BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS HEERLEN E.O. PO 31.06 Plaats : Kerkrade Bestuursnummer : 21580 Samenwerkingsverband : PO3106 Onderzoek uitgevoerd op : 23 juni 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 12 september 2014 Documentnummer: 4388824
Pagina 2 van 9
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Heerlen e.o. PO 31.06. Binnen de gemeenten Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Nuth, Onderbanken, Simpelveld en Voerendaal vormen 10 schoolbesturen (waarvan 3 besturen via opting-in) met in totaal 79 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten (notariële acte d.d. 29-10-2013); - Kaders Trajectbegeleiding: taakomschrijving, profiel en competenties (versie 16-04- 2014); - Ondersteuningsplan en meerjarenbegroting (versie 22-05-2014); - Instemmingsbrief met voorwaarden ondersteuningsplanraad (versie 22-05-2014); - Notitie Ondersteuningstoewijzing en Toelaatbaarheidsverklaring (zonder datum); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 20-06- 2014). Hierna vond op 23 juni 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de context van het samenwerkingsverband en onderwerpen uit het ondersteuningsplan. Pagina 3 van 9
- een gesprek voerde met: de voorzitter van het bestuur, de directeur van het samenwerkingsverband en de beide kwartiermakers; leden (leraren) van de ondersteuningsplanraad; vertegenwoordigers van het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs; het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband in de regio Heerlen komt voort uit vier samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS). Het nieuw gevormde samenwerkingsverband grijpt de invoering van passend onderwijs aan om op sommige aspecten, inhoudelijk een nieuwe start te maken. Niet alleen voortbouwend op de verworvenheden van de WSNS-verbanden, maar ook op grond van nieuwe inzichten en keuzes. Vandaar dat het bestuur kiest om met de inzet van kwartiermakers de contouren van de vernieuwde samenwerking tussen schoolbesturen een impuls te geven. Hierbij zoekt het samenwerkingsverband nadrukkelijk de samenwerking met de drie andere regionale samenwerkingsverbanden passend onderwijs: Maastricht- Heuvelland, Westelijke Mijnstreek en Swalm-Roer. De demografische krimp, de sociaaleconomische situatie en het hoge deelnamepercentage speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal onderwijs (so) brengen dilemma s met zich mee. De verdere stijging van vooral het deelnamepercentage in het speciaal onderwijs (cluster 4) zet de regio meteen dubbel op achterstand bij de invoering van passend onderwijs. De verevening dwingt deze regio dan ook niet alleen om het deelnamepercentage speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs stevig terug te dringen, maar ook om het sinds 1 oktober 2011 (de peildatum voor verevening) gestegen deelnamepercentage speciaal onderwijs vanaf 2014/2015 uit de lopende bekostiging te financieren. Het samenwerkingsverband legt het eigenaarschap nadrukkelijk bij de basis. Leraar, school en schoolbestuur werken in die visie aan een cultuuromslag: van recht hebben op naar nodig hebben van. De primaire verantwoordelijkheid voor de invulling van passend onderwijs ligt bij de school. Het samenwerkingsverband stimuleert, faciliteert en bewaakt de afspraken die gezamenlijk zijn gemaakt. De krimp van het leerlingenaantal en de forse vereveningsopdracht van bijna 1.2 miljoen vragen echter ook om daadkrachtige sturing op het niveau van de samenwerkende schoolbesturen. Dat vraagt om een inspanning van alle besturen. Het ondersteuningsplan geeft in grote lijnen weer hoe het beleid van het samenwerkingsverband de komende jaren vorm krijgt. Het plan beschrijft weliswaar de contouren van het nieuwe beleid, maar in praktische zin moet er nog veel gebeuren om per 1 augustus 2014 een goede start te kunnen maken. Een belangrijke aanzet is de benoeming van de directeur