Inhoud 1 Aanleiding voor het onderzoek 3 2 Vraagstelling en methode van onderzoek 4 2.1 Vraagstelling 4 2.2 Normenkader 5 2.3 Onderzoekverantwoording 6 3 Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen 7 3.1 Het budgetrecht van gemeenteraden 7 3.2 Reserves 9 3.2.1 Reserves voor interne financiering 10 3.2.2 Stille reserves 10 3.3 Voorzieningen 11 3.4 Verschil tussen bestemmingsreserves en voorzieningen 13 3.5 Weerstandsvermogen 13 3.6 Keuzemogelijkheden van de gemeenteraad 15 4 Het beleid 16 4.1 Beleidskaders 16 4.1.1 Financiële verordening 2012 16 4.1.2 Nota reserves en voorzieningen 17 4.2 Bevindingen 18 5 De uitvoering 19 5.1 Opbouw algemene reserve en bestemming resultaat 20 5.2 Bestemmingsreserves 21 5.2.1 Reserve afkoop onderhoud graven 21 5.2.2 Overige bestemmingsreserves 22 5.3 Voorzieningen 23 5.4 Weerstandsvermogen 23 5.5 Besteedbaarheid 24 5.6 De wijze van verslaglegging 25 5.7 Bevindingen 26 6 De rol van de gemeenteraad 27 6.1 Algemeen 27 6.2 Uitwerking enquête 28 6.3 Bevindingen 28 7 Benchmark 29 7.1 De vergelijking met andere gemeenten 29 7.2 Bevindingen 30 8 Conclusies en aanbevelingen 31 8.1 Conclusies 31 8.2 Aanbevelingen 31 Bijlage 1 De enquête onder de raadsleden 32 Steven Dijk Thomas van der Hauw Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 2
HOOFDSTUK 1 Aanleiding voor het onderzoek De totale omvang van de reserves en de voorzieningen geven de afgelopen jaren het volgende beeld. 1-1-2011 31-12-2011 31-12-2012 31-12-2013 31-12-2014 Bedragen in miljoen werkelijk werkelijk werkelijk werkelijk begroot Algemene reserve (incl grondbedrijf) 9,9 10 9,9 5,6 6,2 Bestemmingsreserve 5,9 5,6 8,8 9,6 5,2 Resultaat na bestemming 0,4 0,6-2,8 0,6 Alle reserves (eigen vermogen) 16,2 16,2 15,9 15,8 11,4 Alle voorzieningen (vreemd vermogen) 5,3 5,2 3,3 3,7 Totaal reserves en voorzieningen 21,5 21,4 19,2 19,5 Te constateren is dat de stand van de reserves en voorzieningen in de afgelopen jaren iets is gedaald. Voor de rekenkamercommissie was dat aanleiding om een onderzoek te laten verrichten naar de reserves en voorzieningen. De centrale vraag in dit onderzoek is als volgt geformuleerd: In hoeverre is er sprake van een doeltreffend, doelmatig en rechtmatig beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen en wordt de raad hierover toereikend geïnformeerd met het oog op besluitvorming ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende taak? De rekenkamercommissie Heerde wil ook met dit onderzoek een positieve bijdrage leveren aan de kwaliteit van het bestuur van de gemeente door de gemeenteraad te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende rollen. Het doel van dit onderzoek is het bieden van inzicht in de prestaties van de gemeente op het terrein van de reserves en voorzieningen en waar nodig het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. Met dit onderzoek wordt tevens voldaan aan de taak om het door het gemeentebestuur gevoerde beleid te toetsen op een of meer van de volgende drie onderdelen: - doeltreffendheid (effectiviteit): zijn de beoogde effecten van het beleid gehaald? - doelmatigheid (efficiëntie): is de uitvoering van het beleid zonder verspilling verlopen? - rechtmatigheid: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en de verdere regelgeving? Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 3
HOOFDSTUK 2 Vraagstelling en methode van onderzoek De rekenkamercommissie hoopt met dit rapport meerdere doelen te bereiken. Ten eerste wil het de gemeenteraad inzicht verschaffen in de functies van reserves en voorzieningen in het algemeen. Ten tweede wordt de gemeenteraad wegwijs gemaakt in de reserves en voorzieningen van de gemeente Heerde en de manier waarop deze in de gemeente gebruikt worden. Ten derde ontvangt de gemeenteraad een aantal aanbevelingen om het proces van kaderstellen en controleren beter te kunnen laten verlopen. Uitgangspunt daarbij is dat zowel bij de eerste twee doelen, als bij de aanbevelingen de begrippen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid leidend zijn. Bij doeltreffendheid gaat het er om of de gemeenteraad de juiste kaders heeft gesteld om bewust te sturen op de reserves en voorzieningen. Bij doelmatigheid komt de vraag aan de orde hoe noodzakelijk de reserves en voorzieningen zijn. Met andere woorden, worden de reserves en voorzieningen ook daadwerkelijk benut. Bij de rechtmatigheid zal gecontroleerd worden of de reserves en voorzieningen volgens de wettelijke regelgeving en de besluiten van de gemeenteraad worden verantwoord. Hierbij komt ook aan de orde op welke wijze dit gewaarborgd is. 2.1 Vraagstelling In de eerste fase van het onderzoek van de rekenkamercommissie van de gemeente Heerde is de centrale vraag: In hoeverre is er sprake van een doeltreffend, doelmatig en rechtmatig beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen en wordt de raad hierover toereikend geïnformeerd met het oog op besluitvorming ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende taak? In de eerste fase van dit onderzoek wil de rekenkamercommissie antwoord hebben op de volgende deelvragen: Algemene vragen 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (2011-2014)? 3. Hoe verhouden reserves en voorzieningen zich tot de investeringen en de exploitatiebegroting? Vragen aangaande het beleid 4. Hoe is de relatie tussen de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen en de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? 5. Hoe vindt hierover de informatie-uitwisseling tussen het college van burgemeester en wethouders en de raad plaats? Benchmark 6. Hoe verhouden de bevindingen zich tot vergelijkbare gemeenten? Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 4
