De essenties van Programmamanagement Programmamanagement (PGM) is een manier van managen of besturen van een complex van onderling samenhangende projecten en andere inspanningen dat van eminent belang is, maar niet past binnen de normale werkwijze van de permanente organisatie. PGM is daarmee een uitstekend handvat voor de permanente organisatie om extra aandacht tijdelijk doelgericht te organiseren. Whitepaper Helmuth Stoop
De essenties van de programma-aanpak (PGA) De programma-aanpak zit tussen routinematig en improviserend werken in en kenmerkt zich door een doelengerichte en gestructureerde werkwijze om complexe inspanningen in samenhang, beheerst te laten verlopen of doelen beheerst na te laten streven. Deze aanpak blijkt vaak nuttig, nodig en zinvol om strategische heroriëntaties te effectueren of richt zich op zaken waaraan men tijdelijk extra energie of aandacht wil besteden. Het voordeel van programmamanagement is dat gewenste doelen goed kunnen worden afgestemd op de beschikbare middelen en dat de inspanningen op een gecoördineerde en gestructureerde manier worden gerealiseerd. De doelen zijn daardoor realistischer. Dit geldt zowel voor veranderprogramma s als voor beleidsprogramma s. De programma-aanpak heeft meerwaarde wanneer: men zaken nastreeft die weliswaar beïnvloedbaar, maar niet volledig maakbaar zijn zeker in die situaties waarbij meerdere organisaties autonoom ten opzichte van elkaar opereren en de gewenste verbetering niet vanzelf ontstaat of kan worden afgedwongen de doelen complex, vaag of zelfs tegenstrijdig zijn als de organisatie een belangrijke verandering wil effectueren als men eigenschappen van een organisatie, markt of regio wil veranderen als men wil voorkomen dat de organisatie aandacht, energie en geld te zeer zal versnipperen. Situaties waarin de programma -aanpak toegepast wordt, zijn bijvoorbeeld: de ontwikkeling van nieuwe product-markt-menscombinaties organisatiebrede verbetering van flexibiliteit, creativiteit, efficiëntie en effectiviteit organisatiebrede invoering van kwaliteitszorg, milieuzorg, arbeidsomstandigheden, zorg en dergelijke fusie-implementaties herstructureringen van organisaties stads- en streekontwikkeling beleidsplanning en implementatie daarvan integrale upgrading van (technische) automatisering research en ontwikkelingsprogramma s. Een tweetal definities Een programma is het unieke en tijdelijk geheel van projecten en inspanningen dat beheerst en in onderlinge samenhang moet worden uitgevoerd om één of meer complexe strategische doelstellingen met minimale risico s en beperkte middelen te realiseren en dat niet past binnen de normale werkwijze van de permanente organisatie(s). PGM is het besturen (managen; plannen en bewaken) van een programma. 2 De essenties van Programmamanagement
De stadia van een programma Elk programma doorloopt een drietal stadia. In elk stadium vinden projecten en inhoudelijke inspanningen plaats. Aantal, omvang en niveau van de uitvoering van projecten en inspanningen verschillen veelal per stadium in het programma. Bij het opbouwstadium, de start-up van een programma, gaat het vooral om de doelbepaling en de afbakening van het programma. Vaak wordt onderscheid gemaakt tussen schone starts en vastgelopen situaties, die een herkansing moeten krijgen. In het effectueringsstadium ligt de nadruk op de uitvoering van projecten en inspanningen teneinde de doelen zo effectief mogelijk na te streven. Bij het afbouwstadium ligt de nadruk op de overdracht van d e uitkomsten van het programma. Opbouwstadium Oriënteren bepalen of er een programma is globaal afbakenen programma Plan vormen voor opbouw formuleren DIN/DIM opstellen programma startplan Effectueringsstadium uitvoeren inspanningen (her-) formuleren DIN/DIM overdragen/verzilveren uitkomsten Afbouwstadium Plan vormen voor afbouw afronden inspanningen opstellen programma stopplan Overdragen overdragen/verzilveren uitkomsten overdragen inspanningen Figuur 1: Programmamanagement per stadium De essenties van Programmamanagement 3
