Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen Verantwoordelijke uitgever: Kenniscentrum Publiek Private samenwerking van de Vlaamse overheid Maart 2015
Inhoud 3 Inleiding 6 DBFM projecten in scope 10 Bevindingen 15 Aanbevelingen
Inleiding 1 Dit rapport werd gepubliceerd op 6 juni 2013 en is terug te vinden op: http://www.rekenkamer.nl/publicaties/ Onderzoeksrapporten/Introducties/2013/06/ Contractmanagement_bij_DBFMO_projecten 1. Situering DBFM contracten zijn een relatief nieuwe vorm van publiek-private samenwerking die de afgelopen jaren in diverse domeinen (wegen, sport, huisvesting, openbaar vervoer, onderwijs, ) werd toegepast in Vlaanderen. De afkorting DBFM staat voor de verschillende fasen van een project: design (ontwerp), build (bouw), finance (financiering) en maintain (onderhoud). In een DBFM project worden al deze fasen in één contract met één opdrachtnemer gebundeld. Een DBFM contract heeft een lange looptijd (tussen 10 en 30 jaar). De risico s van het project worden verdeeld tussen de private en de publieke partij en worden in de regel toegewezen aan de partij die het best in staat is het risico te beheersen. Indien ook de uitbating (operate) wordt toevertrouwd aan de private partner spreken we van DBFMO projecten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een tolweg of een zwembad. Kenmerkend aan een DBFM contract is dat een private partner niet betaald wordt tijdens de bouwfase of bij de oplevering van de infrastructuur, maar periodiek een beschikbaarheidsvergoeding ontvangt. De overheid betaalt dus niet voor een weg, een sporthal, maar betaalt gedurende de looptijd van het contract voor de beschikbaarheid daarvan. De overheid betaalt alleen en in de mate dat de afgesproken prestaties zijn geleverd. Bijgevolg is contractopvolging een wezenlijk onderdeel van elk DBFM project om de belangen van beide contractpartijen in balans te houden. Dit rapport bevat de resultaten van een studieopdracht die Deloitte heeft uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Kenniscentrum Publiek- Private Samenwerking en heeft tot doel de huidige praktijk van contractmanagement te beschrijven en aanbevelingen te formuleren voor publieke contractmanagers van DBFM projecten. De concrete aanleiding voor de opdracht kwam er met het verschijnen Door de koppeling te leggen tussen de prestaties van de private partij en de betaling door de overheid bevat het contract een belangrijk sturingsmechanisme. van het rapport Contractmanagement bij DBFMO projecten van de Algemene Rekenkamer in Nederland 1. Een belangrijke conclusie van dit rapport is dat het contractmanagement van de Nederlandse DBFM(O) projecten kan verbeterd worden. Het sturingsmechanisme (betaling in functie van prestaties) wordt niet altijd toegepast zoals bedoeld waardoor de belangen van de overheid mogelijk onvoldoende geborgd worden. Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 3
Contractmanagement is een essentiële voorwaarde om de (financiële) meerwaarde van DBFM contracten te bewaken. 2. Kansen op meerwaarde bij DBFM Het combineren van verschillende fasen van een project in één contract kan een meerwaarde opleveren in tijd, geld en/ of kwaliteit. Private partijen worden vanaf de aanbestedingsfase gestimuleerd om op zoek te gaan naar optimalisatie van ontwerp, bouw en onderhoud (levenscyclusbenadering) en bewuste keuzes te maken op vlak van investeringen en instandhouding. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot andere keuzes van materialen, uitvoeringstechnieken, Op deze manier worden de fasen in het project beter op elkaar afgestemd waardoor de totale kosten voor de overheid lager kunnen uitvallen of er meer kwaliteit bereikt kan worden voor dezelfde prijs. Omdat er pas betaald wordt zodra het contractvoorwerp beschikbaar is, heeft de private partij een belangrijke prikkel om tijdig op te leveren. Ook de externe financier van de private partner (vaak een consortium van banken) speelt een disciplinerende rol op dit vlak. Het potentieel aan meerwaarde dat aanwezig is in een DBFM project kan echter verloren gaan indien de overheid toch betaalt hoewel het afgesproken niveau van dienstverlening niet wordt geleverd. Contractmanagement is een essentiële voorwaarde om de (financiële) meerwaarde van DBFM contracten te bewaken. De opvolging van prestatieen beschikbaarheidseisen en het toepassen van boetes en kortingen indien bepaalde eisen niet behaald worden, zijn belangrijk om de private partij de juiste prikkels te geven tijdens de volledige contractduur. Bij het aangaan van een DBFM overeenkomst verbindt de overheid zich voor lange termijn en voor belangrijke bedragen. De duurtijd van het contract overstijgt soms de loopbaan van de leden van het projectteam. Lange termijn samenwerkingen houden ook altijd een risico in op verwatering van verantwoordelijkheden en afspraken. De beschikbaarheid en kwaliteit over het contractvoorwerp (de tramlijn, het zwembad, de weg, ) is belangrijk in de perceptie van de gebruikers. In de ogen van de gebruikers ligt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de overheid, ook al is dit contractueel anders geregeld. Deze elementen onderstrepen het belang van een professioneel contractmanagement langs publieke zijde. 3. DBFM in Vlaanderen Hoewel lange termijn samenwerking tussen de overheid en de private sector voor de realisatie van projecten reeds lang bestaat, is DBFM een relatief jonge contactvorm voor de Vlaamse overheid. In november 2005 werd een DBFM overeenkomst afgesloten voor de realisatie van sociale huurwoningen en in oktober 2007 werd het eerste Via-Invest project, met name de realisatie van de noordelijke wegontsluiting van Zaventem, gegund onder de vorm van een DBM+F. Alternatieve financiering en PPS werden en worden door de Vlaamse overheid aangewend als instrument om de investeringsnoden in verschillende beleidsdomeinen weg te werken en biedt mogelijkheden binnen de beperkte budgettaire ruimte voor overheidsinvesteringen. Momenteel wordt DBFM toegepast in het domein van sociaal wonen, wegen, onderwijs, openbaar vervoer (stelplaatsen en tramlijnen), sportinfrastructuur en lopen de voorbereidingen om ook watergebonden infrastructuur via DBFM te realiseren. In sommige van deze sectoren werden projecten gebundeld in een programma zoals bijvoorbeeld Scholen voor Morgen, een programma voor de realisatie van een 200-tal schoolgebouwen. Ook lokale overheden maken in toenemende mate gebruik van de DBFM contractvorm om projecten te realiseren. Bij zwembad projecten zien we vaak dat ook de O (operate) component wordt ingebracht in het contract. Een DBFMO project ontzorgt de stad of 4