2.2 Normenkader Aan de hand van het onderstaand normenkader zal het beleid van de gemeente Heerde op het gebied van reserves en voorzieningen alsmede de uitvoering hiervan getoetst worden. Algemene normen 1 Beleid en uitvoering voldoen aan het wettelijk kader en de begrotings- en verslagleggingsregels (inclusief eigen verordeningen en spelregels etc.). 2 Het beleid is helder geformuleerd en bevat concrete toetsbare afspraken en wordt op de uitwerking bewaakt. 3 De informatievoorziening/verantwoording is: Betrouwbaar (juiste informatie) Toereikend (beantwoordt aan het doel) Inzichtelijk (qua presentatie en toelichting) Welk gemeentelijk beleid, in aanvulling op bestaande wet- en regelgeving, is vastgesteld ten aanzien van de reserves en voorzieningen? 4 Eens per vier jaar verschijnt een nieuwe nota reserves en voorzieningen met daarin het beleid ten aanzien van: De vorming en besteding van reserves De vorming en besteding van voorzieningen De toerekening en verwerking van rente over reserves Stille reserves Jaarlijkse evaluatie van (de noodzaak van) reserves en voorzieningen Informatievoorziening over reserve 5 Bestemmingsreserves worden uitsluitend gevormd: - Wanneer een reserve beargumenteerd het meest geëigende middel is om de beoogde doelstelling te realiseren - Voor middelen die gereserveerd dienen te blijven voor het doel waarvoor zij beschikbaar zijn gesteld, zolang de middelen nog niet zijn besteed (spaarfunctie) - In situaties waarbij het verloop van de jaarlijkse lasten schommelingen vertoont van boven een te bepalen grens waardoor deze lasten (zonder een reserve) niet of nauwelijks op een evenwichtige wijze in meerjarig kader kunnen worden geraamd (egalisatiefunctie) Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 5
6 Bij de instelling van een bestemmingsreserve zijn de volgende zaken in een raadsbesluit vastgelegd: Het doel van de reserve Het motief en de noodzaak van de instelling De wijze waarop de reserve wordt gevoed Of er rente en/of inflatiecorrectie wordt bijgeschreven en met welk percentage De benodigde omvang/het plafond van de reserve De maximale duur van de reserve Het bestedingsplan Welk beleid is vastgelegd ten aanzien van het weerstandsvermogen en hoe zijn stille reserves hierin meegenomen? 7 De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen in de begroting bevat ten minste: Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit inclusief alle reserves Een inventarisatie van de risico s Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en risico s inclusief alle reserves 2.3 Onderzoekverantwoording Het onderzoek is eind 2014/begin 2015 uitgevoerd. De onderzochte periode is 2011 tot en met 2014. Hiervoor is gekozen omdat de gemeentelijke nota over reserves en voorzieningen in 2011 is vastgesteld en een looptijd van vier jaar heeft. Er is voor dit onderzoek gebruik gemaakt van de landelijke regelgeving, zoals verwoord in het BBV, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Er is gebruik gemaakt van de volgende stukken van de gemeente Heerde: - de programmabegrotingen over de jaren 2011 tot en met 2015, - de jaarstukken over de periode 2010 tot en met 2013, - de jaarlijkse voor- en najaarsnota s over de periode 2011 tot en met 2014 en - de jaarlijkse perspectiefnota s. Er zijn gesprekken gevoerd met de verantwoordelijk wethouder, de heer H.G. van der Stege en de direct betrokken ambtenaar, de heer E.J. Sluiter. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 6
HOOFDSTUK 3 Reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen Alvorens de in de gemeente Heerde aanwezige reserves en voorzieningen te behandelen, komt in dit hoofdstuk een theoretische benadering van de reserves en de voorzieningen aan de orde. Daarbij wordt duidelijk gemaakt wat het verschil is tussen reserves en voorzieningen, maar ook hoe ze zich verhouden tot de kosten en de opbrengsten in de exploitatie en tot de investeringen. Ook wordt uitgelegd hoe de relatie is met het weerstandsvermogen van de gemeente. 3.1 Het budgetrecht van gemeenteraden Het budgetrecht van de gemeenteraad is gebaseerd op artikel 189 van de gemeentewet en de volgende artikelen van Hoofdstuk XIII. Artikel 189 lid 1 luidt als volgt: Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. De raad stelt dus via de autorisatiefunctie de begroting vast en bepaalt waar de gemeente het geld aan uit mag geven. Ook bepaalt de raad hoe de dekking voor die uitgaven wordt gevormd. De raad stuurt daarmee op hoofdlijnen en stelt de kaders. De dagelijkse uitvoering ligt in handen van het college van burgemeester en wethouders. Om die reden is er ook een splitsing gemaakt in de gemeentebegroting. Voor de raad is er de programmabegroting ter ondersteuning van het sturen op hoofdlijnen en de kaderstellende en controlerende taak. Voor het college is er de productenraming. In de programmabegroting stelt de gemeenteraad de kaders van het beleid dat het college moet uitvoeren. De gemeenteraad stelt daarbij op vier manieren middelen beschikbaar. Exploitatie Op de exploitatie (de begroting) staan de verwachte inkomsten en uitgaven van de verschillende programma s. De exploitatie bestaat dus uit de bedrijfseconomische baten en lasten van alle gemeentelijke taken. Het resultaat van een jaar is het saldo van de baten en lasten in de jaarrekening. Investeringen De investeringen zijn vergelijkbaar met aankopen waarvan de kosten over meerdere jaren worden gespreid. Op het moment dat de investering wordt gedaan (de aanschaf of de bouw van een object) worden de uitgaven gedaan. Deze uitgaven leiden niet meteen tot lasten in de exploitatie. Investeringen worden op de balans geactiveerd. Vervolgens worden de kapitaallasten (de jaarlijkse afschrijving en rentelasten) ten laste van de exploitatie gebracht. Het bedrag op de balans wordt met de jaarlijkse afschrijving verminderd. Reserves Reserves kunnen beschouwd worden als de spaarpotten van de gemeente. Ze kunnen gebruikt worden om te sparen, om risico s af te dekken en om schommelingen in de tarieven op te vangen. De reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente. In 3.2 werken we de functies die de reserves kunnen hebben verder uit. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 7
