Nota Reserves en Voorzieningen 2006

Transcriptie

1 Nota Reserves en Voorzieningen 2006 Gemeente Grave, 7 november 2006

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Onderscheid tussen reserves en voorzieningen volgens het BBV Eigen of vreemd vermogen Reserves of voorzieningen Vorming en aanwending van een reserve of voorziening Reserves Functies van reserves De bufferfunctie De bestedingsfunctie De financieringsfunctie De inkomensfunctie Hoogte van de reserves Visie gemeente Grave over de functies van eigen vermogen Onderverdeling reserves Voorzieningen Weerstandsvermogen Rentebeleid Uitgangspunten inzake reserves en voorzieningen Algemene uitgangspunten Specifieke uitgangspunten reserve- en voorzieningenbeleid Bijlage: 1. Nieuwe indeling bestaande reserves en voorzieningen. 2. Uitgebreid overzicht reserves en voorzieningen.

3 1. Inleiding In de financiële verordening gemeente Grave 2006 is in artikel 9 het volgende vermeld over de reserves en voorzieningen. Artikel 9. Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt de raad eens in de 4 jaar een nota reserves en voorzieningen aan. De raad stelt de nota vast. 2. Indien een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen niet heeft geleid tot een investering, valt de bestemmingreserve vrij en wordt deze aan de algemene reserve toegevoegd. Met deze nota geven wij uitvoering aan dit artikel. Dit is de eerste integrale nota reserves en voorzieningen voor de gemeente Grave. Tot nu toe is het beleid op het gebied van reserves en voorzieningen meestal gefragmenteerd vastgelegd. Vanaf 1 januari 2004 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in werking getreden en zijn ondermeer de regels voor reserves en voorzieningen aangepast. Wij gaan in hoofdstuk 2 in op het nieuwe onderscheid in eigen en vreemd vermogen, op het onderscheid tussen reserves en voorzieningen, de gewijzigde regelgeving voor reserves en voorzieningen en de wijze waarop omgegaan wordt met resultaatbepaling en bestemming. Tegelijk met de vaststelling deze nota worden u ook de herschreven financiële verordening gemeente Grave 2007 en de regeling Waarderings-, rente- en afschrijvingsbeleid 2006 ter vaststelling aangeboden. Deze twee regelingen hebben een directe relatie met deze nota. Er lopen tussen deze 3 stukken vele dwarsverbanden. Uiteraard geldt, dat de nota reserves en voorzieningen 2006, de financiële verordening gemeente Grave 2007 en de regeling Waarderings-, rente- en afschrijvingsbeleid 2006 niet in strijd met elkaar mogen zijn. De reserves vormen een belangrijk onderdeel van het weerstandsvermogen. In hoofdstuk 3 en 5 wordt hierop ingegaan. Hier worden de functies van de reserves behandeld. Het doel van deze nota is om de kaders vast te stellen over de vorming van reserves en voorzieningen. Hierdoor krijgen besluiten over doel, vorming, handhaving en besteding van reserves en voorzieningen een basis. Dit kader treft u aan in hoofdstuk 7. Bij dit kader is ook het format (standaard formulier) beschreven dat bij de vorming van een nieuwe reserve of voorziening moet worden ingevuld. Met de vaststelling van deze nota stemt u ook in met het kader op het gebied van reserves en voorzieningen in hoofdstuk 7 en de hieraan ten grondslag liggende uitgangspunten zoals die in de hoofdstukken 2 tot en met 6 worden beschreven. De ingangsdatum van de nota is (met terugwerkende kracht) 1 januari 2006.