gemeente van de uitbating en geeft de private partner vaak de mogelijkheid om het project te combineren met andere functies (bijvoorbeeld de combinatie van zwemmen met fitness, welness en cafetaria). 4. Perspectief van de studie Verschillende DBFM projecten zijn ondertussen in de uitvoeringsfase. De overheid betaalt in deze projecten periodiek een beschikbaarheidsvergoeding in functie van de prestaties die geleverd worden door de private partner. Deze studie heeft tot doel om de huidige praktijk in kaart te brengen bij de opvolging van beschikbaarheids- en prestatieeisen. We doen dit aan de hand van een selectie van projecten. De centrale vraag hierbij is of de publieke partner in de DBFM projecten voldoende stuurt en controleert om haar belangen te bewaken. We trachten een antwoord te formuleren op deze vraag door volgende elementen van het contractmanagement in kaart te brengen: - Organisatie langs overheidszijde: Wie vult welke taken in op vlak van contractmanagement? Wat gebeurt op projectniveau en welke taken worden overkoepelend over de projecten heen georganiseerd? - Outputspecificaties: Zijn de eisen zo gedefinieerd dat ze afdwingbaar zijn? Welke lessen kunnen er getrokken worden voor toekomstige projecten? - Monitoringsysteem: Wie heeft het monitoringsysteem ingericht? Biedt het systeem voldoende garanties naar juistheid, volledigheid en onafhankelijkheid? Wie voert meldingen in en hoe verloopt de verdere opvolging? - Boetes en kortingen: Hoe verloopt de toepassing van contractuele bepalingen in de praktijk? Is de prikkel voldoende hoog om opportunistisch gedrag van de private partij te vermijden? Of is er eerder sprake van buitenproportionele sancties die in de praktijk moeilijk toegepast kunnen worden? Welke grijze zones zijn er bijvoorbeeld in de opstartfase? Via interviews met projectleiders en verantwoordelijken langs overheidszijde en private zijde werd de huidige praktijk van contractmanagement in kaart gebracht. Vervolgens worden aanbevelingen geformuleerd om het toezicht op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij de publieke partner in DBFM projecten te verbeteren. Deze aanbevelingen zijn mede gestoeld op internationale beste praktijken. De studie focust op drie groepen van projecten: (1) de Via-Invest wegenprojecten, (2) de DBFM projecten van de Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn (stelplaatsen en tramlijnen) en (3) de projecten in het kader van het sportinfrastructuurplan. De projecten onder (1) en (2) werden gekozen omwille van hun budgettaire impact en het voornemen van de Vlaamse regering om ook in de toekomst gelijkaardige projecten in DBFM vorm aan te besteden. De derde groep is specifiek aangezien de Vlaamse overheid hier optreedt als aanbestedende overheid op basis van een mandaat verleend door individuele lokale overheden (of de Vlaamse gemeenschapscommissie). De eigenlijke DBFM contracten worden afgesloten tussen de private partner en de betrokken lokale overheid. Deze laatste staan ook in voor de contractopvolging. Aangezien er werd gewerkt met een selectie van projecten en de bevindingen grotendeels gebaseerd zijn op informatie uit interviews hebben de auteurs van dit rapport niet de pretentie om te stellen dat het rapport allesomvattend is en een volledig beeld geeft van het toezien op de private partner in DBFM projecten in Vlaanderen. Toch menen we dat de aanbevelingen die geformuleerd worden relevant zijn voor elke publieke contractmanager die zijn rol opneemt in een DBFM context. In dit rapport wordt niet ingegaan op de problematiek van wijzigingen aan het contract die zich kunnen voordoen tijdens de looptijd van een DBFM project. Dit thema is onderwerp van een andere studieopdracht die wordt uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Kenniscentrum PPS. Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 5
DBFM projecten in scope 1. Vlaamse vervoersmaatschappij De Lijn: stelplaatsen en tramlijnen Zowel voor de realisatie van stelplaatsen als voor nieuwe tram(verlenging) projecten kiest De Lijn vaak voor een DBFM structuur. De DBFM contracten voor de stelplaatsen worden afgesloten voor hetzij een specifieke stelplaats, hetzij voor een cluster van enkele stelplaatsen. Aanvankelijk werden de projecten gestructureerd als een contractuele PPS onder de vorm van een onroerende operationele leasing. Omwille van een ESR advies in april 2012 2 is besloten om over te schakelen op een sui generis DBFM contract gebaseerd op dezelfde standaard die bijvoorbeeld ook wordt gebruikt in de DBFM wegenprojecten. De DBFM tramprojecten van De Lijn kaderen in de uitbreiding van de voorstedelijke netten rond Antwerpen of kaderen in het Spartacus plan dat voorziet in de aanleg van sneltramverbindingen in de provincie Limburg. Voor de realisatie van deze projecten werd gekozen voor een participatieve DBFM formule. LijnInvest, een publiek investeringsvehikel van De Lijn en het Vlaams Gewest, richt samen met de private partner de projectvennootschap op. In een aantal projecten is er naast LijnInvest nog een andere publieke partner. De publieke partners zijn samen steeds minderheidsaandeelhouder in de projectvennootschap. Het Brabo I project was het eerste in deze rij en werd afgesloten in augustus 2009 onder de vorm van een onroerende operationele leasing. Net zoals bij de stelplaatsprojecten werd ook hier besloten om voor latere projecten over te schakelen op een sui generis DBFM structuur. De tabel hiernaast geeft een overzicht van de PPS projecten van De Lijn die reeds gecontracteerd zijn of zich in de gunningsfase bevinden. 