOI gegevens gingen nog niet naar het EDW. 6. Er was nog geen definitieve uitwerking van de koppeling van DMS rollen, zoals beschreven in de IBM documentatie, aan personen en/of bestaande of nieuwe douaneprofielen. 7. Er was in DTV geen functiescheiding aangebracht tussen het opvoeren en het vrijgeven van wijzigingen in de tarieven en maatregelen. 8. Douane IM beschikte niet over documentatie van de wijze waarop berekeningen in DTV plaatsvinden. Douane IM is bezig met aanpassingen in de Inning(systemen) inclusief de aansluiting daarop van de heffingsystemen. Daartoe worden alle heffingsystemen (t.z.t.) aangesloten op de nieuwe Douane Overdrachtsadministratie (DOA) en worden vastgestelde heffingen, via hun koppelvlak met die DOA, aangeleverd aan het Inningproces. Om de aanpassingen benodigd voor het koppelvlak AGS DOA tijdig te realiseren, moest Douane in de loop van oktober 2017 een wijzigingsverzoek (request voor change, RFC) bij IBM indienen. Douane IM wilde, voordat die RFC ingediend zou worden, onderzocht hebben in hoeverre de voorgenomen oplossing voldoet aan eisen betreffende het aspect controleerbaarheid (financiële verantwoording). 2 Met de term rapportage zijn in dit hoofdstuk de voorzieningen/functionaliteiten bedoeld om de informatie in rapportagevorm te leveren 3 DOI = Douane Inning 4 EDW Enterprise Data Warehouse 6 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

7 1 Controleerbaarheid aansluiting heffinginning onderhanden in traject OFBD In dit eerste hoofdstuk zijn enkele zaken beschreven die zowel in de context van vraag 1 als vraag 2 (followup) relevant zijn. Met het traject Inrichting Ordelijk Financieel Beheer Douane (OFBD) beoogt de Douane onder meer generieke voorzieningen te realiseren om de overdracht van heffingsgrondslagen naar de inningsystemen eenduidig te laten plaatsvinden, als gevolg waarvan de heffingssystemen worden gedechargeerd. 1.1 Nieuwe Douane OverdrachtsAdministratie staat klaar om op aan te sluiten Een nieuwe generieke voorziening is de DOA: Douane OverdrachtsAdministratie. Deze is bedoeld om vanuit de Douane heffingsystemen de heffingen (financiële verplichtingen) op een eenduidige wijze aan over te dragen en in op te slaan. Vanuit de DOA zullen die verplichtingen gecumuleerd/verdicht worden overgedragen aan de debiteurenadministratie (momenteel nog DOI). In december 2017 is de DOA in de productieomgeving opgenomen. Het is de bedoeling dat de verschillende heffingsystemen van de Douane, gefaseerd, daar op aansluiten. 1.2 Aansluiten op DOA conform aansluitvoorwaarden Ten behoeve van aansluiting van heffingsystemen op DOA zijn aansluitvoorwaarden DOA opgesteld. De aan te sluiten heffingsystemen moeten voor de aansluiting op DOA voldoen aan de daarin beschreven voorwaarden. Deze voorwaarden betreffen o.a. hoe zij de verplichtingen moeten aanleveren (qua gegevensstructuur en inhoud) en wat zij van DOA teruggemeld krijgen. 1.3 OFBD heeft stroom en standencontroles onderhanden Op de koppelvlakken heffing DOA, en ook DOADOI, dient o.i. voorzien te worden in (bijvoorbeeld) rapportages waarmee de aansluitingen heffingdoa en DOA DOI gecontroleerd en vastgesteld kunnen worden, ook achteraf. Stroom en standencontroles en bijbehorende controlevoorzieningen kunnen, indien zij daartoe goed worden opgezet, invulling geven aan de controle op en de vaststelling van de aansluiting heffingdoa en DOADOI. In het traject OFBD is het ontwikkelen van stroom en standencontroles tussen heffing en inning, als uit te werken item, onderhanden. Ze zijn nog niet concreet uitgewerkt. 7 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