Voorzieningen De gemeente stelt voorzieningen in om aan toekomstige verplichtingen te kunnen voldoen en om verliezen en risico s in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Ook worden voorzieningen gebruikt om uitgaven te egaliseren. De gemeenteraad kan niet vrij beschikken over de bedragen die in de voorzieningen zijn opgenomen, omdat hier in principe onontkoombare uitgaven tegenover staan. Deze vier verschillende vormen om middelen beschikbaar te stellen beïnvloeden elkaar zoals schematisch is weergegeven in onderstaande figuur: In de programmabegroting en in de jaarstukken worden per programma de lasten, de baten en de totale kosten (het saldo) weergegeven. Dit heet de exploitatie. Eenmalige of terugkerende (kapitaal)lasten van investeringen staan als last opgenomen in de exploitatie. Toevoegingen aan voorzieningen gaan rechtstreeks ten laste van de exploitatie. Onttrekkingen daarentegen niet. Deze worden direct ten laste van de desbetreffende voorziening gebracht. Dit gebeurt omdat anders voorziene uitgaven ten laste komen van de exploitatie. In het geval van een vrijval van een voorziening, vloeien de baten wel terug in de exploitatie. Zo n vrijval treedt op als blijkt dat de uitgaven waarvoor de voorziening is ingesteld zich niet voordoen. De baten en lasten van de programma s leveren een resultaat (saldo) op. Dit is het resultaat voor bestemming. Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves mogen pas plaats vinden nadat het resultaat is vastgesteld. Dit heet het resultaat na bestemming. Artikel 17 van het BBV luidt: Artikel 17 Het overzicht van baten en lasten in de begroting bevat: a. per programma, of per programmaonderdeel als bedoeld in artikel 8, vierde lid, de raming van de baten en lasten en het saldo; Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 8
b. het overzicht van de geraamde algemene dekkingsmiddelen en het geraamde bedrag voor onvoorzien; c. het geraamde totaal saldo van baten en lasten, volgend uit de onderdelen a en b; d. de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per programma; e. het geraamde resultaat, volgend uit de onderdelen c en d. Uit lid c blijkt dat eerst het resultaat van de begroting moet zijn vastgesteld en dat daarna de geplande toevoegingen of onttrekkingen aan de reserves mogen worden opgevoerd. Een positief of negatief resultaat moet dus duidelijk herkenbaar zijn. Bij dit onderzoek is de wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet Hof) buiten beschouwing gelaten. 3.2 Reserves Reserves zijn onderdelen van het eigen vermogen van de gemeente en ontstaan door de bestemming van overschotten op de jaarlijkse rekening of worden in de begroting planmatig tot reserve bestemd. In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Zoals de naam al suggereert, hebben bestemmingsreserves een bepaalde bestemming. De bestemmingsreserve dient om schommelingen in de exploitatie op te vangen. De algemene reserve kent geen speciale bestemming. De kenmerken van een bestemming zijn: - de bestemming wordt gevormd door het resultaat van de jaarrekening - de bestemming is vrij besteedbaar door de gemeenteraad - de bestemming maakt deel uit van het eigen vermogen van de gemeente Een reserve kan tegelijkertijd een aantal functies vervullen: - weerstandsvermogen: een reserve dient als weerstandsvermogen. Een precies sluitende begroting zonder weerstandsvermogen betekent dat iedere tegenvaller in de lopende begroting moet worden opgevangen; - spaarfunctie of bestedingsfunctie: door het hebben van een reserve wordt gespaard voor het doen van eenmalige uitgaven of wordt dekking gegeven voor de kapitaallasten van een investering; - bufferfunctie: de reserve wordt gebruikt voor het opvangen van risico s; - egalisatiefunctie: de reserve wordt gebruikt om te voorkomen dat de jaarlijkse lasten en daarmee verbonden tarieven sterk wisselen, bijvoorbeeld bij de afvalstoffenheffing; - financieringsfunctie: de bespaarde reserves worden gebruikt om kapitaaluitgaven te financieren. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 9
3.2.1 Reserves voor interne financiering Hoewel via de spaarfunctie gespaard kan worden voor grote investeringen, is het gebruikelijk dat gemeenten op de kapitaalmarkt geld lenen voor grote uitgaven. Maar, geld lenen kost geld. Als een gemeente haar bespaarde reserves inzet om een grote investering te financieren, of een deel ervan, dan bespaart die gemeente rente. Vergelijk het met de aankoop van een huis. Stel u wilt een huis kopen van 300.000 en dankzij een erfenis heeft u 100.000 aan spaargeld. U heeft een aantal keuzes, de uitersten zijn: - U neemt een hypotheek voor het hele bedrag en laat uw erfenis op de spaarrekening staan. De hypotheekrente bij de ING 20 jaar vast is 4%. De spaarrente bij 10 jaar vast is 1%. U betaalt dan 12.000 hypotheekrente en ontvangt 1.000 aan spaarrente. Uw jaarlijkse netto rentelasten zijn dan 11.000. - U besteedt uw erfenis aan de aanschaf van het huis. Voor de overige 200.000 neemt u dezelfde hypotheek als hierboven. Uw rentelasten zijn dan 8.000 per jaar. Uw rentelasten zijn structureel 3.000 lager, maar u kunt niet meer over uw erfenis beschikken. Aan u de keuze. Bij een gemeente is het niet heel anders. Door de reserves in te zetten bij de financiering van projecten hoeft de gemeente niet extern te lenen en worden de rentelasten laag gehouden. Bij interne financiering wordt de bespaarde rente als inkomsten geboekt in de exploitatie. Dat doet de huizenkoper uit het voorbeeld vrijwel zeker niet. Maar bij de gemeente gebeurt dat wel. De totale rentelasten worden in de exploitatie opgenomen. Bij interne financiering wordt tegenover de totale rentelast een rentebate opgenomen ter grootte van de bespaarde rente. De bespaarde rente kan ook als rentebate in de programmabegroting worden opgenomen om de lasten te dekken. In een dergelijk geval kan de reserve niet meer worden gebruikt om tegenvallers op te vangen of om extra uitgaven mee te doen. Er is dan sprake van een geblokkeerde reserve. Als die reserve moet worden aangesproken, levert dit een tekort op de begroting op en zal dit tekort op een andere manier moeten worden weggewerkt. Bijvoorbeeld door te bezuinigen. 3.2.2 Stille reserves Er is naast de algemene reserve en de bestemmingsreserve nog een derde type reserve mogelijk. De zogenoemde stille reserve. Op grond van artikel 63 lid 1 van het BBV moeten gemeenten activa waarderen tegen de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Als de marktwaarde hoger is dan de balanswaarde is er sprake van een stille reserve. Uit onderzoek van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) uit 2002 bleek dat gemeenten per inwoner gemiddeld ongeveer 400 aan stille reserves hadden. Vooral aandelen in (nuts)bedrijven hadden een veel hogere marktwaarde dan waarvoor ze op de balans gewaardeerd waren. Andere voorbeelden zijn sportvelden en schoolgebouwen. Zeker als deze aanwezig zijn in een gebied dat ontwikkelpotentie heeft. De grond heeft dan een veel hogere waarde dan als Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 10
