Leren van samenwerkende gemeenten Verhalen over intergemeentelijke samenwerking Samenwerking bepaalt bij gemeenten meer en meer de bestuurlijke agenda en ambtelijke werkpraktijk. Geen enkele gemeente kan haar opgaven alleen het hoofd bieden, dus zoeken ze elkaar op om de krachten te bundelen.
Colofon Deze publicatie is een co-productie van Twynstra Gudde adviesgroep Overheid & Organisatie en Twynstra Gudde Interim Management. Tekst Joost van der Kolk Samenstelling en interviews Sharon Blair-Zuijderhoff Peter de Regt Joost van der Kolk Mark van Leemput Met medewerking van Marcel van Bijnen, secretaris en algemeen directeur Drechtsteden Jan van Ginkel, gemeentesecretaris Schiedam en voormalig kwartiermaker en directeur Werkorganisatie De Waard Ger Peters, secretaris K5-samenwerking Gert-Jan Metselaar, secretaris Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard Marc van der Veer, gemeentesecretaris Voorschoten en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Wilma Atsma, gemeentesecretaris Wassenaar en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Rein Schurink, gemeentesecretaris Amstelveen Andries Heidema, burgemeester gemeente Deventer en voorzitter Regio Stedendriehoek Vormgeving Twynstra Gudde Studio Januari 2015 2 Leren van samenwerkende gemeenten
Inhoudsopgave Colofon 2 Inleiding 5 1. Amstelveen-Aalsmeer 8 2. Werkorganisatie De Waard 12 3. Drechtsteden 16 4. Werkorganisatie Duivenvoorde 20 5. Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard 24 6. K5-samenwerking 28 7. Regio Stedendriehoek 32 8. Geleerde lessen 36 9. Samenwerken met Twynstra Gudde 40 Addendum I: Intergemeentelijke samenwerking in de praktijk 44 Addendum II: Kijkglas voor samenwerking 50 Leren van samenwerkende gemeenten 3
4 Leren van samenwerkende gemeenten
Inleiding Geen enkele persoon of organisatie, hoe invloedrijk of groot ook, kan de complexe vraagstukken van deze tijd alleen oplossen. Maatschappelijke opgaven zijn hardnekkig, complex en beperken zich niet tot beleidsdomeinen of bestuurlijke grenzen. Samenwerking is nodig om in onze razendsnelle netwerksamenleving dingen voor elkaar te krijgen. Dit geldt zeker voor gemeenten, die als lokale ogen, oren, handen en voeten van het Nederlandse openbaar bestuur, het dichtst bij de burger staan. In deze publicatie kijken enkele gemeentelijke sleutelfiguren naar hun samenwerking en delen hun ervaringen en inzichten. Intergemeentelijke samenwerking Deze publicatie richt zich op samenwerkingsverbanden - tussen gemeenten, niet op samenwerking met maatschappelijke of private partijen. - en niet op gemeentelijke herindelingen, want het opheffen en instellen van gemeenten is wat anders dan intergemeentelijke samenwerking. - die vrijwillig tot stand zijn gekomen, niet op verplichte samenwerking, zoals regionale omgevingsdiensten en veiligheidsregio s. - die onderling verschillen in ontwikkelstadium, omvang en organisatievorm. Samenwerking tussen gemeenten, vanaf nu intergemeentelijke samenwerking, is er in diverse soorten en maten. Samenwerkingsvormen kunnen met behulp van diverse criteria geordend en onderscheiden worden, zoals in volgende kader. Leren van samenwerkende gemeenten 5
Type taak Aantal taken Besturingsniveau Organisatievorm Juridische vorm Initiatief Beleid, uitvoering of bedrijfsvoering Eén, meerdere of alle Strategisch, tactisch of operationeel Nieuw of bestaand Eén of meerdere Centraal of decentraal Privaatrechtelijk (NV, BV, stichting) of publiekrechtelijk (Wgr) Vrijwillig of verplicht Werkwijze: zeven cases en vijf dimensies voor samenwerking Deze publicatie behandelt de volgende zeven samenwerkingsverbanden: - Aalsmeer-Amstelveen - Werkorganisatie De Waard - Drechtsteden - Werkorganisatie Duivenvoorde - Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard - K5-samenwerking - Regio Stedendriehoek. De informatie over deze cases komt voort uit documentenstudies en interviews met sleutelfiguren in de betreffende samenwerkingsverbanden, zoals bestuurders, gemeentesecretarissen en directeuren van samenwerkingsorganisaties. Kaats & Opheij (2012). Dit kijkglas kent vijf dimensies die als randvoorwaarden en, indien juist en passend ingevuld, als succesfactoren voor duurzame samenwerking kunnen worden gezien: - er is een gedeelde ambitie - er wordt recht gedaan aan de belangen van de samenwerkende partners - er is sprake van een constructieve relatie op persoonlijk niveau - de samenwerking kent een professionele organisatie - er is sprake van een betekenisgevend proces. Per case is naar succesfactoren en aandachtspunten gezocht door te kijken door het Kijkglas voor samenwerking van 6 Leren van samenwerkende gemeenten
Op de goede weg samen? De goede stappen, de goede volgorde, win-winproces, in dialoog Wat is de gedeelde ambitie van de partners? Waar gaan ze samen écht voor? Betekenisgevend proces Is het netwerk professioneel georganiseerd? Governance, besluitvorming, vorm Professionele organisatie Gedeelde ambitie Constructieve relatie Recht doen aan belangen Wat zijn de belangen van ieder van de partners? Op zoek naar mutual gains! Constructieve groepsdynamica? Leiderschap, vertrouwen, bovenstroom/onderstroom Figuur 1. Kijkglas voor samenwerking (Kaats & Opheij, 2012) Leeswijzer In de hoofdstukken 1 tot en met 7 worden de cases beschreven en komen de sleutelfiguren aan het woord. Hoofdstuk 8 bevat een beschouwing met rode draden, succesfactoren en aandachtspunten uit de behandelde cases. Tot slot geven we weer hoe Twynstra Gudde met gemeenten samenwerkt aan hun samenwerkingsvraagstukken. Om de publicatie compact en leesbaar te houden, maar toch zo volledig mogelijk te laten zijn, zijn uitgebreidere toelichtingen als addendum opgenomen: - addendum I: de organisatorische en juridische vormen van intergemeentelijke samenwerking. - addendum II: een samenvatting van de elementen van het gehanteerde kijkglas. Leren van samenwerkende gemeenten 7
1. Amstelveen-Aalsmeer Gemeenten Aalsmeer en Amstelveen Taken Alle (nagenoeg) Organisatievorm Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, met Amstelveen als centrumgemeente Fase Operationeel sinds 1 januari 2013 De gemeenten Aalsmeer en Amstelveen zijn in 2010 gestart met een verkenning om de krachten te bundelen. In eerste instantie was Uithoorn nog betrokken, maar in 2011 is besloten om in ieder geval als twee gemeenten de ambtelijke organisaties te integreren. De constructie is te vergelijken met Ten Boer-Groningen of Losser-Enschede, waar een grote gemeente taken uitvoert voor een kleinere. Ten Boer is echter vier keer zo klein als Aalsmeer en Groningen tweemaal groter dan Amstelveen. Waar Enschede een selectie aan taken voor Losser uitvoert, voert Amstelveen alle taken uit voor Aalsmeer. Als gemeentesecretaris van Amstelveen was Rein Schurink intensief betrokken bij de totstandkoming van de samenwerking en nu is hij directeur van de geïntegreerde ambtelijke organisatie. De bouw van de samenwerking is tot zijn tevredenheid verlopen: de organisatie stond er binnen de afgesproken termijn en het resultaat mag er zijn. Ambitie De gezamenlijke ambitie die de twee gemeenten met elkaar verbond was het creëren van een ambtelijke organisatie die inhoudelijk en financieel gezond zou zijn. Deze ambitie werd gedeeld en gedragen door sleutelspelers, naar binnen en naar buiten. Een belangrijk streven was ook om de bestuurlijke drukte te verminderen en dus naast bestaande gemeen- 8 Leren van samenwerkende gemeenten