2 Advies van het Instituut voor Nationale Rekening d.d. 25 april 2012 met betrekking tot het project Livan 1. Project Stelplaatsen Contractsluiting Stand van * zaken Tongeren Jan. 2010 In gebruik Cluster I Brugge Overijse Zomergem Cluster II Leuven Sint-Niklaas Hasselt Tramprojecten Jun. 2010 In gebruik Jan. 2015 In bouwfase 25 jaar Brabo I Aug. 2009 In gebruik Livan I Dec. 2012 In gebruik 25 jaar Brabo II In gunningsfase 25 jaar Spartacus I In gunningsfase 25 jaar *situatie maart 2015 Looptijd operationele fase 30 jaar (25 + 5 jaar optie) 30 jaar (25 + 5 jaar optie) 30 jaar (25 + 5 jaar optie) 6
2. Via-Invest wegenprojecten Om een aantal missing links in het wegennet weg te werken, besliste de Vlaamse overheid om een PPS programma op te zetten. Op 12 oktober 2006 werd de nv Via-Invest opgericht als een structureel samenwerkingsverband tussen het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) en het departement Mobiliteit en Openbare Werken (MOW) enerzijds en PMV anderzijds. Hierbij is PMV voor 51% aandeelhouder van de nv Via-Invest en houdt het Vlaams Gewest de overige 49% aan. In functie van het wegwerken van missing links in het Vlaamse wegeninfrastructuur zijn of worden voor de verschillende projecten aparte DBFMprojectvennootschappen opgericht waar Via-Invest in participeert als minderheidsaandeelhouder. Per project wordt er telkens een op internationale modellen geïnspireerd DBFM contract gesloten tussen de projectvennootschap en Agentschap Wegen & Verkeer van het Vlaams gewest. Afhankelijk van het investeringsbedrag van het betreffende project wordt gewerkt met een DBFM of voor projecten van minder dan 100 miljoen met een DBM+ F contract. Bij de DBFM werkwijze wordt één procedure gevoerd die leidt tot het afsluiten van een DBFM contract tussen het Vlaams Gewest en de SPV. Daartegenover leidt de DBM + F werkwijze enerzijds tot een procedure voor de nodige financiering (F) voor de uitvoering van een DBFM-contract en anderzijds tot een afzonderlijke procedure voor het DBM-luik die resulteert in een DBM-contract dat wordt afgesloten tussen de SPV en de private aannemer. In de beslissing van de Vlaamse regering van maart 2007 werden 6 missing link project geselecteerd. In oktober 2013 werd een nieuwe groep van projecten aangemerkt als missing links. Deze laatste projecten bevinden zich nog in de voorbereidingsfase. Voor sommige projecten wordt momenteel nog onderzocht of DBFM een geschikte aanbestedingsvorm is. In de tabel hiernaast wordt een overzicht gegeven voor de eerste groep van 6 missing link projecten. Project Noordelijke wegontsluiting luchthaven Zaventem (DBM+F) Kempische Noord- Zuid verbinding (DBM+F) R4 Zuid Gent (DBM+F) A11 Brugge (DBFM) Limburgse Noord- Zuid verbinding (DBFM) Contractsluiting Stand van * zaken Okt. 2007 In gebruik 30 jaar Okt. 2011 In gebruik 30 jaar Feb. 2012 Feb. 2012 30 jaar Mrt. 2014 In bouwfase 30 jaar In planningsfase Looptijd operationele fase 30 jaar N60 Ronse (DBFM) In gunningsfase 30 jaar *situatie maart 2015 Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 7
3. PPS programma Sportinfrastructuurplan Om de noden op vlak van lokale sportinfrastructuur versneld weg te werken, werd een PPS programma Sportinfrastructuurplan uitgewerkt. Verschillende deeldomeinen werden opgenomen in het plan: kunstgrasvelden, eenvoudige sporthallen, multifunctionele sportcentra en eenvoudige zwembaden. Afhankelijk van het deeldomein worden projecten individueel aanbesteed (dit is het geval voor eenvoudige zwembaden en multifunctionele sportinfrastructuur) of in cluster (eenvoudige sporthallen en kunstgrasvelden). Door clustering van projecten van beperkte omvang worden de transactiekosten beperkt en realiseert men een schaalvoordeel. Het programma van eisen is dan uniform voor elk deelproject. Voor de uitvoering van het Sportinfrastructuurplan werd een samenwerking opgezet tussen de lokale overheden en de Vlaamse gemeenschap. De lokale overheden in Vlaanderen en de Vlaamse Gemeenschapscommissie (voor grondgebied Brussels Hoofdstedelijk Gewest) konden een projectaanvraag indienen om opgenomen te worden in het Sportinfrastructuurplan. De geselecteerde projecten kunnen rekenen op een subsidie van maximaal 30% van de beschikbaarheidsvergoeding. De Vlaamse gemeenschap treedt op als aanbestedende overheid op basis van een mandaat verleend door iedere lokale overheid. Na gunning van de opdracht wordt de individuele DBFM overeenkomst gesloten tussen de geselecteerde private partner en de betrokken lokale overheid. De DBFM overeenkomsten zijn gebaseerd op internationale standaarden. De tabel hiernaast geeft een overzicht van de projecten van het Sportinfrastructuurplan die reeds gecontracteerd zijn of zich in de gunningsfase bevinden. 8
Project Contractsluiting Stand van zaken * Looptijd operationele fase Kunstgrasvelden 1ste cluster 29 kunstgrasvelden Juli 2010 In gebruik 10 jaar 2de cluster 6 kunstgrasvelden Juli 2011 In gebruik 10 jaar 3de cluster 29 kunstgrasvelden In gunningsfase 10 jaar Eenvoudige sporthallen 1ste cluster 9 sporthallen Mrt. 2012 In gebruik 30 jaar 1ste cluster 9 sporthallen Stopgezet Multifunctionele sportprojecten Sportcomplex Heist-op-den-Berg Nov. 2011 In gebruik 30 jaar Olympisch Zwembad Brugge Nov. 2011 In bouwfase 30 jaar Sportcomplex Hoogstraten Feb. 2014 In bouwfase 30 jaar Sportcomplex Halle, Aalst In voorbereiding Gegund Sportcomplex Lanaken Herent In gunningsfase Opgeschort Eenvoudige zwembaden Westerlo Mei 2013 In gebruik 30 jaar *situatie maart 2015 Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 9
