Meerwaarde van ICT leidt tot vernieuwing en besparing D.M. Koen, C.J. Verhoeven en W. Wittkamp Organisaties - zowel privaat als publiek - vragen zich steeds meer af welke meerwaarde ICT te bieden heeft. Nog steeds is de heersende opvatting dat ICT (te)veel kost en weinig bijdraagt aan het realiseren van het beleid. In dit artikel schetsen wij een aanpak die er toe leidt dat juiste keuzes worden gemaakt ten aanzien van de informatievoorziening. De aanpak bestaat uit een methodiek om de samenhang tussen organisatiestrategie en informatievoorziening zichtbaar te maken en de besturing van de informatievoorziening te regelen. Hiermee kan een veranderprogramma worden opgezet om de informatievoorziening beter aan te sluiten op de organisatiestrategie. Het doel hierbij is om organisatieveranderingen te realiseren met de juiste inzet van ICT om daarmee te komen tot een meer effectieve, transparante en doelmatige organisatie. Deze aanpak is onder andere toegepast bij het ministerie van Defensie en heeft geleid tot bijzondere en ingrijpende veranderingen. Probleemstelling Laten we eens analyseren welke probleemstellingen bestaan ten aanzien van de informatievoorziening en van de ICT in het bijzonder: 1. Organisaties weten onvoldoende waar ze in moeten investeren. Vernieuwingen worden primair ingegeven door technologische mogelijkheden en minder door het realiseren van een grotere doelmatigheid voor de organisatie als geheel of voor de langere termijn. Vaak wordt een deeloplossing gerealiseerd die niet in lijn is met het belang van de organisatie als geheel. Stijgende ICT-kosten zijn daarbij het gevolg. 2. Krampachtig wordt gezocht naar bezuinigingsmogelijkheden waarbij gemakkelijk wordt gekozen voor outsourcing of het samenwerken in Shared Service Centra. Het uitbesteden van taken zoals gemeenten nog wel weten uit de SOAGontwikkelingen van de jaren 70- geeft echter geen garantie voor een zorgeloze kostenbeheersing! 3. De geboden ICT-oplossingen sluiten onvoldoende aan bij de behoefte aan nieuwe werkwijzen en bij de verandermogelijkheden van de organisatie. Nieuwe werkwijzen zijn vaak noodzakelijk om de kwaliteit van de beleidsuitvoering te verbeteren. Denk hierbij aan o.a. elektronische dienstverlening (e-government), het Programma Andere Overheid en de toenemende druk op de overheid om een effectiever en transparanter optreden. Daarnaast worden de gevolgen van veranderingen nogal eens onderschat. Het aanpassen van de besturing, het wijzigen van taken en verantwoordelijkheden en het veranderen van attitudes wordt juist bij overheidsorganisaties vaak belemmerd door complexe interne regelgeving en verstarde culturen. Menig overheidsorganisaties heeft dan ook zijn neus gestoten met de keuze voor standaardoplossingen (zoals ERPpakketten). 4. De beslissingen ten aanzien van ICT-oplossingen worden genomen op basis van onvoldoende informatie en de kennis voor het nemen van de beslissingen ontbreekt. Nog te weinig keuzen worden gemaakt op basis van een reële business case. Het beoordelen van de implementatierisico s is een vak op zichzelf. 5. De projecten die nieuwe oplossingen implementeren zijn onvoldoende in control. Het gevolg hiervan is voortdurende overschrijding van budgetten en termijnen, zonder dat de business case (als die er al is) opnieuw wordt gevalideerd. Het project voor mobiele communicatie tussen de hulporganisaties van Politie, Brandweer en Gezondheidsdiensten (C2000) kan hier als voorbeeld worden genoemd.