schappelijke regelingen (o.a. veiligheidsregio, RUD, gemeentebelastingen) geen nieuwe verbanden op deeldomeinen en/ of met nieuwe partners aan te gaan. Alles getweeën, in één keer. Belangen De ambitie was gedeeld maar de onderliggende belangen waren zeer verschillend. Aalsmeer zou het financieel nog wel even uit kunnen houden, maar trok het qua inhoudelijke expertise en capaciteit niet meer. Amstelveen had primair een financieel belang om de kosten te drukken. Voor bepaalde taken was daarom schaal nodig, met name voor veiligheid, toezicht en handhaving. Daarnaast hebben Aalsmeer en Amstelveen, hoewel ze aan elkaar grenzen, elk een ander ruimtelijk, demografisch en economisch profiel, dat door de betrokkenen niet als concurrerend maar als complementair werd beschouwd. De gemeenten waren transparant over hun eigen belangen en de onderlinge verschillen. Voor Rein Schurink was het daarbij van cruciaal belang dat onderhandelingen niet op de vierkante millimeter gevoerd werden: Overschat de onderlinge verschillen tussen gemeenten niet voor wat betreft de aard van de werkzaamheden. Die zijn voor 80% hetzelfde. Relatie Een belangrijke randvoorwaarde voor samenwerking is volgens Rein het investeren in onderlinge persoonlijke relaties. Dit geldt voor bestuurders die met elkaar de koers bepalen en beslissingen moeten nemen. Dat de samenwerking zo vlot tot stand is gekomen, is onder meer toe te schrijven aan het vertrouwen tussen de colleges die er bestuurlijk voor gingen staan, ondanks dat er tussentijds sleutelfiguren vertrokken. Evenzo zijn goede relaties op de werkvloer essentieel. Het zijn uiteindelijk de medewerkers die het werk samen verzetten. Het proces voorzag daarin door het organiseren van informele ontmoetingen en activiteiten, om te voorkomen dat men elkaar op 1 januari pas voor het eerst zou zien. Onderhandelingen moet je niet op de vierkante millimeter voeren. Proces In 2010 gaven beide gemeenten, samen met Uithoorn, de opdracht om de mogelijkheden voor regionale samenwerking te onderzoeken. De uitkomsten daarvan waren voor Uithoorn aanleiding om een bestuurskrachtonderzoek te laten doen. Aalsmeer wilde daar niet op wachten en Leren van samenwerkende gemeenten 9
startte met Amstelveen het traject van ambtelijke samenvoeging. Dit is in een relatief korte tijd, een planning van twee jaar, gerealiseerd. Deze periode was voor Rein lang genoeg om bestuurlijk en ambtelijk aan elkaar te wennen, maar snel genoeg om de druk erop te houden. Het is net een schoolplein, typeert Rein het bestuurlijke proces van onderhandelen en afstemmen. Er is gezocht naar maximale transparantie en harmonisatie. Maar voor de uitvoering en bedrijfsvoering waren de Amstelveense systemen leidend omdat die als centrumgemeente zou gaan fungeren. Een gevoelig onderwerp was bijvoorbeeld het exploiteren van bedrijventerreinen, waarover de afspraak is gemaakt om acquisities altijd te melden bij beide gemeentebesturen. Beide gemeenten moeten er vol voor gaan. Als een van de partners twijfelt, wordt het proces vele malen moeilijker. Randvoorwaarde voor het fusietraject was de brede betrokkenheid van medewerkers. Hierdoor ging de nieuw te vormen werkorganisatie leven. Er waren aanvankelijk wat geluiden over de ambtelijke fusie als overname, maar de algemene teneur was positief en nieuwsgierig naar het nieuwe. Een belangrijke procesmatige succesfactor voor Rein was het vieren van cruciale mijlpalen en besluiten met alle medewerkers. Organisatie Om de bestuurlijke drukte binnen de samenwerking te beperken, is gekozen voor een centrumgemeente-constructie, waarbij de ambtelijke organisatie van Aalsmeer met haar taken en personeel werd ondergebracht bij de gemeente Amstelveen. De gemeente Aalsmeer heeft met Amstelveen een dienstverleningsovereenkomst (DVO) van drie jaar afgesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de te leveren producten en diensten, en de kosten en de kwaliteit daarvan. De gemeente Aalsmeer blijft als bestuurlijke entiteit bestaan, met de eigen gemeenteraad met een griffier, en het eigen college van B en W met de gemeentesecretaris en drie adviseurs eromheen. Ook is er in Aalsmeer een volwaardige eigen fysieke publieksbalie aanwezig om de face to face-dienstverlening dichtbij te houden. Voor de samenvoeging van de ambtelijke organisaties is een structurele jaarlijkse bezuiniging van 2,8 miljoen ingeboekt; de eenmalige transitie- en frictiekosten bedroegen 5,5 miljoen. 10 Leren van samenwerkende gemeenten
Succesfactoren Rein noemt enkele succesfactoren voor het samenwerkingsproces: - Als bestuurders zich hard maken voor de samenwerking zijn zij de echte motoren die voortgang en snelheid bevorderen. - Overschat de verschillen tussen organisaties van gemeenten niet qua taken, werkzaamheden en competenties. Grofweg verschilt dat maar 20%. - Investeer veel in persoonlijke relaties, op bestuurlijk niveau en juist ook op de werkvloer. Vier eens een feestje, vier je successen. Rein Schurink Secretaris gemeente Amstelveen Leren van samenwerkende gemeenten 11
2. Werkorganisatie De Waard Gemeenten Taken Vorm Fase Voormalige gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland Alle Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie, binnen een gemeenschappelijke regeling Opgeheven, was opmaat naar herindeling Werkorganisatie De Waard is in 2009 door drie gemeenten in de Alblasserwaard in eerste instantie opgericht om herindeling te voorkomen. Het was (na de BEL-combinatie) de tweede gerealiseerde ambtelijke fusie van Nederland. De drie ambtelijke organisaties werden integraal samengevoegd tot één werkorganisatie voor drie gemeenten die bestuurlijk autonoom bleven. Inmiddels zijn de drie gemeenten samengevoegd tot de nieuwe gemeente Molenwaard en is de samenwerking derhalve opgeheven. Toch zijn er goede lessen te trekken uit deze vernieuwende praktijkcasus. Jan van Ginkel was kwartiermaker en later algemeen directeur van de werkorganisatie. Tegelijkertijd was hij benoemd tot gemeentesecretaris van de drie betrokken gemeenten. Hij had daardoor een centrale en bepalende rol tussen de gemeentebesturen en de geïntegreerde ambtelijke organisatie. Hij had kennis van alle belangen, standpunten en posities. Tegen zijn bestuurders zei hij: Ik ben voor 100% jullie secretaris, maar voor ieder van jullie maar 1/3 deel. Ambitie Aanleiding voor het intensiveren van de samenwerking was niet zozeer een gedeelde ambitie, maar eerder een reactie op druk uit de omgeving. Enerzijds 12 Leren van samenwerkende gemeenten
