Stimuleren binnenstedelijk bouwen

Stimuleren binnenstedelijk bouwen Analyse van instrumenten Michiel Mulder Jasper Willems Datum 26 januari 2015

2

Inhoudsopgave Conclusies op hoofdlijnen 7 1 Inleiding 11 1.1 Aanleiding tot onderzoek 11 1.2 Vraagstelling en onderzoeksaanpak 11 1.3 Leeswijzer 11 2 Aanbodsubsidies 13 2.1 Inleiding 13 2.2 Opbouw van een grondexploitatie 13 2.2.1 Kosten 13 2.2.2 Opbrengsten 15 2.2.3 Exploitatiesaldo 15 2.3 Bereik van aanbodsubsidies 15 2.3.1 Aanbodsubsidie op basis van projectkenmerken 16 2.3.2 Aanbodsubsidie op basis van kostensoorten binnen het project 18 2.3.3 Aanbodsubsidie op basis van tekorten binnen een project 19 2.3.4 Aanbodsubsidie op basis van een drempelwaarde 20 2.4 Doorwerking aanbodsubsidies 21 2.4.1 Verdringing en free-rider effecten 21 2.4.2 Voorwaardelijke subsidies 22 2.4.3 Tot slot 23 3 Garanties 25 3.1 Inleiding 25 3.2 Vraagstimulering 25 3.3 Risico s 26 3.4 Verhuurfonds 28 4 Regelgeving 31 4.1 Inleiding 31 4.2 Hoe werkt regelgeving door in de exploitatie? 31 4.3 Optimalisaties in de regelgeving 31 4.3.1 Bezwaar- en beroepsprocedures 31 4.3.2 Hinderlijke hindervergunningen 32 4.3.3 Flexibiliteit bij herprogrammering 33 4.3.4 Lokale eisen binnenstedelijk bouwen 34 4.3.5 Planoptimalisaties binnenstedelijk bouwen 35 4.4 Het effect van optimalisaties in de regelgeving 36 5 Optimalisaties 37 5.1 Optimalisaties aanbodsubsidies 37 5.2 Garantstellingen 38 5.3 Optimalisaties regelgeving 38 Literatuur 41

6

Conclusies op hoofdlijnen Op verzoek van de provincie Noord-Holland hebben EIB/Decisio een analyse gemaakt van een aantal stimuleringsmaatregelen die getroffen kunnen worden om binnenstedelijk bouwen te stimuleren (tabel 1). Aanbodsubsidies Aanbodsubsidies grijpen aan op het knelpunt van de tekorten op binnenstedelijke woningbouwprojecten, die gemiddeld 16.000 per woning bedragen (exclusief subsidies). Van de binnenstedelijke grondexploitaties heeft 85% een tekort. Het bereik van de subsidie is sterk afhankelijk van de vormgeving, op basis van projectkenmerken, kostensoorten of tekorten (zie tabel 2). Als de kostensoort sanering op voormalige fabrieken en bedrijventerreinen als selectiecriterium wordt gehanteerd, kunnen 600 woningen worden bereikt (6% binnenstedelijke jaarproductie). Met een bedrag van 10 miljoen kunnen 500 woningen met een negatief exploitatiesaldo op knooppunten worden bereikt (5% van de binnenstedelijke jaarproductie). Als het kleinste tekort eerst in aanmerking komt, bedraagt het bereik 1.450 woningen, ofwel 15% van de jaarproductie. Dat wil nog niet zeggen dat dit het effect is. Met het subsidiëren van het aanbod ontstaat niet meer woningvraag. Er treden verdringings- en free-rider effecten op. Verdringing wil zeggen: het aanbod dat dankzij de subsidie tot stand komt, wordt aangewend om in dezelfde vraag te voorzien, zodat aanbod elders niet tot stand komt. In een eerdere EIB-studie naar tijdelijke stimuleringsmaatregelen tijdens de economische crisis is het effect van verdringing op 70% geschat ( Evaluatie stimuleringspakket woningbouw, EIB 2012). In het geval van free-rider effecten wordt aanbod gesubsidieerd dat zonder subsidie ook tot stand was gekomen. Aanbodsubsidies zullen dus met name invloed hebben op de samenstelling van het aanbod en slechts in beperkte mate tot meer productie leiden. Bedacht moet worden dat op lange termijn de woningvraag structureel wordt bepaald door demografie en preferenties van consumenten. 7

Tabel 1 Verschillen instrumenten Inzetbaarheid Verdringing en freerider Bereik in jaarproductie binnenstedelijk Knelpunt Aangrijpings punt Aanbodsubsidies Aanbod Exploitatietekort 2-15% 1 Vermoedelijk groot Afzetgaranties Vraag Vraaguitval 7-27% Op korte termijn beperkt Regelgeving Kosten verhogende werking Cumulatief 8.000 per woning Eenmalig Potentieel revolverend, budgetoverschrijding mogelijk Met gemeenten 1 Enkele uitzonderlijke vormgevingsvarianten kunnen nog hoger of lager uitkomen in initieel bereik, zie hoofdstuk 2 Bron: EIB Afzetgaranties Een maatregel die aangrijpt op de vraagkant van projecten is het hanteren van afzetgaranties. Als financiers eisen dat zo n 70% van een project vooraf is verkocht en de voorverkoop stokt op een lager percentage, dan kan de provincie zich garant stellen voor het verschil. Hiermee neemt de provincie tijdelijk een deel van de vraag over van consumenten. Een afzetgarantie lost niet het knelpunt op van tekorten op de grondexploitatie, maar vormt een oplossing voor financieringsproblemen door (tijdelijke) vraaguitval. Voor het bereik zijn twee zaken van belang: de beschikbare risico-reservering en het te garanderen percentage woningen binnen projecten. Bij een totale reservering voor verliesrisico s van 10 miljoen is het bereik 650-2.550 woningen, ofwel 7-27% van de binnenstedelijke jaarproductie. Hierbij is uitgegaan van een bandbreedte in prijsdalingen van 15-20%. Het percentage van het totale project waarvoor de garantie nodig is, varieert hierbij van 10-30%. Aangezien met deze maatregel extra vraag in de markt gezet wordt, zijn op korte termijn de risico s dat verdringing optreedt aanmerkelijk kleiner dan bij een aanbodsubsidie. Ook voor afzetgaranties geldt dat bedacht moet worden dat op lange termijn de woningvraag structureel wordt bepaald door demografie en preferenties van consumenten. 8