8 2 De voorgenomen aanpassingen aan AGS bieden een basis voor controleerbaarheid AGSInning, die nog wel uitgenut moet worden samen met OFBD 2.1 De voorgenomen aanpassingen bieden een basis voor het inrichten van de controleerbaarheid van de aansluiting AGS Inning AGS is één van de zeven heffingsystemen die op DOA (zie hierboven) aan worden gesloten. Er is een wijzigingsverzoek (RFC) opgesteld om AGS aan te laten passen voor deze aansluiting. Er is echter nog geen exact zicht op wanneer AGS voor die aansluiting gereed zou kunnen zijn. In het RFC is de opzet van de aanpassingen beschreven. Deze aanpassingen zijn nog niet gerealiseerd. De RFC is de overeenkomst met de leverancier over de te maken aanpassingen. Blijkens dat RFC gaat het koppelvlak AGSDOA op hoofdlijnen als volgt ingericht worden: 1. het, bij elke vrijgave van goederen en bij het buiten werking stellen van een aangifte (m.a.w. bij elk heffingsbesluit), sturen van een bericht naar DOA met daarin alle vastgestelde vorderingsbedragen per middel per aangifteregel 5, dan wel de correcties daarop, van die aangifte; 2. het in AGS, bij de betreffende aangiften, registreren van de vorderingnummers die van DOA worden ontvangen n.a.v. de aan DOA gestuurde berichten; 3. het configureren van een bewakingsmechanisme in AGS waarmee de (tijdige) ontvangst van de berichten door DOA kan worden bewaakt. Met deze voorgenomen aanpassingen aan AGS voor de koppeling met DOA wordt een basis gelegd om de controleerbaarheid van de aansluiting AGS Inning in te kunnen richten via vorderingnummers (en deels in combinatie met aangiftenummers) voor wat betreft het procesdeel: vrijgeven goederen/buitenwerking stellen tot en met opname in de debiteurenadministratie als een financiële verplichting. 2.2 Basis moet wel uitgenut worden: in afstemming met OFBD Om de alsdan in AGS gecreëerde basis voor controleerbaarheid van de aansluiting met Inning te benutten zullen, in samenhang met het traject OFBD, nog voorzieningen moeten worden ontwikkeld die invulling geven aan de volgende eis. Deze eis is dat er, ook achteraf, moet kunnen worden vastgesteld dat de in AGS vastgestelde heffingen volledig, juist en tijdig naar DOA zijn overgedragen en vervolgens naar de boekhouding en debiteurenadministratie (nu: DOI). In die hele keten moeten de bij elkaar horende gegevens uit de verschillende systemen (efficiënt en inzichtelijk) met elkaar in verband kunnen worden gebracht ten behoeve van de aansluitcontrole tussen die gegevens. 5 Ook als het bedrag 0 (nul) is. 8 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

9 In het kader van deze eis zijn de in onderstaande paragrafen opgenomen bevindingen relevant Stroom en standencontroles AGSInning: nog niet concreet uitgewerkt Juiste, daartoe ingerichte, stroom en standencontroles kunnen invulling geven aan de controle op en de vaststelling van de aansluiting AGSDOA en DOADOI. Stroom en standencontroles zijn, als uit te werken onderwerp, benoemd in het traject OFBD. Er is, specifiek voor de koppeling AGS, nog geen concrete uitwerking Faciliteiten voor inhoudelijk tonen relatie AGSInning nog niet voorzien Er zijn, naar ons bekend, nog geen faciliteiten gerealiseerd of concreet voorzien om de betreffende gegevens (de bij elkaar behorende gegevens AGSDOADOI) geautomatiseerd, efficiënt en inzichtelijk, bij elkaar te kunnen brengen Mogelijke rol intern archief AGS voor aansluitcontroles Er is in AGS een nieuwe functionaliteit intern archief gebouwd. Dit is een per in productie genomen. Dit archief gaat de AGS gegevens bevatten vanaf het moment dat ze uit het primaire deel van AGS zijn geschoond. In het interne archief zullen ze voor een instelbare periode, vooralsnog gesteld op 3 jaar, voor raadpleging beschikbaar zijn. Aangezien gegevens 90 dagen na einde verificatie uit het primaire deel van AGS worden geschoond en eerst dan zullen worden opgenomen in het AGS interne archief, bevat, bij integer functioneren van AGS, alleen de combinatie primair deel plus intern archief met zekerheid de volledige gegevensset AGS over een bepaalde periode. Voor de nog te ontwikkelen aansluitcontroles kan dat betekenen dat beide delen van AGS daarin betrokken moeten worden Afgestemde foutafhandeling in het onderling berichtenverkeer In het wederzijdse berichtenverkeer tussen AGS en DOA zullen foutsituaties juist en volledig moeten worden afgehandeld. Zodanig dat ook in foutsituaties gewaarborgd is dat gegevens van AGS juist, volledig en tijdig in DOA worden opgenomen. Mogelijke foutsituaties in het berichtenverkeer, vanuit het perspectief van AGS, zijn o.i. onder meer: AGS verzendt ten onrechte geen bericht naar DOA; een door AGS aan DOA gezonden bericht komt niet aan bij DOA; het AGS bericht komt wel aan bij DOA, maar er wordt geen vorderingnummer terugontvangen en geen foutbericht; het is, door verminking, niet vast te stellen bij welk verzonden bericht een terugontvangen vorderingnummer hoort. De wijze waarop de foutafhandeling ingericht moet worden is o.i. mede afhankelijk van bijvoorbeeld de wijze waarop DOA omgaat met herzending/dubbel ontvangen berichten. Naar ons is meegedeeld zal de foutafhandeling zo worden ingericht dat AGS bij het niet ontvangen van een retourbericht met vorderingnummer, op een aan DOA aangeboden bericht, een (nog niet nader bepaald) aantal herzendingen zal doen. Dat is standaard in te regelen in AGS berichtenverkeer. In het RFC is de foutafhandeling ook geadresseerd. Blijkens dat RFC zal bij een fout (geen retourbericht of foutbericht retour)l het aangeboden bericht in de uitvalbak komen. Van daar uit kan het worden herzonden. Ook zal, zo is ons meegedeeld, indien AGS ten onrechte geen bericht aan DOA stuurt, dit uiteindelijk tot uitval 9 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