Bevindingen Tijdens interviews met verantwoordelijken in PPS projecten, zowel aan private als aan publieke kant, werden diverse thema s besproken die verband houden met het toezicht op beschikbaarheids- en prestatie-eisen. In dit hoofdstuk worden de resultaten van deze interviews per thema gegroepeerd. 1. De organisatie van contractmanagement langs overheidszijde Centraal versus decentraal In elk van de drie groepen van projecten zien we een andere verhouding tussen de taken die centraal worden opgenomen over verschillende projecten heen en de taken die op projectniveau worden opgenomen in hoofde van de opdrachtgever. Voor de PPS projecten van De Lijn heeft LijnInvest een coördinerende rol en dit zowel tijdens de voorbereiding, de gunningsfase als tijdens de uitvoeringsfase (bouw- en gebruiksfase). Binnen deze entiteit werd personeel specifiek aangeworven om o.a. het contractmanagement op te nemen. De leidende ambtenaar in de projecten is meestal iemand van de centrale diensten in Mechelen. Het afleveren van het beschikbaarheidscertificaat verloopt formeel via de projecteigenaar (provinciale entiteit) maar de controle op het behalen van de beschikbaarheidseisen is een taak van de hoofdzetel. De wegenprojecten van AWV worden in eerste instantie opgevolgd door de provinciale afdeling in wiens werkgebied het project wordt gerealiseerd. Dit is ook zo in de voorbereidings- en gunningsfase. De afdeling Planning en Coördinatie (in Brussel) neemt een coördinerende rol op over de verschillende projecten heen en organiseert periodiek overleg tussen de projectleiders. Binnen AWV is er geen entiteit of team dat voltijds wordt ingezet voor project-overkoepelende taken in de contractopvolging. De projecten uit het Sportinfrastructuurplan zijn specifiek aangezien de contactopvolging berust bij de lokale overheid en er geen formele rol is in de contractopvolging voor een overkoepelende entiteit. De contractopvolging van deze DBFM projecten gebeurt door de betrokken gemeente of stad als opdrachtgever in het PPS contract. Vaak is het de sportfunctionaris die deze taak op zich neemt. Sommige steden hebben meerdere projecten (vb. Antwerpen met 2 eenvoudige sporthallen en 4 kunstgrasvelden) en coördineren intern de opvolging over de projecten heen. Hoewel lokale overheden terecht kunnen bij de Sportfacilitator 3 voor specifieke vragen en het Vlaams Kenniscentrum voor algemene vragen over PPS is er geen formeel gestructureerde rol in de contractopvolging op Vlaams niveau. Kennisopbouw en - uitwisseling Zowel bij De Lijn als bij AWV wordt ingezet op het uitwisselen van ervaringen tussen projectleiders en contractmanagers. Bij AWV bijvoorbeeld worden de projectmanagers van toekomstige PPS projecten reeds mee betrokken bij het periodieke overleg zodat ze leren uit de ervaring van hun collega s. Door de centrale rol van LijnInvest in alle PPS projecten van De Lijn is ook hier kennisopbouw en uitwisseling verankerd in de organisatiestructuur. Ook kennisuitwisseling tussen entiteiten van de Vlaamse overheid wordt georganiseerd (vb. het ambtelijk PPS platform) en er zijn ook contacten met andere beleidsniveaus (vb. Regie der Gebouwen). Bij de projecten uit het Sportinfrastructuurplan is er geen specifiek orgaan dat een formele opdracht heeft rond kennisopbouw en uitwisseling voor de PPS sportprojecten tijdens de operationele fase. Gezien de verscheidenheid van projecten (eenvoudige sporthallen, kunstgrasvelden, ) en het feit dat sommige projecten individueel worden aanbesteed, is het ook minder evident om dit overkoepelend over alle projecten heen te organiseren. Voor de cluster van de kunstgrasvelden werden reeds initiatieven genomen vanuit het Kenniscentrum om de lokale besturen de filosofie en werking van het DBFM-contract toe te lichten. Ook de private partij (Krinkels N.V) heeft de opdrachtnemers al samengebracht om o.a. het monitoringsysteem toe te lichten. In de gesprekken die we hebben gevoerd, merken we dat er een nood bestaat bij de contractmanagers (vaak de sportfunctionarissen) naar een 10
3 De Sportfacilitator is een samenwerkingsverband tussen de Participatiemaatschappij Vlaanderen (PMV), het kabinet van de Vlaamse minister van Sport, het Vlaams Kenniscentrum PPS en het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media. klankbord over de praktische invulling van het contract. 2. De outputspecificaties Een DBFM contract bevat geen programma van eisen maar outputspecificaties die beschrijven welk functioneel resultaat moet behaald worden en welke beschikbaarheid en performantie er moet zijn tijdens de gebruiksfase. Het werken met outputspecificaties laat vrijheid van invulling aan de opdrachtnemer zodat innovatie en levenscyclusbenadering alle kansen krijgen. In principe wordt enkel bepaald wat er moet geleverd worden, niet hoe dit moet ingevuld worden. Definiëren van eisen Er zijn aantoonbare leereffecten bij de opdrachtgevers van DBFM projecten op het vlak van het vastleggen van prestatie- en beschikbaarheidseisen. Zowel De Lijn als AWV geven aan dat eisen in de huidige projecten anders worden geformuleerd dan in de eerste contracten die werden afgesloten. De aanpassingen situeren zich op diverse vlakken en gebeuren omwille van verschillende redenen. De tabel hiernaast geeft enkele voorbeelden van eisen waarvan in praktijk werd vastgesteld dat de toepassing aanleiding gaf tot discussie tussen publieke en private partner. In veel gevallen werd tot een pragmatische