4 2. Onderscheid tussen reserves en voorzieningen volgens het BBV Het belangrijkste verschil ten opzichte van de oude Comptabiliteitsvoorschriften is dat voorzieningen als verplichting worden gezien, terwijl reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente. Dit heeft ook gevolgen voor resultaatbepaling en bestemming in de begroting en de jaarrekening. Allereerst bezien wij in dit hoofdstuk het onderscheid in eigen en vreemd vermogen en tussen reserves en voorzieningen. Wij merken hierbij op dat de interpretatie van het BBV nog steeds in ontwikkeling is. De commissie BBV begeleidt dit proces door in een vraag- en antwoordrubriek de regelgeving verder te verduidelijken. Daarbij wordt niet altijd een consequente lijn gehanteerd Eigen of vreemd vermogen Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit het totaal van de op de balans staande reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. Over het eigen vermogen van overheden bestaan veel misverstanden. Het is geen fysieke pot met geld zoals wel eens wordt gedacht. Het eigen vermogen op de balans is in feite een boekhoudkundige restpost. Eerst wordt de waarde van de bezittingen (activa) bepaald. Daarvan worden de schulden en de voorzieningen afgetrokken en wat er overblijft, is het eigen vermogen. Het vreemd vermogen bestaat uit het totaal van de voorzieningen, de van derden geleende bedragen (langlopende leningen) en de vlottende passiva. Het woord fondsen werd in het verleden gebruikt als verzamelnaam voor reserves en voorzieningen. Het begrip fonds is geen officiële benaming en komt ook niet voor in het BBV. In deze nota wordt het begrip fondsen dan ook niet meer gebruikt Reserves of voorzieningen De basisregel voor de afbakening tussen reserves en voorzieningen ligt in het beschikkingsvermogen van de raad om de bestemming van de middelen vrij in te vullen. Bij volledige beschikkingsbevoegdheid is sprake van een reserve. Dit betekent dat niet zonder meer over een reserve kan worden beschikt, maar dat de raad hierover altijd een besluit moet nemen. In principe zijn er twee momenten waarop dit kan gebeuren: bij het vaststellen van de begroting en de rekening. Tussentijdse besluitvorming is uiteraard ook mogelijk met een specifiek raadsbesluit. Het gaat bij voorzieningen om het kwantificeren van verplichtingen en risico s. Voorzieningen kunnen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met het in de tijd onregelmatig gespreid zijn van bepaalde lasten, zoals groot onderhoud. Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van de lasten voortvloeiend uit risico s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen. De voorziening Liquidatiekosten voormalig Streekgewest en de voorziening Pensioenaanspraken wethouders zijn hier voorbeelden van. Voorzieningen kunnen niet worden gevormd voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causale relatie staan tot het bedrijfsgebeuren in het afgelopen begrotingsjaar. Voorzieningen betreffen onvermijdelijke uitgaven voor gebeurtenissen die al hebben plaatsgevonden en waardoor een schuld (verplichting) is ontstaan. Deze basisregels geven in veel gevallen duidelijkheid op de vraag of er sprake is van een reserve of een voorziening. Voor de in deze nota gebruikte indeling is door onze accountant Ernst&Young een eerste beoordeling gedaan en door hen accoord bevonden. Pas bij de accountantscontrole kan echter een duidelijk oordeel gegeven worden over de inhoud en de kwaliteit van de onderbouwing van de reserves en voorzieningen Vorming en aanwending van een reserve of voorziening De wijze waarop een reserve of voorziening wordt gevormd is verschillend. Dotaties aan voorzieningen worden beschouwd als lasten en zijn resultaatbepalend in de jaarrekening, stortingen in reserves zijn reservemutaties en vinden plaats bij de resultaatbestemming. Onttrekkingen aan een voorziening zijn geen lasten maar lopen via de daarvoor gevormde voorziening. Voor reserves geldt dat onttrekkingen als reservemutatie (evenals de toevoegingen) via de resultaatbestemming lopen.

5 In onderstaande tabel wordt het onderscheid tussen de reserves en voorzieningen weergegeven. Reserve financieel beleid - >verantwoordelijkheid van de raad Wijziging bestemming Mogelijk Niet mogelijk Voorziening financieel beheer-> verantwoordelijkheid van het college Onderdeel van het Eigen vermogen Vreemd Vermogen Opbouw (dotatie) Resultaatbestemming Resultaatbepaling Onttrekking Resultaatbestemming Buiten exploitatie om en wordt direct in mindering gebracht op de voorziening Aanwending vrij? Ja (raadsbesluit vereist) Nee, slechts voor het betreffende doel Financieel onderbouwd Niet noodzakelijk (advies is om de bestemmingsreserves wel financieel te onderbouwen) Ja Een eenmaal gevormde voorziening behoort tot het vreemd vermogen en is niet meer vrij aanwendbaar. Mocht blijken dat een voorziening te hoog is dan valt het teveel aan middelen vrij ten gunste van het resultaatbepalende deel (de exploitatie) van de jaarrekening. Mochten de onderliggende risico s c.q. plannen te laag zijn geschat dan moet de voorziening direct op niveau worden gebracht ten laste van het resultaatbepalende deel (de exploitatie) van de jaarrekening. Het aanwenden van de voorziening kan alleen voor uitgaven die binnen het onderliggende plan of risico vallen. Uitgaven moeten in die zin ook inzichtelijk zijn en de accountant toetst dit bij de jaarrekening. Het college heeft de beschikkingsbevoegdheid analoog aan de productenraming.