Aanpak De vraag kan daarom gesteld worden welke aanpak geschikt is om de volgende doelen te bereiken: 1. Een effectievere inzet van ICT die goed aansluit op de korte en lange termijn behoefte van de organisatie. 2. Een efficiëntere inzet van ICT zodat er daadwerkelijke voordelen voor de bedrijfsvoering worden gerealiseerd. 3. Een transparantere besluitvorming over ICT- die leidt tot de onder 1 en 2 genoemde doelen. Om de onder 1 en 2 genoemde doelen te bereiken wordt een methodiek gepresenteerd die de optimale samenhang zichtbaar maakt tussen de organisatiedoelen en de ICToplossingen. Uitgangspunt is dat deze methodiek leidt tot een referentiemodel dat de gewenste situatie laat zien, geredeneerd vanuit de organisatiedoelstellingen via de bedrijfsprocessen naar de daarvoor noodzakelijke informatievoorziening. We noemen dit - naar analogie van de bouwwereld - een architectuur(methodiek): redenerend vanuit de gebruiksdoelen van de opdrachtgevers en rekening houdend met de omgevingsfactoren en technische mogelijkheden wordt het optimale ontwerp van een gebouw gemaakt. Specifiek voor de publieke sector is dat er niet alleen steeds hogere eisen worden gesteld aan de verwachte resultaten, maar ook aan de wijze waarop deze resultaten tot stand komen. Met name de transparantie van de besluitvorming is voor de publieke sector van belang. Een trend hierbij is dat de beleidsresultaten steeds concreter moeten worden geformuleerd en allang niet meer alleen in financiële grootheden (VBTB). Denk hierbij aan het meetbaar maken van de veiligheidsdoelstellingen van de gemeente Rotterdam, de doorlooptijden van asielprocedures of het aantal te bouwen woningen in Nederland. De processen die nodig zijn om deze doelstellingen te realiseren worden onder andere maar niet uitsluitend- met ICT ondersteund. Deze ICT-oplossingen moeten flexibel aangepast kunnen worden als de accenten wat betreft de doelstellingen of de eisen na de uitvoering wijzigen, bijvoorbeeld door het aantreden van bestuurders met een andere politieke signatuur. Op basis van benoemde strategische beleidsuitgangspunten (kaders) die in de methodiek zijn opgenomen worden alleen die ICT-oplossingen gepresenteerd en toegestaan die bijdragen aan een effectieve en doelmatige overheidsoptreden en organisatie. Een vergelijking van de gewenste met de huidige situatie levert inzicht in het veranderingsprogramma (migratie). Enerzijds hebben deze veranderingen betrekking op de organisatieprocessen en anderzijds op de ICT-omgeving. Het gaat hier dus om het bereiken van een vertaling van doelen en strategie naar processen en technologie. Vervolgens wordt een besturingsmodel gepresenteerd als invulling van de derde doelstelling dat aansluit bij de Planning & Control cyclus om te borgen dat de gewenste verandering ook gerealiseerd wordt. Hier gaat het om het inbedden van de veranderingen in de organisatie, mensen en cultuur. Architectuurmethodiek Al in de jaren 90 zijn architectuurmethodieken ontwikkeld die de noodzakelijke aansluiting zichtbaar maken tussen enerzijds het ICT-beleid en de ICT-oplossingen en anderzijds de organisatiedoelstellingen en de bedrijfsprocessen. 1 1 J.C. Henderson en N. Venkatraman: Strategic Alignment: a model for organizational transformation through information technology ; opgenomen in T.A. Kochan en M. Useem eds.: Transforming organizations (1992)
Later zijn deze methoden verfijnd door het enerzijds toevoegen van tactische methodieken voor het overbruggen van de strategie naar de operationele invulling (vormgeving) en anderzijds door het toevoegen van methodieken voor het overbruggen van de bedrijfsvoering naar de ICT infrastructuur (de informatievoorziening). Aldus ontstaat een matrix met negen vlakken 2. Wij beschrijven hier een uitgewerkte en aangepaste versie van het 9-vlaksmodel voor architectuur (zie fig.1). Fig.1 9-vlaksmodel Per kolom worden drie vlakken onderscheiden met in ieder vlak één of meer producten. In de kolommen van het model worden achtereenvolgens de strategie / richting aangegeven (organisatie beleid, informatievoorzieningsbeleid en ICT beleid), de tactische vormgeving (procesmodel, informatievoorzieningslandschap en de technische architectuur) en de kaders voor de