Relevante inhoudelijke instrumenten die bij een programma -aanpak worden gehanteerd zijn bijvoorbeeld het Doelen-Inspanningen-Netwerk (DIN), de projectaanpak, veranderkunde, teamvorming en dergelijke. De programma-aanpak die Twynstra Gudde heeft ontwikkeld bestaat uit vijf kernprocessen: programmeren, besturen, autoriseren, organiseren en samenwerken. Programmeren: Besturen: Autoriseren: Organiseren: Samenwerken: is het specificeren van de na te streven doelen, het bepalen van de daarop gerichte inspanningen, het identificeren/bepalen van de ervoor benodigde midden. richt zich op het bewaken van de voortgang van het programma. besluitvorming over doelen, selectie en prioritering van inspanningen, toewijzing van middelen. alle activiteiten die te maken hebben met het (in)formeel inrichten of regelen van de organisatorische condities voor een effectieve en efficiënte uitvoering van het programma, waaronder het eenduidig invullen van de verschillende rollen die in een programma gespeeld moeten worden. is essentieel voor en bij de uitvoering van programma s. De bijdragen van veel lagen en afdelingen in een organisatie (of soms: organisaties) komen in een programma samen. Dat vergt het afspreken van spelregels en de nodige vaardigheden van de spelers. Hieronder gaan we dieper in op deze kernprocessen. Programmeren Bij het opbouwen en het afbakenen van het programma gaat het erom de veelheid aan projecten of initiatieven zo te structuren dat een helder en eenduidig overzicht ontstaat van de wederzijdse relaties tussen deze inspanningen (bottom-up benadering). Of top-down geredeneerd, als doelen helder zijn hoe voorkom je dan de chaotische situatie waarin door verschillende partijen - onwetend van elkaar - verschillende initiatieven worden ondernomen. Een programma kan dus op verschillende manieren worden gemaakt, zowel top-down als bottom-up. Bij de top-down-benadering wordt het programma opgebouwd vanuit een door de organisatie geformuleerde missie en gekozen doelstelling(en). Inspanningen worden geselecteerd en geprioriteerd op de verwachte hoogste bijdrage aan het bereiken van de doelen. Zijn er al veel lopende, autonome initiatieven en wil een organisatie deze doelgerichter gaan aanpakken dan tot nu toe het geval was, dan kan worden gekozen het programma in te richten volgens de bottom-up-werkwijze. In de praktijk kent de opbouw van een programma vaak een gecombineerde aanpak, de doelen van de organisatie in aanmerking nemend, worden de in uitvoering zijnde initiatieven getoetst op hun bijdrage aan de doelen. 4 De essenties van Programmamanagement
Geformuleerde doelen Formuleren complex van inspanningen Ten behoeve van het: Afstemmen van inspanningen stellen van prioriteiten vermijden van lacunes / doublures bewaken van interfaces Zoeken naar gemeenschappelijke doelen Autonome inspanningen Figuur 2: De benaderingen bij de opbouw van een programma De afbakening van een programma en de samenhang tussen doelen en projecten kan worden gevisualiseerd door middel van een Doelen-Inspanningen-Middelen Netwerk (DIM). In een DIM worden de relaties weergegeven tussen de doelen die in het programma worden gesteld (wat wil je bereiken), de daarop gerichte projecten (hoe wil je dat doen) en de daarvoor noodzakelijke middelen. Geredeneerd vanuit de vage maar richtinggevende ER-doelen (mooier, groter, beter, etc.) moeten doelen op een lager niveau operationeel worden geformuleerd tot SMART-doelen (Specifiek, Meetbaar, geaccepteerd, Realistisch, en in Tijd te volgen). Omdat deze doelen meetbare effecten hebben, is het mogelijk het programma gerichter te besturen. Op het middelste niveau in het DIM staan de inspanningen