6 3. Reserves In het vorige hoofdstuk is al uitgelegd dat reserves tot het eigen vermogen behoren. Reserves kunnen een aantal functies vervullen in het financiële beleid van een gemeente. In de paragraven 3.1 en 3.2 wordt een theoretische beschouwing gegeven over de reserves. In paragraaf 3.3 wordt een invulling gegeven voor de gemeente Grave. Tenslotte wordt in paragraaf 3.4 een nieuwe indeling van de reserves gegeven die overeenkomt met het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. 3.1 Functies van reserves In het totale financiële beleid hebben de reserves verschillende functies, te weten: 1. De bufferfunctie; 2. De bestedingsfunctie; 3. De financieringsfunctie; 4. De inkomensfunctie De bufferfunctie De bufferfunctie is de belangrijkste functie van het eigen vermogen van overheidslichamen. Vooral de algemene reserves dienen als buffer om in bepaalde (onvoorziene) omstandigheden te kunnen worden ingezet om risico s af te dekken De bestedingsfunctie De overige reserves zijn in het leven geroepen om besteed te worden aan een van tevoren bepaald doel. Bij de zogenaamde bestemmingsreserves ligt het bestedingsdoel in principe vast. Hierbij kan sprake zijn van eenmalige doelen. Ook is het mogelijk om reserves te gebruiken voor het egaliseren van tarieven of voor een structurele bijdrage aan de exploitatie (dekking van kapitaallasten) De financieringsfunctie De financiering van vaste activa (investeringen) kan onder meer door gebruik te maken van het eigen vermogen (de reserves) als financieringsmiddel (interne financiering), door het aantrekken van vaste geldleningen (vreemd vermogen) en kasgeld voor zover dat valt binnen de kasgeldlimiet. Bij gebruik van reserves (eigen vermogen) hoeft geen beroep te worden gedaan op de geld- en kapitaalmarkt. Dit speelt vooral bij een kapitaalmarktsituatie met een hoog renteniveau. Het gebruiken als intern financieringsmiddel wordt aangeduid met de financieringsfunctie. Van belang is hierbij de met ingang van 1 januari 2001 in werking getreden Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido). Deze wet beoogt een solide financieringswijze van de decentrale overheden te bevorderen en schommelingen van rentelasten zo veel mogelijk te beperken De inkomensfunctie De theorie geeft verder aan dat reserve gebruikt kan worden voor de inkomensfunctie. Door het gebruik van reserves voor de financiering wordt op de aan externe financiers te betalen rentelasten bespaard. Er hoeven geen of minder leningen te worden afgesloten. Door deze besparing is de rente als het ware een baat in de exploitatie die door de betreffende reserves wordt gegenereerd. In deze functie wordt dus rente over de reserves berekend, zogenoemde administratieve rente. In paragraaf 3.3 wordt aangegeven waarom deze functie voor de gemeente Grave niet van toepassing is.