operationele inrichting (organisatie-inrichtingsmodel, informatiesystemenkaart en ICT-standaards). De ontwikkeling van een begrippenkader helpt bij het bereiken van consensus over de betekenis van de belangrijkste begrippen en voorkomt babylonische spraakverwarringen en is daarmee een essentieel element van de architectuurmethode. Zo worden begrippen als missie, ambitie, organisatiestrategie, hoofdtaken, beleidsprioriteiten, portfolio, doelstellingen en hoofdprocessen nogal eens met verschillende betekenissen gebruikt. Mag je dan verwachten dat alle medewerkers het onderscheid wel zien en allemaal in dezelfde richting zullen werken om de doelen te realiseren? Om de 9 vlakken in te vullen doorlopen we de volgende stappen: 1. Gestart moet worden met de invulling van de doelstellingen en het organisatiebeleid. Daarin worden de strategische bedrijfsvoeringuitgangspunten opgenomen die worden afgeleid van de missie, de strategie en belangrijkste veranderdoelstellingen (vlak 1). 2 Zie bijvoorbeeld ook R. Maes ea..: Architectuur en alignment; Universiteit van Amsterdam / Prima Vera Working Poaper (2002)
2. Op basis van stap 1 worden de aanpalende vlakken gevuld. Als onderdeel van de bedrijfsvoeringarchitectuur wordt een generiek procesmodel opgesteld (vlak 2). Dit is een referentiemodel voor alle procesbeschrijvingen in de organisatie zodat processen door de hele organisatie heen kunnen worden vergeleken op overeenkomsten en best practises. In het generieke procesmodel wordt inrichtingsonafhankelijk beschreven hoe de organisatie haar resultaten bereikt en op welke wijze dat bestuurd wordt. Daarnaast worden uit de doelstellingen en het organisatiebeleid de informatievoorzieningsuitgangspunten afgeleid (vlak 4). Deze geven aan hoe de aansluiting tussen de bedrijfsvoering en de ondersteuning met informatiemiddelen gerealiseerd gaat worden. Een uitgangspunt is bijvoorbeeld dat ICT functionaliteit maar eenmalig mag voorkomen, dat gegevens eenmalig worden vastgelegd en meervoudig gebruikt, dat er een onderscheid moet zijn tussen een proceseigenaar en een eigenaar van de informatiefuncties. 3. Op basis van stap 2 kunnen weer de aanpalende vlakken worden ingevuld. Aan de bovenkant worden bedrijfsbrede kaders geformuleerd om de gewenste organisatieinrichting te bepalen en proceseigenaren vast te kunnen stellen (vlak 3). In de middenlaag wordt het informatievoorzieningslandschap -vlak 5- vastgesteld dat een logische samenhang laat zien van de gewenste gegevens en informatiefuncties (vaak ook wel services genoemd) om de processen te ondersteunen. Tenslotte worden in deze stap de informatievoorzieningsuitgangspunten (vlak 4) uitgewerkt tot ICTuitgangspunten (vlak 7). Deze ICT-uitgangspunten doen bijvoorbeeld uitspraken over de rol van Open Source producten, de gewenste heterogeniteit van de ICT infrastructuur, doelen ten aanzien van de TCO (Total Cost of Ownership) van de ICT middelen etc. 4. In stap 4 is het dan mogelijk om de gewenste informatiesystemen per organisatiedeel te benoemen en de kaders aan te geven voor het benoemen en definiëren van het eigenaarschap van die systemen (vlak 6). Ook kan nu begonnen worden met het vaststellen van de benodigde ICT componenten (vlak 8) die moeten zorgen voor een goede werking van de informatiefuncties uit vlak 5. In deze technische architectuur wordt aangegeven op welke wijze de ICT opgebouwd moet worden. 5. Tenslotte worden kaders gegeven voor het kiezen en beheren van ICT standaarden en producten (vlak 9) Door consequent deze stappen te doorlopen wordt geborgd dat de informatievoorziening past bij de bedrijfsvoering- en ICT-doelstellingen van de organisatie. Tevens wordt bereikt dat de processen op een effectieve manier worden ondersteund. De strategische beleidsuitgangspunten waarborgen de doelmatigheid bij de te maken keuzen. Een vergelijking van de aldus getoonde gewenste samenhang (van processen, services en gegevens en de technische architectuur) met de bestaande situatie maakt eventuele overlappingen van informatiesystemen zichtbaar en toont eventuele blinde vlekken. Op deze wijze ontstaat een migratiescenario waarmee een effectieve en doelmatige overheid binnen handbereik komt. Omdat deze methode de samenhang expliciet