EUROPESE COMMISSIE Brussel, 16.V.2006 C(2006)1852 def. Betreft: Staatssteunmaatregel nr. N 200/2006 Nederland Steunregeling ten behoeve van stadsherstelorganisaties Excellentie, I. PROCEDURE 1. Bij brief van 24 maart 2006, ingeschreven op 27 maart 2006, hebben de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag een wijziging van een bestaande steunregeling ten behoeve van stadsherstelorganisaties bij de Commissie aangemeld. Bij brief van 28 april 2006 zegden de Nederlandse autoriteiten toe dat zij de regeling uiterlijk tot en met 31 december 2014 zullen toepassen en dat zij een eventuele verlenging van de regeling na die datum bij de Commissie zullen aanmelden. II. BESCHRIJVING DOEL 2. De aanmelding betreft de versoepeling van de voorwaarden voor de vrijstelling van vennootschapsbelasting ("VPB") voor stadsherstelorganisaties. Doel is de huidige begunstigden van de regeling in staat te stellen hun activiteiten op het gebied van de instandhouding van monumenten uit te breiden tot de restauratie van economisch minder aantrekkelijke objecten. BEGUNSTIGDEN 3. Stadsherstelorganisaties houden zich bezig met de verwerving, restauratie en instandhouding van bedreigde historische gebouwen en monumenten die dikwijls in slechte staat verkeren en die zijn opgenomen op een lijst van historische gebouwen, opgesteld door deskundigen van Zijne Excellentie de Heer Bernard Rudolf BOT Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 NL- 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique/Europese Commissie, B-1049 Brussel België Téléphone: 00 32 (0) 2 299.11.11.
de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Volgens de Nederlandse autoriteiten zijn er veertien stadsherstelorganisaties in Nederland, kleine en middelgrote ondernemingen die hetzij op nationaal, hetzij op regionaal niveau opereren. Het is niet mogelijk een dergelijke organisatie buiten Nederland op te richten. 4. Hoewel sommige van deze organisaties als particuliere of openbare ondernemingen met beperkte aansprakelijkheid functioneren, betreft het over het algemeen non-profitorganisaties. De personen die in de organisaties werkzaam zijn ontvangen geen financiële compensatie, hoewel een redelijke bezoldiging voor taken en diensten is toegestaan. Aandelen mogen uitsluitend tegen de oorspronkelijke prijs worden verkocht (tegen nominale waarde), waardoor het met winst verkopen van aandelen in een dergelijke organisatie is uitgesloten. Het wettelijk vastgesteld dividend bedraagt maximaal 5%. Blijft er na de dividenduitkering nog een winstbedrag over, dan wordt dit rechtstreeks geïnvesteerd in het voornaamste doel van de organisatie: het restaureren van bedreigde monumenten en gebouwen. Wordt de organisatie opgeheven, dan moet een eventueel batig saldo worden overgedragen aan het Centraal Fonds Volkshuisvesting, een overheidslichaam. DE OORSPRONKELIJKE MAATREGEL 5. De steunregeling die de Nederlandse autoriteiten willen wijzigen werd oorspronkelijk ten uitvoer gelegd bij het Besluit op de Vennootschapsbelasting 1942, werd vervolgens overgenomen in de Vrijstellingsbeschikking Vennootschapsbelasting van 22 september 1951 1 en werd tenslotte zonder wijziging opgenomen in de thans vigerende Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 2. 6. Overeenkomstig deze regeling zijn stadsherstelorganisaties vrijgesteld van vennootschapsbelasting indien ten minste 90% van hun bestand uit historische woongebouwen bestaat. De resterende 10% mag ook andere gebouwen omvatten. 7. Volgens de oorspronkelijke regeling komen twee lichamen in aanmerking voor vrijstelling van vennootschapsbelasting: a) lichamen die op grond van de woningwet (STB. 1991, 439) zijn toegelaten om werkzaam te zijn in het belang van de volkshuisvesting; b) instellingen die door de Minister van Financiën hiermee zijn gelijkgesteld. 8. Stadsherstelorganisaties komen op grond van de tweede categorie voor vrijstelling van vennootschapsbelasting in aanmerking. NOODZAAK OM DE MAATREGEL TE WIJZIGEN 9. Momenteel hebben de stadsherstelorganisaties de meeste historische woongebouwen gerestaureerd. Daarom richten zij hun activiteiten thans meer op andere monumenten (zoals kerken, gemalen, pakhuizen, molens, industrieterreinen) die niet tot woongebouwen kunnen worden omgebouwd, en die daardoor minder aantrekkelijk zijn voor andere marktdeelnemers. 1 2 Artikel 1, tweede lid, van de Vrijstellingsbeschikking Vennootschapsbelasting (Staatscourant 1951, nr. 194). Artikel 5, eerste lid, onderdeel d), van de Wet op de Vennootschapsbelasting 1969. 2