7 3.2 Hoogte van de reserves In een theoretisch kader kan zowel aan een omvangrijk eigen vermogen als aan een gering eigen vermogen zijn risico s verbonden. Een gemeente met grote eigen reserves loopt het risico, dat zij meer doet dan het sturen op afstand. Er is dan zo veel eigen vermogen, dat er projecten opgestart worden die normaal gesproken niet gedaan zouden worden. Dit kan ten koste gaan van de doelmatigheid en de transparantie. Eigen vermogen kan verder worden beschouwd als het rechtmatige eigendom van degenen die het hebben opgebouwd. Bij de gemeente is dit de burger, die via het betalen van belasting het eigen vermogen mede vormt. Het is verdedigbaar om te zeggen, dat een deel van de eigen reserve via belastingverlaging terug vloeit naar de burger. Hoe langer vermogen wordt opgepot, hoe langer de burger moet wachten op de baten hieruit. En als deze tussentijds verhuist, profiteert deze er in het geheel niet van. Bij een gering eigen vermogen is er het risico voor de continuïteit van de publieke taakuitvoering. De hierboven genoemde redenen geven aan, dat er een gedegen financieel beleid moet zijn met betrekking tot het eigen vermogen. Het gaat hierbij om een minimum en een maximum bedrag. Dit is lastig. In de eerste plaats ontbreken in de praktijk hiervoor handleidingen en praktisch toepasbare instrumenten. Dit heeft vooral te maken met het kwantificeren van begrippen. Te denken is hierbij aan belastingcapaciteit, ruimte op de begroting en risico s. Verder gaan de ontwikkelingen zeer snel. Vooral risico s kunnen snel veranderen. De paragraaf weerstandsvermogen in begroting en jaarrekening is dan ook zeer belangrijk. De risico s, die hierin genoemd worden dienen zo veel mogelijk gekwantificeerd te worden om inzicht te krijgen in het beslag dat de risico s op het weerstandsvermogen kan hebben. Het berekende risico moet gezien worden als het maximale risico. Ook het berekenen van een maximaal risico is echter heel moeilijk. Het is dus erg lastig om een minimale en een maximale hoogte van het eigen vermogen te berekenen. Voor elke gemeente betekent dit een stuk maatwerk. In de volgende paragraaf wordt een visie voor de gemeente Grave ontwikkeld. 3.3 Visie gemeente Grave over de functies van eigen vermogen In de visie van de gemeente Grave over het financieel beleid is het in de eerste plaats van belang hoe de gemeente Grave denkt over de functie van het eigen vermogen. Daarna kunnen hier beleidsregels over opgesteld worden. De belangrijkste functie van het eigen vermogen voor de gemeente Grave is de bufferfunctie. Door een ruime buffer op te bouwen is de gemeente in staat om tegenvallers op te vangen. Deze buffer wordt ook meegenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Een ruime buffer is noodzaak. In de jaarrekening wordt jaarlijks een bedrag afgesplitst als algemene reserve weerstandsvermogen. Dit is een bedrag of een berekening die door de provincie is opgelegd. Een ruime buffer stelt de gemeenteraad ook in staat om bestemmingsreserves op te bouwen (de bestedingsfunctie) en zo geld te reserveren voor toekomstige projecten of investeringen. De grootte van de bestemmingsreserves moet echter wel in een goede verhouding staan tot de vrije algemene reserve. Overigens kan de raad de bestemming van een bestemmingsreserve wijzigen. De flexibiliteit is hierdoor gegarandeerd. Ook de financieringsfunctie heeft een directe relatie met de bufferfunctie. Door het opbouwen van een eigen vermogen wordt de verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen positief beïnvloed. Meestal wordt de financieringsfunctie uitgelegd in de verhouding eigen vermogen tot het totale vermogen, de solvabiliteitsratio. Veelal wordt voor de solvabiliteitsratio een norm gehanteerd. Deze mag dan niet lager zijn dan een bepaalde waarde. Een minimale solvabiliteitsratio van 0,5 geeft aan dat het eigen vermogen minimaal 50% van het totale vermogen moet zijn. De solvabiliteitsratio voor de gemeente Grave is momenteel 57,5% (bron: jaarrekening 2005). Een nog betere ratio is de verhouding tussen het eigen vermogen en de begrotingsuitgaven en - inkomsten. De omvang van de risico s hangt namelijk samen met de inkomsten en uitgaven van de gemeente. Voor de gemeente Grave is deze 1,4 (bron: jaarrekening 2005). Dit betekent, dat het eigen vermogen (veel) groter is dan de jaarlijkse lasten. Financieel positief.