Tabel 2 Overzicht enkele maatregelen Projectkenmerken Gezuiverd exploitatiesaldo bij locaties met tekort per woning (in ) Kostenbesparing per woning Bereik met 10 mln. (in aantal woningen) Aandeel van gemiddelde jaarproductie binnen BBG (in%) Voormalig bedrijventerrein -19.000 n.v.t. 500 6 Voormalige fabriek -52.000 n.v.t. 200 2 Knooppunt -20.900 n.v.t. 500 5 Sanering op brownfields -35.500 n.v.t. 600 6 Laagste tekort per woning -7.000 n.v.t. 1.450 15 Voorverkoopgaranties (10% voorverkoop, 15% reservering) -15.700 n.v.t. 2.550 27 Voorverkoopgaranties (30% voorverkoop, 20% reservering) -15.700 n.v.t. 650 7 Verhuurfonds -16.000 250 n.v.t. Bezwaar- en beroepsprocedures -15.700 2.450 n.v.t. Flexibiliteit herprogrammering -15.700 2.500 n.v.t. Lokale eisen verminderen -15.700 2.300 n.v.t. Planoptimalisaties sociale woningbouw 1.000 10.000 n.v.t. 9 1 1 Aandeel woningen in exploitaties met sociale woningbouw in totaal database BBG Bron: EIB Regelgeving Aanpassingen van regelgeving werken via de vastgoedexploitatie door in de grondexploitatie en helpen hiermee het exploitatiesaldo te verbeteren. Totaal tellen deze mogelijke optimalisaties op tot een potentiële verbetering van het exploitatieresultaat van 8.000 per woning, ofwel de helft van het tekort op binnenstedelijke locaties. Hierbij zij aangetekend dat de verschillende facetten van regelgeving zich niet noodzakelijkerwijs in alle plannen tegelijkertijd voordoen. Het gaat hier om vermijdbare bezwaar- en beroepsprocedures ( 2.450 per woning), hindervergunningen ( 800), flexibiliteit bij herprogrammering ( 2.500) en lokale stedenbouwkundige eisen ( 2.300). Toepassingsmogelijkheden De totale omvang van het beschikbare bedrag is relevant als het gaat om de toepassingsmogelijkheden van bovenstaande opties. De vraag dient zich aan of een bedrag van 10 miljoen zich het beste leent voor specifieke of generieke maatregelen. Uit bovenstaande blijkt dat het aantal woningen waarvan de totstandkoming kan worden beïnvloed, beperkt is met een dergelijk bedrag. Met het drievoudige bedrag kan maximaal een jaar binnenstedelijke productie beïnvloed worden. Een meer specifieke inzet van middelen kan helpen strategische keuzes te maken binnen het aanbod. Zowel aanbodsubsidies als afnamegaranties helpen hierbij. Deze instrumenten 9

verschillen wel naar het knelpunt dat ermee opgelost wordt: aanbod subsidies helpen tekorten weg te werken, afnamegaranties genereren extra vraag voor projecten. Om een tijdelijk hogere binnenstedelijk bouwproductie te bereiken zijn afnamegaranties effectiever, omdat de verdringing hier lager is en de doelmatigheid dus hoger. Bedacht moet worden dat bij het maken van strategische keuzes binnen het aanbod de concurrentieverhoudingen worden beïnvloed. De selectiecriteria zijn dan ook een uitdaging bij de nadere vormgeving. Het helpt dan om de vijver van projecten bij een specifieke regeling niet te groot te maken, zodat een duidelijk afgebakende lijst van unieke projecten ontstaat. Regelgeving laat zich gemakkelijker generiek vertalen. Het lijkt hierbij een no regret maatregel om de ondoelmatige provinciale regels en toetsingskaders waar de provincie direct invloed op heeft tegen het licht te houden en elementen die kostenverhogend werken in projecten aan te passen of flexibel toe te passen. Dit leidt tot meer financiële ruimte in binnenstedelijke projecten. Veel van de regelgeving wordt echter door gemeenten bepaald, waarmee deze zich aan de directe invloedsfeer van de provincie onttrekt. Om gemeenten te bewerkstelligen regelgeving aan te passen en hiermee tekorten terug te dringen kan dit gekoppeld worden aan subsidies of afzetgaranties. Om de subsidies in een generieke vormgeving meer toe te spitsen op extra inspanning door lokale overheden kan bij aanbodsubsidies een drempelwaarde ingesteld worden: alleen de woningen die een bepaald aantal overstijgt, dat als basisprestatie verondersteld mag worden, komen dan in aanmerking voor subsidie. Het beschikbare subsidiebedrag per extra woning wordt hiermee aanmerkelijk vergroot. De directe koppeling met projecten wordt hiermee wel los gelaten. De drempelwaarde dan wel een koppeling aan regelgeving kan meegenomen worden in de regionale woningbouwafspraken. Om tegemoet te komen aan het feit dat niet alle projecten dezelfde knelpunten hebben en verschillende (sub)doelen gemoeid kunnen zijn met de inzet van de mogelijke instrumenten, kan een verordening die flexibele inzet mogelijk maakt behulpzaam zijn bij een zo hoog mogelijke effectiviteit. Subsidies hebben als voordeel dat nadere risico s bovenop het subsidiebedrag geen opgeld doen en er zijn voordelen in de boekhoudkundige uitvoering, omdat de regeling eindig is. Afzetgaranties hebben als voordeel dat de vraag op korte termijn beïnvloed wordt en hiermee het herstel van de woningmarkt en werkgelegenheid bespoedigt. Het heeft als nadeel dat er risico s mee gemoeid zijn. Deze risico s kunnen beheerst worden door een goede risicodekking, maar nooit uitgesloten. Ten behoeve van het verkleinen van deze risico s kunnen in de nadere uitwerking verschillende opties betrokken worden, zoals een verhuurfonds waarmee risico s direct worden doorgezet naar de markt, een inlegpremie van marktpartijen en het bedingen van een reductie op de aankoopwaarde van de woning. Bij het beperkt optreden van risico s is het bedrag weer opnieuw beschikbaar. Hierbij moet bedacht worden dat als het afzetgarantiefonds eenmaal operationeel is er één systeem voor meerdere unieke projecten gehanteerd kan worden. 10

1 Inleiding 1.1 Aanleiding tot onderzoek De provincie Noord-Holland wil graag meer inzicht in de wijze waarop binnenstedelijk bouwen kan worden gestimuleerd. Eerder deden het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) en Decisio onderzoek naar de tekorten op grondexploitaties, die op binnenstedelijke locaties gemiddeld 16.000 bedroegen ('Kostenverschil binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties in Noord-Holland'). De Provinciale Staten (PS) hebben de Gedeputeerde Staten opgeroepen een stimuleringsregeling voor binnenstedelijk bouwen in te voeren. Naar aanleiding van de wens van PS is door het EIB en Decisio een vervolgonderzoek uitgevoerd naar de stimuleringsmaatregelen voor binnenstedelijk bouwen, waarvan in deze rapportage de bevindingen worden beschreven. 1.2 Vraagstelling en onderzoeksaanpak De vraag die in dit onderzoek wordt beantwoord, is welke maatregelen de provincie het beste kan treffen als zij binnenstedelijk bouwen wil stimuleren. Op basis van het eerder uitgevoerde onderzoek zijn wij in overleg met de provincie tot een short list van maatregelen gekomen die binnenstedelijk bouwen kunnen stimuleren. Het gaat hierbij zowel om financiële als nietfinanciële instrumenten. Bij financiële instrumenten kan het gaan om subsidies op het aanbod, deelnemingen en afzetgaranties. Bij niet-financiële instrumenten gaat het onder andere om regelgeving, maar ook om procesmaatregelen of afspraken rond de programmering van locaties. Veel niet-financiële instrumenten hebben consequenties voor exploitaties, omdat deze bijvoorbeeld opbrengstverhogend of kostenverlagend werken. De eerdere studie van EIB/Decisio naar kostenverschillen biedt een waardevolle basis voor de kosten en opbrengsten van grondexploitaties, die zich uitstekend leent voor nadere analyses van de effectiviteit van beleidsacties om het binnenstedelijk bouwen te stimuleren. Aan de hand van 29 binnenstedelijke woningbouwlocaties in Noord-Holland kan het effect van de maatregelen in een aantal cases in beeld worden gebracht. Op het niveau van concrete projecten brengen wij in beeld wat de kosten zijn van een maatregel en hoe deze op de knelpunten in projecten aangrijpt en wat het potentieel bereik is in aantal woningen. Tot slot wordt gekeken naar verdringing en free-rider effecten die op hoger schaalniveau zich afspelen dan de individuele projecten. In welke mate wordt de effectiviteit van de maatregel beïnvloed doordat er veel gevallen zijn die wel meeprofiteren van de subsidie, maar waar de subsidie geen invloed heeft op hun gedrag (free-rider effecten). In welke gevallen leidt het gesubsidieerde aanbod niet tot extra vraag, maar tot een alternatieve aanwending van dezelfde vraag, die zonder subsidie tot aanbod elders had geleid (verdringing). 1.3 Leeswijzer Eerst gaan wij in op maatregelen die aangrijpen op de aanbodkant van projecten (aanbodsubsidies, hoofdstuk 2). Daarna bespreken wij maatregelen die een vraageffect sorteren (afzetgaranties, hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 gaan wij in op effecten van regelgeving. Tot slot bespreken wij combinaties van bovenstaande en mogelijke optimalisaties (hoofdstuk 5). 11