sportveld. Aan de andere kant heeft het weinig financieel voordeel om een schoolgebouw te verkopen als er vervolgens een nieuw schoolgebouw moet worden gebouwd om aan de vraag naar schoolgebouwen te voldoen. Andere gemeentelijke bezittingen worden door verschillende gemeenten verschillend beoordeeld. In de gemeente Deventer worden kunstvoorwerpen met een cultuur-historische waarde, zoals schilderijen in bezit van musea niet geactiveerd. Deze activa vervullen uitsluitend een publieke functie en geen beleggingsfunctie. De gemeente Hilversum dacht daar in de jaren tachtig van de vorige eeuw anders over. Een schilderij van Piet Mondriaan werd verkocht aan de gemeente Amsterdam ten behoeve van het Stedelijk Museum, waar het schilderij op dat moment in bruikleen hing. 3.3 Voorzieningen Voorzieningen vormen een verplicht onderdeel van de balans. Ze behoren niet tot het eigen vermogen, maar tot het vreemd vermogen. Om die reden is het van belang ze scherp te onderscheiden van reserves, die wel altijd tot het eigen vermogen behoren. Doel van het treffen van voorzieningen is dat de gemeente in de toekomst kan voldoen aan financie le verplichtingen en dat duidelijk is wat voor invloed dat heeft op de financie le positie van de gemeente. Voorzieningen zijn een vorm van risico-afdekking. Als zich een onzekerheid in financieel opzicht voordoet en die onzekerheid is kwantificeerbaar, dan is de gemeente verplicht een voorziening te vormen. Hiervoor is een besluit van de raad nodig. Is de onzekerheid niet kwantificeerbaar, dan is het verplicht het te vermelden in de paragraaf weerstandsvermogen. Toevoegingen aan voorzieningen verlopen via de exploitatie en onttrekkingen aan voorzieningen worden rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt. Het BBV geeft in artikel 44, eerste lid een limitatieve opsomming van de redenen om een voorziening te vormen. De tekst van artikel 44 luidt als volgt: 1. Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren; d. de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld artikel 35, eerste lid, onder b. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onder b. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 11
In artikel 45 is bepaald dat rentetoevoegingen aan voorzieningen niet toegestaan zijn. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen verplichte en facultatieve voorzieningen. Er zijn drie gevallen van verplichte vorming van een voorziening. De eerste twee gevallen betreffen voorzieningen met betrekking tot min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen leiden (art. 44, lid 1a en 1b). Het gaat dan om voorzieningen voor pensioen-, garantie- en belastingverplichtingen of voorzieningen voor de lasten die kunnen voortvloeien uit specifieke risico s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen en reorganisaties. Voor zover de omvang van deze verplichtingen redelijkerwijs niet valt in te schatten, worden deze meegenomen bij de inventarisatie van de risico s in het kader van het weerstandsvermogen. Er wordt dan geen voorziening gevormd. Het derde geval heeft betrekking op de nog niet bestede van derden verkregen middelen met een specifieke bestedingsrichting (art. 44, lid 2). Voorbeelden hiervan zijn de door de gemeente ontvangen opbrengsten uit heffingen zoals de rioolrechten. Uit het beginsel van maximale kostendekking vloeit voort dat deze middelen besteed moeten worden aan het doel waarvoor zij zijn geïnd. Als de gemeente deze middelen spaart voor toekomstig onderhoud of vervangingsinvesteringen, moet een voorziening worden gevormd. Gemeenten kunnen voorzieningen treffen om bepaalde lasten gelijkmatig over een aantal begrotingsjaren te verdelen (art. 44, lid 1c). De kosten van planmatig, maar niet jaarlijks uit te voeren, groot onderhoud aan kapitaalgoederen kunnen zo gelijkmatig worden gespreid over meerdere begrotingsjaren. Een voorbeeld: Een brug heeft eens in de tien jaar groot onderhoud nodig van 300.000. De raad kan een voorziening voor het onderhoud van bruggen instellen en daar ieder jaar 30.000 in storten. Voorzieningen zijn op grond van het BBV naar beste inschatting dekkend voor de achterliggende verplichtingen en risico s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen. Ook kunnen voorzieningen normaliter niet negatief zijn. Dit betekent dat bij de instelling van de voorziening de noodzaak van de hoogte van de voorziening moet worden aangetoond. Wijzigingen in voorzieningen vloeien voort uit het (onderbouwd) op hoogte houden van de voorziening of wegens het gebruik (uitgaven) voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld. De raad beslist over het instellen van een voorziening en bepaalt de kaders waarbinnen het college de bevoegdheid heeft om uitgaven te doen ten laste van de voorzieningen. De raad kan ook besluiten om de activiteiten waarvoor de voorziening bedoeld is te wijzigen. In het voorbeeld van de brug kan besloten worden het onderhoudsniveau te wijzigen. Door het groot onderhoud niet eens in de tien jaar te doen, maar eens in de vijftien jaar, is er jaarlijks 20.000 nodig in plaats van 30.000. Daardoor is er een jaarlijkse besparing van 10.000. De raad kan dus kiezen voor een ander niveau van beleidsuitvoering. De gevolgen daarvan in de vorm van onttrekkingen of toevoegingen aan de voorzieningen zijn dus de financiële vertaling van de beleidskeuzes. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 12