10. De Nederlandse autoriteiten willen de huidige begunstigden toestaan hun activiteiten uit te breiden tot de restauratie van andere monumenten dan woongebouwen. Daartoe hebben zij de oorspronkelijke regeling gewijzigd om de voorwaarden voor de vrijstelling van VPB voor stadsherstelorganisaties te versoepelen. Het Belastingplan 2005 3 bevat een wijziging van de Wet op de Vennootschapsbelasting 1969. De gewijzigde tekst van de Wet op de Vennootschapsbelasting breidt de vrijstelling van VPB uit tot de activiteiten van het tweede soort lichamen, te weten "instellingen die werkzaam zijn in het belang van de volkshuisvesting of de instandhouding van beschermde monumenten". Deze wijziging zal, na goedkeuring ervan door de Europese Commissie, bij Koninklijk Besluit in werking treden met terugwerkende kracht tot 1 januari 2005. DE MARKTPOSITIE VAN STADSHERSTELORGANISATIES 11. Volgens de Nederlandse autoriteiten verschilt de marktpositie van stadsherstelorganisaties van die van de andere deelnemers op de markt voor de verwerving, de restauratie en het verhuur van onroerend goed in Nederland. Terwijl andere projectontwikkelaars zich op het hooste segment van de markt richten en hun besluiten louter op economische overwegingen baseren, waarbij zij een zo hoog mogelijk rendement van hun investeringen nastreven, houden stadsherstelorganisaties tevens rekening met de sociale functie van hun activiteiten: de instandhouding van het cultureel erfgoed. Zij stellen alles in het werk om de oorspronkelijke functie van gebouwen te respecteren en streven bij hun restauratiewerkzaamheden naar een hoge kwaliteit. Zij zijn veel meer gericht op de instandhouding dan op het slopen van gebouwen. Wanneer financieel aantrekkelijke eigendommen op de markt verschijnen kunnen andere projectontwikkelaars dikwijls sneller op voordelige aanbiedingen reageren doordat zij qua omvang en personeelsbestand beter zijn toegerust en een veel hoger bod kunnen doen. Stadsherstelorganisaties concentreren zich veeleer op het lagere marktsegment en de monumenten waarvoor andere projectontwikkelaars geen belangstelling hebben. 12. Afgezien van de restauratiewerkzaamheden verschillen ook de verhuuractiviteiten van stadsherstelorganisaties van die van andere projectontwikkelaars. Om speculatie tegen te gaan werd door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een speciale regeling ingevoerd voor de verhuur van geregistreerde gebouwen. Deze regeling, die bekend staat als de "dynamische kostprijsmethode", wordt door de stadsherstelorganisaties toegepast. KOSTEN EN DUUR 13. Het totale verlies aan belastinginkomsten als gevolg van de regeling bedraagt 2 miljoen EUR per jaar, een bedrag dat ongewijzigd blijft na de voorgestelde wijziging. 14. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat de regeling voor onbepaalde tijd van kracht zou blijven. De Nederlandse autoriteiten hebben zich er evenwel toe verbonden de regeling uiterlijk tot en met 31 december 2014 toe te passen en een eventuele verlenging van de regeling bij de Commissie te zullen aanmelden. 3 Zie artikel VI, paragraaf B van het Belastingplan 2005 (Staatsblad 2004, nr. 653, blz. 10). 3
III. BEOORDELING DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STEUN 15. Overeenkomstig artikel 87, lid 1 EG, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt. Voordeel en selectiviteit 16. Stadsherstelorganisaties zouden onder normale marktvoorwaarden meer VPB moeten betalen. Daarom genieten zij een belastingvoordeel ten opzichte van concurrenten die geen recht hebben op vrijstelling van vennootschapsbelasting. De regeling is selectief omdat zij een welbepaalde groep ondernemingen begunstigt die aan wettelijk voorgeschreven criteria op het gebied van belastingvrijstelling voldoen. Staatsmiddelen 17. De regeling betreft een vrijstelling van VPB; er zijn derhalve staatsmiddelen mee gemoeid. Vervalsing van de mededinging 18. De relevante markt is de vastgoedsector die de verwerving, restauratie, het onderhoud, de verhuur en incidenteel de verkoop van onroerend goed omvat. Wat de verwerving van monumenten betreft concurreren de begunstigden van de regeling niet noodzakelijkerwijs met de overige marktdeelnemers omdat stadsherstelorganisaties in een specifiek segment van de markt actief zijn. Zij richten hun activiteiten op monumenten die minder (of in het geheel niet) aantrekkelijk zijn voor andere marktdeelnemers, terwijl laatstgenoemden zich bij hun beslissingen uitsluitend door economische overwegingen laten leiden. De begunstigden concurreren echter wel met andere marktdeelnemers wanneer zij hun gebouwen verhuren of soms verkopen. Niet alleen woongebouwen maar ook andere gebouwen kunnen voor speciale evenementen worden verhuurd, of worden verkocht. Het kan derhalve niet worden uitgesloten dat de belastingvrijstelling de mededinging vervalst. Beïnvloeding van de handel tussen lidstaten 19. Wat de verwerving en renovatie betreft zal de regeling weinig invloed hebben op de intracommunautaire handel omdat stadsherstelorganisaties in een marktsegment werkzaam zijn dat door het geringe winstpotentieel nauwelijks of niet interessant is, zelfs niet voor nationale commerciële ondernemingen. 