12

2 Aanbodsubsidies 2.1 Inleiding Aanbodsubsidies grijpen aan op het knelpunt van de tekorten op binnenstedelijke woningbouwprojecten, die gemiddeld 16.000 per woning bedragen (exclusief subsidies). Van de binnenstedelijke grondexploitaties heeft 85% een tekort en worden dus geconfronteerd met dit knelpunt. In de regel slaat het tekort neer bij de gemeente die de grondexploitatie drijft. Om deze reden is er vanuit gegaan dat ook de subsidie ten goede komt aan de gemeente. Deze subsidies grijpen aan op de aanbodkant van projecten, niet op de vraagkant. Bedacht moet worden dat het telkens om een eenmalige stimulans gaat, waarbij het geld niet opnieuw beschikbaar komt voor andere projecten. Allereerst lichten we de opbouw van een grondexploitatie nader toe, alsmede de onderliggende onderdelen van de grondexploitatie zoals de kosten, opbrengsten en het exploitatiesaldo. Vervolgens analyseren we het bereik en de doorwerking van mogelijke aanbodsubsidies. 2.2 Opbouw van een grondexploitatie De kosten en opbrengsten van woningbouwontwikkeling worden verantwoord in grondexploitaties. In de grondexploitatie zijn de kosten en opbrengsten opgenomen die gepaard gaan met de ontwikkeling van grondgebied voor woningbouw. Het zijn niet de enige kosten en opbrengsten voor locatieontwikkeling: er zijn namelijk ook vastgoedexploitaties waarin de kosten en opbrengsten van het vastgoed zijn verantwoord. De opbrengsten in de grondexploitatie hangen in de regel samen met de opbrengsten van het vastgoed: volgens de residuele waardebepaling is de prijs die voor de grond wordt betaald, afgeleid van de opbrengsten van het vastgoed minus de kosten van realisatie van het vastgoed. In dit onderzoek zijn wij uitgegaan van residuele waardebepaling. Vanuit het vastgoed gezien is deze grondopbrengst in de grondexploitatie een kostenpost zoals zichtbaar in figuur 2.1. In de praktijk komen varianten op de residuele waardemethode voor; zoals de grondquote benadering. De opbouw van een grondexploitatie is schematisch weergegeven in tabel 2.1. 2.2.1 Kosten Een grondexploitatie bevat meerdere kostenposten. Voordat op een locatie gewoond of gewerkt kan worden, moet grond verworven worden van de eigenaar (verwervingskosten). Wellicht is de grond vervuild en moet deze gesaneerd worden (saneringskosten) en in veel gevallen bevinden zich op de locatie opstallen die gesloopt moeten worden (sloopkosten). Vervolgens moeten er kosten gemaakt worden voor het bouw- en woonrijp maken van de locatie (kosten woon- en bouwrijp maken). Het gaat dan om de aanleg van riolering, grondverzet (egaliseren en verplaatsen van grond), de aanleg van een sloot, de wegen, het inzaaien van het gras en het planten van bomen. Er worden ook kosten gemaakt voor het proces zelf: gemeentelijke projectleiders en ingenieurs, deskundigen op het gebied van (milieu)wetgeving en stedenbouwkundigen. Allemaal werken zij aan het project en deze kosten worden plankosten genoemd. Er moeten soms kosten gemaakt worden voor planschadevergoedingen, als er partijen zijn die hinder ondervinden van de bouw, of hun woning in waarde zien dalen. Tot slot zijn er faseringskosten: over de gemaakte kosten wordt rente betaald tot het moment dat deze opbrengsten opleveren en gedurende de looptijd van het project vinden prijsstijgingen plaats in de vorm van inflatie. Deze zijn onderdeel van de overige kosten. 13

Figuur 2.1 Opbouw van de VON-prijs in vastgoedexploitaties en relatie met de grondexploitatie (percentages indicatief) 100% 90% BTW % van de vrij op naam-prijs 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Stichtingskosten Grondaankoop Grondopbrengst Grondproductiekosten Grondexploitatiesaldo (winst) 0% Vastgoedexploitatie (ontwikkelaar) Grondexploitatie (gemeente) Bron: EIB/Decisio Tabel 2.1 Opbouw van een grondexploitatie Totaal kosten Totaal opbrengsten Exploitatiesaldo Verwervingskosten, sloop en sanering Kosten voor bouw- en woonrijp maken inclusief bovenwijkse infrastructuur Plankosten (ambtelijke kosten) Overige kosten (onder andere faseringskosten) Grondopbrengsten woningbouw Bijdragen van derden Binnenplanse verevening Overige opbrengsten + Subsidies (Rijk, provincie en gemeente) Exploitatiesaldo incl. subsidies Bron: EIB/Decisio 14

