F.C.M.A. Michiels (red.) Staats- en bestuursrecht Tekst en materiaal Met bijdragen van Gio ten Berge Leonard Besselink Henk Kummeling Lex Michiels Rob Widdershoven KLUWER J ^ Deventer - 2003
Thema 1 - Fundamenten van het staats- en bestuursrecht 1 1.1 Aard, grondslagen en kenmerken van het staats- en bestuursrecht 3 1.1.1 1 1.1.2 Wat is staats- en bestuursrecht? 4 1.1.3 Kernregelingen 5 1.1.3.1 5 1.1.3.2 Grondwet 5 1.1.3.3 Statuut 9 1.1.3.4 Algemene wet bestuursrecht 11 1.1.4 Gelede normstelling 11 1.1.5 Grondslagen 11 1.1.5.1 11 1.1.5.2 Inrichtingseisen voor de rechtsstaat 12 1.1.5.3 Inrichtingseisen voor de democratie 14 1.1.6 Legaliteit en openbaarheid 17 1.2 Actoren in het staats- en bestuursrecht 31 1.2.1 31 1.2.2 De organisatie van het openbaar bestuur 32 1.2.3 Het begrip bestuursorgaan 32 1.2.3.1 Organen van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld (a-organen) 33 1.2.3.2 Personen of colleges met openbaar gezag bekleed (b-organen) 35 1.2.3.3 Uitgezonderde staatsorganen (art. 1:1, tweede lid, Awb) 38 1.2.4 Het begrip belanghebbende 39 1.2.4.1 39 1.2.4.2 Welke rechtssubjecten kunnen belanghebbende zijn? 40 1.2.4.3 Algemene criteria voor de aanwezigheid van een belang 41 1.2.4.4 Bijzondere criteria in relatie tot algemene en collectieve belangen 44 1.2.5 Politiek, bestuur en de samenleving 48 VII
1.2.5.1 48 1.2.5.2 Het primaat van de politiek 48 1.2.5.3 De politiek en de samenleving; omvang en inhoud van de overheidstaak 50 1.2.6 Kwaliteit van de overheidsorganisatie 52 Thema 2 - Instrumenten en bevoegdheden 65 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.2.1 2.2.2.2 2.2.2.3 2.2.2.4 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.5.1 2.2.5.2 2.2.5.3 2.2.5.4 2.2.5.5 Regelgeving Legaliteitsbeginsel en wetsprocedure De verkrijging van regelgevende bevoegdheid en de relatie tot uitvoering Hiérarchie van normen Rechterlijke toetsing van regelgeving Bestuurshandelingen I: Wezen en karakter van bestuur Bestuur in de Grondwet Overheidstaken Overheidsdoelen De missie van de overheid: een overzicht van waarden Wetmatigheid van bestuur Wijzen van verkrijgen van bestuurbevoegdheden Het besluitbegrip van de Awb Historie Reikwijdte Belang Spanning tussen dogmatiek en rechtspraak; besluit als strategisch begrip Inhoud 67 67 68 78 86 89 101 101 102 102 103 106 108 110 114 124 124 124 125 125 126 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.2.1 2.3.2.2 2.3.2.3 2.3.2.4 2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2 Bestuurshandelingen II: besluiten en feitelijke Besluiten in soorten en maten Algemeen verbindende voorschriften Annexe besluiten van algemene strekking Beleidsregels Beschikkingen Plannen en feitelijke handelingen Plannen Feiteliike handelinsen handelingen 139 139 140 140 142 144 147 151 151 151 Vili
2.4 Bestuurshandelingen III: privaatrechtelijke handelingen 159 2.4.1 159 2.4.2 Privaatrechtelijke instrumenten 160 2.4.2.1 160 2.4.2.2 Verwerving en gebruik van eigendom 162 2.4.2.3 Overeenkomsten 164 2.4.3 Beperkingen aan het beleidsgericht gebruik van privaatrechtelijke instrumenten 165 2.4.3.1 Algemene beperkingen 165 2.4.3.2 Het Windmill-criterium 166 2.4.3.3 Alternatief voor belasting- of retributieheffing 168 2.4.3.4 Alternatief voor bestuursrechtelijke sancties 171 2.4.3.5 Alternatief voor publiekrechtelijke wettelijke voorschriften 173 2.4.3.6 Conclusies 175 2.4.4 De betekenis van het publiekrecht voor het bestuurlijke gebruik van privaatrechtelijke overeenkomsten 176 2.4.4.1 Vermogensovereenkomsten 176 2.4.4.2 Bevoegdhedenovereenkomsten 180 2 A A3 Gemengde overeenkomsten 188 Thema 3 - Normering van overheidshandelen 191 3.1 Algemene vraagstukken 193 3.1.1 193 3.1.2 Beginselen en normen in soorten en maten 194 3.1.3 De verhouding tussen geschreven en ongeschreven recht 207 3.1.3.1 Transformatie van ongeschreven in geschreven recht 207 3.1.3.2 De aanvullende werking van ongeschreven recht 208 3.1.3.3 Ongeschreven bestuursrecht en niet-publiekrechtelijke verhoudingen 209 3.1.4 De spanning tussen geschreven en ongeschreven recht 210 3.1.5 Het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel 214 3.1.5.1 Het gelijkheidsbeginsel 214 3.1.5.2 Het vertrouwensbeginsel 222 3.1.6 Genormeerde vrijheden 239 3.2 Normen voor de voorbereiding, inhoud, inrichting en kennisgeving van besluiten 243 3.2.1 243 3.2.2 Normen die gelden voor de voorbereiding van besluiten 244 3.2.2.1 De kennisvergaringsplicht 244 3.2.2.2 Advisering 246 3.2.2.3 Voorbereidingsprocedures 247 IX