vermeld. Inspanningen kunnen bestaan uit routines, improvisaties en projecten, maar zijn altijd gericht op het leveren van een bijdrage aan de hoger gelegen SMART -doelen. Een DIM geeft de weg aan waarlangs de huidige inspanningen moeten leiden tot effecten in de toekomst. Op het onderste niveau is van iedere inspanning de noodzakelijke middelen aangegeven. Zodoende ontstaat de visuele vertaling van de vragen: wat willen we bereiken, wat moeten we daarvoor doen en welke middelen vergt dit. Tijdens het proces van programmeren worden doelen expliciet gemaakt, inspanningen geselecteerd en geprioriteerd en noodzakelijke middelen geraamd. De essenties van Programmamanagement 5
De programmamanager stelt hierbij een plan op waarin wordt ingegaan op: welke doelen de organisatie nastreeft welke invloed de eigen organisatie heeft op het bereiken hiervan welke exogene factoren van invloed zijn en hoe sterk die invloed is welke organisaties eventueel een bijdrage kunnen leveren aan het bereiken van het doel en hoe sterk de invloed daarvan is welke verwachting men heeft van de bijdrage die een inspanning kan leveren aan het behalen van het doel welke aannames gelden bij het causale verband tussen het op te leveren resultaat en het gebruik er van, en welke aannames gelden bij het gebruik van een resultaat en het beoogde effect. Op basis van het bovenstaande wordt een Doelen-Inspanningen-Middelen Netwerk, en de aannames, daarbij opgesteld. Besturen van een programma Besturing omvat twee aspecten: richting geven en op koers houden. Voor een programma heeft richting geven altijd betrekking op het geheel van doelen, inspanningen en middelen. Ingrijpen op één aspect werkt immers door op de andere. Bij het op koers houden van het programma is er sprake van een cascade van opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de bevoegdheden gekoppeld zijn aan een mandaat om te handelen. Voor het gehele programma worden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer afspraken gemaakt over hantering van de THEFD (Tempo, Haalbaarheid, Efficiëntie, Flexibiliteit, Doelgerichtheid) criteria, inclusief marges. Indien het daarbij om projecten gaat worden per projectfase afspraken gemaakt over TGKIO (Tijd, Geld, Kwaliteit, Informatie, Organisatie), inclusief marges. Besturing start met het in kaart brengen van de informatiebehoefte van stakeholders als de opdrachtgever, capaciteitsmanagers en financieel managers en de informatie die de programmamanager zelf nodig heeft om zicht en grip te krijgen op zijn programma. Die informatiebehoefte kan op vele terreinen betrekking hebben, zie figuur 3 hiernaast. Bij Middelen gaat het bijvoorbeeld om het beschikbare budget en de aangegane verplichtingen. Bij Inspanningen kan het naast geld gaan om de andere beheersaspecten zoals startdatum, verwachte doorlooptijd en einddatum; scopewijzigingen, wijzigingen ten aanzien van verdeling van rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Bij Resultaten of het daadwerkelijk wordt opgeleverd en wanneer het dan beschikbaar is, en wat het gebruik ervan is. Bij Effecten om de daadwerkelijk gemeten effecten, de mate waarin exogene factoren zich gemanifesteerd hebben en in welke mate deze hebben doorgewerkt in het al dan niet halen van het gestelde doel. 6 De essenties van Programmamanagement