2.2.2 Opbrengsten Naast kosten zijn er ook opbrengsten. De belangrijkste opbrengst bestaat uit de grondopbrengst van de te bouwen woningen. Deze opbrengst wordt zoals eerder aangegeven doorgaans volgens de residuele grondwaardeberekening of een hiervan afgeleide grondquote bepaald en vormt hiermee het sluitstuk van de vastgoedexploitatie. De grondopbrengst hangt dus af van het te realiseren vastgoed. Uitzondering hierop vormt de sociale huurwoning. Aangezien de vastgoedexploitatie hiervan onrendabel is, gelden over het algemeen vaste lage grondprijzen. Andere opbrengsten die verantwoord worden in de grondexploitatie zijn de bijdragen van derden. Als bijvoorbeeld derden meeprofiteren van een bepaalde ontwikkeling zijn er mogelijkheden deze kosten te verhalen. Ook bij grondverkoop volgens het bouwclaim -model zijn er vaak bijdragen van derden. Bij het bouwclaim -model heeft een ontwikkelaar grond in bezit en verkoopt hij deze grond aan de gemeente. Hiervoor krijgt hij een bouwclaim terug: hij behoudt het recht de ontwikkeling te realiseren, maar de gemeente zorgt voor het bouw- en woonrijp maken van de grond. De gemeente verkoopt de grond uiteindelijk weer aan de ontwikkelaar. Vaak worden bij deze constructie allerlei bijdragen over en weer afgesproken, die ofwel als bijdrage worden geboekt, ofwel worden verrekend met de te betalen grondprijs. Overige opbrengsten kunnen bestaan uit de tijdelijke verhuur van de grond en opstallen. Bij binnenplanse verevening gaat het om de opbrengsten uit de ontwikkeling van andere typen gebouwen zoals kantoren en voorzieningen. Ook deze opbrengsten zijn bij de analyse betrokken. 2.2.3 Exploitatiesaldo Het saldo van kosten en opbrengsten is het exploitatiesaldo. Echter, om grondexploitaties vergelijkbaar te maken, moeten wij het exploitatiesaldo schonen voor subsidies en afdrachten. Dit kunnen, zoals gezegd, zowel binnengemeentelijke subsidies en afdrachten zijn, als rijkssubsidies en provinciale bijdragen. Het saldo exclusief subsidies noemen wij in het onderzoek het gezuiverd exploitatiesaldo. De subsidies zijn immers slechts een herverdeling van middelen tussen overheden. Een duidelijk onderscheid tussen dit gezuiverd exploitatiesaldo en het exploitatiesaldo inclusief subsidies is dus van belang. Uit het onderzoek 'Kostenverschil binnenstedelijk bouwen en bouwen op uitleglocaties in Noord-Holland' bleek dat het gezuiverde exploitatiesaldo van binnenstedelijke woningbouwlocaties gemiddeld een negatief saldo kent van bijna 16.000. Aanbodsubsidies grijpen aan op het knelpunt van de tekorten in het exploitatiesaldo van binnenstedelijke woningbouwprojecten, die gemiddeld 16.000 per woning bedragen (exclusief subsidies). 2.3 Bereik van aanbodsubsidies Aanbodsubsidies voor binnenstedelijke bouwlocaties grijpen aan op het knelpunt van deze tekorten. Aanbodsubsidies beïnvloeden de investeringsafweging, waardoor investeringen die niet worden opgepakt door de markt, omdat ze financieel niet aantrekkelijk genoeg zijn, als gevolg van een subsidie wel doorgang vinden. In deze paragraaf wordt geanalyseerd wat het bereik is van verschillende vormen van aanbodsubsidies. Van de binnenstedelijke grondexploitaties heeft 85% een tekort. In de regel slaat het tekort neer bij de gemeente die de grondexploitatie drijft. Om deze reden is er vanuit gegaan dat ook de subsidie ten goede komt aan de gemeente. Deze subsidies grijpen aan op de aanbodkant van projecten, niet op de vraagkant. In de analyse is voor de berekening van het bereik van mogelijke aanbodsubsidies uitgegaan van een beschikbaar budget van 10 miljoen. Indien een budget van 30 miljoen wordt aangehouden is het bereik van de aanbodsubsidie drie keer zo groot, behalve bij subsidies op basis van de hoogte van het tekort. Het bereik wordt 15

afgezet tegen de gemiddelde jaarlijkse bruto groei van de woningvoorraad binnen BBG 1 in de periode 2005-2012. Deze groei bedroeg gemiddeld zo n 9.300 woningen per jaar. 2 Voor deze analyse is gebruik gemaakt van de database met 29 binnenstedelijke grondexploitaties (6.950 woningen) in de provincie Noord-Holland. Hiervan zijn projectkenmerken, kostensoorten, opbrengsten, subsidies en voormalige situatie bekend. Bij hoeveel woningen kan het tekort van het exploitatiesaldo, gezuiverd van subsidies, tot 0 terug worden gedrongen? Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat een aanbodsubsidie een eenmalige stimulans is. 2.3.1 Aanbodsubsidie op basis van projectkenmerken Een subsidie kan worden toegekend op basis van vooraf gedefinieerde projectkenmerken. Het voormalig gebruik van de locatie is van invloed op het exploitatiesaldo van de grondexploitaties. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan woningbouwlocaties op knooppunten of voormalig overlastgevende locaties als fabrieksterreinen. De locaties met de hoogste tekorten betreffen binnenstedelijke functieveranderingslocaties waar overlastgevende functies verdwijnen en plaatsmaken voor woningbouw. Het betreft hier binnenstedelijk gelegen fabrieksterreinen en bedrijventerreinen. De tekorten op voormalige sportterreinen en boerderijen liggen aanzienlijk lager. Het subsidiëren van woningbouwlocaties op basis van projectkenmerken biedt de provincie de mogelijkheid om direct te sturen op haar beoogde doelen. Het nadeel van een generieke subsidie op basis van projectkenmerken is dat deze niet altijd terechtkomen bij projecten die zonder subsidie geen doorgang zouden vinden. Woningbouwlocaties op knooppunten hebben veelal van zichzelf al een positief exploitatiesaldo. Tabel 2.2 Bereik van aanbodsubsidie op basis van projectkenmerken bij gemiddelde tekorten % jaarproductie Bereik met 10 mln. in aantal woningen Gezuiverd exploitatiesaldo per woning Aantal woningen in database Aantal exploitaties in database Bedrijventerrein 3 2.850-19.000 500 6% Fabrieken 5 850-42.500 200 3% Oude boerderij 4 200-11.300 900 10% School 6 400 4.200 Sportterreinen 2 200-2.700 3.700 40% Knooppunt 12 3.150-13.000 800 8% Totaal 29 6.950-15.700 600 7% Bron: EIB 1 In het hele rapport wordt hiermee de BBG-2000 grens bedoeld. 2 In 2012 is de registratie van de woningvoorraad overgegaan van het CBS naar de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) beheerd door het Kadaster. Bij deze overgang is de definitie van het begrip woning verruimd. Als gevolg hiervan is een administratieve trendbreuk ontstaan in de ontwikkeling van de woonvoorraad, doordat in 2012 eenmalig al bestaande woningruimten aan de woningvoorraad zijn toegevoegd die onderdeel uitmaken van de verruimde definitie. De gemiddelde jaarlijkse bruto groei van de woningvoorraad binnen BBG in de periode 2005-2012 is door de trendbreuk naar schatting zo n 250 woningen hoger uitgevallen. 16