10 (foutregistratie) van de aangifte leiden. Vanuit die foutregistratie zal actie ondernomen moeten worden. Herzenden vanuit DOA naar AGS van een vorderingnummer is, naar ons is meegedeeld wel afgesproken, maar in DOA nog niet gerealiseerd. DOA controleert in opzet 6 op dubbel opslaan van dezelfde berichten (vordering): op basis van unieke gegevens in het bericht kan DOA bepalen of het soort bericht met dat aangiftenummer al eerder als vordering is opgeslagen. Als dat zo is slaat DOA de vordering niet op en zal een foutbericht naar AGS sturen. In de aansluitvoorwaarden DOA ( Servicecontract aanleveren vordering versie 1 ), is als eis voor het aanleverende systeem opgenomen: Het systeem kan bij fouten opnieuw een vordering aanleveren. Bij het heraanbieden van een bericht moet o.i. rekening worden gehouden met de mogelijke soorten fouten en het herstel daarvan n.a.v. het foutbericht. Daarbij moet rekening gehouden worden met de eis dat (handmatig) herstel traceerbaar moet zijn en overeenkomstig de aangifte moet blijven Aandacht houden voor nulbedragen ook van DOA naar DOI In de voorgenomen aanpassing op het koppelvlak AGSDOA, beschreven in de RFC, is aangegeven dat AGS ook de nulaangiften/vaststellingen zal gaan doorzetten naar DOA. Hoewel de systeemdocumentatie DOA en DOI niet aangeeft dat 0 bedragen niet zouden worden overgezet van DOA naar DOI, benadrukken wij dat in het kader van de controleerbaarheid van genomen heffingsbesluiten het van belang is dat ook de gesommeerde bedragen per middel die op 0 uitkomen, naar DOI overgezet worden en in het vervolg daarop via journaalposten doorgeboekt moeten worden in de boekhouding. Vaststellingen met nul verschuldigd maken namelijk ook onderdeel uit van de controle op de verantwoording T.z.t. implementeren van de controles met passende ondersteuning In algemene zin geldt dat te zijner tijd voor implementatie het beheer op het koppelvlak AGSDOA nog moet worden uitgewerkt in passende AO documentatie met werkinstructies en dat deze taken voor uitvoering eenduidig belegd zijn/ aanvaard zijn in de douane (beheer) organisatie. 6 Wij hebben geen onderzoek gedaan naar de gerealiseerde kwaliteit van DOA en baseren ons in dit onderzoek op (ontwerp)documentatie en interviews 10 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

