Bestuursrecht. Bestuursrecht. Mr. R.L. Vucsan, dr. H.B. Winter. Inleiding

Transcriptie

1 Bestuursrecht Mr. R.L. Vucsan, dr. H.B. Winter Inleiding Deze aflevering van het Katern bestuursrecht is geheel gewijd aan de jurisprudentie van de administratieve rechters met betrekking tot terugvorderingsbeslissingen, betaalbaarstellingen en zuivere schadebesluiten. Voorheen werden deze beslissingen door de Centrale Raad van Beroep als sociale verzekeringsrechter, door het College van Beroep voor het bedrijfsleven voor wat betreft zijn bijzondere rechtsmacht en door de Afdeling (bestuurs)rechtspraak aangemerkt als een rechtshandeling naar burgerlijk recht die niet tot de bevoegdheid van deze rechters kon worden gerekend. Intussen zijn deze administratieve rechters omgegaan. De betekenis van deze jurisprudentie is verstrekkend, zowel voor het bestuursprocesrecht als voor het bestuursbesluitvormingsrecht en heeft al tot veel literatuur geleid; zie bijvoorbeeld B.P.M. Ravels, De Afdeling bestuursrechtspraak en het zuivere schadebesluit: geen schoonheidsprijs, NTB 1997, p. 55; T. Hoogenboom, Onrechtmatig besluit en schade in het nieuwe bestuursrecht in R.L. Vucsan (red.), De Awb-mens: boeman of underdog?, Nijmegen 1996; B.P.M, van Ravels, Denk mee met van B.! in Damen e.a. (red.), Rechtspraak be- KATERN

2 stuursrecht , De annotaties, Den Haag 1995; B.P.M, van Ravels onder CRvB 1 december 1994, TAR 1995, 33; J.E.M. Polak, Kroniek van het algemeen deel van het bestuursrecht, NJB 1997, p Besluiten en rechtshandelingen naar burgerlijk recht In het bestuursrecht staat de uitoefening van de bevoegdheid centraal. Zowel het bestuursbevoegdheidsrecht als het bestuursbesluitvormingsrecht en het bestuursprocesrecht zijn geheel opgebouwd rond het begrip besluit. Hoewel deze fixatie op het besluitbegrip op een theoretisch niveau voor een opgeruimd aanzien van het bestuursrecht zorgt, laat het een belangrijk deel van het bestuursrecht in de praktijk onderbelicht. De uitoefening van de bevoegdheid heeft namelijk veelal allerlei financiële consequenties voor bestuur en burger. Zo moeten uitkeringen en subsidies na toekenning worden uitbetaald (betaalbaarstelling), ten onrechte uitgekeerde subsidies en uitkeringen worden teruggevorderd (terugvordering) en eventuele schade die is veroorzaakt door rechtmatige of onrechtmatige bevoegdheidsuitoefeningen worden vergoed (zuivere schadebesluiten). Doordat dergelijke beslissingen werden aangemerkt als rechtshandelingen naar burgerlijk recht en de bevoegd van een aantal belangrijke administratieve rechters is beperkt tot besluiten, had dit tot voor kort tot gevolg dat deze consequenties onder de vlag van het privaatrecht werden afgehandeld. Deze bevoegdheidsafbakening was op een theoretisch niveau niet onaantrekkelijk omdat het voor een helder criterium zorgde. Ontbreekt de publiekrechtelijke titel (bevoegdheid) dan is de administratieve rechter onbevoegd en rest slechts de gang naar de burgerlijke rechter. In de praktijk bleek deze afbakening van bevoegdheden minder gelukkig omdat het de burger in voorkomende gevallen dwingt om na het volgen van de bestuursrechtelijke procedure ook nog eens naar de burgerlijke rechter te gaan en dat is in het algemeen zeer kostbaar en tijdrovend. Voor de besluiten waarbij het bestuursorgaan met een beroep op het algemeen belang, de belangen van een of meer individuele burgers onevenredig moest schaden, liep de individuele burger, die tegen dit overheidsoptreden bescherming zocht, ook nog tegen een paradox op. Voor de administratieve rechter bleek het lastig om tot onrechtmatigheid te concluderen omdat de noodzaak van het besluit in het algemeen helder was en de belangen van de benadeelde niet altijd behoorden tot de belangen die op basis van de bevoegdheid in de belangenafweging mochten worden meegewogen. Voor de burgerlijke rechter bleek het op grond van de leer van de formele rechtskracht onmogelijk om tot de onrechtmatigheid van de schadeveroorzakende handeling te concluderen. Er stond