Hierbij is aangesloten bij de knooppunt definitie van de provincie, namelijk locaties op 1.200 meter afstand van een treinstation of een kruispunt van meerdere regionale buslijnen. Voor de berekening van het bereik van aanbodsubsidies zijn wij uitgegaan van een te subsidiëren bedrag ter hoogte van het gemiddelde tekort van het gezuiverde exploitatiesaldo in de database, welke zijn weergegeven in tabel 2.2 en 2.3. Het generieke karakter van deze stimuleringsmaatregel maakt het eenvoudiger in de uitvoering. De subsidieverstrekker kan eenvoudig bepalen of een locatie al dan niet in aanmerking komt voor een subsidie. In tabel 2.2 zijn dus ook de exploitaties met een positief exploitatiesaldo meegenomen. Uitgaande van een aanbodsubsidie ter hoogte van het gemiddelde tekort laat zien dat een aanbodsubsidie voor voormalig overlastgevende locaties een bereik heeft van 200-500 woningen, oftewel zo n 3-6% van de jaarproductie. Bij voormalige boerderijen en binnenstedelijke knooppuntlocaties is het bereik zo n 8-10% van de jaarproductie. Voor de volledigheid: het betreft hier het aantal woningen dat met deze subsidie kan worden bereikt en niet het additionele effect van de aanbodsubsidie. Met een vormgeving van een vast bedrag per categorie varieert het bereik van 3-40% van de jaarproductie. De provincie kan besluiten alleen projecten te subsidiëren die een negatief exploitatiesaldo hebben. Met name binnenstedelijke projecten op knooppuntlocaties hebben veelal een positief exploitatiesaldo. Het generieke karakter van de subsidie neemt hiermee echter ook af. De subsidieverstrekker moet nu inhoudelijk toetsen of een locatie een tekort heeft. Daarnaast kan deze vorm van subsidiëring strategisch gedrag uitlokken. Wanneer een locatie op een klein tekort dreigt uit te komen, wordt de prikkel weggenomen om dit door slimme planaanpassingen te voorkomen. Hierdoor zou immers geen subsidie meer worden ontvangen. Wanneer specifiek naar locaties met een negatief exploitatiesaldo wordt gekeken, ligt het gemiddelde tekort bij binnenstedelijke locaties op bijna 20.000 per woning. Het beperken van de subsidie tot tekortlocaties leidt tot een lager bereik. Als de subsidieregeling wordt vastgesteld op basis van een selectie van de tekortlocaties bedraagt het bereik 2-10% van de jaarproductie. Tabel 2.3 Bereik van aanbodsubsidie op basis van projectkenmerken bij locaties met tekort % jaarproductie Bereik met 10 mln. in aantal woningen Gezuiverd exploitatiesaldo per woning Aantal woningen in database Aantal exploitaties in database Bedrijventerrein 3 2.850-19.000 500 6% Fabrieken 4 700-52.200 200 2% Oude boerderij 2 100-47.900 200 2% School 3 150-14.300 700 8% Sportterreinen 1 50-11.300 900 10% Knooppunt 5 2.300-20.900 500 5% Totaal 18 6.000-19.500 500 6% Bron: EIB 17

Aanbodsubsidies gericht op tekortlocaties gedifferentieerd naar het vorige gebruik van het terrein hebben een bereik van 200-900 woningen, ofwel 2-10% van de jaarproductie binnenstedelijk. 2.3.2 Aanbodsubsidie op basis van kostensoorten binnen het project De subsidie kan ook worden toegekend aan specifieke kostensoorten binnen projecten. Hiermee kunnen middelen gerichter worden ingezet. De provincie kan hierbij bijvoorbeeld kiezen om de saneringskosten te subsidiëren om de ontwikkeling van voormalige fabrieksterreinen te realiseren of de sloopkosten bij functieveranderingslocaties. Ook kan de provincie een subsidie toekennen aan de plankosten (proceskosten) van binnenstedelijke locaties, welke in de regel hoger liggen dan bij uitleglocaties. Uit tabel 2.4 blijkt dat in 26 van de 29 geanalyseerde grondexploitaties sprake was van een functieverandering. Van deze exploitaties zijn de sloopkosten specifiek in beeld gebracht, welke binnen de exploitatie een beperkte kostenpost zijn van 2.400 per woning. Het aantal nieuwe woningen dat middels deze subsidie op deze locaties kan worden bereikt, ligt met 45% van de jaarproductie dan ook hoog. Saneringskosten vormen met 13.200 per woning een grotere kostenpost binnen de exploitatie. De spreiding van de saneringskosten op voormalig overlastgevende terreinen varieert tussen de 0 en 42.500 per woning. Tabel 2.4 Bereik van aanbodsubsidie op bepaalde kostensoorten binnen het project % jaarproductie Bereik met 10 mln. in aantal woningen Omvang specifieke kostensoort Gezuiverd exploitatiesaldo per woning Aantal woningen in database Aantal exploitaties in database Sloopkosten 26 6.650-15.700 2.400 4.250 45% Saneringskosten 9 1.500-26.700 13.200 750 8% Plankosten 29 6.950-15.700 10.000 1.000 11% Bron: EIB In tabel 2.5 wordt specifiek naar exploitaties met een negatief exploitatiesaldo gekeken. Hieruit blijkt dat de gemiddelde sloopkosten per woning en de gemiddelde plankosten per woning nauwelijks afwijken van het gemiddelde van alle exploitaties. De gemiddelde saneringskosten liggen bij deze deelselectie wel hoger. Het bereik van een aanbodsubsidie voor alleen saneringskosten op voormalig overlastgevende locaties komt daardoor ook lager te liggen. Een nadeel van het subsidiëren op basis van een specifieke kostensoort is dat het strategisch gedrag kan uitlokken. In plaats van projecten zo slim mogelijk in te richten, kan er een prikkel vanuit gaan om bepaalde kostensoorten niet kritisch te bekijken. Bij deze vorm van subsidiëring moet de subsidieverstrekker niet alleen inhoudelijk toetsen of een locatie een tekort heeft, maar ook bepalen of de kosten voor een specifieke kostenpost reëel zijn. Daarnaast moet worden vastgesteld of het bedrag van de te subsidiëren kostensoort het totale tekort op de exploitatie niet overstijgt. 18

Tabel 2.5 Bereik van aanbodsubsidie op bepaalde kostensoorten bij locaties met tekort % jaarproductie Bereik met 10 mln. in aantal woningen Omvang specifieke kostensoort Gezuiverd exploitatiesaldo per woning Aantal woningen in database Aantal exploitaties in database Sloopkosten 16 5.850-19.200 2.400 4.100 44% Saneringskosten 6 1.200-35.500 16.600 600 6% Plankosten 18 6.000-19.500 10.100 1.000 11% Bron: EIB Aanbodsubsidies gericht op specifieke kostensoorten bij locaties met een tekort hebben een bereik van 600-4.100 woningen, ofwel 6-44% van de jaarproductie binnenstedelijk. 2.3.3 Aanbodsubsidie op basis van tekorten binnen een project Een aanbodsubsidie kan ook worden gericht op projecten die vanwege financiële knelpunten niet uitgevoerd kunnen worden. Wanneer de hoogte van het tekort leidend is voor het al dan niet verstrekken van een subsidie zijn er twee uitgangspunten als uiterste: het hoogste tekort per woning komt als eerst in aanmerking voor een subsidie, of het laagste tekort per woning komt als eerst in aanmerking voor een subsidie. Een doorsnede van de binnenstedelijke grondexploitaties in de beschikbare database laat zien dat bij binnenstedelijke grondexploitaties de grootste tekorten bij voormalige fabrieken en bedrijventerreinen zijn. Op projectniveau zijn er ook voormalige scholen en boerderijen met hoge tekorten. Wanneer de projecten met de hoogste tekorten als eerste in aanmerking komen voor een subsidie is de kans klein dat de subsidie wordt aangewend door projecten die anders ook van start waren gegaan. Ook hier zijn risico s op strategisch gedrag. Wanneer het grootste tekort in aanmerking komt voor een subsidie neemt dit de prikkel weg om deze tekorten zo laag mogelijk te houden. Hierdoor kan immers een mogelijke subsidie in gevaar komen. Het bereik van deze subsidievorm is met een beschikbaar budget van 10 miljoen zo n 1% van de jaarproductie, met name door binnenstedelijke projecten met een grote saneringsopgave. Bij een subsidievorm waarbij het kleinste tekort per woning het eerst in aanmerking komt voor een subsidie ligt het bereik aanzienlijk hoger. Met deze subsidievorm kunnen bijna 1.500 woningen worden bereikt, oftewel zo n 15% van de jaarproductie. Hier zitten diverse projecten bij met een beperkt tekort tot 1.000 per woning. Een deel van deze kleine tekorten kan wellicht ook door slimme planaanpassingen worden weggewerkt of er kan elders financiering worden gevonden. Hierdoor is de kans groter dat de subsidie wordt aangewend voor projecten die anders ook van start waren gegaan. 19