11 3 Followup bevindingen 2013: ontwikkelingen, maar grotendeels (nog) niet opgelost 3.1 Het nog oplossen van drie bevindingen hangt samen met traject OFBD De bevindingen 2, 4 en 5 7 bevinden zich in het aandachtsgebied van het traject OFBD. De bevindingen sec zijn nog niet opgelost, maar de oplossing is voorzien of onderhanden óf de bevinding is in de nieuwe context mogelijk niet meer relevant. De daadwerkelijke (toekomstige) ontwikkeling zal dat moeten uitwijzen Bevinding 2: nog geen voorzieningen voor uitvoeren aansluitingcontrole De bevinding uit 2013: Het ontbrak aan voorzieningen, bijvoorbeeld rapportages, aan de hand waarvan aansluiting tussen DMS en DOI kan worden gecontroleerd en vastgesteld is op zichzelf beschouwd nog niet opgelost. Er wordt echter aan gewerkt vanuit het traject OFBD. In AGS worden, met behulp van berekening in DTV, de te heffen bedragen n.a.v. aangiften ten invoer vastgesteld. Om deze bedragen daadwerkelijk te kunnen innen, en dat innen te kunnen bewaken, dienen ze vanuit AGS naar Douane Inning (DOI, de debiteurenadministratie) te worden overgebracht. Daartoe bestond, en bestaat, een koppelvlak tussen AGS en DOI. (DOA komt t.z.t. tussen AGS en DOI in). Om te kunnen vaststellen of alles wat vanuit AGS naar Inning overgebracht zou moet worden ook daadwerkelijk in Inning terecht was gekomen, dan wel op elk moment de aansluiting kan worden aangetoond, moeten voorzieningen aanwezig zijn waarmee die vaststellingen (controles) uitgevoerd zouden kunnen worden. Deze voorzieningen waren en zijn nog niet aanwezig. In het traject OFBD wordt gewerkt aan stroom en standencontroles tussen heffing en inning. Deze kunnen gedeeltelijk oplossing gaan bieden van deze bevinding. Zie: paragraaf 1.3 OFBD heeft stroom en standencontroles onderhanden Bevinding 4: spoor aangifte financiële verplichting is onderhanden De bevinding uit 2013: Het ontbreekt aan de mogelijkheid om een eenduidige relatie te leggen van een boeking in DOI naar de bijbehorende aangifte in DMS, zowel in DMS en DOI als in het EDW is nog niet opgelost maar de oplossing van deze bevinding is wel onderhanden. Via de voorziene aansluiting van AGS op de nieuwe voorziening DOA is in opzet voorzien in het kunnen leggen van een eenduidige relatie van de in DOA geregistreerde financiële verplichting naar de bijbehorende aangifte(regel) in AGS en vice versa. Zie: 1 Controleerbaarheid aansluiting heffinginning onderhanden in traject OFBD. Van DOA naar de debiteurenadministratie (nu nog DOI) worden verplichtingen periodiek gecumuleerd doorgegeven. Via het vorderingnummer, dat ook in AGS vastligt, zijn de bijbehorende gegevens in DOA én in AGS te vinden (in het primaire deel dan wel in het interne AGS archief). 7 De nummers van de bevindingen verwijzen naar opsomming in het hoofdstuk Inleiding 11 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

12 (Voor de rol van EDW in deze bevinding, zie de volgende paragraaf.) Bevinding 5: DOI gegevens naar EDW: mogelijk niet meer relevant In 2013 gingen DOI gegevens niet naar het EDW. Ook nu gaan DOI gegevens niet naar het EDW. De bevinding op zichzelf is niet opgelost Het EDW was hierdoor geen alternatief, om, in plaats van op de primaire bronnen, verbanden te leggen tussen gegevens van AGS en (bijbehorende) gegevens van DOI. De mogelijke rol van het EDW, zoals in bevinding 4 uit 2013 werd bedoeld, is in de toekomstige inrichting wellicht niet meer relevant. Wel is daartoe van belang hoe e.e.a. (stroom en standen controles, andere controlevoorzieningen) concreet vorm gaan krijgen. 3.2 Bevindingen met betrekking tot controlefaciliteiten in AGS niet opgelost Bevinding 1: ontbrekende controlefaciliteiten niet ingevuld Deze bevindingen uit 2013 is niet opgelost: Het ontbreekt aan rapportages 8, of andere faciliteiten, op basis waarvan: de handmatig uitgevoerde berekeningen; het ongeldig maken van aangiften, of, breder, het handmatig innemen van een Douanestandpunt; kunnen worden gecontroleerd c.q. geautoriseerd. In AGS worden aangiften voor het overgrote deel volledig geautomatiseerd verwerkt. Op bepaalde punten in het aangiftebehandelingsproces kan in AGS echter menselijk handelen vereist zijn. Voor die delen kan dus niet geheel op de kwaliteit van de geautomatiseerde processen worden gesteund bij het verkrijgen van zekerheid over de juistheid en volledigheid van de (financiële) uitkomsten van het aangiftebehandelingsproces. Daar waar die menselijke handelingen nodig zijn worden mogelijk extra risico s gelopen in de aangiftebehandeling en/of moet de controleerbaarheid van die afhandeling mogelijk anders georganiseerd worden. Aan de hand van rapportages die inzicht geven in welke gevallen er sprake is geweest van handmatig ingrijpen in het afhandelingsproces in AGS, zouden efficiënt die gevallen voor controle kunnen worden geselecteerd of de volledigheid vastgesteld worden van externe (buiten AGS) dossiers van aangiften die buiten AGS verder afgehandeld zouden moeten zijn. Dergelijke rapportages zijn niet in AGS opgenomen. AGS gegevens in het EDW zouden o.i. gebruikt kunnen worden om na te gaan wie deze handelingen heeft verricht en welke aangiftes het betreft. Voor inzicht in handmatig afhandelen en buiten werking stellen bestaat, blijkens ons aangeleverde overzichten, wel een overzicht uit EDW. Dit is ten behoeve van Douane Landelijk Kantoor. Ons is niet gebleken dat queries bestaan op dit vlak die in het primaire proces worden gebruikt. In de werkzaamheden voor de jaarrekeningcontrole heeft ADR ze niet, in daadwerkelijk gebruik, aangetroffen Bevinding 3: geen aansluitingsrapportage in het primaire proces m.b.t. handmatig afhandelen De bevinding uit 2013: er was geen rapportage aanwezig die voorziet in het kunnen vaststellen van de aansluiting tussen handmatig afgehandelde aangiften (bedoeld is het buiten DMS gehouden dossier hiervan) en in DMS (EDW) als 8 Met de term rapportage zijn de voorzieningen/functionaliteiten bedoeld om de informatie in rapportagevorm te leveren 12 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