Meten doelrelevantie Meten middelen Meten effecten Meten exogene factoren Doelen Expliciteren Werkelijke toestand Meten gebruik resultaten Specificeren Middelen Verzilveren Doelen Inspannings- Doelen plannen Uitvoeren Resultaten Resultaten Meten resultaten Meten inspanningen Figuur 3: Metingen in een programma In overleg met capaciteitsmanagers en financieel managers moet vervolgens het DIM worden geoperationaliseerd tot een concrete planning van inzet van middelen en activiteiten. Om handen en voeten te geven aan beheersing van het gehele programma dienen sturingscriteria te worden geselecteerd en geoperationaliseerd. Daarbij kan geput worden uit onderstaande opties: Niveau Criteria Tempo Haalbaarheid Efficiëntie Flexibiliteit Doel-gerichtheid SMARTdoelen Worden de doelen op tijd gerealiseerd? Zijn mijn doelen realiseerbaar? Voegen de doelen waarde toe? Kunnen de doelen worden bijgesteld? Dragen de SMART-doelen voldoende bij aan de ERdoelen? Inspanningen Worden de inspanningen op tijd uitgevoerd? Zijn de inspanningen realiseerbaar? Zijn de inspanningen rendabel? Kunnen de inspanningen worden aangepast? Dragen de inspanningen voldoende bij aan de SMARTdoelen? Middelen Zijn de middelen op tijd beschikbaar en verbruikt? Zijn de middelen beschikbaar en bruikbaar? Vragen de middelen offers? Kunnen de middelen gerealloceerd worden? Dragen de middelen voldoende bij aan de inspanningen? Tabel 1: Informatievragen voor een programma De essenties van Programmamanagement 7
In het programmaplan wordt aangegeven welke criteria specifiek voor het desbetreffende programma gelden. De selectie geschiedt aan de hand van de kritische succes- en faalfactoren van het programma. Vervolgens worden de besturingscriteria geoperationaliseerd door aan te geven: welke acties nodig zijn om de kritische succes- en faalfactoren te managen wat de indicatoren zijn en de bijbehorende eenheid wat de norm/eis met de bijbehorende marges is waarbinnen de programmamanager mag sturen wat de meetmethode en de frequentie is, en wie de meting moet uitvoeren. Als deze stappen zijn doorlopen kan de uitvoering daadwerkelijk starten. De programmamanager kan binnen zijn mandaat interventies plegen als het invulling geven aan zijn opdrachtgevende rol richting inspanningsleiders. Zo nodig maakt hij aanvullende afspraken met capaciteitsmanagers over inzet mensen, en aanvullende afspraken met financieel manager over inzet geld. Op in het programmaplan vastgelegde momenten, zorgt de programmamanager ervoor dat de voortgangsmetingen worden uitgevoerd. De tabel van geoperationaliseerde sturingscriteria biedt hiertoe houvast. Hij zet het resultaat van deze metingen af tegen planning c.q. aannames, analyseert de resultaten en stelt verklaringen op voor eventuele afwijkingen. Binnen zijn mandaat kan de programmamanager interventies plegen. Hij stelt voortgangsrapportages op voor zijn opdrachtgever en formuleert voorstellen voor interventies die buiten zijn mandaat liggen. Hij zorgt er voor dat deze voorstellen net zo lang escaleren totdat het juiste autorisatieniveau is bereikt. Autoriseren Alle vorige activiteiten leiden tot een geïntegreerd programmaplan. Dit programmaplan dient als leidraad bij het opzetten en uitvoeren van een programma. Het plan is tevens de basis voor de besluitvorming in en over het programma. Onvermijdelijke, gewenste, noodzakelijke of vanzelfsprekende veranderingen in het programma moeten in een herzien programmaplan terecht komen. Het vastleggen van gegevens in een programmaplan vereenvoudigt de communicatie in en rond een programma. Daarnaast biedt het een gestructureerde leidraad voor de opzet en uitvoering van het programma van begin tot eind. Organiseren Vervolgens moet de organisatie van het programma worden vormgegeven. Het gaat daarbij om het bepalen van de belanghebbenden en hun rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De volgende stappen moeten hiervoor worden doorlopen: benoemen van de opdrachtgever van het programma met zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in kaart brengen belanghebbenden bij het programma en de aard (omvang, richting en kracht) van hun belang 8 De essenties van Programmamanagement