per 1 juni 2014. Naast de nodige zaken die op korte termijn aandacht verdienen, zijn er ook aspecten die om verdere invulling of afstemming vragen. Zo is het begrip handelingsverlegenheid dat als startpunt voor extra ondersteuning is bedoeld, een subjectieve beleving en kan ongewenste verschillen tussen scholen en leraren veroorzaken. Ook de momenten die tot opschaling in het toewijzingstraject leiden, kennen tot nu toe een te grote mate van subjectiviteit. Dit vraagt om professionele feedback en ondersteuning. Tevens vraagt het om een cultuur waarbij betrokkenen elkaar op casusniveau kunnen aanspreken. Hier is de rol en positie van de trajectbegeleider belangrijk. En hoewel het eigenaarschap voor de extra ondersteuning volgens het samenwerkingsverband bij de school ligt, zou de inzet van de trajectbegeleider niet moeten afhangen van een verzoek van de school, maar als voorwaarde voor de extra ondersteuning moeten dienen. Pagina 5 van 9
De basisondersteuning is beschreven in te algemene bewoordingen. Welke zaken het samenwerkingsverband concreet van de school verwacht, blijft onduidelijk. Een verdere aanscherping is nodig. Scholen en besturen maken individuele afspraken over de inzet van preventieve ambulante begeleiding en ambulante begeleiding. Voor een deel zijn deze gebaseerd op doorlopende afspraken. Het samenwerkingsverband is verantwoordelijk voor dergelijke afspraken en zou daarbij betrokken moeten zijn, vanuit een streven naar eenduidigheid. Het samenwerkingsverband laat een beleidsarme begroting zien. De vereveningsopdracht vraagt echter om gerichte activiteiten om op termijn effect te zien. Onduidelijk is welke concrete acties effect hebben op de instroom in het speciaal onderwijs. Tijdens de gesprekken blijkt dat het verbreden van de basisondersteuning, de directe (onder)instroom en de herindicatie wellicht kansen bieden om beleid te formuleren. Daarnaast is er zorg bij het speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs over het mogelijk laat aanmelden voor extra ondersteuning en de toename van administratieve last. In het ondersteuningsplan komt onvoldoende naar voren welke overleg- en netwerkstructuren er zijn. Net als de ondersteuningsplanraad denkt de inspectie dat een organigram enige duidelijkheid kan verschaffen. In grote lijnen kent het samenwerkingsverband de ondersteuning op de reguliere school en de ondersteuning binnen het speciaal (basis)onderwijs. Bij de analyse van de schoolondersteuningsprofielen kan de inzet van tussenvoorzieningen het overwegen waard zijn. De communicatie met betrokkenen in het samenwerkingsverband verdient aandacht. Niet alleen de ondersteuningsplanraad maar ook andere gesprekspartners gaven aan dat er wisselend gecommuniceerd is over het ondersteuningsplan en over passend onderwijs in het algemeen. Door het eigenaarschap bij de schoolbesturen te leggen, vervalt de regierol van het samenwerkingsverband niet. Vroegtijdig informeren en het elkaar houden aan afspraken, bevorderen de transparantie en het draagvlak bij betrokkenen. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband heeft een stichtingsvorm. Het bestuur directiemodel kent een duidelijke, functionele scheiding tussen toezicht en uitvoering. De directeur is per 1 juni 2014 benoemd en is naast haar taak binnen Heerlen e.o. ook directeur van het samenwerkingsverband passend onderwijs. Maastricht Heuvelland Binnenkort zal het bestuur een managementstatuut vaststellen waarin het (stevige) mandaat van het bestuur aan de directeur is vastgelegd. Een organigram is (nog) niet voorhanden. Hierdoor ontbreekt het zicht op de verschillende overlegstructuren, de relatie tussen bestuur en directeur en de specifieke rol van de directeur. Het samenwerkingsverband beschouwt het eerste jaar van passend onderwijs als overgangsjaar waarin cultuuromslag en bewustwording moet plaatsvinden. De monitoring is onderdeel van het voorgenomen beleid, maar heeft de komende maanden verdere aandacht nodig. Hetzelfde geldt voor een kwaliteitszorgsysteem. 2.3 Ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschouwt de inspectie de ontwikkeling, de opbouw en de inhoud van het ondersteuningsplan. Pagina 6 van 9