was er latente druk aanwezig vanuit de provincie, die er bij kleine gemeenten op aandrong om te gaan herindelen. Anderzijds kwamen er uit de samenleving meer eisen ten aanzien van de kwaliteit van dienstverlening en efficiëntie. De gemeenten konden elkaar vinden in gebiedskenmerken en in de identiteit van de gemeenschappen in de Alblasserwaard. Deze impulsen voor samenwerking werden vertaald naar ambitie, visie en aanpak, vastgelegd in het startdocument Dienstbaarheid en Daadkracht. Belangen De drie gemeenten hadden een gezamenlijk belang in de noodzaak van bezuinigingen. Ze hadden elkaar nodig. Maar ze verschilden onderling in hoeveel pijn dat deed. Eén gemeente had echt geen geld meer. Een andere gemeente had met name de innerlijke motivatie: samen worden we beter. De derde gemeente wilde niet zoveel, had de zaakjes redelijk op orde en voelde nog geen directe pijn. Tussen de gemeenten ontstond een groot belangenspel. Het eigenbelang werd vaak vooropgesteld. Jan zag dat met name de raden zicht tot het laatste moment inzetten voor de eigen gemeenschap. De belangrijkste knelpunten daarbij waren de snelheid van het proces, de beschikbare financiële middelen en de huisvesting van de nieuwe geïntegreerde organisatie. Overschat de onderlinge verschillen tussen gemeenten niet. Relatie Besturen en organiseren is mensenwerk, met grote en kleinzielige belangen, angsten, liefdes en emoties. Jan zag in de samenwerking verschillen-de typen personen en bestuursstijlen. Zo handelde een burgemeester als leider vanuit zijn rol van burgervader, een wethouder had van nature een sterke persoonlijkheid, en een bescheiden wethouder pleegde met een uitstekend gevoel voor timing beslissende interventies. Daarin was er waardering voor elkaar en werden de verschillende kwaliteiten erkend. Toen de samenwerking operationeel werd, zaten de drie colleges van B en W bij elkaar op dezelfde gang. Ze zagen elkaar veel, waardoor altijd naar harmonie werd gezocht, omdat ze zich na onenigheid of conflictsituaties niet kon- Leren van samenwerkende gemeenten 13
den terugtrekken in hun eigen gemeentehuis. Jan probeerde actief vertrouwen te bouwen door dienstbaar te zijn, oprecht doelen na te streven en authentiek te blijven. Dat er uiteindelijk is gekozen voor herindeling, is het resultaat van persoonlijke interactie en vertrouwen tussen bestuurders. Jan: Verschillen verdwijnen en overeenkomsten worden gezien. En: Als je wilt herindelen moet je het er vooral niet over hebben. Eerst ambtelijk samenwerken, dan volgt herindeling vanzelf. Proces Kenmerkend voor het proces is dat er ambtelijk altijd draagvlak is geweest voor samenwerking en dat de ambtelijke top steeds voorop heeft gelopen. Bestuurlijk was het een onderhandelingsproces, tot het einde. Het was een kwestie van punten scoren, gunnen en zelf incasseren. Er waren steeds wisselende coalities. Lastige deals vonden achter gesloten deuren plaats en naar buiten toe als eenheid gecommuniceerd. De initiële insteek was om herindeling te voorkomen. Toen de wethouders eenmaal letterlijk bij elkaar zaten werd herindeling al snel een concrete stip op de horizon, wat weer een heel onderhandelingsspel op zich werd. De strategie van Jan was om successen gezamenlijk en op hetzelfde moment naar buiten te brengen en deze niet afzonderlijk op elkaar te laten volgen. Organisatie Het samenwerkingsmodel van Werkorganisatie De Waard was één ambtelijke organisatie die voor drie gemeenten, met een eigen college en raad, werkte. Jan was algemeen directeur en tevens gemeentesecretaris van de drie gemeenten. De organisatie en de colleges zaten bij elkaar in tijdelijke huisvesting. Dat de huidige gemeente Molenwaard vooroploopt in digitale en flexibele dienstverlening is het gevolg van de ontwikkeling die bij de oprichting van De Waard is ingezet. Financieel hadden de gemeenten een simpele verrekenmethode: 34-34-32%. Voor Jan was het de belangrijkste opgave om een organisatie te bouwen die altijd tijd heeft voor de bestuurders. Je moet altijd ja kunnen zeggen en vervolgens intern prioritering en versnelling organiseren. Hoewel het totaal aantal inwoners nog steeds klein is, is de stap van 10.000 naar 30.000 inwoners een significante zichtbare kwaliteitssprong geweest. Opschaling helpt daarbij: je hebt meer massa om pieken te kunnen opvangen en je kunt beter differentiëren in schalen. 14 Leren van samenwerkende gemeenten
Succesfactoren Als Jan terugkijkt op zijn tijd in De Waard, dan heeft hij het volgende geleerd: - Samenwerkingsprocessen zijn niet-lineair, intersubjectief, complex en chaotisch. - Dat vraagt om leiderschap: als een oplossing ver weg lijkt moet je niet weglopen, maar juist in die spanning durven stappen. - Leiderschap is soms niet te delen. Het overdragen of verdelen wordt niet altijd geaccepteerd. - Het is de kunst om spanning over zo min mogelijk mensen te verdelen. - Belangrijkste driehoek: belangen, macht en relaties. Jan van Ginkel Is: Secretaris gemeente Schiedam Was: Secretaris gemeenten Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland en algemeen directeur Werkorganisatie De Waard Leren van samenwerkende gemeenten 15
3. Drechtsteden Gemeenten Taken Organisatievorm Fase Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht, Zwijndrecht - Beleidsvelden economie, arbeidsmarkt en onderwijs, ruimtelijke ordening, sociaal en bedrijfsvoering - Uitvoeringsorganisaties voor ruimtelijke ordening, sociale zaken, bedrijfsvoering, belastingen en onderzoek Bestuurlijke afstemming en meerdere ambtelijke werkorganisaties binnen één gemeenschappelijke regeling Operationeel Drechtsteden is een samenwerkingsverband dat dateert uit de jaren 70 van de vorige eeuw. In 1995 werd de basis gelegd voor de huidige vorm, die in 2006 is verankerd in de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) met meerdere organisaties/onderdelen. De samenwerking richt zich enerzijds op het ontwikkelen van gezamenlijk beleid voor bovenlokale opgaven (economie, arbeidsmarkt, samenleving) en anderzijds op ambtelijke krachtenbundeling op uitvoeringstaken (sociale dienst, ingenieursbureau, etc). Als algemeen directeur van de GRD is Marcel van Bijnen de linking pin tussen zes samenwerkende gemeenten en de uitvoerende samenwerkingsorganisatie. Voor hem zit de toegevoegde waarde van de samenwerking in executiekracht. Door bestuurlijke afstemming en ambtelijke uitvoering van elkaar te scheiden, is het mogelijk om een kostenbewuste organisatie te bouwen die de gewenste kwaliteit aan producten en diensten levert. Een risico van die scheiding is 16 Leren van samenwerkende gemeenten