benoemen van de programmamanager met omschrijving van zijn taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden benoemen van inspanningsleiders met taken hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden benoemen van de programmamedewerkers, met hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden afstemming met leidinggevenden in hun rol als capaciteitsmanagers formuleren van systemen en procedures ten behoeve van programma en afstemming met staande organisatie. Het resultaat is een heldere beschrijving van de rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Samenwerken: het spel spelen Samenwerken is essentieel voor en bij de uitvoering van programma s. In de praktijk blijkt het vaak lastig om een programma soepel te laten lopen, omdat het een hoge mate van samenwerking tussen alle lagen en afdelingen van een organisatie vergt. Het kàn werken wanneer onderstaande essentiële zaken zijn vastgelegd en verankerd (in denken en doen): de spelregels: een eenduidig taal- en begrippenkader rond programma s en programmamanagement, criteria wanneer iets een programma is, welke procedures daarbij gelden, etc. het speelveld: soorten programma s (thema- en/of doelgroepgericht), aard van de programma s (managen versus coördineren) en het actorenveld waarbinnen deze programma s worden uitgevoerd de spelers: een eenduidige vastlegging en invulling van alle belangrijke rollen/spelers: opdrachtgevers, programmamanager/-coördinator, projectleiders, projectmedewerkers, lijnmanagers, etc. de spelstijlen: de benodigde vaardigheden om een goede invulling te kunnen geven aan de rol van programmamanager en opdrachtgever (zachte kant van managen: beïnvloeden, lobbyen, onderhandelen, schakelen tussen verschillende niveaus van gesprekspartners, etc.). Het leren spelen van het spel in programma s vraagt enerzijds om spelregels (procedures, afspraken, criteria) en anderzijds om gedragsregels (denken en handelen conform wat is vastgelegd). Vastgelegde spelregels in een handboek/manual blijven geduldig en zullen niet tot verbetering leiden als mensen zich niet daarnaar gaan gedragen. Voor de verankering van de spelregels is het daarom van belang te erkennen dat de organisatiebrede inbedding van PGM niet alleen het verspreiden van kennis over de methode vereist, maar bovenal een verandering van gedrag, werkwijzen en systemen is. De essenties van Programmamanagement 9
De professionalisering van het werken met programma s kan alleen slagen als mensen bereid en in staat zijn samen te werken met andere disciplines (spelers) en in hun gedrag invulling geven aan een aantal belangrijke principes. Vaak zit de grootste uitdaging in dat laatste. Een programmatische wijze van werken bespaart betrokkenen veel ongemak. Maar dat wil niet zeggen dat het vanzelf gaat. Omdat een programma altijd om een tijdelijke bundeling van menskracht vraagt, is het een bewerkelijke manier van doen. Per inspanning moeten er afspraken worden gemaakt met de capaciteitsleveranciers over de taak-, verantwoordelijkheid- en bevoegdheidsverdeling en de wijze van rapporteren aan de permanente organisatie. Er moet worden vermeden dat een verdeling (van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) tussen de permanente organisatie en de programmaorganisatie die één keer met succes is toegepast, als standaard voor alle programma s gaat gelden. Organisaties die unieke opgaven professioneel aan willen en kunnen pakken, moeten over de vaardigheid beschikken om per programma telkens weer eenduidige en voor de betrokkenen hanteerbare afspraken over deze verdeling te maken. Managers die als opdrachtgever van een programma fungeren dienen te onderkennen dat zij een belangrijke rol vervullen gedurende de gehele looptijd van het programma, en niet zoals zo vaak wordt gedacht alleen bij de start en bij de afsluiting ervan. De programmamanager dient te beseffen dat hij werkt ten behoeve van de opdrachtgever. Uiteindelijk is het de opdrachtgever die wat laat of gaat doen met de uitkomsten van het programma. De programmamanager