zichtbaar maakt tussen de organisatieresultaten en veranderdoelen, de processen en de organisatie-inrichting is het tevens een krachtig strategisch hulpmiddel om verbeteringen in de organisatie als geheel aan te brengen. Bijvoorbeeld processen alleen handhaven als deze aantoonbaar bijdragen aan de organisatiedoelen en deze processen vervolgens zoveel mogelijk standaardiseren. Als voorbeeld kan hier het proces om te komen tot wet- en regelgeving worden genoemd dat -tot op zeker abstractieniveau- bij alle ministeries gelijk is maar overal verschillend wordt ingevuld. Zelfs binnen een ministerie komen nog onnodige eigen invullingen voor. Bij het Ministerie van Defensie is op basis van het procesmodel de blauwdruk ontwikkeld voor een nieuwe organisatie, een nieuw besturingsmodel en voor het herbeleggen van taken en verantwoordelijkheden
Valkuilen Een valkuil bij het ontwerpen van de processen is dat de exercitie te mechanisch wordt doorgevoerd ( de maakbare en planbare organisatie ), met andere woorden dat te weinig wordt gelet op praktische uitvoerbaarheid van processen. Samenwerken met en luisteren naar de procesdeskundigen is dan ook een vereiste. Een tweede valkuil is juist om te weinig veranderingen door te voeren. Er wordt dan teveel vastgehouden aan de bestaande situatie. Organisatie-onderdelen hebben immers de neiging om hun uniciteit te benadrukken in plaats van de overeenkomsten met anderen te zoeken. De rol van de architect is om hierbij op basis van expertise en ervaring de juiste keuzes te helpen maken en het draagvlak bij de organisatie-onderdelen te bereiken. Van de architect wordt dan ook een intermediaire rol verwacht om de verschillende deelbelangen tegen de achtergrond van het belang van de hele organisatie af te kunnen wegen. Besturingsmodel Een eenmalige actie om een architectuurmodel te ontwikkelen zoals hierboven omschreven is natuurlijk geen garantie voor blijvend succes. Van belang voor een blijvende effectieve en doelmatige bijdrage van ICT aan de organisatiedoelen is een goede besturing. Anders gezegd: wie beslist over welke ICT-keuzes? De kern van een goede besturing zit in het duidelijk onderscheiden van de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsprocessen (de proceseigenaren), de verantwoordelijkheid voor het leveren van de ICT-services (het ICT-management) en de verantwoordelijkheid voor het inhoudelijk afstemmen tussen vraag en aanbod (de architect). De architect vergelijkt de verschillende wensen en de mogelijke oplossingen en adviseert de oplossing die het best in lijn ligt met de gewenste doelarchitectuur. Wie uiteindelijk beslist over de realisatie, de bedrijfsvoerder, de financieel manager, de corporate verandermanager of een stuurgroep, moet per organisatie worden vastgesteld. De proceseigenaren bepalen uiteindelijk welke functionaliteiten (services) noodzakelijk zijn voor het ondersteunen van hun processen (WAT). De ICT manager bepaalt welke informatiesystemen daarvoor kunnen worden ingezet en op welke ICT-infrastructuur deze ter beschikking worden gesteld (HOE). Hierin ligt een grote kans ter verbetering van effectiviteit en doelmatigheid. Immers, eerder betoogden we al dat met de architectuurmethode wordt bereikt dat processen zoveel mogelijk zijn gestandaardiseerd en aantoonbaar bijdragen aan de organisatiedoelen en dat voor overeenkomstige processen slechts dezelfde services worden aangeboden (dit is een van de beleidsuitgangspunten uit de strategische kaders). Door de architectuurmethode wordt ook bereikt dat voor het invullen van een service de meest doelmatige (standaard)oplossing wordt geleverd (eveneens een beleidsuitgangspunt uit de strategische kaders). De aansturing van het functioneel beheer ligt daarmee bij de proceseigenaren en niet (meer) bij de ICT-manager. De aansturing van het applicatiebeheer en het technische systeembeheer berust daarmee bij de ICT manager en niet (meer) bij de proceseigenaren. Vanuit de architectuur wordt gezorgd voor bedrijfsbrede kaders om alle vormen van beheer goed aan te laten sluiten op elkaar, maar ook op de doelstellingen van de organisatie als geheel. Zo kan de zeggenschap daar worden gelegd waar de expertise en capaciteiten optimaal aanwezig zijn.