Tabel 2.6 Bereik van aanbodsubsidie op basis van tekorten binnen een project % jaarproductie Bereik met 30 mln. in aantal woningen % jaarproductie Bereik met 10 mln. in aantal woningen Gezuiverd exploitatiesaldo per woning Aantal woningen in database Aantal exploitaties in database Kleinste tekort 18 6.000-7.000 1.450 15% 3.000 32% Grootste tekort 18 6.000-79.900 150 1% 400 4% Bron: EIB Bij een aanbodsubsidie waarbij het kleinste tekort per woning als eerst in aanmerking voor een subsidie komt is de kans groter dat de subsidie wordt aangewend door projecten die anders ook van start waren gegaan 2.3.4 Aanbodsubsidie op basis van een drempelwaarde Uit voorgaande paragrafen blijkt dat het bereik van de meeste subsidievormen beperkt is. Een andere manier van stimuleren is het belonen van extra inzet. In de provincie Noord-Holland wordt ook zonder subsidietoekenning een binnenstedelijk woningprogramma gerealiseerd. Het belonen van extra inzet draagt er aan bij dat in gemeenten extra woningbouw kan worden gerealiseerd. Om deze doelstelling effectief te realiseren wordt de subsidie alleen toegesneden op extra binnenstedelijke woningbouwproductie. Het instellen van een drempelwaarde voorkomt dat de gehele binnenstedelijke woningproductie in aanmerking komt voor een subsidie. Bij deze vormgeving wordt alleen subsidie verstrekt aan het aantal woningen dat boven een van tevoren gedefinieerde drempelwaarde uitkomt. Op gemeentelijk of regionaal niveau kunnen de Regionale Actieprogramma s (RAP s) in Noord-Holland hiervoor een uitgangspunt vormen. Met gemeenten worden afspraken gemaakt over een reëel en regio specifiek minimumaantal of percentage binnenstedelijke woningen. Subsidies worden hierbij toegekend aan de woningen die boven deze drempelwaarde uitkomen. Hiermee ontstaan prikkels om extra binnenstedelijk te bouwen, waarmee de kans groter is dat de middelen terechtkomen bij de lastigere locaties en projecten die men zonder subsidie niet of later zou realiseren. Ook ontstaat een prikkel om binnen de afgesproken periode woningen nog versneld te realiseren, omdat gemeenten anders subsidie inkomsten mislopen. De rekensom is eenvoudig. Bij een beschikbaar budget van 10 miljoen en een productie van 9.300 woningen is een subsidie per woning te realiseren van bijna 1.100 per woning. Als we er bijvoorbeeld van uitgaan dat zonder subsidie 8.300 woningen zullen worden gerealiseerd en we passen de subsidie alleen toe op de woningen boven het minimumaantal van 8.300, dan zou bij eenzelfde aantal geproduceerde woningen de subsidie per woning oplopen tot bijna 10.000. Aangezien de marginale opbrengst van (extra) binnenstedelijke woningproductie hierdoor fors wordt vergroot, zal, als het aantal woningen tot bijvoorbeeld 10.000 oploopt, nog altijd een subsidie per woning van 5.900 worden gerealiseerd. Het nadeel van deze vorm van subsidie is dat de effectiviteit van de maatregel sterk afhankelijk is van de juiste vaststelling van de drempelwaarde op regionaal niveau. Daarnaast leidt de toekenning van subsidie aan woningen boven een minimale drempelwaarde er niet per 20

definitie toe dat woningen met een positief exploitatieresultaat worden uitgesloten van de subsidie. Hiervoor zouden additionele voorwaarden aan de subsidie moeten worden gekoppeld. Door het instellen van een drempelwaarde wordt extra inspanning beloond, waarbij de kans dat productie wordt gesubsidieerd die gemakkelijker langs andere weg tot stand was gekomen kleiner is. 2.4 Doorwerking aanbodsubsidies Het aantal woningen dat met een subsidie kan worden bereikt, staat niet gelijk aan het additionele effect dat een aanbodsubsidie kan realiseren. Subsidies kunnen worden gebruikt voor projecten die zonder subsidiëring ook van start waren gegaan. In welke mate wordt de effectiviteit van de maatregel beïnvloed doordat er gevallen zijn die wel meeprofiteren van de subsidie, maar waarbij de subsidie geen invloed heeft op het al of niet van start gaan van het project (free-rider effecten). In welke gevallen leidt het gesubsidieerde aanbod niet tot extra vraag, maar tot een alternatieve aanwending van dezelfde vraag die er ook zonder subsidie was geweest (verdringing). Bij welke aanwending is de additionaliteit het grootst? 2.4.1 Verdringing en free-rider effecten De omvang van het bereik zoals hierboven beschreven wil nog niet zeggen dat het effect van de subsidie ook van deze omvang is. Hierbij moet rekening gehouden worden met verdringings- en free-rider effecten. Verdringing wil zeggen: het aanbod dat dankzij de subsidie tot stand komt wordt aangewend om in dezelfde vraag te voorzien, zodat aanbod elders niet tot stand komt. In het geval van free-rider effecten wordt er aanbod gesubsidieerd dat zonder subsidie ook tot stand was gekomen. Uit de evaluatie van de Tijdelijke Stimuleringsregeling Woningbouwprojecten (TSW) (EIB, 2012) blijkt dat het additionele effect van subsidies aanmerkelijk kleiner is dan het bereik. Bij deze stimuleringsmaatregel heeft selectie plaatsgevonden langs de lijn van de (laagst) gevraagde subsidie per woning en de snelheid van opstarten van het project. Het aantal woningen dat met deze vorm van subsidiëren kan worden bereikt is groot. Bij de evaluatie is gebruik gemaakt van het feit dat er woningbouwprojecten zijn waarvoor subsidie is toegewezen en woningbouwprojecten waarvoor de subsidie is afgewezen. Door deze projecten in de tijd te volgen en de verschillen tussen projecten met en zonder subsidie te vergelijken, kunnen de effecten van de subsidie worden bepaald. In deze studie naar tijdelijke stimuleringsmaatregelen tijdens de economische crisis is het effect van verdringing op 70% geschat ( Evaluatie stimuleringspakket woningbouw, EIB 2012). Om het verdringingseffect te bepalen, is onderzocht in welke mate de terugval in gereed gemelde woningen in 2010 ten opzichte van voorgaande jaren afhangt van het aandeel gesubsidieerde woningen in de afgegeven vergunningen per gemeente. Vervolgens is hier het effect op het aantal extra gebouwde woningen als gevolg van de subsidie afgeleid. Op basis van deze relatie is bepaald dat de subsidieregeling een verdringing kent van 70%. Met andere woorden: 70% van de extra woningen met subsidies verdringt andere projecten. Verdringing is overigens bijna niet te vermijden bij subsidiemaatregelen. Conform deze inschatting is dus 30% van de subsidie terecht gekomen bij projecten die daadwerkelijk meer productie hebben veroorzaakt. Omdat het ging om een tijdelijke aanbodstimulans en de woningvraag hiermee niet (structureel) verhoogd werd, gaat deze extra productie ten koste van productie in latere jaren. De mate waarin free-rider effecten optreden, kan afhangen van alternatieve mogelijkheden een project toch van start te laten gaan. Bij projecten met relatief kleine tekorten is de kans groter dat er door optimalisaties toch mogelijkheden zijn het project van start te laten gaan of financiering elders te organiseren valt, bijvoorbeeld ten laste van de gemeentebegroting. Bij grotere tekorten is dit lastiger. Als dus voor een vormgeving wordt gekozen met lagere subsidiebedragen per project teneinde het bereik te vergroten, wil dit nog niet zeggen dat hiermee het effect van de subsidie daadwerkelijk vergroot wordt. Bedacht moet worden dat met het subsidiëren van het aanbod er niet meer woningvraag 21