oplossing gekomen waarin beide partijen zich kunnen terugvinden. In de onderzochte projecten staat men nog relatief aan het begin van de operationele fase. Dit heeft tot gevolg dat er op dit ogenblik geen uitspraak gedaan kan worden over de geschiktheid van de prestatie- en beschikbaarheidseisen voor de volledige duurtijd van de DBFM overeenkomsten. Belangrijke instandhoudingsuitgaven en vervangingsinvesteringen moeten nog uitgevoerd worden en ook de ervaringen met innovatie en wijzigingen van normen zijn beperkt. In de latere fasen van de lopende projecten zal deze problematiek ongetwijfeld meer aanwezig zijn en kan dit potentieel ook aanleiding geven tot meer discussies tussen de private en de publieke partner of opportunistisch gedrag op het einde van de overeenkomst. Omschrijving eis Vaststelling Wijziging Schade aan vangrail moet onmiddellijk hersteld worden Er mag geen zwerfvuil langs traject liggen Grafitti moet verwijderd worden binnen bepaalde termijn De temperatuur in de sportzaal is minimaal x C. Er is geen maximaal toegelaten temperatuur vastgelegd In praktijk betekent dit dat de private partner heel frequent kleine herstellingen zou moeten uitvoeren Discussie want op lang traject is er altijd wel ergens zwerfvuil. Strikte interpretatie betekent zeer hoge werklast voor de private partij In praktijk betekent dit dat de private partner heel frequent kleine interventies zou moeten uitvoeren In sommige sportzalen kan temperatuur heel hoog oplopen Veiligheid in gedrang = onmiddellijk herstellen Veiligheid niet in gedrang = interventies groeperen, minimaal 2 maal per jaar Niet langer een taak die wordt overgedragen aan de private partij Aanstootgevende grafitti = verwijderen binnen bepaalde termijn Niet aanstootgevende grafitti = 6 maanden tijd om te verwijderen Voor lopende projecten blijft dit heikel punt. Indien nieuwe cluster eenvoudige sporthallen zou aanbesteed worden, zou eis aangepast moeten worden Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 11
Verschillende geïnterviewde personen wezen op het belang van het ontwikkelen en onderhouden van een goede verstandhouding als sleutel voor een succesvol PPS project. 3. Monitoring van prestaties In dit deel bespreken we de bevindingen met betrekking tot de monitoring van de prestaties in de onderzochte projecten. We hebben hierbij zowel oog voor het systeem (IT applicatie) als voor het proces langs de zijde van de opdrachtgever. In het merendeel van de onderzochte projecten heeft de private partij de verplichting om een IT applicatie aan te bieden waarin de meldingen geregistreerd en opgevolgd kunnen worden. De rapportering uit dit systeem vormt ook de basis voor de berekening van kortingen en boetes die in mindering komen van de periodieke beschikbaarheidsvergoeding. De Lijn kiest er voor om in haar PPS projecten een IT systeem op te leggen aan de private partner dat ook intern binnen De Lijn gebruikt wordt voor het beheer van andere activa. Aangezien dit bestaande systeem in de toekomst vervangen wordt, ontwikkelt men voor de nieuwe DBFM projecten een interface met de private partner die zal toelaten om de status van meldingen permanent op te volgen. In alle andere projecten zien we IT systemen die door de private partner worden aangeboden. Uit de interviews zijn enkele belangrijke vaststellingen naar voor gekomen met betrekking tot het ingeven en verwerken van meldingen in het systeem: Naast meldingen in het systeem is in veel projecten een praktijk ontstaan van uitwisselen van mails en meldingen per telefoon. Door deze pragmatische manier van werken is in bepaalde projecten een parallelle praktijk ontstaan waardoor een risico ontstaat dat er geen juist en volledig overzicht is van alle meldingen, hun status en de eventuele financiële gevolgen; De kwaliteit van de gegevens in het monitoringsysteem is in sommige gevallen ontoereikend. De datum waarop meldingen zijn afgehandeld wordt bijvoorbeeld niet correct bijgehouden. Dit kan aanleiding geven tot discussies tussen de publieke en private partner en zal vaak de positie van de publieke partner verzwakken wanneer hij financiële sancties wil toepassen; Doordat de gegevens in het systeem onvolledig of niet juist zijn, kan het overzicht van meldingen niet gebruikt worden als basis voor de berekening van beschikbaarheidskortingen en boetes. Er is bijvoorbeeld geen link bijgehouden met de eis waarop een inbreuk heeft plaatsgehad. Tijdens de interviews zijn ook elementen aan bod gekomen die betrekking hebben op de organisatie van het monitoringproces langs overheidszijde. Zonder specifiek te benoemen in welke projecten deze bevindingen naar voren kwamen, kunnen we in algemene termen stellen dat het proces voor het monitoren van de prestaties van de private partner meer aandacht zou moeten krijgen. In projecten waar de overheid zelf gebruiker is van de infrastructuur, lijkt het proces beter te verlopen. Enkele vaststellingen: De publieke partner heeft geen volledig zicht op de effectieve beschikbaarheid van de infrastructuur en is bijgevolg aangewezen op de gegevens die hij hierover ontvangt van de private partner. Controle op beschikbaarheid door de publieke partner is vaak arbeidsintensief of is technisch niet mogelijk (vb. foutmelding uit geautomatiseerde systemen komen toe bij private partner); De gebruikers van de infrastructuur hebben onvoldoende discipline bij het ingeven van gegevens in het monitoringsysteem. Met name in projecten waar gegevens over het gebruik van de infrastructuur moeten doorgegeven worden, is dit soms 12