8 Een nog betere ratio is de verhouding tussen het weerstandstandcapaciteit vermogen (zoals berekend in de paragraaf weerstandsvermogen) en begrotingsuitgaven. Behalve het eigen vermogen worden ook de onbenutte belastingcapaciteit en de (gekwantificeerde) risico s in deze berekening meegenomen. Het is niet mogelijk om hier een cijfer onder te leggen, omdat bij ons de risico s niet zijn gekwantificeerd en deze moeilijk te berekenen zijn. Welke ratio zou in de gemeente Grave gehanteerd kunnen worden? Een gemeente is geen commerciële organisatie. Het streven is niet gericht op winst, maar gericht op de burger van de gemeente Grave. Voornaamste doelstelling is een goed voorzieningenniveau in onze gemeente. Het opbouwen van eigen vermogen is dan ook niet zo belangrijk als in een commerciële organisatie. Het is echter noodzakelijk, dat ook een gemeente vermogen opbouwt. Hierboven is de bufferfunctie en de bestedingsfunctie al genoemd. Voor de inkomensfunctie van het eigen vermogen is het nodig rente te berekenen over het eigen vermogen. Dit wordt bespaarde rente genoemd. De opbrengst bespaarde rente wordt aan de algemene middelen toegevoegd. De kosten van de bespaarde rente wordt via de kostenverdeling aan de eindproducten toegerekend. De eindproducten worden daarom duurder. Voor de totale exploitatie is de inkomensfunctie budgettair neutraal. Het grote nadeel is, dat het eigen vermogen wordt vastgezet en niet meer als buffer gebruikt kan worden. Bij onvoorziene uitgaven kan deze niet aangewend worden. In de gemeente Grave wordt de inkomensfunctie dan ook niet gebruikt. In hoofdstuk 5 wordt uitgebreider op de rente ingegaan. De hierboven genoemde visie is in hoofdstuk 7 verwerkt in de algemene uitgangspunten met betrekking tot de reserves. 3.4 Onderverdeling reserves De reserves worden als volgt ingedeeld: Algemene reserves Bestemmingsreserves De bestemmingsreserves worden op hun beurt als volgt ingedeeld: Bestemmingsreserves ter realisatie van een bepaald doel; Bestemmingsreserves voor dekking van investeringen in bedrijfsmiddelen; Bestemmingsreserves voor egalisatie van toekomstige exploitatielasten. Bestemmingsreserves ter realisatie van een bepaald doel spreken voor zich. Hier komt de bestedingsfunctie van reserves het best tot uiting. Aanwending voor dit doel heeft geen budgettaire consequenties voor de exploitatie. Het staat de raad vrij om deze middelen eventueel ook voor een ander doel in te zetten. De raad kan vrij over deze reserves beschikken. De tweede soort bestemmingsreserves zijn reserves die gevormd zijn om ten behoeve van de exploitatie budgettair neutraal investeringen te doen in bedrijfsmiddelen. Voor deze investeringen zijn vaak beheerplannen aanwezig die in de raad behandeld zijn. Het is te allen tijde mogelijk om te kunnen bepalen of deze reserves voldoende hoog zijn. Onder de Comptabiliteitsvoorschriften was het mogelijk investeringen rechtstreeks ten laste van deze reserves te brengen. Door het BBV 2004 kan dit niet meer. Volgens het BBV 2004 dient eerst te worden bepaald of een investering onder de categorie economisch of maatschappelijk nut valt. Investeringen met economisch nut zijn overdraagbaar (je kunt ze verkopen) en/of je kunt er inkomsten mee genereren (of dat daadwerkelijk gebeurt, is niet van belang). Investeringen met economisch nut moeten worden geactiveerd op de balans en worden afgeschreven. Investeringen met maatschappelijk nut in de openbare ruimte mogen worden afgeschreven. Alle andere investeringen (bijvoorbeeld aanschaf software) zijn exploitatielasten die in het resultaatbepalende deel van de jaarrekening verwerkt moeten worden. Bij de resultaatbestemming zal in de jaarrekening dus een reservemutatie plaatsvinden ter dekking van de kapitaallasten en/of het investeringsbedrag dat een jaarlast is, zodat de investeringen budgettair neutraal blijven voor de exploitatie. Deze reserves zijn volgens het BBV reserves (en geen voorzieningen) omdat er geen verplichting in een voorgaand begrotingsjaar is aangegaan die doorwerkt naar volgende jaren. Voorzieningen betreffen onvermijdelijke uitgaven voor gebeurtenissen die al hebben plaatsgevonden en waardoor een schuld (verplichting) is ontstaan. De raad is nog steeds in de gelegenheid om te besluiten een investering niet uit te voeren. In bijlage 2 is bij vrij aanwendbaar vanwege de Graafsche praktijk aangegeven dat deze reserves

9 niet vrij aanwendbaar zijn. Aanwending van deze reserves brengt de structurele dekking van de begroting in gevaar.

10 Het zou overzichtelijker zijn als alleen de echt vrij besteedbare reserves als reserves aangemerkt zouden worden en dit soort vermogensbestanddelen als voorzieningen aangemerkt zouden worden (zoals de onderhoudsvoorzieningen). In de Graafsche praktijk stemt u periodiek in met herziene beheerplannen. Feitelijk zijn door het raadsbesluit tot vaststelling van deze plannen echter nog geen verplichtingen aangegaan. De derde categorie bestemmingsreserves zijn bestemmingsreserves ter egalisatie van toekomstige exploitatielasten. Met betrekking tot deze exploitatiekosten is er onzekerheid over de in de toekomst te bestemmen gelden. Deze is vaak afhankelijk van onzekere factoren. Het is dus nog niet duidelijk op welke wijze deze gelden worden uitgegeven en hoe hoog deze zijn. De raad kan dan ook anders bestemmen. Ook bij de voorzieningen is het mogelijk om een egalisatievoorziening op te nemen. Bij de egalisatievoorziening is vanuit het verleden echter al duidelijk wat de toekomstige kosten zullen zijn. Dit in tegenstelling tot bestemmingsreserves ter egalisatie van toekomstige exploitatiekosten. Het is belangrijk om bij dit soort reserves te bepalen wat het gemiddelde niveau van de exploitatielasten is en deze in de exploitatie te verwerken. Structurele lasten moeten immers in de exploitatie worden opgenomen en door structurele baten worden gedekt. Op deze wijze wordt ook voorkomen dat deze reserves het jaarresultaat na resultaatbestemming negatief beïnvloeden door onverwachte hoge stortingen. Het is (voor de raad) een afweging hoe principieel je als gemeente wilt zijn op het gebied van dit soort reserves. De begroting en de jaarrekening moeten helder en transparant zijn. Als er gelden op het gebied van de uitvoering van (wettelijke) taken overblijven of indien er tekorten zijn dan is de meest zuivere werkwijze om er voor te kiezen om dit in het jaarresultaat tot uitdrukking te laten komen. Dan hebben egalisatiereserves geen functie en kun je deze opheffen. Voorgesteld wordt om het aantal egalisatiereserves tot een minimum te beperken. Alleen bij de uitvoering van nieuwe taken is er voldoende reden om tijdelijk een egalisatiereserve te vormen. Bij nieuwe taken kan het wenselijk zijn om enige tijd ervaring op te doen voordat het niveau van de exploitatielasten bepaald kan worden. Bij de begroting en de rekening wordt de indeling gehanteerd zoals hierboven is aangegeven. Het komt de leesbaarheid van dit onderdeel voor u en derden ten goede. In de toelichting op de reserves in de jaarrekening zullen wij bij de reserves die gevormd zijn om ten behoeve van de exploitatie budgettair neutraal investeringen te doen in bedrijfsmiddelen per investering aangeven hoe groot het bedrag is dat nog uit de reserve geput moet worden. Zo kan bepaald worden of het saldo van deze reserve nog voldoende hoog is.