immers nog een andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open. De administratieve rechters hebben dit met een truc opgelost. Zo oordeelde de Afdeling rechtspraak in de Paul Krugerbrug uitspraak (AR 12 januari 1982, AB 1982, 299) dat het niet voldoende rekening houden met de belangen van de burger wiens belangen door het besluit onevenredig geschaad worden strijd met het verbod op willekeur opleverde. Via deze constructie werden de belangen van de onevenredig benadeelde burgers toegevoegd aan de belangenafweging die op basis van de wettelijke bevoegdheid moest worden voltrokken. Deze constructie werd daarom aangeduid als het onzuivere schadevergoedingsbesluit. De nieuwe jurisprudentie De Centrale Raad van Beroep gaat het eerste om. Daarbij moet overigens worden opgemerkt dat de Raad terugvorderingsbesluiten altijd al als publiekrechtelijk kwalificeerde en tot zijn bevoegdheid rekende. Op 28 juli 1994 {AB 1995, 133 m.nt. Van Male) legt de Raad in een overweging ten overvloede uit dat een beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek tot vergoeding van bijvoorbeeld renteschade zozeer samenhangt met het eerdere appellabele besluit waarbij wijziging in de aanspraak op een toegekende uitkering is gebracht, dat deze beslissing is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb zodat de Raad bevoegd is om over dergelijke beslissingen te oordelen. Op 4 juni 1996 {AB 1996, 429) oordeelt de Raad vervolgens dat een beroep tegen de weigering om een voorziening uit te betalen ook appellabel is. De Raad geeft daarvoor als reden dat het uit oogpunt van toegang tot de rechter de voorkeur verdient om geschillen omtrent de toekenning van een voorziening en de uitbetaling daarvan bij de administratieve rechter geconcentreerd te houden. De Raad onderbouwt deze redengeving nader met een verwijzing naar een eer KATERN 63

3 dere uitspraak (van 9 juni 1992, RSV 1993, 175) en een verwijzing naar de verdeling van de rechtsmacht volgens de Awb (die overigens op dit geschil nog niet van toepassing was). De verwijzing naar de uitspraak van 1992 is minder overtuigend. Weliswaar doorbrak de Raad in die uitspraak ook de wettelijke bevoegdheidstoedeling uit het oogpunt van toegang tot de rechter doch daarbij ging het slechts om één enkele bepaalde bevoegdheid die kennelijk door de wetgever over het hoofd was gezien. In de uitspraak van 1996 gaat het daarentegen heel in het algemeen om alle betaalbaarstellingen. Hier kan men moeilijk volhouden dat dit door de wetgever over het hoofd gezien is. De verwijzing naar de verdeling van de rechtsmacht onder de werking van de Awb is niet uitgewerkt. In de Awb wordt die bevoegdheid afhankelijk gemaakt van het besluitbegrip en enige nadere verklaring waarom de betaalbaarstelling een besluit zou zijn ontbreekt. Na deze verstrekkende uitspraken van de Raad gaat ook de Afdeling bestuursrechtspraak om. In haar uitspraak van 21 oktober 1996 (AB 1996, 496, m.nt. N. Verheij) oordeelde de Afdeling dat de beslissing tot terugvordering van een subsidie ook als een beroepbaar besluit moet worden aangemerkt (zie ook Ab 17 december 1996, NJB 1997, p. 489). De Afdeling oordeelde dat terugvorderingsbesluiten zijn gericht op rechtsgevolg en dat dit rechtsgevolg wordt ontleend aan het algemene ook in het bestuursrecht geldende rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd betaald is, kan worden teruggevorderd. De Afdeling betoogt voorts dat het hier om een discretionaire bevoegdheid gaat die is onderworpen aan de normen van het bestuursrecht. De conclusie is dan ook dat het aldus in het leven geroepen rechtsgevolg van publiekrechtelijke aard is. Voorts gaat de Afdeling wat dieper in op de wil van de Awb-wetgever om tot een in de praktijk goed hanteerbare afbakening van bevoegdheden te komen waarbij zoveel mogelijk zou moeten worden gestreefd naar een en dezelfde rechtsgang voor opeenvolgende bestuursbeslissingen die nauw met elkaar samenhangen. Hier is het niet bij gebleven. Ook ten aanzien van het zuivere