dat de samenwerkingsorganisatie zich kan vervreemden van de gemeenten. Drechtraad, Drechtstedenbestuur en een secretarissenoverleg brengen de gemeentelijke sleutelfiguren in positie. Voor sleutelfiguren binnen de samenwerkingsorganisatie is politiek-bestuurlijke sensitiviteit dan ook een broodnodige kerncompetentie. Ambitie De samenbindende factor van de Drechtsteden ziet Marcel in de sterke geografische binding door gemeenschappelijke gebiedskenmerken en economische activiteit in de regio: water, havens, dicht bij Rotterdam, industrie, logistiek. De zes gemeenten hebben hierdoor een gezamenlijke historie die al ver teruggaat. Hierdoor vinden zij elkaar in een gedeelde ambitie: ontwikkeling van de economie en een aangename leefomgeving in de regio. Belangen De Drechtsteden-gemeenten werken samen vanuit de overtuiging dat het lokale belang gebaat is bij het dienen van het regionale belang. Grensoverschrijdende opgaven treffen alle regiogemeenten. Een gezamenlijke aanpak is in het belang van alle zes gemeenten. Het consequent kiezen voor dezelfde samenwerkingspartners maakt het commitment aan elkaar en aan de samenwerking zeer groot en diepgaand, waardoor opportunistisch gedrag voorkomen wordt. De onderlinge diversiteit maakt ook dat op sociaal-economisch vlak de grote stedelijke en kleinere landelijke gemeenten elkaars kwaliteiten kunnen benutten. In de praktijk ziet Marcel binnen de samenwerking dat de onderlinge verschillen niet erg groot zijn, zeker niet waar het uitvoeringstaken betreft. Samenwerken is samen winnen en samen verliezen. Relatie Voor Marcel is de kracht van de GRD dat samenwerken een levendig werkwoord en een basishouding voor bestuurders en managers op persoonlijk niveau is. De samenwerking is met succes opgetuigd omdat bestuurders onderling goede relaties hadden en voor de samenwerking gingen staan. Binnen de samenwerking wordt ook continu in die relatie geïnvesteerd door elkaar op te blijven zoeken. Zo gaat Marcel regelmatig langs bij de afzonderlijke gemeenteraden om ze te informeren, maar ook om zelf te horen wat er op lokaal niveau speelt. Leren van samenwerkende gemeenten 17
Proces De samenwerking in de Drechtsteden is een proces met historie. De samenwerking heeft daardoor de tijd gehad zich te ontwikkelen tot de organisatie met executiekracht die ze nu is. Hoewel Dordrecht duidelijk de grootste van de zes gemeenten is, is de samenwerking altijd op basis van gelijkwaardigheid geweest. Belangrijk element daarbij is volgens Marcel: Successen vieren en zichtbaar maken. Het is niet voor niets dat Drechtsteden in Nederland (en dus in dit boekje) vaak wordt aangehaald als succesvoorbeeld. Een mooi symbool voor de samenwerking is de maandelijkse Drechtstedendinsdag, waarop bestuurders, politici en partners elkaar ontmoeten en ontwikkelingen in de regio centraal staan. Doordat in de Drechtsteden de samenwerking niet wordt gezien als statisch gegeven, blijven de sleutelfiguren betrokken en willen ze betrokken zijn bij het proces van doorontwikkeling van de samenwerking. De evaluatie door de commissie Scholten II heeft dat bevestigd en er een nieuwe impuls aan gegeven. Organisatie De GRD kan gezien worden als een gemeentelijke organisatie op regionaal niveau. Ze heeft verschillende organisaties of dochters onder zich: - Sociale Dienst Drechtsteden - Ingenieursbureau Drechtsteden - Onderzoekcentrum Drechtsteden - Gemeentebelastingen Drechtseden - Servicecentrum Drechtsteden (voor bedrijfsvoeringstaken) - Bureau Drechtsteden (coördinatie van de samenwerking). Al deze dochters hebben een eigen directeur of directie die verantwoordelijk is voor de eigen inhoud en output. De GRD heeft in Marcel een algemeen directeur van de gehele samenwerking. Het dagelijks bestuur van de GRD is het Drechtsteden-bestuur, waarin collegeleden van de zes gemeenten zitting hebben. Ook heeft de GRD een eigen Drechtraad, waarin elke fractie van alle zes gemeenteraden vertegenwoordigd is. Naast deze samenwerkingsorganisatie bestaan de zes gemeentelijke organisaties, met elk eigen colleges, gemeenteraden, gemeentesecretarissen, afdelingen en huisvesting. Marcel is te spreken over het functioneren van de samenwerking en de geleverde producten en diensten. Maar daarmee is het voor hem niet klaar. Hij is samen met bestuurders, leidinggevenden en managers continu bezig met doorontwikkelen, slimmer organiseren en efficiënter werken. 18 Leren van samenwerkende gemeenten
Succesfactoren Samenvattend ziet Marcel de volgende succesfactoren voor de samenwerking in de Drechtsteden: - Een hoge mate van gedeelde ambities door het specifieke karakter en de geschiedenis van de regio. - Consequent kiezen voor dezelfde samenwerkingspartners, zodat het commitment groeit en opportunistisch gedrag wordt voorkomen. - Verbindend leiderschap en een trekkersrol door bestuurders. - Samenwerking ontwikkelt zich op natuurlijke wijze van klein naar groot. - Samenwerking gebaseerd op gelijkwaardigheid versterkt het onderlinge vertrouwen. - Het tamelijk autonome en commerciële karakter van de organisatie maakt executiekracht mogelijk. Marcel van Bijnen Secretaris en algemeen directeur Drechtsteden Leren van samenwerkende gemeenten 19
4. Werkorganisatie Duivenvoorde Gemeenten Taken Vorm Fase Voorschoten en Wassenaar Alle Gezamenlijke ambtelijke werkorganisatie binnen een gemeenschappelijke regeling Operationeel Werkorganisatie Duivenvoorde is op 1 januari 2013 van start gegaan om de gemeentebesturen van Voorschoten en Wassenaar ambtelijk te ondersteunen. De oriëntatie op elkaar ontstond na de vraag van de gemeente Leiden aan Voorschoten om te participeren in het Servicepunt71, een shared service center voor bedrijfsvoeringstaken voor de Leidse regio. Voorschoten besloot hier niet op in te gaan en is zich gaan oriënteren op Wassenaar. Marc van der Veer en Wilma Atsma zijn gemeentesecretaris van respectievelijk Voorschoten en Wassenaar. Wilma was secretaris van Voorschoten en is opgevolgd door Marc toen zij secretaris van Wassenaar werd. Samen vormen zij de directie van de samengevoegde ambtelijke organisatie. In hun ogen is de totstandkoming snel en succesvol verlopen. In september 2010 hebben de gemeentebesturen negen bestuursopdrachten gegeven om samenwerking te verkennen en indien opportuun te bouwen. Vanaf 1 januari 2012 worden bedrijfsvoeringstaken vanuit één afdeling uitgevoerd. Om aan de taakstellingen (Voorschoten: 2,2 miljoen, Wassenaar: 10%) uitvoering te geven stelden de beide secretarissen de voorwaarde van volledige ambtelijke integratie. Deze is binnen jaar, samen met een extern aangetrokken programmamanager, gerealiseerd. 20 Leren van samenwerkende gemeenten