11 4. Voorzieningen Zoals in hoofdstuk 2 is vermeld kleeft aan voorzieningen een verplichting of een risico. Logisch gevolg is dat een voorziening de omvang van de betreffende verplichting of het betreffende risico moet hebben. Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen. Er zijn een aantal soorten voorzieningen te onderkennen. Dit onderscheid wordt hierna behandeld. Ook zijn er risico s die nog niet zo concreet zijn (dit wil zeggen dat het risico moeilijk te berekenen is) dat een voorziening kan worden gevormd. Deze moeten in de paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting worden behandeld. De onderverdeling van de voorzieningen is verwoord in art. 44 van het Besluit Begroting en Verantwoording: Artikel Voorzieningen worden gevormd wegens a. Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. Op de balansdatum bestaande risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten. Bijvoorbeeld schadeclaims van derden, lopende rechtsgedingen, verplichtingen voortvloeiende uit reorganisaties; c. Kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. Bijvoorbeeld een voorziening Groot onderhoud, voorziening egalisatie reinigingsheffingen. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. Geoormerkte middelen dus. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. In bijlage 1 treft u de Graafsche voorzieningen aan volgens bovenstaande indeling.

12 5. Weerstandsvermogen In de vorige hoofdstukken is het weerstandsvermogen al een paar keer genoemd. Het weerstandsvermogen heeft zowel betrekking op de reserves als de risico s. Artikel 11 van het BBV vermeldt het volgende over het weerstandsvermogen: 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. Alle risico s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat tenminste: a. Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit b. Een inventarisatie van de risico s c. Het beleid over de weerstandscapaciteit en de risico s Het weerstandsvermogen wordt als volgt gedefinieerd. Het vermogen van de gemeente Grave om niet structurele financiële risico s op te vangen. Twee componenten zijn belangrijk in artikel 11 BBV. In de eerste plaats is dat de weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit wordt ingedeeld in onbenutte belastingcapaciteit en weerstandscapaciteit vermogen. De onbenutte belastingcapaciteit geeft weer welke ruimte er nog zit in onroerende zaakbelastingen, rioolrechten en reinigingsrechten om in geval van nood extra inkomsten te genereren. In feite gaat het er om in hoeverre de tarieven nog verhoogd kunnen worden. De weerstandscapaciteit vermogen bestaat uit het totaal van de reserve. Ook kunnen hier stille reserves onder vallen. De tweede belangrijke component in artikel 11 BBV zijn de risico s. Er doen zich ook risico s voor, die nog niet zo concreet zijn dat er al een voorziening voor kan worden gevormd. Het zijn dus risico s die niet op een andere wijze zijn te ondervangen. In de Financiële verordening gemeente Grave 2007 staat vermeld wat wij hierover in de begroting en jaarstukken moeten vermelden. In het kader van deze nota Reserves en Voorzieningen wordt hier niet verder op ingegaan.