Het ondersteuningsplan is in harmonie tot stand gekomen. Wel kende de ondersteuningsplanraad enige tijdsdruk, maar uiteindelijk is het plan op 22 mei 2014 vastgesteld. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen heeft opgenomen in het ondersteuningsplan en, voor zover hieronder vermeld, nog nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) De ondersteuningsplanraad heeft onder voorwaarden ingestemd met het ondersteuningsplan. Een aantal zaken is volgens de ondersteuningsplanraad onvoldoende uitgewerkt of ontbreekt. Vandaar dat de instemming voor één jaar (2014/2015) geldt. De ondersteuningsplanraad is meegenomen in het proces, maar wacht verdere concretisering af. Tijdens het gesprek met het bestuur heeft de inspectie benadrukt dat in beginsel alle afspraken van het samenwerkingsverband onderdeel vormen van het ondersteuningsplan en als zodanig aan de ondersteuningsplanraad ter instemming moeten worden voorgelegd. Tevens heeft met de gemeenten op overeenstemming gericht overleg (oogo) plaatsgevonden. Hierbij is een agenda voor de komende jaren vastgesteld. De verordening met betrekking tot vervoer verschilt per gemeente. Het is gewenst pogingen te doen dit af te stemmen op het niveau van het samenwerkingsverband. Met de omringende samenwerkingsverbanden primair onderwijs is er frequent en inhoudelijk overleg. En ook met het voortgezet onderwijs vindt geregeld afstemming over plannen plaats. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) De schoolbesturen hebben in het verleden met verschillende instrumenten de schoolprofielen beschreven. Nadere analyse op het niveau van het samenwerkingsverband leert dat er verschillen zijn bij de ondersteuningsstructuur, de invulling van het educatief partnerschap en het omgaan met gedrag. Deze aspecten zullen de komende tijd aandacht krijgen. Verder is de basisondersteuning erg algemeen beschreven. Aan te bevelen is een concretere beschrijving van de elementen die horen bij het gewenste niveau van basisondersteuning die ook voor ouders te begrijpen is. Er is sprake van een dekkend geheel van ondersteuningsvoorzieningen. Het betreffen de traditionele voorzieningen voor speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs. Mogelijk zouden tussenvoorzieningen een optie kunnen zijn om thuisnabije ondersteuning verder te realiseren. Van een aantal voorzieningen zoals schakelklassen, opvangklassen en dergelijke die in het ondersteuningsplan genoemd zijn, ontbreekt de beoogde uitwerking. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) De wijze waarop de toewijzing van middelen plaatsvindt, is beschreven in het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband hanteert het schoolmodel waarbij het de financiële middelen oormerkt en bij de aangesloten schoolbesturen belegt. Het schoolbestuur legt hierover aan het samenwerkingsverband verantwoording af. De organisatorische inrichting is lean and mean. Het criterium handelingsverlegenheid dat een criterium vormt voor eventuele opschaling, vraagt om reflectie en feedback. In de praktijk kan dit door een trajectbegeleider plaatsvinden. Aangezien de school zelf bepaalt of en wanneer ze een trajectbegeleider inschakelt, is een veel omvattende monitoring raadzaam. Pagina 7 van 9