schadebesluit, een beslissing met betrekking tot het al dan niet vergoeden van gestelde schade, heeft de Afdeling geoordeeld dat dit een besluit is in de zin van de Awb. In haar uitspraak van 29 november 1996 (JB 1996, 253; AB 1997, 66 m.nt. van Buuren) betrof het een gestelde onrechtmatige daad en oordeelde de Af- deling als volgt: 'Indien echter een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, gesteldelijk tengevolge van een vermeend onrechtmatig besluit, niettemin een schriftelijke beslissing geeft, is die beslissing op dat verzoek aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het publiekrechtelijke rechtsgevolg van een dergelijk besluit vloeit voort uit het in het besluit in ieder geval vervatte oordeel over de aanspraken die al of niet zouden bestaan op schadevergoeding in verband met het in het geding zijnde bestuur shandelen.' In de uitspraak van 18 februari 1997 (JB 1997, 47 en AB 1997, 143 m.nt. Van Buuren) betrof het de rechtmatige overheidsdaad: 'Het publiekrechtelijke rechtsgevolg van dit besluit, voor zover het betreft schade tengevolge van rechtmatig bestuursoptreden, vloeit voort uit het, mede aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht liggende algemene rechtsbeginsel van "égalité devant les charges publiques" (gelijkheid voor openbare lasten)...' Tenslotte heeft ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 19 februari 1997 (AB 1997, 144) zijn rechtsmacht uitgebreid tot alle schadebesluiten in verband met schade veroorzaakt door een besluit dat onder de bevoegdheid van het College valt. Het publiekrechtelijke karakter van het zuivere schadebesluit is volgens het College gegeven met de aard van de schade-oorzaak: 'Indien de oorzaak van de schade ligt in een publiekrechtelijke rechtshandeling, het schadeveroorzakende besluit, wordt met een beslissing tot regeling van de gevolgen van die rechtshandeling niet buiten de publiekrechtelijke rechtsbetrekking getreden waarbinnen de schade is veroorzaakt.' De betekenis van deze jurisprudentie Hoewel deze uitspraken niet uitblinken in helderheid, kan in ieder geval geconcludeerd worden dat deze rechters vastbesloten zijn om terugvorderingsbeslissingen, betaalbaarstellingen en zuivere schadebesluiten onder hun bevoegdheid te brengen. Wanneer dergelijke beslissingen nu precies appellabel zijn, is echter minder duidelijk. Uit de uitspraken van de Raad en het College kan men afleiden dat de Raad zich slechts bevoegd acht wanneer er tussen de betaalbaarstelling of het zuivere schadebesluit en het onderliggende be- KATERN

4 sluit een nauw verband bestaat en de Raad ook bevoegd is ten aanzien van het onderliggende besluit. Deze dubbele connexiteitseis komt ook tot uitdrukking in de uitspraken van de Afdeling over de terugvordering en de rechtmatige overheidsdaad. Het ligt dan ook voor de hand om te concluderen dat dergelijke beslissingen in zijn algemeenheid slechts tot de bevoegdheid van de administratieve rechter gerekend kunnen worden indien er voldoende connexiteit is. Die conclusie wordt echter enigszins gerelativeerd door de uitspraak van 29 november De daar gekozen formulering (zie hierboven) roept de vraag op of de Afdeling bij deze zuivere schadebesluiten wel, zoals de Raad, het connexiteitsvereiste hanteert. Hoewel er wel gesproken wordt over een besluit, wordt dit sterk gerelativeerd door te spreken van 'gesteldelijk tengevolge van een vermeend onrechtmatig besluit'. Men kan door deze formuleringen licht in de verleiding komen om uit het 'gesteldelijk' af te leiden dat het voldoende is om te stellen dat er een besluit is en dat in het verlengde daarvan het 'vermeend' niet alleen op onrechtmatig slaat maar ook op het begrip besluit. De formulering doet dan sterk denken aan het arrest van de Hoge Raad van 18 augustus 1944 (NJ 1944/1945, 598) waarin de zogenaamde obiectum litisleer werd verruimd, dat wil zeggen dat het voor de bevoegdheid van de burgerlijke rechter voldoende is dat eiser stelt te zijn geschonden in een burgerlijk recht