ontstaat. Een aanbodsubsidie zal dus met name invloed hebben op de samenstelling van het aanbod en kan dus aangewend worden om strategische keuzes te maken binnen het totale aanbod van projecten. Op lange termijn wordt de woningvraag zonder aanbodrestricties bepaald door de demografische ontwikkeling en woonvoorkeuren van consumenten. In een eerdere EIB-studie naar tijdelijke stimuleringsmaatregelen tijdens de economische crisis is het effect van verdringing op 70% geschat. Dit percentage is niet één op één toepasbaar omdat het om een mix van maatregelen ging, maar geeft wel een richtsnoer. 2.4.2 Voorwaardelijke subsidies Bij het hiervoor beschreven bereik en de effecten is nog geen rekening gehouden met knelpunten in de uitvoering die op kunnen treden. Bijvoorbeeld het risico dat grondexploitaties worden gesubsidieerd op basis van een begroting, terwijl de realisatie anders is. Uit de eerder verrichtte studie Kostenverschil Binnenstedelijk Bouwen bleek bijvoorbeeld dat bij eerdere subsidies, zoals de ISV, ook exploitaties met een overschot zijn gesubsidieerd. Een tweede risico dat kan optreden is dat vormen van strategisch gedrag ontstaan, omdat de subsidie de prikkel verminderd om planoptimalisaties toe te passen, dan wel bepaalde kostensoort ruimer begroot worden dan strikt noodzakelijk. Een manier om hiermee om te gaan is bijvoorbeeld door te zorgen voor duidelijke voorwaarden en toetsing vooraf. Voor subsidies kunnen vooraf voorwaarden worden gedefinieerd, die gekoppeld zijn aan financiële consequenties wanneer niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Een bekend voorbeeld is de clawback, waarbij de subsidie geheel of gedeeltelijk moet worden terugbetaald als bijvoorbeeld geprognosticeerde tekorten niet in de praktijk zijn opgetreden. Hierbij is het mogelijk de subsidie achteraf uit te betalen en daarbij afhankelijk te maken van het realiseren van bepaalde voorwaarden, de subsidie wordt dan als het ware variabel. Bij aanbodsubsidies voor woningen op binnenstedelijke bouwlocaties kan de subsidie vooraf worden uitgekeerd en achteraf (deels) teruggevorderd als blijkt dat het exploitatieresultaat positief is of de betaalde subsidie het tekort overstijgt. Een voorwaardelijke subsidie heeft in essentie dezelfde functie als een reguliere (onvoorwaardelijke) subsidie. De voordelen van clawback subsidies liggen in het mogelijk lagere subsidiebedrag dat resulteert als niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Hoewel het verleidelijk is om standaard voor voorwaardelijke subsidies te kiezen, zitten er ook nadelen aan clawback clausules. Overheden kunnen minder goed zicht hebben op de werkelijke kosten en opbrengsten van projecten dan projectontwikkelaars. Deze informatie-asymmetrie in de projectkarakteristieken kan ertoe leiden dat de uitvoeringskosten hoger zijn dan bij een onvoorwaardelijke subsidie, omdat de voorwaarden vooraf helder gecontracteerd moeten worden en vervolgens toezicht nodig is om naleving te toetsen. Als de provincie hiervoor specifieke kennis moet binnenhalen, zijn de hogere uitvoeringskosten in het nadeel van de voorwaardelijke subsidie. Een alternatief voor een clawback clausule is een deelneming van de provincie in een gezamenlijke gebiedsmaatschappij, waardoor mogelijke winsten achteraf automatisch onder de deelnemers worden verdeeld. Hierbij moet ook worden bedacht dat de eventuele verliezen ook onder de deelnemers worden verdeeld, waardoor het risico bestaat dat de kosten van deelneming ook hoger uitvallen. In de praktijk blijken dergelijke constructies ook problemen met betrekking tot eenduidig opdrachtgeverschap en vertragingen te kunnen geven ( Bouwen voor kwaliteit, EIB 2011) Bij voorwaardelijke subsidies kunnen vooraf voorwaarden worden gedefinieerd, die gekoppeld zijn aan mogelijk lagere subsidiebedragen, maar de uitvoeringskosten van de subsidie zijn hoger. 22

2.4.3 Tot slot Bedacht moet worden dat de woningvraag op middellange termijn vooral wordt gedreven door demografische ontwikkelingen en woonvoorkeuren van consumenten. Een aanbodsubsidie zal dan vooral invloed hebben op de samenstelling van de projecten en slechts in beperkte mate tot meer productie leiden. 23