Informatieplanning Als de veranderingen eenmaal gedefinieerd zijn en de migratiescenario s zijn bepaald, moet er ook nog een uitvoeringsfase volgen. De veranderingen moeten ook worden verankerd in nieuwe processen, werkwijzen en bijbehorende ICT-oplossingen. Het tempo waarin de gewenste veranderingen vervolgens worden gerealiseerd wordt opgenomen in een meerjaren informatieplan. Uiteraard is de invulling van het informatieplan een resultante van de beschikbare middelen en het verandervermogen van de organisatie. De besluitvorming over het informatieplan is tevens het startsein voor het implementeren van de veranderingen. Leiderschap is daarbij de kritieke succesfactor voor het starten en implementeren van de veranderingen die zowel de organisatie-inrichting als de gehele informatievoorziening omvatten. De proceseigenaren nemen hun migratieprojecten op in het informatiseringsplan dat onderdeel uitmaakt van de jaarlijkse Planning & Controlcyclus en dat derhalve onderhevig is aan de gebruikelijke monitoring en managementrapportages. Zo wordt bereikt dat waar nodig- risicomanagement wordt toegepast en tijdige bijsturing kan plaatsvinden. Uiteraard zal ook de ICT-organisatie haar (technologie-) projecten opnemen in het informatiseringsplan. Hierbij kan de Deming circle worden gebruikt: PLAN (doelformulering en beleidsvaststelling), DO (uitvoering), CHECK (monitoring en rapportage) en ACT (evaluatie en bijsturing). Deze plannen moeten leiden tot meetbare doelstellingen zodat gemonitord kan worden in hoeverre bijvoorbeeld een ICT activiteit bijdraagt aan de doelstellingen van de organisatie 3. Fig.2 Deming circle Conclusies Overheidsorganisaties hebben net als het bedrijfsleven - behoefte aan een meer effectieve en doelmatige inzet van ICT. Dat vereist een expliciete verwoording van de strategie en de te bereiken resultaten, het herontwerpen van de organisatieprocessen, het standaardiseren van ondersteunende informatievoorzieningsservices. Daarnaast moeten strategische beleidsuitgangspunten (kaders) worden vastgelegd voor de te maken keuzes in bedrijfsvoering, informatievoorziening en ICT-infrastructuur. De in dit artikel gepresenteerde architectuurmethodiek is een strategisch hulpmiddel voor het management om de gewenste veranderingen in zowel de organisatie als geheel als in de ICT te realiseren. 3 Zie hiervoor W. Wittkamp: De waarde van afstemming; in Informatie (april 2004).
Een architectuurmodel is een referentiemodel dat juist voor de publieke sector van belang is omdat het model het leiderschapsvraagstuk ondersteunt. In publieke organisaties bestaat een cultuur waarbij het topmanagement zoveel mogelijk mensen intern in de organisatie tevreden wil stellen en het soms moeilijk vindt om besluiten te nemen die slecht vallen bij een groot deel van de organisatie. De ontwikkeling van een architectuur kan dan ook goed gebruikt worden om draagvlak te krijgen voor een duidelijke visie over de manier waarop de organisatie intern kan (en moet) samenwerken. De architectuurontwikkeling is dan een opstap tot cultuurverandering. Architectuur kan een volwaardig veranderinstrument zijn, mits al in een vroeg stadium rekening wordt gehouden met mogelijke weerstanden bij de belanghebbenden. De besturingsafspraken en de inbedding van de afspraken in de Planning & Controlcyclus geven vervolgens waarborgen voor een blijvende succesvolle implementatie. Het behoeft geen betoog dat hiervoor bewustwording over de verschillende rollen in alle geledingen van de organisatie noodzakelijk is. En dat begint bij bestuurders en het topmanagement! Zij zijn de dragers van de veranderingen en moeten het leiderschap tonen dat de kritische succesfactor is! -------- Drs. D.M. Koen is senior beleidsadviseur bij de directie Informatievoorziening en Organisatie van het ministerie van Defensie. Drs. W. Wittkamp is business consultant voor architectuur en organisatie bij Management & Enterprise Architecture Services BV. Dr. C.J. Verhoeven is zelfstandig business consultant en interim manager. De drie auteurs maakten deel uit van een kernteam dat de veranderingen bij het ministerie van Defensie heeft vormgegeven. De auteurs zijn bijzondere dank verschuldigd voor de inspiratie en inhoudelijke bijdragen van de vele collega s met wie gezamenlijk aan de veranderingen is gewerkt.