3.4 Verschil tussen bestemmingsreserves en voorzieningen Een bestemmingsreserve maakt onderdeel uit van het eigen vermogen en wordt ingesteld door een besluit van de gemeenteraad. Een voorziening maakt onderdeel uit van het vreemd vermogen en is gevormd door het nemen van een last. Ook een voorziening wordt ingesteld door de raad (dit blijkt uit antwoorden in de vragenrubriek van de commissie BBV). Een bestemmingsreserve is vrij besteedbaar in tegenstelling tot een voorziening. Het BBV legt het onderscheid tussen (bestemmings) reserves en voorzieningen bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Zolang de bestemming veranderd kan worden, is er sprake van een (bestemmings) reserve; zodra dit niet meer kan, is er sprake van een voorziening. Zie onderstaande tabel, waarin de belangrijkste verschillen tussen bestemmingsreserves en voorzieningen zijn opgenomen. Omschrijving Bestemmingsreserve Voorziening Onderdeel van Eigen vermogen Vreemd vermogen Vrij besteedbaar? Ja, raadsbesluit vereist Nee, slechts voor betreffende doel Wijziging bestemming Mogelijk na raadsbesluit Niet mogelijk Stortingen Resultaatsbestemming Storting ten laste van betreffende (raadsbesluit vereist) begrotingsposten (dus in reguliere begroting en jaarrekening) Onttrekkingen Resultaatsbestemming Worden direct in mindering 3.5 Weerstandsvermogen (raadsbesluit vereist) gebracht op de voorziening Het weerstandsvermogen is bedoeld om financiële klappen op te vangen. Als de begroting sluitend is, maar er is geen buffer aanwezig, dan is het gevolg van een substantiële tegenvaller, dat er direct bezuinigd moet worden. Het weerstandsvermogen is de weerstandscapaciteit gedeeld door het risico dat de gemeente loopt. Dat lijkt een simpele som, maar waar de weerstandscapaciteit nog te berekenen is, is het kwantificeren van de risico s vooral een inschatting. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 13
3.5.1 Weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om tegenvallers te dekken zonder dat de begroting direct aangepast hoeft te worden. Omdat voorzieningen vreemd vermogen zijn, behoren deze niet tot de beschikbare weerstandscapaciteit. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit. In het volgende plaatje worden deze inzichtelijk gemaakt. Van bestemmingsreserves kan de bestemming door de gemeenteraad gewijzigd worden. Zijn de reserves geblokkeerd vanwege interne financiering, dan is er niet veel mogelijk om tegenvallers op te vangen. Binnen de exploitatie kunnen bezuinigingen worden doorgevoerd. Door het afgesproken onderhoudsniveau te verlagen aan gemeentelijke bezittingen waar een voorziening voor is ingesteld, kan er een deel van de middelen in de voorziening vrij vallen en voor andere plannen worden ingezet. Binnen de exploitatie kunnen de inkomsten worden verhoogd door onbenutte belastingcapaciteit in te vullen. De stille reserves zijn ten eerste lastig te berekenen en ten tweede lastig in geld om te zetten. Het inzetten van onbenutte belastingcapaciteit is sterk afhankelijk van het politiek klimaat. Een verhoging van de lasten moet wel politiek haalbaar zijn. 3.5.2 Benodigde weerstandscapaciteit De benodigde weerstandscapaciteit is de financiële capaciteit die nodig is om risico s te dekken die voortvloeien uit de risico analyse. De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door: - de kwaliteit en volledigheid van de risico-inventarisatie; - de verwachte risicokans; - de verwachte risico omvang; - de risicobereidheid of acceptatiehouding bij het afdekken van risico s; - de mate waarin risico s zijn afgedekt door de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC); - het zekerheidspercentage bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 14
3.5.3 Weerstandsratio De weerstandsratio is een getal dat aangeeft in welke mate de gemeente in staat is om risico s op te vangen. Dit getal wordt berekend door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit. Door het Nederlands Adviesbureau Risicomanagement, nauw verbonden aan de Universiteit van Twente, is de volgende normtabel ontwikkeld: In de begroting 2015 is vastgesteld dat het incidentele risico 2.945.000 bedraagt en de totale reserve (=beschikbare weerstandscapaciteit) is 11.426.000. De weerstandsratio is dan 3,8. Hiervoor is uitgelegd, dat als de geblokkeerde reserve gebruikt wordt om op korte termijn een probleem op te lossen dat er een dekkingsprobleem in de exploitatie ontstaat. Het niet geblokkeerde deel bestaat uit de reserve Grondbedrijf en is 1.927.800. Als alleen die reserve wordt meegenomen bij deze berekening, dan is de weerstandsratio 0,64. 3.6 Keuzemogelijkheden van de gemeenteraad In dit hoofdstuk is een aantal keuzemogelijkheden die de gemeenteraad heeft aan de orde gekomen. Die mogelijkheden zijn: 1 de mate waarin reserves vrij besteedbaar zijn of juist niet, doordat ze geblokkeerd zijn; 2 de doelen waarvoor reserves zijn ingesteld; 3 de bepaling welke vermogensbestandsdelen mee worden genomen bij het vaststellen van de weerstandscapaciteit; 4 de mate waarin de weerstandscapaciteit de risico s dient af te dekken; 5 de bepaling of wijziging van de beleidsinhoudelijke kaders voor de gecreëerde voorzieningen. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 15