Om samen te werken moet je wel een beetje verliefd op elkaar zijn. Ambitie De gemeenten hadden een duidelijke gezamenlijke ambitie voor de samenwerking: de eigen autonomie behouden om als groene buffer te fungeren, te midden van de toenemende verstedelijking om hen heen. Om niet geannexeerd te worden door Den Haag of Leiden is krachtenbundeling nodig. De samenwerkingsorganisatie voorziet daarin en ondersteunt de ambitie: betere dienstverlening tegen lagere apparaatkosten. Zowel de gemeentebesturen als het management hebben zich daaraan gecommitteerd. Met als insteek om deze samenwerking in een keer goed van de grond te krijgen, was het uitgangspunt alles samen, tenzij. Belangen Er was een groot besef van afhankelijkheid naar elkaar toe. Hoewel de gemeenten in verschillende regio s liggen, beseften ze dat ze tot elkaar veroordeeld waren om hun ambitie van groene bufferzone in stedelijk gebied waar te maken. Dit kregen ze eigenstandig niet voor elkaar. De organisaties waren kwetsbaar en waren niet goed in control van de opgaven die op hen afkwamen. De onderlinge verschillen zaten met name in de manier waarop beide organisaties ingericht waren, wat gevolgen had voor het ambtelijke fusieproces. Voorschoten had beleid en uitvoering gescheiden, had nog een eigen afvalbedrijf en kende een begrotingstekort. Wassenaar was financieel gezond en kende een sectorenmodel, met de afvaldienst buiten de deur. Deze verschillen speelden in de bouw van samenwerking een beperkte rol omdat het fusieproces gericht was op een nieuwe organisatie en niet op een vermenging van de twee gemeentelijke organisaties. Relatie De motoren van de samenwerking waren volgens Marc en Wilma de twee tandems van burgemeester en gemeentesecretaris uit elke gemeente. Zij stonden persoonlijk voor de noodzaak en de richting van de verandering. De burgemeesters hadden met name een rol in het politiek-bestuurlijke masseerwerk in hun college en raad. Marc en Wilma gingen hun organisaties voor in de verandering. Zij konden het op persoonlijk vlak goed met elkaar vinden, wat het maken van afspraken en het zetten van stappen gemakkelijk maakte. Er was geen sprake van onderlinge competitie of hanengedrag. Als er eenmaal afspra- Leren van samenwerkende gemeenten 21
ken en uitgangspunten lagen, dan was daar geen discussie meer over. Organisatie Omdat de gezamenlijke werkorganisatie alle gemeentelijke taken uitvoert, is deze ingericht als een gewone gemeentelijke organisatie. Beide gemeentesecretarissen vormen de directie die zeven afdelingen aanstuurt en twee colleges bedient. De twee colleges zijn voltallig vertegenwoordigd in het algemeen bestuur, met een afvaardiging van een burgemeester en wethouder uit elke gemeente in het dagelijks bestuur. Nu de structuur staat is de opgave voor beide secretarissen c.q. directeuren om hun organisatie en medewerkers te kantelen naar een procesgerichte werkwijze om hun gemeentebesturen optimaal te kunnen bedienen. Proces Bij het verstrekken van de negen bestuursopdrachten om samenwerking te verkennen was ambtelijke fusie nog niet het einddoel. Dit is in de verkenning, de bestuurlijke afstemming en de verdere uitwerking zo gegroeid. Deze uitgebreide voorbereiding kwam de uiteindelijke integratie van de organisaties ten goede, waardoor die binnen een jaar kon plaatsvinden. Wilma en Marc gaven samen leiding aan het veranderproces en werden daarbij ondersteund door een externe projectleider. Als secretarissen van beide gemeenten en tegelijk directie van de nieuwe werkorganisatie vervulden zij een sleutelpositie tussen de bestuurlijke opdrachtgever en de ambtelijke uitvoering. Zij beschrijven het fusieproces als organisch. De nieuwe organisatie werd incrementeel ontworpen en gebouwd, met hoge betrokkenheid van de medewerkers. De ambtenaren, voor wie de gevolgen het grootst waren, liepen voorop in de integratie, door direct te werken met een gezamenlijk intranet, gezamenlijke trainingen en detachering over en weer. Voor de formele betrokkenheid van medewerkers werd een gezamenlijke ondernemingsraad ingesteld. Ook werd een klankbordgroep met raadsleden ingericht om de twee raden, die door de nieuwe werkorganisatie bediend zou worden, betrokken te houden. De grootste opgave in de totstandkoming van de werkorganisatie was het vinden van een balans tussen de inrichting van een nieuwe organisatie en het veranderproces voor mensen. Dit kwam onder meer tot uiting in de benoeming van het nieuwe management. De leidinggevenden uit beide gemeenten gingen op voor het invullen van de managementposities in de nieuwe organisatie, wat zorgde voor een zekere concurrentie en bijbehorende onzekerheden. 22 Leren van samenwerkende gemeenten
Succesfactoren Terugkijkend op de bouw van samenwerkingsorganisatie Duivenvoorde noemen Wilma en Marc de volgende succesfactoren voor samenwerking: - Aandacht besteden aan het formuleren van een gezamenlijke visie op de samenwerking en de werkorganisatie. - Een open dialoog over elkaars belangen. - Een goed plan van aanpak, als vertaling van de bestuursopdrachten, uitgevoerd door een programmamanager. - Open en eenduidige communicatie met medewerkers. - Het fusieproces zo kort mogelijk laten duren. - De raad betrekken door middel van een klankbordgroep. - De inzet en toewijding van betrokkenen: bestuurders, leidinggevenden en medewerkers. - Een sterke verbinding tussen bestuur en management om (lastige) besluiten te kunnen nemen. Marc van der Veer Secretaris gemeente Voorschoten en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Wilma Atsma Secretaris gemeente Wassenaar en directeur Werkorganisatie Duivenvoorde Leren van samenwerkende gemeenten 23
5. Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard Gemeenten Taken Vorm Fase Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen Ruimte, landschap, economie, mobiliteit, sociaal domein en veiligheid Bestuurlijke afstemming met een ondersteunend stafbureau, binnen een gemeenschappelijke regeling Operationeel De Hoeksche Waard is als nationaal landschap onder de Rotterdamse metropool een bekend en herkenbaar gebied in Nederland. De vijf inliggende gemeenten (Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen) werken samen in de gemeenschappelijke regeling Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW), gericht op bovenlokale vraagstukken in het ruimtelijke en sociale domein. Gert-Jan Metselaar is secretaris van de SOHW. De regionale samenwerking is in de jaren 90 gestart, voornamelijk gericht op ruimtelijke ordening. In oktober 1995 is de Commissie Hoeksche Waard opgericht als bestuurscommissie onder de gemeenschappelijke regeling Regio Zuid-Holland Zuid met eigen beslissingsbevoegdheden. In 2010 is de Hoeksche Waardse samenwerking losgemaakt van de Regio Zuid-Holland Zuid met de instelling van een nieuwe gemeenschappelijke regeling SOHW. Ambitie Het motto van de samenwerking in de Hoeksche Waard is behoud door ont- 24 Leren van samenwerkende gemeenten