het geval. Ook in projecten waar het beheer van de infrastructuur bij een andere persoon of organisatie ligt dan de publieke contractmanager verdient dit aspect bijzondere aandacht. Daarnaast blijkt uit de interviews ook heel duidelijk het belang van het relationele aspect bij overleg tussen de publieke en private partij. In bepaalde projecten verloopt de samenwerking tussen de beide partijen in een uitstekende verstandhouding en wordt oplossingsgericht en constructief samengewerkt. In andere projecten verloopt samenwerking stroef en was van bij de aanvang sprake van een conflictueuze sfeer. Verschillende geïnterviewde personen wezen op het belang van het ontwikkelen en onderhouden van een goede verstandhouding als sleutel voor een succesvol PPS project. 4. Het toepassen van boetes en kortingen Het uitgangspunt van een DBFM overeenkomst is steeds dat er koppeling is tussen de prestaties van de private partij en de betaling door de publieke partner. De overheid betaalt alleen en in de mate dat de afgesproken prestaties zijn geleverd. In praktijk stellen we vast dat het regime van boetes en kortingen zoals dat vastgelegd werd in de DBFM overeenkomst, niet altijd strikt toegepast wordt. Hieronder gaan we in op enkele argumenten die tijdens de interviews werden aangehaald als redenen om af te wijken van de strikte interpretatie van het contract. Er is een gevoel dat de financiële korting of boete zoals contractueel bepaald niet in verhouding staat tot de inbreuk op een eis. De publieke partij ervaart een zeker schroom om het contract stricto sensu toe te passen; De publieke partner heeft begrip voor de argumentatie van de private partij wanneer die stelt dat de tekortkoming niet volledig aan hem te wijten is. Er is een grijze zone van gedeelde verantwoordelijkheid en een blijk van goede wil bij de private partij om tot een oplossing te komen. Dit doet de publieke partner er van afzien om de korting of boete (volledig) toe te passen; De formulering van de prestatie-eis laat ruimte voor interpretatie. Hierdoor kan de toepassing van de korting niet hard gemaakt worden hoewel de dienstverlening duidelijk minder is dan voorheen; Er is begrip voor het niet behalen van eisen in de beginfase van de operationele periode. Dit hebben we in het bijzonder vastgesteld bij accommodatie projecten waar technische installaties pas goed kunnen worden afgesteld tijdens de eerste gebruiksperiode. Wanneer kinderziektes (opstartproblemen) aan het licht komen, stelt de publieke partner zich soepel op en toont hiervoor begrip. In contracten waar geen opstartfase is voorzien, worden boetes en kortingen niet altijd vanaf dag 1 integraal toegepast. Het achterliggende motief bij de publieke partner om de contractuele bepalingen soepel toe te passen, is het belang dat men hecht aan de lange termijnsamenwerking. Het toepassen van boetes en kortingen is geen doel op zich, maar een middel om de private partner de juiste prikkels te geven om zijn prestaties naar behoren te vervullen. In een uitzonderlijk geval hebben we vastgesteld dat de publieke partner afziet van het integraal toepassen van kortingen om de al gespannen relatie niet verder onder druk te zetten. Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 13
14
Aanbevelingen De eerste twee aanbevelingen in dit deel hebben betrekking op organisatorische aspecten (hoe organiseert de publieke sector in Vlaanderen zich bij contractopvolging?). De overige aanbevelingen zijn opgevat als richtlijnen voor contractmanagers van DBFM overeenkomsten. 1. Bevorder een lerende organisatie De nieuwe Vlaamse regering heeft in haar beleidsverklaring aangegeven om verder te gaan met het toepassen van PPS als contractvorm bij de realisatie van projecten. Naast de projecten die reeds gecontracteerd zijn of zich in de gunningsfase bevinden, zullen AWV en De Lijn ook in de toekomst deze contractvorm verder toepassen. Ook entiteiten van de Vlaamse overheid die nog minder ervaren zijn met DBFM zullen hiermee in de nabije toekomst te maken krijgen (vb. nv De Scheepvaart voor de verhoging van de bruggen over het Albertkanaal). Door het inschakelen van de bestaande expertise binnen de Vlaamse overheid in de projecten van andere agentschappen is kennisdeling tijdens de contracteringsfase geborgd. Voor contractmanagement is dit minder evident aangezien dit aspect vandaag hoofdzakelijk georganiseerd wordt binnen de diverse agentschappen. Naast DBFM overeenkomsten is de Vlaamse overheid ook opdrachtgever in andere complexe lange termijnovereenkomsten op het vlak van ICT dienstverlening, facility management en bepaalde outsourcingscontracten. Het Vlaams gewest is ook (mede) opdrachtgever in het Viapass project dat de invoering van een slimme kilometerheffing voor vrachtwagens via een DBFMO contract voor ogen heeft. Hoewel er natuurlijk inhoudelijke verschillen zijn tussen deze contracten, zien we toch ook duidelijk een aantal gelijkenissen tussen de diverse types van lange termijnprestatiecontracten. We denken bijvoorbeeld aan definiëren van prestatie-indicatoren, opstellen en toepassen van kortingen en boetes, risicomanagement, omgaan met wijzigingen aan het contract, informatiedeling met de ruime markt,... Het uitwisselen van leerervaringen tussen publieke contractmanagers van lange termijn prestatiecontracten moet verder gestimuleerd worden. Contractmanagement zou hierin een cruciale plaats moeten krijgen. Dit kan leiden tot contractmanagers die beter voorbereid zijn op hun taak en tot een meer uniform beleid inzake contractmanagement binnen de diverse entiteiten van de Vlaamse overheid. Het lijkt aangewezen dit meer expliciet op te nemen in het ambtelijk PPS-platform en de rol van dit netwerkinstrument verder te versterken. Ook het samenwerken in teams met medewerkers van verschillende entiteiten en verschillende ervaringsniveaus kan kennisuitwisseling naar een hoger niveau brengen. 