HOOFDSTUK 4 Het beleid In dit hoofdstuk komt het beleid aan de orde zoals dat door de gemeenteraad van Heerde is vastgesteld. Het beleid is aan de orde geweest in de volgende documenten: 4.1 Beleidskaders - De financiële verordening gemeente Heerde, laatst vastgesteld op 17 december 2012. - De nota Reserves en voorzieningen 2011. 4.1.1 Financiële verordening 2012 De huidige financiële verordening is vastgesteld op 17 december 2012. In de financiële verordening zijn de hoofdlijnen van het financiële beleid door de raad vastgelegd. Ook wordt hierin geregeld op welke wijze de gemeente met reserves en voorzieningen om dient te gaan. Zo is in artikel 3, lid 3 vastgelegd dat in de jaarstukken de werkelijke exploitatiesaldo s van de kostendekkende exploitaties van rioleringen, afvalstoffen en begraven gemuteerd worden. Artikel 8 stelt dat het college eens in de vier jaar een bijgestelde nota s van reserves en voorzieningen aan de raad aanbiedt. De nota moet de vorming en besteding van de reserves en de voorzieningen behandelen evenals de toerekening en verwerking van de rente over de reserves en voorzieningen. Voor het overige wordt er in de financiële verordening niets voorgeschreven met betrekking tot de reserves. Ook het weerstandsvermogen van de gemeente wordt in de financiële verordening niet genoemd. In de modelverordening van de VNG van april 2014 wordt geadviseerd om de financiële verordening ook op te nemen dat bij een voorstel om een bestemmingsreserve in te stellen minimaal het volgende wordt aangegeven: - het specifieke doel van de reserve - de voeding van de reserve - de maximale hoogte van de reserve - de maximale looptijd. Ten aanzien van de looptijd wordt ook geadviseerd om de bestemmingsreserve vrij te laten vallen en toe te voegen aan de algemene reserve als binnen die vastgestelde maximale looptijd de beoogde investering niet van de grond gekomen is. In de modelverordening van de VNG wordt ook aangeraden om een artikel over het weerstandsvermogen en de risicobeheersing op te nemen. Daarin wordt gesuggereerd om in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in de begroting en de jaarstukken niet alleen de verplichte onderdelen op grond van artikel 11 van het BBV op te nemen, maar ook: Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 16
- de solvabiliteitsratio - de ontwikkeling van de netto schuld per inwoner - de ontwikkeling van de netto schuld als percentage van de gemeentelijke inkomsten - de ontwikkeling van de som van de voorraden bouwgrond, de voorraden onderhanden werk en overige voorraden als percentage van de gemeentelijke - inkomsten - de ontwikkeling van de som van de leningen aan derden en de leningen aan verbonden partijen als percentage van de gemeentelijke inkomsten In het tweede lid van het artikel over het weerstandsvermogen in de modelverordening van de VNG wordt aangegeven op welke wijze in beeld moet worden gebracht of de weerstandscapaciteit voldoende is om de verplichtingen na te blijven komen zonder dat de uitgaven aan en de investeringen in noodzakelijke publieke voorzieningen in de knel komen. 4.1.2 Nota Reserves en voorzieningen 2011 De raad heeft de nota Reserves en voorzieningen vastgesteld op 29 oktober 2011. De nota onderscheidt vier functies voor de reserves en voorzieningen, namelijk weerstandsvermogen, financieringsfunctie, bestedingsfunctie en inkomensfunctie. Wat ontbreekt is de egalisatiefunctie. Met deze functie wordt voorkomen dat de jaarlijkse lasten en eventueel daaraan verbonden tarieven sterk fluctueren. De gemeente schrijft slechts in twee gevallen rente bij op reserves, namelijk bij de Algemene Reserve Grondbedrijf en bij de Reserve WMO. In de overige gevallen wordt de rente toegevoegd aan de exploitatie. In de nota wordt slechts in beperkte mate op het beleid van de gemeente Heerde ingegaan. Het is vooral een weergave van definities en functies van de begrippen reserves en voorzieningen. Bij de uitgangspunten, zoals verwoord in hoofdstuk 2, is er een, die beleidsmatig is, namelijk het uitgangspunt dat het aantal reserves en voorzieningen zo laag mogelijk wordt gehouden. In de nota Reserves en voorzieningen wordt gemeld dat in de vorige nota, die van 2007, het weerstandsvermogen bestond uit alleen de Algemene Reserve, niet geblokkeerd deel. Daardoor werd niet voldaan aan de eis van een voldoende weerstandsvermogen. Op advies van de accountant is hiervan in 2009 afgeweken. Vanaf dat jaar wordt de totale bestemmingsreserve gerekend tot het weerstandsvermogen, ongeacht of deze wel of niet geblokkeerd is. Daardoor is het weerstandsvermogen sinds 2009 ruim voldoende. In de nota Reserves en voorzieningen worden 14 reserves en 7 voorzieningen genoemd. Bij 10 van de 14 reserves wordt in de nota het te verwachten verloop in de periode 2011-2014 aangegeven, bij vier niet. Bij alle 7 voorzieningen wordt het verloop aangegeven. Wat niet vermeld wordt in de nota is het wettelijk kader, de functie, de instellingsdatum en de eventuele einddatum. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 17
4.2 Bevindingen De onderzoeksvragen, de toetsing aan het normenkader en de hierboven verwoorde beschrijving en analyse leiden tot de volgende bevindingen: - De Financiële verordening en de Nota Reserves en voorzieningen zijn actueel. Beide wijken enigszins af van wat elders in het land gebruikelijk is en van de modelverordening van de VNG. - De gemeenteraad stelt periodiek, eens in de vier jaar, de Nota reserves en voorzieningen vast en daarmee formeel de beleidskaders. - In de nota Reserves en voorzieningen ontbreken in de overzichten het wettelijk kader, de functie, de instellingsdatum en de eventuele einddatum. - De berekening van de benodigde weerstandscapaciteit is sinds 2009 door de andere definitie op advies van de accountant op papier ruim voldoende. Sinds dat jaar wordt ook de totale bestemmingsreserve tot het weerstandsvermogen gerekend, ook het geblokkeerde deel van die reserve. - Als de geblokkeerde reserves gebruikt worden om tegenvallers op te vangen zal er een dekkingsprobleem in de exploitatie ontstaan. - Er zijn weinig beleidsmatige bepalingen in de nota reserves en voorzieningen opgenomen. Ook de uitleg over het beleid zou uitgebreider kunnen worden beschreven om de raadsleden handvatten te geven om beter kaders te stellen. - Stille reserves brengt de gemeente niet in beeld. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 18