wikkeling. Dit is wat Gert-Jan betreft een goede omschrijving van de samenwerkingspraktijk, zij het met een accent op behoud. De gemeenten willen de unieke landschappelijke waarden èn hun eigen autonomie behouden. De samenwerking is vaak ingezet als reactie op bedreigingen van buitenaf. In tijden van toenemende verstedelijking hebben de gemeenten zich hard gemaakt voor behoud van het landschappelijke karakter van de Hoeksche Waard. Ook de herindelingsplannen van de provincie Zuid-Holland 2004 zijn afgewend door de samenwerking te versterken voor regionale opgaven. Een conclusie uit het recente evaluatieonderzoek onderschrijft dit: Samenwerking komt meer tot stand vanuit noodzaak en minder vanuit het gezamenlijk creëren van kansen en het gezamenlijk realiseren van een hoger ambitieniveau. Belangen Waar de Hoeksche Waard naar buiten toe een eenduidig en herkenbaar gebied is, is het van binnen bestuurlijk nogal verdeeld. De samenwerking moet wel helpen om de bestuurskracht te vergroten (en daarmee herindeling afwenden), maar deze mag vooral niet te veel bevoegdheden krijgen. De lokale autonomie staat voorop. Dit is terug te zien in de structuur van de samenwerking. Elk voorstel moet ter besluitvorming aan de afzonderlijke colleges en raden worden voorgelegd. Uit de evaluatie blijkt dat er weinig gelegenheid wordt gecreëerd om belangen expliciet te maken en te bespreken. In de portefeuillehoudersoverleggen (PFO s) wordt dat op inhoudelijke onderwerpen wel gedaan. Maar door de formele besluitvormingslijnen, langs de afzonderlijke colleges en raden, wordt dat teniet gedaan. Relatie Voor het welslagen van besluitvorming zijn onderlinge relaties en transparantie van belang. Door de maandelijkse portefeuillehouderoverleggen ontstaat er bekendheid en onderling vertrouwen tussen de bestuurders en de regionale staf. Bilateraal overleg helpt om de regionale adviezen door de colleges en raden te loodsen. Het in een vroegtijdig stadium voorbespreken van voorstellen met colleges en raden heeft een positief effect op de besluitvorming in de raden. Gert-Jan: Wanneer een regionaal portefeuillehouder zich vastbijt in het onderwerp ontstaat er een positieve flow. En: Als medewerkers van de samenwerkingsorganisatie sta je tussen de gemeenten in. Je treedt op als procesmanager om bestuurders van de verschillende gemeenten op één lijn te krijgen. Van belang daarbij is volgens Gert-Jan dat je geen partij kiest voor een van de gemeenten. Altijd de zaak vanuit de inhoud benaderen en van daaruit het proces insteken. Leren van samenwerkende gemeenten 25
Organisatie Voor de organisatie van de samenwerking is een GR opgetuigd met weinig bevoegdheden en mandaat. De SOHW heeft een adviserend en coördinerend karakter. De besluitvorming vindt altijd plaats in de afzonderlijke raden en colleges. Er is een raadsledenoverleg (ROHW) dat een informerend en adviserend karakter heeft. Het dagelijks bestuur bestaat uit een collegelid uit elke gemeente, de burgemeester van de grootste gemeente als voorzitter en de regiosecretaris. De ambtelijke ondersteuning komt vanuit een klein stafbureau en programmalijnen per domein, aangestuurd door de regiosecretaris. Per programmalijn is er een portefeuillehoudersoverleg, voor afstemming tussen de betreffende wethouders, met een managementoverleg (MOHW) als ambtelijk voorportaal. De programmalijnen worden ambtelijk bemenst door mensen uit de afzonderlijke gemeenten. Voor de bestuurlijke en ambtelijke samenwerking vindt de financiële verdeling plaats naar rato van het inwoneraantal per gemeente. Daarnaast is er voor projecten een regiofonds ingesteld. Proces In het samenwerkingsproces in de Hoeksche Waard zijn de lokale autonomie en zeggenschap bepalend. Een besluit over een voorstel wordt uiteindelijk in de afzonderlijke colleges en raden genomen. Binnen de samenwerking is de besluitvormingsroute: ambtelijke voorbereiding, bespreking in MOHW, bespreking in PFO, bespreking in DB, naar colleges en uiteindelijke besluitvorming in de raden. Er is hierdoor weinig directe interactie over bepaalde voorstellen tussen de samenwerkingsorganisatie en de raden en tussen de raden onderling. Daar zit altijd de besluitvormingsroute per gemeente tussen. In 2013 is de regionale samenwerking geëvalueerd. Het resultaat was een gematigd positief en kritisch rapport. De belangrijkste conclusie daaruit is dat de samenwerking goed verloopt rond eenvoudige dossiers, maar dat de samenwerking bij complexe opgaven, zodra er meerdere belangen spelen en tegenstrijdig zijn, zeer moeizaam verloopt. Het advies van de onderzoekers: de gemeenten moeten een duidelijke keuze maken voor de doorontwikkeling richting verdergaande bestuurlijke samenwerking, ambtelijke fusie of herindeling. Het samenwerkingsproces heeft in februari 2013 een impuls gekregen door de verbinding met de maatschappelijke partners te leggen. Gekoppeld aan het Meerjaren(uitvoerings)plan is het Pact van de Waard gesloten tussen de SOHW en maatschappelijke partners om samen op te trekken in het aanpakken van de dreigende demografische transitie en te werken aan een vitale en economisch sterke regio. 26 Leren van samenwerkende gemeenten
Succesfactoren Kijkend naar de samenwerking in de Hoeksche Waard ziet Gert-Jan de volgende succesfactoren: - Werk vanuit de inhoud! Het doel van de regionale samenwerking is de bestuurskracht te vergroten. Dit kan alleen door vanuit de inhoud te werken, belangen te benoemen in het voortraject en door te geven om te kunnen nemen. - Goede persoonlijke verhoudingen tussen bestuurders en raadsleden van de verschillende gemeenten, om te voorkomen dat het regionale belang niet ondersneeuwt in de lokale politiek. - Zichtbaarheid als samenwerkingsorganisatie. In tijden van bezuinigingen komt al snel de vraag naar wat de meerwaarde van de regio is. Dan is het extra belangrijk om te laten zien wat er gebeurt op regionaal niveau en de resultaten voor de deelnemende gemeenten aan te tonen. Het blijft een spanningsveld om zichtbaar te zijn, maar niet de boventoon te voeren. - Richt de samenwerking niet alleen op de gemeenten als overheden, maar leg verbindingen met maatschappelijke partners die vaak ook regionaal georganiseerd zijn. Dat verrijkte in de Hoeksche Waard resultaten als de Structuurvisie en het Uitvoeringsprogramma en de uitvoering daarvan - Ook samenwerking met andere overheden is van belang. Rijk, provincie, waterschap en omliggende (stedelijke) regio s doen graag zaken op regionaal niveau. Zo wordt onder meer de woningbouw- en bedrijventerreinenstrategie tussen provincie en regio vastgesteld. De afgelopen vier jaar is voor 3 miljoen aan projecten uitgevoerd, waarvan 2 miljoen subsidie afkomstig is van Europa, Rijk en provincie. Gert-Jan Metselaar Secretaris Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard Leren van samenwerkende gemeenten 27
6. K5-samenwerking Gemeenten Taken Vorm Fase Bergambacht, Nederlek, Schoonhoven, Ouderkerk en Vlist - Strategische taken: ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, economie, en recreatie en toerisme - Operationele taken: onderwijs, sociale zaken, bezwaar en beroep, ICT, P&O Stafbureau en werkorganisatie binnen een gemeenschappelijke regeling Operationeel, gaat op in herindeling Krimpenerwaard Sinds 2001 is er sprake van structurele samenwerking tussen de gemeenten Bergambacht, Nederlek, Schoonhoven, Ouderkerk en Vlist (K5), beter bekend als de Krimpenerwaard. Met als doel de bestuurskracht te vergroten zijn de gemeenten gaan samen werken op de taken onderwijs, sociale zaken, ICT, P&O en brandweer. Voor elke taak opereerde een van de gemeenten als centrumgemeente. Op aandringen van de provincie is de samenwerking in 2004 en 2005 geëvalueerd, waaruit is geconcludeerd dat de samenwerking versterking behoefde. Met een nieuwe toekomstvisie als basis is de K5-samenwerking in 2006 geïntensiveerd en anders ingericht. Sindsdien is Ger Peters regiosecretaris van de K5-samenwerking. De belangrijkste wijzigingen zijn het betrekken van de raden in de K5-raad, meer bevoegdheden voor strategische taken en het beleggen van de uitvoering in een centrale werkorganisatie in plaats van verdeeld over de vijf gemeenten. 28 Leren van samenwerkende gemeenten