ongeacht de werkelijk bestaande rechtsverhouding. Heeft de Afdeling dat nu ook bedoeld? Heeft de Afdeling hier een soort van algemene onrechtmatige daadsactie voor de Afdeling bestuursrechtspraak in het leven willen roepen? Zie voor een bevestigend antwoord op deze vraag ook H.J. Simon en R.J.N. Schlössels, Het zelfstandige schadebesluit; nieuwe kansen?, JB 1996, p Op zich is het niet onmogelijk. Het zou goed aansluiten bij het feit dat de Ambtenarenrechter en het College van Beroep voor het bedrijfsleven ook bevoegd zijn ten aanzien van feitelijke handelingen. Het is echter niet waarschijnlijk want waarom eist de Afdeling dan wel bij de rechtmatige overheidsdaad connexiteit? Ook die daden kunnen uit feitelijke handelingen bestaan. Zou men dan alleen daarvoor altijd naar de burgerlijke rechter moeten? In dit verband mag overigens niet de uitspraak van de President van de Rechtbank van Den Haag van 10 mei 1996, KG 1996, 204 onvermeld blijven. De President oordeelde dat het voor het bestaan van een zuiver schadebesluit voldoende is als er een publiekrechtelijke rechtsbetrekking aan ten grondslag ligt. Daaronder verstaat de President een rechtsbetrekking die in overwegende mate wordt bepaald door een aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid. Daaronder vallen weliswaar geen feitelijke handelingen doch wel weer algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Vooralsnog lijkt het niet verstandig om van deze beperkte grenscorrectie tussen de burgerlijke en de administratieve rechter meteen een aardverschuiving te maken. Hopelijk brengt het hoger beroep dat tegen deze uitspraak bij de Afdeling is ingediend meer duidelijkheid over de opvatting van de Afdeling over het connexiteitsvereiste. Het is echter niet waarschijnlijk dat de Afdeling de dubbele connexiteit niet zou verlangen. Anders zou de Afdeling immers indirect ook moeten gaan oordelen over feitelijke handelingen, wat de wetgever niet wil, en algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, wat de wetgever nu nog niet wil. De onderbouwing van de jurisprudentie Deze nieuwe jurisprudentie kan men alleen maar toejuichen. Zij komt immers de toegankelijkheid van de rechter en de proceseconomie zeker ten goede. Wanneer ook de Afdeling rechtspraak het connexiteitsvereiste duidelijkere contouren geeft dan is er ook wat dat betreft geen vuiltje meer aan de lucht. Minder gelukkig ben ik met de onderbouwing van deze jurisprudentie. Hun bevoegdheid is door de wetgever afhankelijk gemaakt van het besluitbegrip. Geen besluit, geen bevoegdheid. Dit betekent dat de zuivere schadebesluiten, de terugvorderingen en de uitbetalingen ook werkelijk besluiten moeten zijn. Aan die besluiten moet daarom een publiekrechtelijke titel, bevoegdheid, ten grondslag liggen. Welke publiekrechtelijke bevoegdheid dat dan precies is, komt echter niet zo goed uit de verf en dat is onbevredigend nu het besluitbegrip een van de schragen is waarop de systematiek van het nieuwe bestuursrecht rust. De Raad laat de vraag of het nu om een besluit gaat of niet een beetje in het midden en sluit vooral aan bij de door de Awb gecreëerde verdeling van de rechtsmacht. Het nadeel van die koers is dat ze op gespannen voet staat met artikel 8:1 Awb dat de bevoegdheid beperkt tot besluiten. Het College lijkt meer de nadruk te leggen op het besluitkarakter van het schadebesluit KATERN 63

5 Dit zou zijn publiekrechtelijke karakter vooral ontlenen aan de aard van het schadeveroorzakende besluit (een soort oplostheorie). De Afdeling rechtspraak tenslotte stelt zich het meest uitdrukkelijk op het standpunt dat het gaat om echte besluiten. In de uitspraak van 18 februari 1997 wordt hiervoor, althans voor de rechtmatige overheidsdaad, de meest bevredigende verklaring gegeven. De beslissing om de schade te vergoeden wordt immers gebaseerd op het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten, een duidelijke rechtsregel met een bij uitstek publiekrechtelijk karakter. Van Buuren stelt terecht in de AB onder deze