HOOFDSTUK 5 De Uitvoering In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderstaande deelonderzoeksvragen: 1. Welke reserves en voorzieningen zijn er? 2. Wat is het verloop van reserves en voorzieningen gedurende de onderzoeksperiode (2011-2014)? 4. Hoe is de relatie tussen de instelling en het verloop van reserves en voorzieningen en de beleidsuitvoering en doelbereiking vormgegeven? In de onderzoeksperiode kennen de reserves het volgende verloop: 1-01-11 31-12-11 31-12-12 31-12-13 31-12-14 Algemene reserve werkelijk werkelijk werkelijk werkelijk begroot 1 Algemene reserve geblokkeerd 6.351.154 6.351.154 6.351.154 4.332.351 4.332.351 2 Alg reserve Grondbedrijf niet geblokkeerd 3.527.261 3.609.978 3.552.415 1.285.686 1.927.794 Correctie weerstandsvermogen -4.155.338 191.964 Totaal Algemene reserve 9.878.415 9.961.132 5.748.231 5.810.001 6.260.145 Bestemmingsreserve geblokkeerd 3 Reserve afkoop graven 1.062.724 1.043.687 1.088.460 1.099.646 1.025.459 4 Reserve afvalstoffenheffing 869.433 918.600 1.109.054 1.483.795 1.254.546 5 Inkomensdeel FWI 943 943 0 6 Actualisering bestemmingsplannen 145.259 0 7 Arbeidstoeleiding onderwijs 2.077 2.077 0 8 Onderhoud vervanging straatverlichting 115.197 68.521 18.521 18.521 18.521 10 Reserve tbv investeringen 2.830.107 2.462.712 3.320.857 3.539.398 2.868.190 Totaal bestemmingsreserve geblokkeerd 5.025.740 4.496.540 5.536.892 6.141.360 5.166.716 Bestemmingsreserve niet geblokkeerd 9 Reserve WMO 403.777 0 Omgezet van voorziening naar reservering Reserve Onderhoud wegen 172.418 132.418 Reserve Civiel technische kunstwerken 371.815 371.815 Reserve Onderhoud gebouwen 1.813.224 1.276.072 Tijdelijke reserve ivm budgetoverheveling 11 Reserve gebiedsontwikkeling hoogwatergeul 146.742 181.742 313.742 12 Reserve aankleding Meurspark en -weide 75.000 75.000 37.000 13 Reserve frictiekosten gem accommodaties 243.686 339.054 312.209 14 Reserve Apeldoornskanaal 50.000 275.000 256.479 462.000 Tijdelijke reserves (niet in nota Reserves en voorzieningen 2011) Reserve Infrastructuur Brinklaan 183.841 0 Reserve flankerend personeelsbeleid 65.000 32.500 32.500 Reserve Centrumvisie Heerde 250.000 Reserve groot onderhoud bibliotheek Wapenveld 56.000 Reserve frictiekosten zwembad 250.000 Reserve startersleningen 300.000 Reserve dorpscentra Heerde/Wapenveld 421.629 Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 19
De voorzieningen kenden in die periode het volgende verloop: 01-01-11 31-12-11 31-12-12 31-12-13 werkelijk werkelijk werkelijk werkelijk Voorziening 1 Pensioenvoorziening bestuurders 1.785.441 1.807.311 1.819.563 1.799.557 2 Onderhoud wegen 271.499 281.212 3 Civiel technische kunstwerken 422.583 399.035 4 Onderhoud speeltuinen 505 505 5 Onderhoud recreatieve fietspaden 557.636 169.710 6 Riolering 1.088.522 1.225.762 1.528.412 1.922.646 7 Onderhoud gebouwen 1.161.465 1.313.948 5.1 Opbouw algemene reserve en bestemming resultaat In 2011 en 2012 was er geen verandering in de hoogte van de Algemene Reserve. In 2011 was sprake van een positief saldo van 577.468. Hierbij werd een verlies van 523.066 genomen, dat was ontstaan door de sloop van het Deltion college. Het totaal resultaat was dus 1.100.534. Dit werd via de resultaatbestemming verdeeld over een aantal over te hevelen (restant) budgetten en een aantal overige bestemmingen. Eén daarvan was de reservering centra Heerde en Wapenveld ten bedrage van 500.000 in het kader van cofinanciering regiocontract. In de jaarstukken van 2011 wordt deze post wel verantwoord op de resultaatsbestemming, maar niet in de staat van reserves in de jaarrekening 2011. Ook in de jaarrekening 2012 wordt deze reserve niet genoemd. In 2012 was er een negatief resultaat van 406.227. Dit blijkt fors hoger dan bij de najaarsnota was verwacht. Voor een deel wordt dat verklaard door een door de accountant noodzakelijk geachte toevoeging van 123.000 aan de pensioenvoorziening van (ex)wethouders. Deze toevoeging is in de paragraaf over het weerstandsvermogen niet terug te vinden. In die paragraaf over de weerstand is wel een correctie op het weerstandsvermogen gemeld. Deze correctie is behalve van het negatieve exploitatieresultaat vooral het gevolg van een aantal grote afwaarderingen. Het bedrijventerrein Hattemerbroek wordt met ruim 1,1 miljoen afgewaardeerd, de multifunctionele accommodatie Heerde Oost met 1 miljoen en de Brede School Heerde West met meer dan een half miljoen. Ook wordt er in 2012 een post van 625.000 voor de verplichte cofinanciering regio contract opgenomen. Uit de jaarstukken blijkt niet of dat bedrag bovenop de in 2011 genoemde 500.000 komt en waar dat boekhoudkundig terug te vinden is. In de paragraaf Weerstandsvermogen wordt een dergelijke reserve niet genoemd. In 2013 was er weer een positief saldo op de rekening, nu van 628.650. Daarvan komt ruim 360000 uit een positief resultaat van de grondexploitatie en 268.187 uit de reguliere exploitatie. Voorgesteld wordt om uit dit overschot 454.224 te bestemmen voor een reservering in de algemene Reserve (niet geblokkeerd). Ook deze reservering is niet in de paragraaf over het weerstandsvermogen in de Jaarstukken 2013 terug te vinden. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 20
5.2 Bestemmingsreserves 5.2.1 Reserve afkoop onderhoud graven Al lange tijd is bij de gemeente bekend dat deze reserve onvoldoende is om op lange termijn het onderhoud van de graven uit te bekostigen. De hoofdoorzaak hiervan is dat in Heerde de eigen bijdrage voor het onderhoud van een graf voor eeuwig afgekocht kan worden. In 2008 bedroeg het bedrag dat daarvoor betaald moest worden 1.270. In 2008 werd besloten dit bedrag ruim te verdubbelen tot 2.550 in 2009. De jaren daarna is dit bedrag blijven stijgen volgens het onderstaande staatje: Jaar Tarief % Stijging 2008 1.270 2009 2.550 100,80 2010 2.998 17,57 2011 3.103 3,50 2012 3.536 13,95 2013 3.647 3,13 2014 3.711 1,75 2015 4.060 9,40 Van 2009 tot en met 2015 is het tarief gemiddeld ieder jaar met 7% gestegen. Jaarlijks wordt berekend wat het te verwachten onderhoud is en daar wordt het tarief op afgestemd. Deze verdere forse verhoging was nodig omdat in de Nota reserves en voorzieningen in 2011 bekend werd, dat de raming van de afkoopsommen in de Voorjaarsnota 2011 verhoogd zal worden van 100.000 naar 140.000. Dit nieuwe bedrag is in de Nota reserves en voorzieningen al meegenomen. Desondanks was de verwachting dat het saldo in deze reserve terug zou lopen tussen 2011 en 2014 van 1.062.724 naar 801.192. In de Perspectiefnota 2013-2016 wordt gesteld dat er maatregelen moeten worden genomen om de leegloop van de reserve afkoopsommen onderhoud graven tegen te gaan. Van bijna 90% van de ongeveer 5000 uitgegeven graven in Heerde zijn de onderhoudskosten voor eeuwig afgekocht. Dat heeft tot gevolg dat 90% van het onderhoud gefinancierd moet worden uit de reserve. Het onderhoud kost jaarlijks 300.000, daarvan moet dus 270.000 uit de reserve worden bekostigd. In de Programmabegroting 2013 wordt gesproken over een minimum van 45 afkopingen per jaar. Bij een tarief van 4.000 per afkoping leidt dat tot een toename van de reserve met 80.000 per jaar. In de Programmabegroting 2013 wordt gesteld dat bij minimaal 45 afkopingen per jaar, de stand van de reserve langzaam oploopt tot een bedrag van 3,7 miljoen in het jaar 2060. Onderbouwing voor deze berekening is niet gegeven. In de stukken is geen indicatie gegeven van de geplande verhogingen van de afkoopsom van het onderhoud in de komende jaren. Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 21