Sinds 2009 is in de Krimpenerwaard de discussie over herindeling aangewakkerd, wat heeft geresulteerd in een wetsvoorstel dat in april 2014 is aangenomen door de Tweede Kamer. De vijf gemeenten worden per 1 januari 2015 samengevoegd. Ambitie De gemeenschappelijke regeling K5 spreekt van het doel draagvlak te creëren voor een evenwichtige ontwikkeling van het gebied en het verwezenlijken van gemeenschappelijke belangen. Regiosecretaris Ger Peters ziet dat het lastig is om een gezamenlijke ambitie voor de Krimpenerwaard te formuleren, helemaal sinds de discussie over herindeling in de regio speelt. Er zijn in het gebied geen grote bovenlokale opgaven. De gemeenten vinden elkaar wel in het leefbaar houden van hun kernen en het versterken van hun ambtelijke organisaties, maar dat zijn meer lokale dan regionale vraagstukken. De K5-samenwerking is er om de waarde en waarden van het gebied te behouden en niet zozeer om grote vraagstukken op te lossen of ontwikkelingen in gang te zetten. Belangen De motieven van de gemeenten om samen te werken komen overeen als het gaat om het leefbaar houden van hun kernen en het verminderen van de kwetsbaarheid van hun organisaties. Maar het belang dat daarachter zit verschilt per gemeente. Toen in 2008 een van de gemeenten de noodklok luidde en de provincie in 2009 de discussie over herindeling startte, werden de belangen blootgelegd. Sommige gemeenten verscholen zich achter de samenwerking om (zo lang mogelijk) autonoom te kunnen blijven. Andere gemeenten zagen de samenwerking juist als testcase en als mogelijke opmaat tot een herindeling en steunden het initiatief van de provincie. Relatie De K5-samenwerking kende, zeker na de omvorming in 2006, een hoge mate van betrokkenheid van de college- en raadsleden. Dit was het gevolg van een duidelijke rol- en verantwoordelijkheidsverdeling die zich niet alleen uitte in tijdsbesteding en aanwezigheid, maar ook in houding, gedrag en onderlinge verhoudingen. De afstemming op de verschillende taakvelden leidde tot resultaten en successen, die vervolgens met elkaar gevierd konden worden. Ger: Dat de samenwerking haar vruchten afwierp, versterkte de onderlinge relaties tussen bestuurders. De dreigende herindeling tastte de goede onderlinge relaties echter wel aan. Het riep emoties en daarmee hevige discussies op tussen bestuurders van de Krimpenerwaardgemeenten. Leren van samenwerkende gemeenten 29
Organisatie Sinds 2006 is de samenwerking aanzienlijk krachtiger geworden, volgens Ger, onder andere door een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen de K5-raad, het K5-bestuur en de afzonderlijke raden en colleges. Het K5-bestuur is het dagelijks bestuur, bestaande uit twee collegeleden per gemeente. De K5-raad, het algemeen bestuur, bestaat uit 10 leden van het dagelijks bestuur en 27 raadsleden (een uit elke fractie per gemeente). Er is een regionaal secretarissenoverleg voor de afstemming van het management en voor de bestuurlijke afstemming over de specifieke taakvelden zijn vier portefeuillehoudersoverleggen ingericht. Binnen de vernieuwde K5-samenwerking wordt onderscheid gemaakt tussen strategische en operationele taken. Voor de strategische taken is de K5-raad bevoegd om beleid en verordeningen vast te stellen. De beleidsvoorbereiding en het uitvoeringsprogramma daarvoor zijn belegd bij een klein stafbureau. De besluitvorming over de operationele taken vindt plaats in de afzonderlijke colleges en raden. De uitvoering daarvan is belegd bij een werkorganisatie van circa 60 fte. Belangrijke resultaten van de samenwerking zijn de regionale structuurvisie, de regionale detailhandelsvisie en een gezamenlijke aanpak voor bedrijventerreinen. De klanttevredenheid van de samenwerkingspartners over de uitvoerende werkzaamheden is goed. De financiële inbreng per gemeente vindt plaats naar rato van het inwoneraantal (met uitzondering van enkele specifieke projecten), waarvan de inverdieneffecten aantoonbaar zijn gebleken. Naar eigen zeggen is de samenwerking succesvol. Maar de Externe commissie Midden Holland concludeerde in april 2013 dat de samenwerking weinig perspectiefvol is en leidt tot bestuurlijke versnippering van aandacht, energie en slagkracht. Proces Wat Ger betreft hebben de raden een cruciale rol gespeeld in de ontwikkeling van de samenwerking. Tot tweemaal toe waren het de raden die een interventie pleegden om de samenwerking weer op de rails te krijgen, wanneer de colleges het niet lukte. Zeker sinds de omvorming in 2006 is de formele betrokkenheid van de raden vergroot door het instellen van de K5-raad, maar ook door het regelmatig beleggen van raadsconferenties. In het samenwerkingsproces in de Krimpenerwaard is externe beïnvloeding leidend geweest. In 2001 drong de provincie Zuid-Holland al aan op versterking van de bestuurskracht. De opgetuigde samenwerking moest in 2004 en 2005, wederom op aandringen van de provincie, geëvalueerd en vervolgens versterkt 30 Leren van samenwerkende gemeenten
worden. In 2009 startte de provincie met de procedure om een herindeling in de Krimpenerwaard te bewerkstelligen. Terwijl de gemeentebesturen erg zelfbewust met de K5-samenwerking bezig waren, was er dus altijd druk uit de omgeving. Uiteindelijk heeft de samenwerking in de ogen van de provincie alsmede de minister van BZK, onvoldoende bijgedragen aan de doelstellingen om de bestuurskracht te vergroten en de autonomie te waarborgen. Succesfactoren Wat Ger betreft zijn de volgende succesfactoren uit de K5-samenwerking te ontwaren: - Zorg voor een goede balans tussen de couleur locale en gemeenschappelijkheid door deze te verankeren in de structuur en besluitvorming. - Transparantie over ieders agenda aan de bestuurstafel. - Houd de gemeenteraden niet op afstand maar juist betrokken in bijvoorbeeld een regioraad, maar ook tijdens reguliere raadsvergaderingen en eventuele informele settings. Zo worden raadsleden ambassadeurs van de samenwerking. - Goede relaties tussen bestuurders onderling en tussen bestuurders en gemeentesecretarissen is essentieel. - Zorg voor heldere spelregels over de manier waarop men wil samenwerken, zowel op zakelijk als op persoonlijk niveau. Ger Peters Regiosecretaris K5-samenwerking Leren van samenwerkende gemeenten 31