3.2.3 De plicht tot belangenafweging en het verbod van onevenredigheid 249 3.2.3.1 Algemeen 249 3.2.3.2 Nadeelcompensatie 251 3.2.3.3 Het specialiteitsbeginsel 252 3.2.4 Motiveringsvereisten 255 3.2.4.1 Kenbare motivering 255 3.2.4.2 Het vereiste van een draagkrachtige motivering 259 3.2.5 Juridisering; spanning tussen bestuur, wetgever en rechter 262 3.3 Beperking van grondrechten 285 3.3.1 285 3.3.2 De relatie tussen reikwijdte- en beperkingsvraag 286 3.3.2.1 286 3.3.2.2 De materiéle reikwijdte van grondrechten 286 3.3.3 Algemene beperkingen 289 3.3.4 Redelijke uitleg en redelijke toepassing 292 3.3.5 Decentrale ambten en beperking van de grondrechten 296 3.3.5.1 De wet en gedelegeerde bevoegdheid tot beperking 296 3.3.5.2 Decentrale bevoegdheid tot grondrechtenbeperking 296 3.3.5.3 Uitingsvrijheid 297 3.3.6 Beperking van grondrechten onder het EVRM 306 3.4 Horizontale werking en botsing van grondrechten 315 3.4.1 ; begripsbepaling 315 3.4.2 Werking van grondrechten 316 3.4.3 Horizontale werking 317 3.4.3.1 Directe en indirecte horizontale werking 317 3.4.3.2 Directe horizontale werking nader beschouwd 320 3.4.3.3 Directe horizontale werking en beperking van grondrechten 325 3.4.4 Samenloop en botsing van grondrechten 325 Thema 4 - Handhaving en rechtsbescherming 333 4.1 Handhaving 335 4.1.1 335 4.1.2 Het belang van bestuursrechtelijke handhaving 336 4.1.3 Het karakter van bestuursrechtelijke handhaving 339 4.1.4 Toezicht 339 4.1.4.1 Bevoegdheden van toezichthouders 339 4.1.4.2 Normen voor het uitoefenen van toezichtbevoegdheden 341 4.1.4.3 De medewerkingsplicht 342 4.1.4.4 De vereiste frequentie van het houden van toezicht 345 X
4.1.5 4.1.6 Genormeerde handhaving Bestuurlijk gedogen Inhoudsopgave 347 354 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.4.1 4.2.4.2 4.2.4.3 4.2.4.4 4.2.4.5 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.2.1 4.3.2.2 4.3.2.3 4.3.2.4 4.3.3 4.3.3.1 4.3.3.2 4.3.3.3 4.3.4 4.3.4.1 4.3.4.2 4.3.4.3 4.3.4.4 4.3.4.5 4.3.4.6 4.3.4.7 4.3.4.8 4.3.4.9 4.3.4.10 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.2.1 4.4.2.2 Systeem van rechtsbescherming Recht op toegang tot de rechter Behoorlijke bestuursrechtspraak Bescherming tegen de overheid door de burgerlijke rechter Bevoegdheid burgerlijke rechter en objectum lìtis leer Ruimte voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming Het sluitstuk: het beginsel van formele rechtskracht Overheidshandelen en burgerlijke rechter Bestuursprocesrecht De bezwarenprocedure Functies De bezwarenprocedure in de praktijk Vergoeding kosten in bezwaar Nut en noodzaak van de bezwarenprocedure De wijze van beoordeling door de bestuursrechter Toetsings- of beoordelingscriteria Het toetsingsmoment De uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter Het drieledige karakter van de rechterlijke uitspraak Strekking van de uitspraak Vernietiging In stand laten rechtsgevolgen Al dan niet opdracht tot opnieuw voorzien in de zaak; termijnstelling Dwangsom Het rechterlijke zelf in de zaak voorzien Schadevergoeding Vergoeding griffierecht Proceskostenveroordeling Burgerlijke rechter, overheidsaansprakelijkheid en klachtrecht Het beginsel van formele rechtskracht revisited Ratio Uitzonderingen op het beginsel van formele rechtskracht 367 367 369 378 385 385 386 388 393 395 397 397 398 398 400 405 407 412 412 413 424 426 426 427 427 428 429 430 430 441 442 442 445 445 446 446 448 XI
4.4.3 Schadevergoeding naar aanleiding van appellabele besluiten: de juiste rechtsweg 450 4.4.3.1 450 4.4.3.2 Schadevergoeding ex artikel 8:73 Awb 451 4.4.3.3 Zelfstandig schadebesluit 452 4.4.3.4 Keuzevrijheid tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter 454 4.4.4 Materieel schadevergoedingsrecht 456 4.4.4.1 456 4.4.4.2 De burgerlijke rechter 457 4.4.4.3 De bestuursrechter 462 4.4.5 De beoordeling door de burgerlijke rechter van niet appellabel overheidshandelen 471 4.4.5.1 471 4.4.5.2 Feitelijk overheidshandelen 472 4.4.5.3 Privaatrechtelijk overheidshandelen 477 4.4.5.4 Algemeen verbindende voorschriften (inclusief formele wetgeving) 480 XII