2.Bouw contractmanagement bij lokale overheden verder uit Lokale overheden hebben vaak maar één of een beperkt aantal DBFM overeenkomsten. De contractmanager in deze projecten is vaak een sportfunctionaris die niet betrokken was bij de opmaak van de DBFM overeenkomst en de onderhandelingen met de private partij. Hierdoor is hij of zij minder goed voorbereid op het ogenblik dat het contact aanvangt. Er is geen formele rol voor een project-overkoepeld orgaan dat projectspecifieke kennisdeling tussen contractmanagers van lokale projecten faciliteert en waakt over de uniforme manier van werken van publieke partijen in bijvoorbeeld een cluster van projecten. De Sportfacilitator heeft reeds enkele gewaardeerde initiatieven genomen op dit vlak voor de cluster van kunstgrasvelden. Contractmanagers van lokale projecten zouden verder gestimuleerd moeten worden om een professionele invulling te geven aan de contractopvolging om zo de belangen van de overheid te bewaken. Kennisdeling en uitwisselen van ervaringen tussen lokale overheden onderling, al dan niet met een formele rol voor de Vlaamse overheid, zou meer ingang moeten vinden. Tijdens de interviews met publieke contractmanagers van lokale projecten hebben we vastgesteld dat er nood is aan meer begeleiding en dat er bovendien veel tekortkomingen zijn. Enerzijds vult de private partners het contract niet in zoals de publieke partner verwacht, maar anderzijds laat de publieke partner soms na om de nodige stappen te ondernemen Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 15
4 National Audit Office, Central government s management of service contracts, 19 December 2008. Over a third of contract managers did not always invoke payment deductions for under performance by a supplier when the contract entitled them to do so. om haar belangen veilig te stellen. De Sportfacilitator kan hier samen met het Kenniscentrum een rol opnemen. 3.Ontwikkel een rolvaste manier van werken Zowel uit de doorlichting van de Nederlandse Rekenkamer als uit dit onderzoek blijkt dat publieke partijen in PPS projecten oog hebben voor de lange termijnsamenwerking en zich oplossingsgericht opstellen en het contract niet in alle omstandigheden strikt toepassen. Ook de National Audit Office in het Verenigd Koninkrijk kwam tot een gelijkaardig besluit na het doorlichten van lange termijn dienstenovereenkomsten 4. Deze manier van werken kan, afhankelijk van de situatie, aangewezen zijn zolang de belangen van de publieke partner niet geschaad worden en dit ook werkelijk resulteert in een betere samenwerking. Echter, een contractmanager langs overheidszijde moet wel een rolvaste manier van werken aanhouden zodat ook voor de private partner duidelijk is wat de contouren van de samenwerking zijn. Anders dreigt een situatie te ontstaan waarin de publieke partner zich steeds weer flexibel gaat opstellen om niet in een conflictsituatie te belanden. Voor clusters van projecten wordt dit idealiter afgestemd tussen de verschillende publieke partners zodat een private partij niet geconfronteerd wordt met verschillende manieren van werken en er ook geen mogelijkheden ontstaan voor de private partij om verdeeldheid te creëren tussen de publieke partners onderling. DBFM samenwerkingen zijn complex en niet alles is vooraf contractueel te voorzien. Bij ernstige tekortkomingen zijn er in sommige situaties wel degelijk verzachtende omstandigheden die verantwoorden waarom het contract niet in strikte zin wordt toegepast. Anderzijds zijn er bepaalde aspecten aan de samenwerking waarop naar onze mening niet kan toegegeven worden omdat dit de belangen van de overheid te veel dreigt te benadelen: 1. Zelfmonitoring: de publiek partner moet eisen dat de gegevens in het monitoringsysteem volledig, juist en tijdig ingevoerd worden. De rapportering uit dit systeem vormt immers de basis voor de berekening van de netto periodieke beschikbaarheidsvergoeding; 2. Grens aan soepelheid: wanneer er afgeweken wordt van de contractuele bepalingen adviseren wij om de reden van de afwijking te motiveren en ook duidelijk aan te geven hoe er in de toekomst met dezelfde afwijking omgegaan zal worden. In een wegenproject in Nederland bijvoorbeeld werd afgezien van de toepassing van een korting wegens vertraging van meer dan 1 mio EUR. De korting werd omgezet in een voorwaardelijke sanctie. Indien de private partner bij het eerstvolgende gelijkaardige onderhoud weer een vertraging oploopt, zal de korting effectief toegepast worden, samen met de korting van de eigenlijke vertraging. Wanneer bijvoorbeeld tijdens de opstartfase soepel wordt opgetreden tegen het niet behalen van bepaalde eisen, is het aangewezen om met de private partner duidelijke afspraken te maken over: De toegestane afwijking (wat is tijdelijk aanvaardbaar voor de publieke partner?); De duurtijd (tegen wanneer moet de eis voldaan zijn?); Een eventueel groeitraject (welke verbetering moet al eerder behaald worden?) Bijkomende rapporteringsverplichtingen zodat de acties die de private partner neemt om de afwijking te verhelpen nauw opgevolgd kunnen worden. 16
Er zou verhoogd aandacht moeten besteed worden aan de praktische toepasbaarheid van de bepalingen uit de DBFM overeenkomst zodat obstakels die in eerdere projecten zijn opgedoken vermeden worden. 