13 zodanig aangemerkte aangiften, is enigszins gewijzigd, maar niet volledig opgelost. Er is wel een maandelijkse rapportage uit EDW over aangiften die handmatig zijn afgehandeld, maar deze dient niet tot aansluitingsrapportage in het primaire proces. De voor het primaire proces bedoelde rapportage betreft een specifieke rapportage waarmee efficiënt de volledigheid vastgesteld kan worden van externe, d.w.z. buiten AGS aangehouden, dossiers van aangiften die buiten AGS verder afgehandeld zouden moeten zijn. Er is in AGS wel een rapportage te maken over welke aangiften handmatig zijn afgehandeld. Deze rapportage draait op de primaire AGS registratie, dus niet op gegevens ouder dan 90 dagen na einde verificatie. De controlemogelijkheden (aansluiting) achteraf zijn dus beperkt. Het EDW is hier genoemd, omdat in 2013 de gegevens van een aangifte 90 dagen na afhandeling uit AGS werden geschoond. Die gegevens zaten dan nog wel in EDW. Douane was destijds voornemens om het EDW te gebruiken voor BI. Er is, blijkens ons aangeleverde overzichten, wel een maandelijkse rapportage (querie) uit het EDW ten behoeve van Douane Landelijk Kantoor waarop gegeven van handmatig afgehandelde aangiften worden gerapporteerd. Ons is niet gebleken dat deze gebruikt wordt voor bedoelde controle in het primaire proces. In de werkzaamheden voor de jaarrekeningcontrole heeft ADR ze niet, in daadwerkelijk gebruik, aangetroffen Het nieuwe interne archief in AGS is (nog) geen alternatief voor bedoelde controlemogelijkheden Raadplegen is de enige gebruikersfunctionaliteit die in AGS op het interne archief aanwezig is. Er zijn dus geen controlerapportages in AGS die op het archief draaien. Bij schoning van het primaire deel van AGS gaan de gegevens over naar het interne archief. Dit gebeurt 90 dagen na einde verificatie. Tot 90 dagen na einde verificatie zitten die gegevens dus niet in het interne archief, na die 90 dagen zitten ze niet meer in het primaire deel van AGS. Het archief kan dus (nog) niet (alleen) gebruikt worden voor de hier bedoelde controles en aansluitingen: het archief is over bepaalde periodes niet volledig en er is geen functionaliteit op aanwezig t.b.v. het aanmaken van bedoelde rapportages Het nieuwe workflowmanagement biedt mogelijkheden tot versterking preventieve maatregelen maar niet voor controle achteraf Met de nieuwe functionaliteit Workflowmanagement (WFM, initieel opgeleverd in versie in 2016, maar nog niet daadwerkelijk in gebruik) kunnen op enkele taken nadere autorisaties worden gelegd zodat ze alleen door speciaal daartoe geautoriseerde personen kunnen worden uitgevoerd. Deze autorisaties zijn in te richten aan de hand van een viertal variabelen: de rollen die in AGS zitten, en daarbinnen: de kantoorcode (aangiftepunt), type aangifte en soort procedure (invoer of uitvoer). Via een beheerfunctie in AGS kunnen deze mogelijkheden worden ingericht en beheerd. De werktaken die hiermee kunnen worden verbijzonderd zijn: handmatig innemen van een Douanestandpunt (aangifte en aanvullende aangifte (additional message), onregelmatigheden). Hieronder valt ook het ongeldig maken ('invalidate') van een aangifte; handmatig corrigeren aangifte; 13 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