dient daarbij in een soort contractrelatie met de opdrachtgever te staan om zo voortdurend overleg en het te vaak vragen van toestemming vermeden kan worden. De inspanningsmedewerkers dienen in te zien dat ze niet als belangenbehartiger van hun eigen professie of afdeling in het programma participeren, maar als inbrenger van kennis. Voor alle betrokkenen geldt dat ze zich erbij betrokken moeten voelen, want zonder echte betrokkenheid komt de extra inspanning die voor een programma nu eenmaal nodig is, n iet tot stand. Programma s vereisen eigenlijk van alle betrokkenen een ragfijn rollenspel. Vaardigheden als teamwerken, conflicthantering, luisteren, overleggen en besluitvorming zijn in dat spel aan de orde. 10 De essenties van Programmamanagement
Conclusie Programmamanagement moet men zien als een werkvorm, die in de toepassing ervan ook leidt tot bepaalde organisatievormen. Centraal staat dat de organisatie gestructureerd doelen wil bereiken. Als de organisatie kiest voor deze werkwijze, dan accepteert deze ook de volgende consequenties: Programma s maken gebruik van een sterke doelrationaliteit. Dat wil zeggen dat je bij het maken van het programma veronderstelt dat het uitvoeren van een maatregel of interventie leidt tot een bepaald effect. Je veronderstelt een causaliteit tussen ingreep en doel Programma s veronderstellen dat je een horizontale samenwerkingsrelatie tussen rol- dragers kunt aangaan. Functionarissen zijn bereid met elkaar rollen te bezetten, en dus taken uit te voeren, die zij misschien niet gewend waren te doen in de hiërarchie van de organisatie: bijvoorbeeld opdrachten aannemen van nevengeschikten, of rechtstreeks toegang geven aan een medewerker tot een directeur terwijl zij normaal opdrachten geven en ontvangen via een afdelingschef Programma s veronderstellen dat je met iedereen in de organisatie een afspraak kunt maken over uit te voeren werken en dat deze afspraak ook nagekomen wordt. Als deze conditie niet aanwezig is, moet je telkens terugvallen op de lijn om een afspraak te kunnen afdwingen. Dat kost energie en tijd Tenslotte moet je je realiseren dat doelen en effecten van een andere orde zijn dan producten en resultaten. Doelen zijn beïnvloedbaar maar niet afdwingbaar. Producten zijn wel afdwingbaar en dus kan ik daar een zekere mate van controle en hiërarchie op toepassen om het te produceren. Dat kan bij doelen nooit: je kunt geen effect afdwingen. Je bent afhankelijk van een ander. Je kunt slechts overreden, verleiden en overtuigen. Dit alles maakt dat programma s anders aangepakt moeten worden dan projecten. Hoewel de woorden dus verdacht veel op elkaar lijken, praat je over geheel andere werelden. Het vervelende is dat veel mensen in je organisatie niet doordrongen zijn van dit principiële onderscheid. Die zeggen: Wat zeur je toch. Een programma is gewoon een groot project. Dus je kan de uitkomst van een programma even hard beloven als de uitkomst van een project. Ze zijn dus erg verrast en soms teleurgesteld als deze verwachting niet uitkomt. De essenties van Programmamanagement 11
Wij geloven dat het belangrijk is om op zoek te gaan naar de essentie van een vraagstuk om tot de juiste oplossing te komen. Zeker omdat wij vinden dat die oplossing een duurzame oplossing moet zijn, niet voor een moment, niet ten koste van mensen en middelen. Daardoor een waardevolle betekenis voor de maatschappij. Wij willen Nederland economisch sterker en mooier maken. 3221 Hebt u vragen of opmerkingen over dit thema? Neem dan contact met ons op: Helmuth Stoop hsp@tg.nl 06-53 38 52 83 Twynstra Gudde Amersfoort Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort 033-467 77 77 Den Haag Herengracht 9 2511 EG Den Haag 070-304 74 20 www.twynstragudde.nl Ingeschreven in het kwaliteitsregister organisatieadvies Member of the Cordence Worldwide Partnership