13 6. Rentebeleid In de regeling Waarderings-, rente- en afschrijvingsbeleid 2007 is er voor gekozen om niet meer met rente in kapitaallasten en rente over eigen vermogen te werken. Ook de renteomslag wordt niet meer berekend. Ook in hoofdstuk 3 is aangegeven, dat wij niet meer met deze door ons genoemde administratieve rente willen werken (behalve enkele uitzonderingen). De reden is, dat het berekenen van administratieve rente niets toevoegt aan de totale exploitatie van de gemeente Grave. En door het niet meer verwerken van administratieve rente worden de medewerkers van de financiële administratie ontlast. Het argument om in het verleden rente te berekenen over het eigen vermogen was om extra budgetruimte te creëren. Eigen vermogen werd gezien als synoniem aan liquide middelen. Door rente over het eigen vermogen te berekenen en deze rente structureel op te nemen in de begroting wordt (een deel van) het eigen vermogen vastgelegd. Het is dan ook niet mogelijk om dit (deel van het) eigen vermogen voor de bufferfunctie te gebruiken. Omdat er rente over het eigen vermogen werd berekend, werd de werkelijke rente over de overtollige liquide middelen niet in de begroting meegenomen. De werkelijke rente werd wel in de jaarrekening opgenomen. Sinds enkele jaren wordt echter ook de werkelijke rente in de begroting opgenomen. Liquide middelen (vooral de bank- en beleggingstegoeden) zijn iets anders zijn dan het eigen vermogen. De functie van beiden is verschillend. Liquide middelen worden gebruikt om de bedrijfsvoering van de gemeente Grave te smeren. De functie van het eigen vermogen is vooral die van buffer. Daarnaast kan de laatste ook gebruikt worden voor een specifieke bestemming en voor de financiering. In hoofdstuk 2 is hierop ingegaan. Gezien de uitgangspunten past de inkomensfunctie niet meer in dit plaatje. Kan er dan geen rente meer structureel in de begroting worden opgenomen? Dit kan zeker. Een deel van de liquide (overtollige) gelden moeten dan vastgezet worden. De werkelijke rente hierover wordt dan structureel meegenomen in de begroting. Deze mogelijkheid bestaat alleen als er naar verwachting de komende jaren overtollige gelden zijn. Ofschoon we in de gemeente Grave momenteel overtollige gelden hebben en deze ook deels belegd zijn, worden er in de nabije toekomst grote investeringen (grondexploitatie in het bijzonder Koninginnedijk-, bouw nieuwe brandweerkazerne, bouw nieuwe gemeentewerf) verwacht die invloed zullen hebben op de liquiditeitspositie van de gemeente Grave. Om toch inzichtelijk te hebben welk deel van de liquide middelen beschikbaar moet zijn om de dekking door middel van structurele rente in de begroting te waarborgen, wordt toch een geblokkeerd eigen vermogen in stand gehouden. Deze geblokkeerde algemene reserve geeft dus aan in hoeverre we liquide middelen niet mogen uitgeven, omdat anders tekorten in de begroting dreigen. Als nadien blijkt dat we toch extra geld nodig hebben, is er ook de mogelijkheid om op de kapitaalmarkt geld te lenen. Echter ook dit kost geld (rente). Een ander gebruikt argument om rente over het eigen vermogen te berekenen is om in de kosten van de producten de rente van het eigen en het vreemde vermogen tot uitdrukking te brengen. Het gaat dan om een zuivere kostprijsberekening. Gezien de doelstelling van de gemeentelijke organisatie ( een goed voorzieningenniveau voor de burgers in onze gemeente ) is dit geen doorslaggevend argument. Dit geldt des te meer, omdat in het bedrijfsleven ook niet wordt gerekend met administratieve rente. Belangrijk is, dat het niet meer boeken van administratieve rente geen invloed heeft op het begrotingssaldo. Tegenover de administratieve renteopbrengst in de exploitatie staat een rentelast. De rentelast wordt aan de producten toegerekend, waardoor deze hoger worden. Als de administratieve rente niet meer berekend wordt, missen we een inkomstenbron, maar worden de producten goedkoper.

14 Recapitulerend wordt om de volgende redenen niet meer met administratieve rente: 1. Het niet meer berekenen van administratieve rente heeft geen invloed op het begrotingssaldo; 2. Het betekent een ontlasting van de medewerkers van de financiële administratie; 3. De belangrijkste functie van het eigen vermogen voor de gemeente Grave is de bufferfunctie. Het vastzetten van eigen vermogen voor de inkomensfunctie past hier niet in. 4. De werkelijke rente en opbrengst beleggingen wordt in de begroting en de rekening goed gevolgd. Er zijn twee uitzonderingen op dit rentebeleid. In de eerste plaats wordt over de complexen van de grondexploitatie wel rente berekend, omdat de algemene dienst als bankier voor de grondexploitatie optreedt. In de tweede plaats wordt rente berekend over investeringskosten die worden verhaald via huur, een specifieke vergoeding en/of via een belasting of heffing. Rente behoort hier tot de kosten.