uitspraak dat aangenomen moet worden dat het bestuursorgaan op basis van deze ongeschreven rechtsregel de bevoegdheid heeft tot het vaststellen van de concrete schade. Dat voorts de terugvordering van teveel betaalde subsidie een besluit zou zijn laat zich gedeeltelijk gemakkelijk begrijpen. Onderscheid dient gemaakt te worden tussen de vaststelling dat er geen recht bestond op de subsidie en de in het verlengde daarvan liggende beslissing dat het teveel betaalde ook daadwerkelijk moet worden terugbetaald. Dat de vaststelling dat de subsidie ten onrechte is toegekend een besluit is, is logisch. Net zo goed als de toekenning zelf een besluit is, zo zal de vaststelling achteraf dat dat besluit onjuist was, ook een besluit moeten zijn. Onduidelijk wordt de jurisprudentie als het gaat om het terugvorderen van hetgeen waarvan publiekrechtelijk is vastgesteld dat er geen recht op bestond. Wat is dan precies het publiekrechtelijke rechtsgevolg? Net als bij de uitbetaling en het zuivere schadebesluit zou men toch zeggen dat het hier gaat om bij uitstek in het privaatrecht geregelde rechtsfiguren. De Afdeling stelt dat het beginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald ook kan worden teruggevorderd, ook in het bestuursrecht geldt en dat wanneer zijn werking zich doet gevoelen in door het bestuursrecht beheerste verhoudingen het een bestuursrechtelijke bevoegdheid schept. Hoe dat precies zit met de onrechtmatige daad komt minder goed uit de verf, doch ook daar zou met een gelijksoortige redenering op kunnen bouwen (zoals Simon doet onder JB 1997, 47). Op die wijze kan men natuurlijk van elke privaatrechtelijke rechtsfiguur een bestuursrechtelijke bevoegdheid maken. Die redenering kan dan ook niet zonder meer overtuigen. De kern van de zaak lijkt mij inderdaad wel te zijn dat er voor het bestuursorgaan een bevoegdheid moet zijn om het bestaan van een vor- dering vast te stellen. Waarom zou deze bevoegdheid nu bestuursrechtelijk zijn en niet privaatrechtelijk? Het enkele feit dat het gaat om een door het bestuursrecht geregelde verhouding lijkt mij daarvoor niet voldoende. Dan is intussen elke privaatrechtelijke rechtshandeling die door of vanwege het bestuur wordt verricht een bestuursrechtelijke rechtshandeling (zie artikel 3:1, tweede lid, Awb). Van Buuren opperde in zijn noot onder AB 1997, 66 dat wanneer de bestuursrechter op basis van artikel 8:73 mag oordelen over schadevergoeding dat het hier dan wel moet gaan om bestuursrechtelijke vorderingen. Dat klinkt goed maar verklaart nog steeds niet waarom het bestuursrechtelijke vorderingen zijn. Misschien ligt de sleutel voor de oplossing van dit probleem in het feit dat in het privaatrecht vorderingen in het algemeen slechts gecreëerd kunnen worden door natuurlijke of rechtspersonen. Het privaatrecht kent immers slechts rechten en bevoegdheden toe aan personen in de zin van het privaatrecht. Bestuursorganen zijn echter geen persoon. Zij maken slechts als orgaan deel uit van een rechtspersoon. Toch is het niet de rechtspersoon die de vorderingen in het leven roept. De bestuursorganen doen dat ook niet namens of ten behoeve van de rechtspersoon waarvan zij deel uitmaken. Zij doen dat puur met het oog op hun publiekrechtelijke taak naar aanleiding van de eerdere uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Dat die vorderingen uiteindelijk in het vermogen van de rechtspersoon komen te vallen doet daar niet aan af. Kennelijk gaat het hier dus niet om een bevoegdheid die een ieder aan het privaatrecht kan ontlenen maar om een bevoegdheid die exclusief aan het bestuursorgaan toekomt. Daarmee is in ieder geval een dogmatisch onderscheid gemaakt tussen privaatrechtelijke en bestuursrechtelijke vorderingen. Aldus is echter nog niet de vraag naar de grondslag van die bevoegdheid beantwoord. Er lijkt niet veel anders op te zitten dan aan te nemen dat de grondslag voor de bevoegdheid in het ongeschreven recht moet worden gezocht. Voor de Afdeling betekent dit een belangrijke breuk met het verleden waarin zij altijd een geschreven publiekrechtelijke titel verlangde (zie verder Verheij in zijn noot onder AB 1996, 496). Wanneer niemand een betere onderbouwing weet, dan verdient het wel de voorkeur dat de Awb-wetgever van deze ongeschreven bestuursrechtelijke bevoegdheden uitdrukkelijke wettelijke bevoegdheden maakt. Een dergelijke koers is echter niet zonder pro- KATERN