4.Stel geregeld in vraag of alles nog nodig is De lopende DBFM overeenkomsten zijn nog relatief aan het begin van de operationele fase. Het is raadzaam om als overheid op geregelde tijdstippen tijdens de contractduur een antwoord te zoeken op volgende vragen: Is het niveau van prestaties dat we vragen van de private partner nog nodig? Kunnen we een besparing (vermindering van beschikbaarheidsvergoeding) realiseren door dit niveau te verlagen? Bestaan er efficiëntere oplossingen om bepaalde aanvullende diensten te organiseren? Zie hiervoor het voorbeeld van opruimen van zwerfvuil eerder in dit rapport. Wanneer uit het antwoord op deze vragen lijkt dat een aanpassing van het contract aangewezen is, moeten de nodige competenties worden samengebracht: Juridisch: Welke procedure is contractueel voorzien om deze wijziging te implementeren? Welke route zal gevolgd moeten worden indien er geen akkoord is met de private partner om de wijziging door te voeren? Technisch: Welke impact heeft het toepassen van een nieuwe oplossing (innovatie) op de risico s? Zijn er praktische problemen te verwachten bij de overgang (vb. wanneer overheid beslist om bepaalde diensten zelf te organiseren)? Financieel: Welke kostenbesparing mag verwacht worden? Wat kunnen bekommernissen zijn van de financiers en is er een impact op het betalingsmechanisme? Verzekeringen: Wat is de impact op de lopende polissen? Welke aanpassingen zijn noodzakelijk? Eventueel kan de overheid hiervoor beroep doen op externe adviseurs. Ook in het buitenland zien we dat er toenemende aandacht is voor het geregeld in vraag stellen van de scope van lopende PPS projecten. In het Verenigd Koninkrijk is er sinds enkele jaren een sterke focus op Making savings in operational PFI contracts. Dit verhaal is sterk ingegeven vanuit kostenbesparing en niet zozeer vanuit een oogpunt van efficiëntie verhoging. 5.Denk na over praktische toepasbaarheid van de bepalingen uit de overeenkomst Tijdens de gesprekken die we hadden in het kader van deze opdracht blijkt duidelijk dat overheden leren uit de ervaringen van lopende projecten. Deze ervaringen moeten intern maximaal meegenomen worden bij de opmaak van nieuwe DBFM overeenkomsten. Er zou daarbij verhoogd aandacht moeten besteed worden aan de praktische toepasbaarheid van de bepalingen uit de DBFM overeenkomst zodat obstakels die in eerdere projecten zijn opgedoken vermeden worden. We denken hierbij o.a. aan eisen die niet of slechts tegen hoge kostprijs opgevolgd kunnen worden, onvolledige of vaag omschreven eisen, Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij DBFM projecten in Vlaanderen 17
boetes of kortingen die niet in verhouding staan tot de tekortkoming (in praktijk ontstaat dan een terughoudendheid om deze toe te passen). Wij adviseren volgende richtlijnen bij de uitwerking van de prestatie- en beschikbaarheidseisen: Maximaliseer de marktinput bij de opmaak van eisen: idealiter wordt tijdens de voorbereidingsfase of in de eerste fase van het aanbestedingstraject een duidelijke methodologie voorbereid met daaraan gekoppeld een onderhandelingsstrategie. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen eisen die absoluut vastliggen en waarover niet met de bieders in dialoog wordt gegaan en eisen die nog aangepast kunnen worden. Laat voor deze laatste categorie toe dat bieders suggesties formuleren en sta open voor eventuele aanpassingen. In bepaalde situaties kiest de private sector er momenteel voor om geen opmerkingen te formuleren op bepaalde eisen omdat ze vrezen dat dit hun bieding kan benadelen hoewel ze uit ervaring weten dat de eis niet realistisch is of aanleiding zal geven tot discussies. Volgende elementen kunnen aan bod komen bij het verzamelen van de marktinput: o Wat is de impact op de beschikbaarheidsvergoeding indien een bepaalde prestatie-eis of niveau van kortingen wordt verlaagd? o Wat is de impact op de beschikbaarheidsvergoeding indien bepaalde bijkomstige dienstverlening niet in het project wordt opgenomen (zie voorbeeld zwerfvuil onder punt 9)? o Wat is een realistische hersteltijd in geval van een tekortkoming? Kan de overheid akkoord gaan met een bundeling van herstellingen (zie voorbeeld vangrail onder punt 9)? Start tijdig met het inrichten van een prestatie meetsysteem: zorg dat niet enkel de eis maar ook de meetmethodiek eenduidig is. In biedingsdocumenten staat meestal beschreven aan welke eisen voldaan moet worden maar niet hoe de prestatie zal gemeten worden. In de praktijk vormt dit vaak een uitdaging omdat: o Er zeer veel eisen gedefinieerd worden en de onderlinge consistentie tussen al deze eisen niet steeds aanwezig is; o Eisen onvoldoende SMART zijn gedefinieerd waardoor er verwarring kan bestaan over het al dan niet voldoen aan een eis; o Rollen en verantwoordelijkheden, zowel langs private als publieke kant, niet duidelijk zijn vastgelegd. Om te vermijden dat er discussies ontstaan tussen opdrachtgever en opdrachtnemer over prestaties, kortingen en betalingen raden wij aan om een tijdig te starten met het inrichten van een prestatie meetsysteem. In overleg tussen opdrachtgever en opdrachtnemer wordt hierbij een raamwerk ingericht dat de opvolging van prestaties moet waarborgen. Bij de inrichting van het raamwerk moet aandacht zijn voor volgende elementen: o Zijn adequate processen en beheersmaatregelen ingericht om te waarborgen dat de registratie van prestaties juist, tijdig en volledig verloopt? Hebben opdrachtgever en opdrachtnemer voldoende zekerheid over de betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de metingen? Hierbij moet o.a. aandacht zijn voor autorisatie en functiescheiding. o Is er duidelijk begrip aan beide kanten wanneer wel en niet voldaan is aan een eis? Ga dit na door concrete situaties die zich kunnen voordoen te bespreken en de concrete invulling duidelijk te documenteren. o Kan de controleerbaarheid van de netto beschikbaarheidsvergoeding gewaarborgd worden? Kan de aansluiting gemaakt worden tussen toegepaste kortingen en de registratie van de prestaties? 18
Auteurs Deloitte Enterprise Risk Services Guido Vandervorst Vennoot gvandervorst@deloitte.com Tel. + 32 2 800 20 27 Erik Paquay Director epaquay@deloitte.com Tel. +32 2 800 24 97 Gsm +32 497 05 09 01 Eline Brugman Senior manager ebrugman@deloitte.com Tel. + 32 2 800 22 93 Gsm + 32 473 93 55 59 Opdrachtgever Vlaams Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking Steven Van Garsse Manager Koolstraat 35 1e verdieping 1000 Brussel Tel. + 32 2 553 29 39 Mail: pps@vlaanderen.be
3405