14 behandelen verlopen deadline m.b.t. adequate financiële dekking van de aangifte(n) (betaling of zekerheid); handmatig rechten berekenen; registreren resultaten document controle; handelen n.a.v. een verlopen deadline voor aanleveren controleresultaat. Het behandelen tarief maatregel update kan hiermee niet verder gereguleerd worden. Dat is het proces waarmee aangiften met eerdere incomplete of voorlopige maatregelen geupdate worden bij het compleet of definitief worden van een maatregel. Let wel: genoemde mogelijkheden zijn de maximale. Of en hoe dit daadwerkelijk ingericht gaat worden is op dit moment nog niet duidelijk: er is een werkgroep mee bezig. Dit zijn echter restricties t.a.v. de primaire verwerking. WFM is geen alternatief voor de in de paragraaf hiervoor bedoelde rapportages voor wat betreft controle achteraf. Ook het bijvoorbeeld afdwingen van een akkoord door een tweede persoon is met WFM niet in te regelen. 3.3 Bevinding 6 ten aanzien van inzicht logische toegangsbeveiliging is opgelost De bevinding uit 2013: er was nog geen definitieve uitwerking van de koppeling van DMS rollen, zoals beschreven in de IBM documentatie, aan personen en/of bestaande of nieuwe douaneprofielen is opgelost. In de AGS systeemdocumentatie staan applicatieve rollen beschreven. Uit die beschrijving is af te lezen wat iemand die die rol heeft toegekend gekregen in de applicatie kan doen. Autorisaties worden via profielen, gedefinieerd buiten AGS, aan medewerkers gekoppeld. De koppeling van applicatieve rollen, zoals beschreven in de AGS systeemdocumentatie, met technische rollen op de IT infrastructuur, is inzichtelijk, binnen AGS via een beheerfunctie, en opgenomen in een beschrijving in de AGS systeemdocumentatie. De koppeling van technische rollen aan profielen (bedrijfsrollen) is ook inzichtelijk. 3.4 Bevindingen met betrekking tot DTV niet opgelost Bevinding 7: geen functiescheiding tussen het opvoeren en het vrijgeven van wijzigingen in de tarieven en maatregelen in DTV De bevinding uit 2013: Er is in DTV geen functiescheiding aangebracht tussen het opvoeren en het vrijgeven van wijzigingen in de tarieven en maatregelen is niet opgelost. Dagelijks wordt een mutatiebestand, aangeleverd door DG TAXUD, voor tarieven en maatregelen verwerkt in DTV. Ook kunnen incidentele mutaties in tarieven en maatregelen handmatig in DTV worden doorgevoerd (nationale maatregelen). Hoewel het proces voorziet in verschillende stappen muteren en vrijgeven, was en is hiertussen in praktijk geen functiescheiding aangebracht Bevinding 8: geen documentatie hoe berekeningen in DTV plaatsvinden De bevinding uit 2013: Douane IM beschikt niet over documentatie van de wijze waarop berekeningen in DTV plaatsvinden is niet opgelost. 14 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

15 In DTV worden de tariefberekeningen ten behoeve van AGS gedaan. DTV geeft op basis van input van AGS (vanuit een aangifte) de berekende resultaten (te heffen bedragen) aan AGS terug. Er was en is geen documentatie over de inhoud van berekeningen: welke rekenregels worden in welk geval uitgevoerd. In de AGS systeemdocumentatie is de aansturing van de berekeningen beschreven in de vorm van input en output: wat moet er aan de rekenmodule worden aangeboden en wat geeft de rekenmodule terug. Er is geen (detail)beschrijving aangetroffen hoe de resultaten tot stand komen (hoe de berekeningen plaatsvinden). 15 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

16 4 Verantwoording onderzoek 4.1 Werkzaamheden en afbakening Dit onderzoek is uitgevoerd van oktober 2017 tot februari Het doel van het onderzoek is, door middel van het uitvoeren van onderzoek en het beantwoorden van de onderzoeksvragen, bij te dragen aan de kwaliteit van het Ordelijk Financieel Beheer Douane en de kwaliteit van AGS. In het onderzoek stonden de volgende onderzoeksvragen centraal. 1. In hoeverre voldoen de voorgenomen aanpassingen aan AGS en het koppelvlak AGSDOA aan de eisen vanuit het aspect controleerbaarheid in het kader van de financiële verantwoording? 2. Wat is de actuele stand van zaken met betrekking tot de bevindingen uit het ADR rapport AGS uit oktober 2013? (Het betreft de bevindingen die in dit rapport in de paragraaf Inleiding onder de nummers 1 t/m 8 zijn aangegeven). In dit rapport is vraag 1 beantwoord in hoofdstuk 2 en vraag 2 beantwoord in hoofdstuk 3, beide met een relatie naar hoofdstuk 1. Ad 1. De kern van de bedoelde eisen is dat het mogelijk moet zijn de heffingen (heffing (bedrag, middel, aangever) vastgesteld in AGS) tot en met de opname in de DOA te volgen én, vice versa, vanuit de DOA te traceren uit welke aangifte(n) een bepaalde registratie in DOA afkomstig is. Tevens moet de volledigheid kunnen worden vastgesteld; zijn (de gegevens betreffende) alle aangiften die tot een of meer heffingen moeten leiden, naar DOA overgezet? Ad 2. De betreffende bevindingen zijn beschouwd in de huidige context. Dit kan betekenen dat die context en het belang van de bevindingen anders is dan in oktober Dat is meegenomen in de duiding van de actuele stand van zaken met betrekking tot de bevinding. Het onderzoek heeft zich gericht op: a. Koppelvlak AGSDOA De voorgenomen aanpassingen aan AGS (applicatie DMS) met betrekking tot de controleerbaarheid van de overdracht van heffing gegevens naar het Inningproces (koppelvlak DOA en mogelijke verdere aanpassingen in relatie daarmee in AGS); b. Autorisatiestructuur AGS en DTV De logische toegangsbeveiliging van AGS en DTV voor zover relevant in de context van (controletechnische) functiescheiding (autorisatiestructuur, rollen, opname van rollen in douaneprofielen) in combinatie met de voorgenomen uitbreiding met workflowmanagement in AGS (zijnde tooling/functionaliteit om binnen AGS specifieke taken aan specifieke (groepen van) medewerkers toe te wijzen). c. Bestuurlijke Informatie; 16 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