24

3 Garanties 3.1 Inleiding Het instellen van een voorverkoopgarantie grijpt niet aan op het knelpunt van de exploitatietekorten. Het grote probleem van de huidige crisis is de vraaguitval op de woningmarkt. Maatregelen die hierop aangrijpen kunnen mogelijk woningbouwlocaties uit het slop helpen. Verkoopgaranties grijpen in op het wegnemen van het financiële knelpunt dat ontstaat wanneer onvoldoende voorverkooppercentages worden gerealiseerd. Deze maatregelen kunnen op specifieke projecten worden ingezet, waardoor de provincie de mogelijkheid heeft direct te sturen op haar beoogde doelen. 3.2 Vraagstimulering Een maatregel die aangrijpt op de vraagkant van projecten is het hanteren van afzetgaranties. De realisatie van nieuwbouwwoningen is in de huidige crisis omgeven door onzekerheid. De onzekerheid over wanneer een woning gereed zal zijn, werkt eveneens door in de keuze van woonconsumenten bij het kopen van een nieuwbouwwoning. Bij voorverkoopgaranties neemt de provincie hier de facto vraag over van de (woon)consument. Banken eisen doorgaans een voorverkoop van 70% van het totale project alvorens zij tot financiering overgaan. Bij voorverkoopgaranties wordt ervan uitgegaan dat de provincie Noord-Holland projecten weet vlot te trekken door het probleem van tijdelijk lage voorverkooppercentages op te lossen. Dit kan door garanties af te geven op de verkoop van nog te ontwikkelen woningen. Hiermee wordt ervoor gezorgd dat de problemen rond voorverkoop en financiering worden aangepakt. De woningen waarvoor de provincie garant staat, worden verkocht zodra zich een consument aandient. Dit kan na voltooiing van de bouw of nog tijdens de bouw bij een snel herstel van de markt. Voor dit onderzoek zijn twee varianten uitgewerkt: een waarbij de provincie voor 10% van de woningen in projecten garant staat en een waarbij dit 30% is. De overige risico s liggen bij de ontwikkelaars en corporaties. Dit laatste is van belang om te voorkomen dat projecten van start gaan die geen reëel perspectief hebben. Door marktpartijen risicodragend te laten deelnemen, zal een zekere voorverkoop moeten worden gerealiseerd van bijvoorbeeld 40-60%. Zo blijft er ook risico voor de ontwikkelaars ten aanzien van toekomstige afzet bestaan. Zo wordt de markt gebruikt om te zorgen dat die projecten tot stand komen waar wel vraag naar is. Hierdoor vindt een selectie plaats van projecten waarbij de prijs-kwaliteit verhouding goed is, maar waar door de dunne vraag onvoldoende voorverkoop kan worden gerealiseerd. Projecten waarvan de prijskwaliteit verhouding niet in balans ligt, behalen niet de geëiste voorverkooppercentages en komen derhalve niet in aanmerking voor een voorverkoopgarantie. Marktpartijen moeten de kosten van projecten die al zijn voorbereid en geen doorgang vinden, volledig afschrijven. Een marktpartij wil liever een deel van deze kosten terugverdienen, dan niets. Dit geeft deze partijen prikkels om in deze tijd wat verder te willen reiken dan gebruikelijk. Het voordeel van de bijdrage van de provincie ligt bij het tijdelijk overnemen van het afzetdeel dat thans in de voorverkoop is weggevallen. Een afzetgarantie lost niet het knelpunt op van tekorten op de grondexploitatie, maar vormt een oplossing voor financieringsproblemen door (tijdelijke) vraaguitval. 25

Figuur 3.1 Voorverkoopgaranties 120 100 % van de voorverkoop 80 60 40 Geëist door financiers Verkoop na start bouw Gerealiseerde voorverkoop Gegarandeerd door provincie 20 0 Bron: EIB 3.3 Risico s Het bieden van gunstige condities heeft uiteraard een prijs. Deze prijs bestaat hoofdzakelijk uit de waardering van het prijsrisico. Uitgangspunt bij de berekeningen is dat de publieke sector een prijs garandeert die overeenkomt met de bouwkosten plus de rentelasten tijdens de bouwtijd. Deze prijs zullen ontwikkelaars ook minimaal moeten verlangen in de markt. Dit betekent tevens dat als het project doorgaat dit ook de verwachte prijs is. Vervolgens moet dan een inschatting worden gemaakt van het prijsrisico. Vanuit de markt is bekend, dat doorgaans een risico-opslag van ongeveer 5% wordt gehanteerd (naast een reëel risicovrij rendement van 2,5%). Dit is echter bij een voorverkoop van ongeveer 70%. Als op voorraad wordt gebouwd, dan zijn de risico s groter. Bij de berekeningen is uitgegaan van een reservering van 15% van de te garanderen som. Op deze wijze wordt een prijsdaling van 15% ten opzichte van de verwachte planopbrengsten van woningverkopen afgedekt. Indien de opbrengsten van deze woningverkopen meevallen, kan deze opbrengst nogmaals worden aangewend voor een garantstelling. Anderzijds kunnen de kosten bij zeer tegenvallende woningbouwopbrengsten ook hoger uitvallen. Dit betekent dat met een bedrag van 10 miljoen projecten kunnen worden gerealiseerd met een totale omvang van 67 miljoen. Met een beschikbaar budget van 30 miljoen is de totale omvang 200 miljoen De grootste effecten kunnen worden behaald doordat via garantstelling een hefboom wordt gerealiseerd. Met de voorverkoopgaranties wordt met een beschikbaar budget van 10 miljoen een garantstelling van 67 miljoen bewerkstelligd. Met deze garantstelling kan een garantie op bijna 260 woningen worden afgegeven, wanneer rekening wordt gehouden met de gemiddelde verkoopprijs van nieuwbouwwoningen in Noord-Holland ( 259.000, prijspeil 2013, MNW). Dit betreft het aantal woningen waar daadwerkelijk een garantstelling voor wordt afgegeven. 26

Indien de voorverkoop van een binnenstedelijke locatie na het verstrekken van een garantie het benodigde voorverkooppercentage zelfstandig haalt, komt het budget weer beschikbaar voor een ander project. Indien de provincie ervoor kiest een minimaal voorverkooppercentage van 40-60% te eisen, wordt hiermee een tweede hefboom gecreëerd. Bij een voorverkooppercentage van 40% garandeert de provincie 30% van de woningen om de financiering rond te krijgen. Aangezien hiermee het gehele project wordt gerealiseerd, kunnen ruim 850 woningen worden bereikt, oftewel 9% van de jaarproductie. Bij een gerealiseerd voorverkooppercentage van 60% ligt dit op 2.550 woningen, oftewel 27% van de jaarproductie. Met een beschikbaar budget van 30 miljoen zijn dit ruim 7.700 woningen, oftewel 83% van de jaarproductie. Ruim 15% van de woningen op binnenstedelijke locaties heeft een positief exploitatiesaldo of een klein tekort dat door een versnelling kan worden opgelost. Aangezien met deze maatregel extra vraag in de markt wordt gezet, zijn op korte termijn de risico s dat verdringing optreedt aanmerkelijk kleiner dan bij een aanbodsubsidie. Echter, op lange termijn is dit anders aangezien de woningvraag structureel wordt bepaald door demografie en preferenties van consumenten en een afzetgarantie op zichzelf niet zorgt voor een structureel hogere woningvraag. Bij voorverkoopgaranties varieert het bereik van 7-27% van de jaarproductie, waarbij geldt dat indien de risico s zich niet of niet volledig materialiseren, het bedrag jaarlijkse opnieuw beschikbaar is. Tabel 3.1 Bereik van verschillende voorverkoopgaranties bij daadwerkelijk geeffectueerde garanties Te garanderen deel van de voorverkoop (in %) Reservering van gegarandeerde som (in %) Totale garantstelling (in mln. euro) Aantal gegarandeerde woningen Totaal bereik van de totale projecten Bereik in aandeel van jaarproductie (in %) 10 15 67 260 2.550 27 10 20 50 190 1.950 21 30 15 67 260 850 9 30 20 50 190 650 7 Bron: EIB 27