7. Regio Stedendriehoek Gemeenten Taken Vorm Fase Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Lochem, Voorst en Zutphen Beleidsvelden mobiliteit, ruimte, economie en arbeidsmarkt Bestuurlijke afstemming met een ondersteunend stafbureau, binnen een gemeenschappelijke regeling Operationeel De Regio Stedendriehoek is een intergemeentelijk samenwerkingsverband dat in de jaren 90 is opgericht, als gevolg van de ruimtelijke plannen van Rijkswege (zoals de VINEX-wijken ). Tot op de dag van vandaag kent de samenwerking een ruimtelijke insteek, gericht op strategische positionering van en beleidsmatige afstemming tussen de deelnemende gemeenten. De samenstelling is ontstaan door de ruimtelijke samenhang tussen de zeven gemeenten en doordat ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen zich niet tot de gemeentegrenzen beperken. Bijzonder aan deze samenwerking is dat die de provinciegrenzen van Overijssel en Gelderland overschrijdt. Andries Heidema is voorzitter van het dagelijks bestuur van de regio en tevens burgemeester van Deventer. De samenwerking bestond al voordat hij de functie van burgemeester en van voorzitter van het DB vervulde, maar hij is zeer te spreken over de ontwikkeling die deze doormaakt. Hij omschrijft de samenwerking als 32 Leren van samenwerkende gemeenten
een Wgr-light -constructie: een degelijke juridische basis met een kleine en flexibele samenwerkingsorganisatie. De kracht van de Regio Stedendriehoek zit voor Andries met name in de externe oriëntatie en de binding met maatschappelijke partners, waardoor er snel en adequaat op ontwikkelingen kan worden ingespeeld. Ambitie De samenwerking is gericht op gezamenlijke regionale ambities in het ruimtelijke domein en op het gebied van arbeidsmarkt. De Agenda Stedendriehoek heeft vier opgaven voor de regio geïdentificeerd: innovatie, bereikbaarheid, sociaal kapitaal en kwaliteit van de leefomgeving. Deze inhoudelijke opgaven zijn, wat Andries betreft, de belangrijkste bindende factoren tussen de samenwerkingspartners. Zonder inhoudelijke binding geen samenwerking. Naast de inhoudelijke doelen is er ook een financiële doelstelling aan de samenwerking gekoppeld. De samenwerking moet meer opbrengen dan als de gemeenten los van elkaar zouden opereren. Het is daarom belangrijk om de opbrengsten inzichtelijk en zichtbaar maken, want dat houdt de gezamenlijke ambitie levendig en actueel. niet op zichzelf. De opgaven overstijgen de gemeentegrenzen. Alleen door elkaar te helpen kun je deze opgaven aan. Dit is wel een proces van geven en nemen, waarbij niet bij elke afspraak elke gemeente evenveel krijgt. Dit vraagt om een samenwerkingsgerichte houding van bestuurders en ambtenaren. Als illustratief voorbeeld noemt Andries de maatregelen rond de snelweg A1. Deze zijn als regio opgepakt, maar de gemeente Epe had daar niet direct profijt van. Toch heeft de gemeente Epe eraan meegewerkt, in het vertrouwen dat ze indirect profijt heeft van deze maatregelen en zo niet, dat zij dan van een volgende afspraak de vruchten plukt. Zo n voorbeeld versterkt het onderlinge vertrouwen en helpt om de regio naar de buitenwereld te vermarkten. Als samenwerkende gemeenten ben je niet gelijk, maar wel gelijkwaardig. Belangen Andries is ervan overtuigd dat wat goed is voor de regio, goed is voor de individuele gemeenten. Gemeenten staan namelijk Relatie In de samenwerking worden de gemeenten vertegenwoordigd door mensen. De onderlinge relatie valt of staat, wat Andries Leren van samenwerkende gemeenten 33
betreft, met een samenwerkingsgerichte houding van de betrokken bestuurders en ook leidinggevenden, beleidsadviseurs en projectmedewerkers. De lange historie van de Regio Stedendriehoek is te danken aan bestuurders die, in tijden waarin deze ter discussie stond, hun nek uitstaken voor het nut en de noodzaak van de samenwerking. De behaalde successen van de samenwerking zijn het gevolg van goede onderlinge relaties en zijn tegelijk een impuls voor het onderlinge vertrouwen. Los van de inhoud zijn ook een goede chemie en een klik tussen bestuurders en ambtenaren op persoonlijk niveau cruciaal voor het welslagen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband. Want ook plezier hebben met elkaar komt het onderlinge vertrouwen ten goede. Wat goed is voor de regio, is ook goed voor een individuele gemeente. Organisatie De organisatie van het samenwerkingsverband Stedendriehoek bestempelt Andries als WGR-light en flexibel. De juridische grondslag is een openbaar lichaam, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Er is een zogenaamde regioraad, bestaande uit burgemeesters en wethouders uit elke gemeente, die uit zijn midden een dagelijks bestuur (DB) aanwijst waarin elke gemeente met één lid vertegenwoordigd is. Voor de ambtelijke ondersteuning van de samenwerking is een kleine organisatie gebouwd: het Bureau Stedendriehoek, gefaciliteerd door de gemeente Deventer en bemenst met mensen die zijn gedetacheerd vanuit de deelnemende gemeenten. De financiële bijdrage bedraagt 1,- per inwoner en dient als financiering van de samenwerking en als werkbudget voor de vier opgaven. Dit maakt dat de samenwerkingsorganisatie dicht bij de gemeenten staat, echt namens de gemeenten opereert en flexibel in kan spelen op ontwikkelingen in de regio en op lokale behoeften. De taken zijn met name strategisch en beleidsmatig van aard: toekomstgericht inspelen op ontwikkelen in de regio. Proces De samenwerking in de Stedendriehoek bestaat al jaren en is volgens Andries te typeren als een continu proces van leren en ontwikkelen. Waar de focus qua beleidsterreinen nogal eens verschoof, is de samenstelling altijd hetzelfde gebleven. Andries: Natuurlijk is samenwer- 34 Leren van samenwerkende gemeenten
king niet altijd makkelijk, soms zelfs moeizaam. Essentieel voor de continuïteit is het samen vieren van successen en deze etaleren naar de buitenwereld. Sinds 2013 heeft de samenwerking een andere dimensie gekregen. Naast de bestuurlijke afstemming in de regioraad (vier keer per jaar) en in het dagelijks bestuur (negen keer per jaar), is er een Strategische Board opgericht waarin bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid zijn vertegenwoordigd. Deze board richt zich met name op de pijlers innovatie en sociaal kapitaal door de krachten te bundelen en zich gezamenlijk op nationaal en internationaal niveau als regio te profileren. Succesfactoren Wat de Regio Stedendriehoek betreft noemt Andries de volgende succesfactoren: - Begin bij de inhoud van de samenwerking: waarom doe je het? - De structuur van de samenwerking is (slechts) dienend. Van eindeloze discussies over structuur krijgt niemand energie. - Sluit je niet op in een overheidskoepel en voorkom dat het een bestuurdersfeestje wordt. Verbind je als overheid met maatschappelijke partners. - Investeer in persoonlijke relaties en werk samen op basis van gelijkwaardigheid. Andries Heidema Burgemeester Deventer en voorzitter dagelijks bestuur Regio Stedendriehoek Leren van samenwerkende gemeenten 35