17 Stuur en, controlerapportages m.b.t. handmatig uitgevoerde berekeningen, het ongeldig maken van aangiften/buiten werking stellen van aangiften, het handmatig innemen van een Douanestandpunt, handmatig afgehandelde aangiften. De aansluiting DOADDA (nu nog DOI) (debiteurenadministratie) valt buiten de scope van dit onderzoek. Ook de daadwerkelijke inrichting van DOA valt buiten scope. Als peildatum van het onderzoek hanteerden wij in beginsel Concreet hebben wij ons gebaseerd op (de systeemdocumentatie van) versie van AGS die op in productie is genomen. De gebruikte documentatie van OFBD (keten TA&A, betreft DOA en DOI) hebben wij geactualiseerd naar de stand van De werkzaamheden hebben bestaan uit interviews in de IV keten Douane en documentstudie ((systeem)documentatie AGS, DOA, DOI) en documentatie keten TA&A) en analyse gegevens (m.b.t. autorisatierollen etc.). 4.2 Gehanteerde Standaard Deze opdracht is uitgevoerd overeenkomstig NOREA Richtlijn 4401 Opdrachten tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden met betrekking tot informatietechnologie. In dit rapport wordt geen zekerheid verschaft, omdat er geen assuranceopdracht is uitgevoerd. Indien aanvullende werkzaamheden zouden zijn verricht of indien er een assuranceopdracht zou zijn uitgevoerd, zouden wellicht andere onderwerpen zijn geconstateerd en gerapporteerd. 4.3 Verspreiding rapport De opdrachtgever, [naam], directeur Informatiemanagement Douane, is eigenaar van dit rapport. De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Dit rapport is primair bestemd voor de opdrachtgever met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. In de ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de ADR een rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website. 17 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

18 5 Ondertekening Apeldoorn, 23 maart 2018 [NAAM] Auditmanager Auditdienst Rijk 18 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

19 Bijlage(n) 19 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

20 Bijlage 1: Gebruikte afkortingen Afkorting Omschrijving AGS DOA DOI DMS DTV EDW IM OFBD TA&A WFM Aangifte Systeem: Douane heffingsysteem voor o.a. het ontvangen en afhandelen van opslag, invoer en uitvoeraangiften. Ingevuld met de IBM applicatie DMS. Douane Overdracht Administratie: nieuw douane systeem voor registratie overgedragen heffingen vanuit de douane heffingsystemen. In dit document samen met de debiteurenadministratie (nu nog DOI) ook aangeduid als Inning. Douane Inning. Financieel systeem: boekhouding en debiteurenadministratie. Declaration Management System: IBM applicatienaam voor AGS Douane Tariefvoorziening: douane systeem voor beheer Tarieven en maatregelen Enterprise Data Warehouse Informatiemanagement: organisatieonderdeel binnen Douane (inrichting) Ordelijk Financieel Beheer Douane: traject in uitvoering in de IV keten Douane om (de voorzieningen voor) het financieel beheer te vernieuwen/verbeteren. Toezicht Achteraf en Accijns: één van de ketens in de IV ontwikkelorganisatie (IV keten) van Douane; TA&A heeft als belangrijke opdracht het realiseren van het traject OFBD. Workflowmanagement. Hier een aanduiding voor een functionaliteit binnen AGS. 20 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