Ook bleek tijdens de simulatie dat er weinig vat lijkt te bestaan op de directe (onder)instroom vanuit (medische) kinderdagcentra. Er lijkt sprake van een automatisme bij de doorverwijzingen. Het is zaak dit door heldere afspraken te regelen. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De notitie Ondersteuningstoewijzing en Toelaatbaarheidsverklaring geeft aanvullende informatie over procedures en criteria. Maar ook hier zijn op een aantal punten nadere afspraken nodig, zoals voor residentieel geplaatste leerlingen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) De kwalitatieve resultaten waaraan het ondersteuningsplan aandacht besteedt, verdienen verdere uitwerking. Er is aandacht voor, ze staan geagendeerd, maar de uitwerking ontbreekt. De verwachting is dat de directeur hier op korte termijn mee aan de slag gaat. Het samenwerkingsverband ziet het komende jaar als overgangsjaar waarin moet blijken of procedures en voornemens werken. Op grond van praktische ervaringen zal het beleid bijstelling krijgen. Tevens is het dan mogelijk een inschatting te maken van haalbaarheid en realisme van het ingezette beleid. Het is in dit verband wenselijk eerst de te verwachten streefdoelen voor de langere termijn nader te bepalen en van daaruit ook tussendoelen te formuleren voor de komende tussenliggende jaren. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) De informatie die naar ouders en leraren is ingezet, is tot nu toe vooral een verantwoordelijkheid die bij besturen ligt. Het samenwerkingsverband speelt hier (nog) geen rol. Bij de invoering van passend onderwijs zal het samenwerkingsverband de regierol ten aanzien van de communicatie op zich nemen. Het openstellen van een website voor het samenwerkingsverband staat overigens ook pas voor 1 augustus 2014 gepland. De beoogde samenwerking met de drie andere regionale verbanden in zuidelijk Limburg acht de inspectie een positieve ontwikkeling. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Hoofdstuk 8 van het ondersteuningsplan beschrijft de financiën en de meerjarenbegroting (2014-2018). Als gevolg van hoge deelnemerspercentages so en sbo ten opzichte van het landelijk gemiddelde, heeft het samenwerkingsverband een negatieve verevening van 1.186.223. Het financiële uitgangspunt is daarmee negatief en wordt vergroot door demografische krimp (gemiddeld 2,5%) en de sociaaleconomische situatie van de regio. De meerjarenbegroting is niet beleidsrijk. Financiële maatregelen en risico s worden beknopt benoemd. Een gedegen kwalitatieve en kwantitatieve uitwerking van risico s en mogelijke scenario s ontbreekt. Gezien de toekomstige (negatieve) exploitatieontwikkeling (vanaf 2017/2018) is het zaak dat het bestuur het overgangsjaar 2014/2015 benut om het gekozen beleid financieel te vertalen in een realistische meerjarenbegroting. Het bestuur zal duidelijke afspraken moeten maken over de hoogte van het buffervermogen en over de verplichtingen van besturen als blijkt dat het (toekomstige) vermogen van het samenwerkingsverband onvoldoende is. Gezien de forse vereveningsopdracht bestaat het risico dat bij de toekenning van toelaatbaarheidsverklaringen niet alleen inhoudelijke maar ook financiële argumenten een rol gaan spelen. Het samenwerkingsverband zal hierover duidelijke afspraken moeten maken en de uitkomsten intern goed moeten communiceren. Ook tijdige monitoring en sturing zijn hierbij van belang. Pagina 8 van 9
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur van het samenwerkingsverband schrijft in een reactie d.d. 28 augustus 2014 dat het verslag van de inspectie op een fraaie, overzichtelijke en objectieve wijze de stand van zaken opsomt. De uitkomsten van de simulatie zijn conform de verwachtingen van het bestuur. Het beschouwt de bevindingen als een welkome bijdrage aan de verdere ontwikkeling van het passend onderwijsbeleid in Heerlen en omgeving. Binnen het samenwerkingsverband is sprake van een goede samenwerking en een grote onderlinge betrokkenheid van de schoolbesturen. De aangesloten schoolbesturen bereikten dan ook overeenstemming over de inhoudelijke, bestuurlijke en financiële koers en legden dit vast in het ondersteuningsplan. Tijdens het transitiejaar 2014/2015 wordt hieraan verder invulling gegeven met inachtneming van de bevindingen van de Onderwijsinspectie. Pagina 9 van 9