5.2.2 Overige bestemmingsreserves In 2011 kende Heerde naast de Algemene Reserve en de Algemene Reserve Grondbedrijf twaalf bestemmingsreserves. De reserve afkoop onderhoud graven is hiervoor al uitgebreid behandeld. De overige elf waren in 2011: 4 Reserve afvalstoffenheffing 5 Inkomensdeel FWI 6 Actualisering bestemmingsplannen 7 Arbeidstoeleiding onderwijs 8 Onderhoud en vervanging straatverlichting 9 Reserve WMO 10 Reserve ten behoeve van investeringen 11 Reserve gebiedsontwikkeling rondom hoogwatergeul 12 Reserve aankleding van Meurspark en weide 13 Reserve voorbereiding en frictiekosten gemeentelijke accommodaties 14 Reserve Apeldoornskanaal Naast deze reserves zijn er, zoals in het hierboven opgenomen schema te lezen valt, nog enkele reserves bijgekomen. De voorzieningen voor onderhoud wegen, civieltechnische kunstwerken en gebouwen worden in 2012 overgebracht naar de reserves. In de verschillende stukken worden bij tijd en wijle nieuwe reserves genoemd. Soms terloops, soms duidelijk omschreven. Bij het onderzoek kwamen de volgende reserves naar voren: Reserve Infrastructuur Brinklaan Reserve flankerend personeelsbeleid Reserve Centrumvisie Heerde Reserve groot onderhoud bibliotheek Wapenveld Reserve verbeterplan brandweer (Najaarsnota 2011 blz 10) Reserve verzekeringsgelden brand Margrietschool (Najaarsnota 2011 blz 14) Reserve communicatie- en stimuleringsplan landschap (Perspectiefnota 2012-2015 blz 40) Reserve wijkgericht werken (Perspectiefnota 2012-2015 blz 48) Reserve voor parkeren en landschapsversterking (Perspectiefnota 2012-2015 blz 49) Reserve pilotprojecten AWBZ (Najaarsnota 2012 blz 20) Reserve decentralisatiedossiers AWBZ (Najaarsnota 2012 blz 21) Reserve samenwerking SOZA (Voorjaarsnota 2013 blz 25) Reserve dorpscentra Heerde/Wapenveld (Voorjaarsnota 2013 blz 36) Reserve Informatiemanagement (Najaarsnota 2013 blz 10) Reserve budget Monumentenzorg (Najaarsnota 2013 blz 13) Reserve decentralisatie (Najaarsnota 2013 blz 21) Reserve koppelsubsidies (Najaarsnota 2013 blz 30) Reserve eenmalige kosten Eperweg 5 (Bijstuurnota 2014 blz 36) Reserve sloop oude gemeentekantoor (Bijstuurnota 2014 blz 36) Reserve verhuiskosten Eperweg 5 (Bijstuurnota 2014 blz 36) Reserve privatisering zwembad (Bijstuurnota 2014 blz 39) Reserve landschapsontwikkeling Hoornerveen (Bijstuurnota 2014 blz 47) Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 22
Veelal betreft dit tijdelijke reserves die het gevolg zijn van posten die van het ene jaar in het volgende overlopen. De middelen worden gereserveerd voor het oorspronkelijke doel waarvoor ze in de exploitatie van het begrotingsjaar waren toegekend. Aan de ene kant is daar veel voor te zeggen. Maar omdat een goede toelichting ontbreekt bij de voorstellen over deze bedragen, is het voor de gemeenteraad lastig om de bestemming van deze gelden goed af te wegen tegen andere beleidsplannen. Een integrale afweging is daardoor moeilijk. Belangrijk daarom is dat goed wordt toegelicht waarom tot doorschuiven wordt besloten. 5.3 Voorzieningen Het aantal voorzieningen is in deze periode verminderd tot twee, namelijk 1 Pensioenvoorziening bestuurders en 6 Riolering. De voorzieningen 2 Onderhoud wegen, 3 Civieltechnische kunstwerken en 6 Onderhoud gebouwen zijn in 2012 omgezet in reserves. Dit is gebeurd op last van de accountant vanwege het ontbreken van actuele beheerplannen. Hier wordt later op teruggekomen. Bij de vaststelling van de Nota reserves en voorzieningen werd het voorstel bijgevoegd om 4 Onderhoud speeltuinen op te heffen en het saldo over te boeken naar de Algemene Reserve. Bij 5 Onderhoud recreatieve fietspaden was in 2011 voorzien dat deze voorziening in 2012 leeg zou raken. De voorziening was in 2010 gevuld met een storting van de afkoopsom van het Recreatie Gemeenschap Veluwe. Besloten was om het onderhoud mee te nemen bij het beheerplan wegen als de voorziening zou zijn uitgeput. 5.4 Weerstandsvermogen De paragraaf weerstandsvermogen is verplicht gesteld in het BBV. Dit is om te voorzien in de behoefte aan meer informatie over risico s die de gemeente loopt en de middelen en mogelijkheden die beschikbaar zijn om onverwachte tegenvallers op te vangen (weerstandscapaciteit). Om het onderdeel risicobeheersing nog beter tot uitdrukking te brengen is in de artikelen 9 en 11 de naam van de paragraaf weerstandsvermogen met ingang van 2014 aangepast in weerstandsvermogen en risicobeheersing. Het gaat bij de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing dus nadrukkelijk niet alleen om een inventarisatie en beschrijving van risico s en de middelen en mogelijkheden van de gemeente om deze op te vangen, maar zeker ook om een beschrijving van de wijze waarop de gemeente de risico s beheerst. Een manier van risicobeheersing zou bijvoorbeeld kunnen zijn het uitwerken van scenario s door de organisatie en het opnemen van de uitkomsten hiervan in de paragraaf weerstandsvermogen, zodat de paragraaf weerstandsvermogen meer inzicht geeft in de mogelijke ontwikkelingen en de bandbreedte waarbinnen de risico s zich daarbij ontwikkelen. Een mogelijkheid om tegenvallers op te vangen is het verhogen van het OZB-tarief. Wel waarschuwt het rijk dat de OZB landelijk niet buiten proportioneel mag stijgen, er zouden Rapport rekenkamercommissie Heerde januari 2015 23