21 Bijlage 2: Managementreactie Dank voor de door u verzorgde rapportage naar aanleiding van de gestelde onderzoeksvragen: 1. In hoeverre voldoen de voorgenomen aanpassingen aan AGS en het koppelvlak AGSDOA aan de eisen vanuit het aspect controleerbaarheid in het kader van de financiële verantwoording? 2. Wat is de actuele stand van zaken met betrekking tot de bevindingen uit het ADR rapport AGS uit oktober 2013? Ik heb uw rapportage met belangstelling gelezen. Hieronder ga ik kort op uw bevindingen in m.b.t. beide onderzoeksvragen. Ad.1 Ik onderschrijf uw stelling dat met de geautomatiseerde koppeling tussen AGS en de DOA een basis is gelegd om de controleerbaarheid van de aansluiting AGS Inning in te kunnen richten. Een ingerichte stroom en standencontrole is een absolute randvoorwaarde voor het in productie nemen van de geautomatiseerde koppeling tussen AGS en de DOA. Het is onverkort onderdeel van het MVP (Minimum Viable Product). Voor wat betreft het beschikbaarstellen van informatie uit de DOA hierbij de opmerking dat er momenteel wordt gewerkt aan de realisatie van een verstrekkingen service. Het berichtenverkeer tussen AGS, DOA en de achterliggende debiteurenadministratie, nu nog DOI, zal zodanig worden ingericht dat gewaarborgd is dat invoeraangiften juist, volledig en traceerbaar (audittrail) worden verwerkt in de debiteurenadministratie. Voor wat betreft uw aanbeveling om aandacht te houden voor nulbedragen, het volgende: In tegenstelling tot hetgeen wordt gesuggereerd dat een nulbedrag kan ontstaan door journalisering van gesommeerde bedragen en als zodanig doorgeboekt zou worden in de boekhouding is onjuist. Positieve en negatieve middelen worden altijd afzonderlijk geboekt. Een nul bedrag kan wel ontstaan indien er bijvoorbeeld geen verschil in heffing is ontstaan tussen de voorlopige en definitieve vaststelling binnen AGS. Overigens is wel afgesproken deze op te nemen in de DOA, omdat dit essentieel is voor vervolgprocessen, zoals bijvoorbeeld het afhandelen van terugbetalingsverzoeken en bezwaar. Ad.2 In 2016 en deels 2017 is er bij AB hard gewerkt aan het analyseren van het proces aangiftebehandeling, het tekenen van de procesplaten invoer en uitvoer en het in kaart brengen van de procesrisico s. AB Rijnmond en AB Schiphol Cargo zijn hierin gezamenlijk opgetrokken. De te nemen beheersmaatregelen zijn inmiddels in de vorm van Interne Controles opgenomen in BIC. T.a.v. Buitenwerking stellen. Er is een specifieke, kleinere, gekwalificeerde groep medewerkers geautoriseerd voor het buitenwerking stellen. Ook het buitenwerking stellen is onderworpen aan een IC maatregel. 21 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

22 In de proces beschrijving AB en de daarin opgenomen risico s worden de diverse genoemde processen afgedekt middels diverse acties, waaronder IC. De beheersmaatregelen op dit onderdeel van het AB proces zijn in werking middels de IC punten die opgenomen zijn in BIC. Naast het beheersen van de procesrisico s wordt ook geinvesteerd in kwaliteit. Uit de FIX van de afgelopen jaren is een aanbeveling gekomen om per medewerker een aantal dossiers een kwaliteitstoets te laten ondergaan. In beide AB regio s DBR en DSC is gestart met dossierreviews door de Efunctionarissen. Verder wordt er maandelijks een interne controle uitgevoerd op de validatiesteekproeven. Daarnaast is er een aanbeveling vanuit het traject AB in control die gericht was op de procesrisico s, om jaarlijks een focus aan te brengen op de vakinhoudelijke risico s. In de conferentie van november 2017 heeft het management van AB Rijnmond en AB Schiphol afgesproken om in 2018 te starten met de zogenaamde dossierreview. Gezien de eerder genoemde beheersmaatregel zijn de bevindingen 1 en 3 op deze punten voldoende geborgd in het proces zoals hierboven beschreven. Door het aansluiten van AGS op de DOA, als onderdeel van een OFB, en een gedegen stroom en standencontrole, zijn n.m.m. afdoende oplossingen gevonden voor de bevindingen 2 en 4 uit het ADR rapport AGS van oktober Met betrekking tot bevinding 7, elke mutatie van nationale maatregelen wordt middels het vier ogen principe uitgevoerd. De mutatie wordt ook gelogd. De afdeling DCP (Douane Centrale processen) is van CAP overgegaan naar Douane. Er is afgesproken de proces beschrijving en de IC aan te passen naar de standaard van de Douane. Bevinding 8 is op dit moment in onderzoek. In de nieuwe IV keten douane wordt dit verder opgepakt. Met vriendelijke groet, [naam] Directeur Informatie Management Douane 22 van 23 Rapport van bevindingen onderzoek AGS 2017

23 Auditdienst Rijk Postbus EE Den Haag (070)