6 Vreemdelingenrech t blemen. Wanneer het hier immers inderdaad om besluiten gaat, dan zijn die altijd appellabel ongeacht naar aanleiding van welke eerdere bevoegdheidsuitoefening de vordering wordt vastgesteld! Een wettelijke of jurisprudentiële regeling van de vraag welke van die zuivere schadebesluiten door welke rechter mag worden beoordeeld, blijft dan ook noodzakelijk. De gevolgen van deze jurisprudentie Wat zijn nu de gevolgen van deze jurisprudentie voor degene die geconfronteerd wordt met een terugvorderingsbesluit, een betaalbaarstelling of een zuiver schadebesluit? Zoals gezegd is het grote voordeel dat men vanaf heden voor elk geschil over de financiële gevolgen van een besluit naar de administratieve rechter kan gaan die ook bevoegd is om te oordelen over dat besluit. Vaak zal deze rechter de financiële afwikkeling van een bevoegdheidsuitoefening dan ook tegelijk met het beroep tegen de bevoegdheidsuitoefening kunnen afwikkelen. Dat laat onverlet dat deze jurisprudentie tot op heden nog geen wijziging heeft gebracht in de leer van de formele rechtskracht. De gouden regel blijft dan ook nog steeds dat men in ieder geval op tijd in beroep gaat tegen het onderliggende besluit. Doet men dat niet, dan verkrijgt dat formele rechtskracht en dan zal men nog slechts kunnen strijden over de wijze waarop en de mate waarin wordt teruggevorderd en de wijze waarop en de mate waarin betaalbaar wordt gesteld. Ook het verzoek om schadevergoeding naar aanleiding van een onrechtmatig besluit zal dan stranden. Alleen voor de rechtmatige overheidsdaad brengt deze jurisprudentie grote verlichting doordat men te allen tijde kan stellen dat men door een rechtmatig besluit onevenredig wordt benadeeld. Men is dan niet langer afhankelijk van het onzuivere schadebesluit en daarmee niet langer afhankelijk van de klemmende beroepstermijn van zes weken. Tip: die weg is misschien ook wel begaanbaar wanneer het gaat om een onrechtmatig besluit waarvan de beroepstermijn is verstreken! Een andere vraag is in hoeverre er voor dit soort geschillen nu nog een rol overblijft voor de burgerlijke rechter. Deze vraag is niet zonder belang omdat bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep al heeft uitgesproken dat door het ongebruikt laten verstrijken van de beroepstermijn het zuiver schadebesluit rechtens onaantastbaar wordt (CRvB 12 november 1996, JB 1996, 249). Hoewel de Awb-wetgever met artikel 8:73 Awb tot uitdrukking heeft willen brengen dat het de burger vrijstaat om in schadevergoedingszaken een beroep te doen op de burgerlijke rechter wordt door veel auteurs de vraag opgeworpen of die stelling wel te handhaven is. Zij lijkt in ieder geval in strijd te zijn met de strekking van de jurisprudentie van de Hoge Raad. Deze ziet voor zichzelf geen rol weggelegd wanneer de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt (zie verder B. van de Meulen, De bestuursrechtelijke schadevergoeding is exclusief, JB 1996, p. 339 en bijvoorbeeld J.E.M. Polak in de hierbovengenoemde Kroniek). Het is wachten op het oordeel van de Hoge Raad. Tenslotte heeft deze jurisprudentie de nodige consequenties voor met name het materiële bestuursrecht. Omdat de Afdeling bestuursrechtspraak, in tegenstelling tot de Raad, heel uitdrukkelijk de betrokken beslissingen onder het besluitbegrip brengt, moet ook worden aangenomen dat het besluiten zijn. De consequentie van deze jurisprudentie is dan ook dat deze 'besluiten', nu ze moeten worden aangemerkt als beschikking, geheel aan de vereisten van de hoofdstukken 3 en 4 van de Awb moeten voldoen (zie ook Verheij onder AB 1996, 496) KATERN 63