15 7. Uitgangspunten inzake reserves en voorzieningen 7.1 Algemene uitgangspunten A1. Deze nota Reserves en voorzieningen gemeente Grave 2007 mag niet tegenstrijdig zijn met het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het BBV staat boven deze nota. A2. Besluitvorming over uitbreiding dan wel inkrimping van te besteden middelen wordt genomen door middel van integrale afwegingsprocessen. A3. Het financiële beleid is gericht op een structureel evenwicht tussen lasten en baten. A4. Het financiële beleid is gericht op een zo laag mogelijk lastenniveau en een zo hoog mogelijk kwaliteitsniveau van dienstverlening. 7.2 Specifieke uitgangspunten reserve- en voorzieningenbeleid Reserves R1. Vorming en opheffing van reserves vindt plaats door besluitvorming door de raad, tenzij het instellen van een reserve wettelijk is voorgeschreven. R2. Bij de vorming van een reserve wordt het beleid geformuleerd en weergegeven door het invullen van een standaardformulier. De onderwerpen op het standaardformulier zijn hieronder aangegeven. R3. De financiële administratie zorgt voor een goed beheer van de ingevulde standaardformulieren. Deze omvat de juistheid en de volledigheid. R4. De doelstelling van een reserve moet duidelijk en eenduidig zijn. Voorkomen moet worden dat er onbedoelde stuwmeren ontstaan door onduidelijke formulering. R5. Gevormde reserves worden betrokken bij ombuigingsrondes en efficiencyoperaties. R6. De belangrijkste functie van de reserves is de bufferfunctie. De hoogte van deze buffer (reserve algemeen weerstandsvermogen) is minimaal gelijk aan de door de provincie gehanteerde richtlijn. R7. De raad kan een deel van de reserves bestemmen (bestedingsfunctie). R8. Bij de vorming van een bestemmingsreserve mag deze niet lager zijn dan R9. Het eigen vermogen wordt verdeeld in algemene reserves en bestemmingsreserves. R10. De bestemmingsreserves worden als volgt ingedeeld: a. Bestemmingsreserves ter realisatie van een bepaald doel; b. Bestemmingsreserves voor dekking van investeringen in bedrijfsmiddelen; c. Bestemmingsreserves voor egalisatie van exploitatielasten. Deze onderverdeling wordt in de begroting en de rekening gehanteerd. R11. Het eigen vermogen heeft tevens een financieringsfunctie. De verhouding van het eigen vermogen tot het totale vermogen dient minimaal een verhouding (solvabiliteitsratio) te hebben van 20%. R12. Over reserves wordt geen rente berekend. Via de resultaatbestemming kan aan een bestemmingsreserve een correctie voor prijsmutaties worden toegerekend. R13. Bij beëindiging van een reserve wordt het saldo via de resultaatbestemming ten bate of ten laste van de algemene reserve gebracht. Voorzieningen V1. Voorzieningen worden onderverdeeld in overeenstemming met de indeling in artikel 44 BBV. Deze onderverdeling wordt in de begroting en de rekening gehanteerd. V2. Bij vorming van een voorziening wordt het beleid geformuleerd en weergegeven door invulling van een standaardformulier. De onderwerpen op het standaardformulier zijn hieronder aangeven. V3. De financiële administratie zorgt voor een goed beheer van de ingevulde formulieren. Deze omvat de juistheid en de volledigheid. V4. De doelstelling van een voorziening moet duidelijk en eenduidig zijn. Voorkomen moet worden dat er onbedoelde stuwmeren ontstaan door onduidelijke formulering V5. Gevormde voorzieningen worden zo mogelijk betrokken bij ombuigingsrondes en efficiencyoperaties. V6. Bij beëindiging van een voorziening wordt het saldo ten bate of ten laste van de exploitatie gebracht.

16 Inhoud standaardformulier Nummer en naam Hoe gaat de reserve of voorziening heten. Doel Reden/motief waarom de reserve of voorziening wordt gevormd c.q. aangehouden. Looptijd Hoe lang blijft een reserve of voorziening bestaan? Storting Geef aan hoe de reserve of voorziening wordt gevoed. Onttrekking Geef aan waar de reserve of voorziening voor wordt aangewend. Plafond Wat is het maximum van de reserve of voorziening (indien van toepassing) Bodem Wat is het minimum van de reserve of voorziening (indien van toepassing) Vrij aanwendbaar? In hoeverre kan er vrij over deze reserve worden beschikt? Opmerking