20. Wanneer zij gerestaureerde gebouwen verhuren, of incidenteel verkopen, zouden de begunstigden evenwel kunnen concurreren met ondernemingen die in andere lidstaten actief zijn. Daarom kan enige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten niet worden uitgesloten. 4
21. Gezien het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. BESTAANDE STEUN EN NIEUWE STEUN 22. Volgens de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie is de belastingvrijstelling die ingevolge de thans vigerende Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 wordt verleend afkomstig van een besluit uit 1942. Het betreft derhalve een bestaande steunregeling als bedoeld in artikel 88, lid 1, EG en als gedefinieerd in artikel 1, onder b), punt i), van Verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999, tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4.2004). 23. De Commissie is van oordeel dat de versoepeling van de voorwaarde van artikel 5, eerste lid, onderdeel d, van de Wet op de Vennootschapsbelasting, waardoor de portefeuille van stadsherstelorganisaties voor meer dan 10% uit andere dan woongebouwen mag bestaan, een substantiële wijziging van de oorspronkelijke regeling inhoudt en derhalve nieuwe steun vormt als gedefinieerd in artikel 1, onder c), van Verordening nr. 659/1999. Deze wijziging is naar behoren bij de Commissie aangemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG, en de Nederlandse autoriteiten hebben verklaard dat zij de inwerkingtreding ervan, hangende het besluit van de Commissie, hebben opgeschort. VERENIGBAARHEID 24. Hoewel alleen de wijziging van de regeling bij de Commissie is aangemeld, is het door de aard van de wijziging de versoepeling van een belangrijke voorwaarde om voor de bestaande belastingvrijstelling in aanmerking te komen moeilijk om de verenigbaarheid ervan los van die van de bestaande regeling te beoordelen. De onderstaande evaluatie heeft daarom betrekking op de regeling zoals die van toepassing zal zijn na de inwerkingtreding van de wijziging. Ten aanzien van de retroactieve toepassing van de aangemelde wijziging van de Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 vanaf 1 januari 2005 merkt de Commissie op dat het Belastingplan 2005 in 2004 werd goedgekeurd en gepubliceerd (zie voetnoot 3). De potentiële begunstigden van de steun hebben bij hun investeringsbeslissingen in het jaar 2005 rekening met deze wijziging gehouden. De retroactieve toepassing doet derhalve geen afbreuk aan het stimulerend effect van de steun. 25. De Commissie meent om de hieronder toegelichte redenen dat de maatregel verenigbaar kan worden geacht met de gemeenschappelijke markt op grond van de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder d), EG, waarin wordt bepaald dat steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. 26. Ten eerste draagt de Gemeenschap, zoals in artikel 151 van het EG-Verdrag wordt bepaald, bij tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten onder eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van die culturen, maar tegelijk ook de nadruk leggend op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed. Artikel 151 van het EG-Verdrag erkent cultuur als een project van gemeenschappelijk belang. 5
27. Ten tweede wordt met de betrokken maatregel daadwerkelijk de instandhouding van het erfgoed beoogd, namelijk het behoud van beschermde gebouwen en monumenten in stadsgebieden waarvoor de markt niet voldoende middelen verschaft. De objecten die voor steun in aanmerking komen staan op een lijst van monumenten die door de Rijksdienst voor de Monumentenzorg wordt opgesteld. Derhalve is de onderzochte regeling gericht op het behoud van het culturele erfgoed van Nederland. 28. Ten derde is het steuninstrument geschikt om het beoogde doel, het behoud van het culturele erfgoed, te verwezenlijken. De belastingvrijstelling wordt verleend aan een beperkt aantal in aanmerking komende lichamen, die binnen een strikt regelgevingskader werkzaam zijn. Dat kader zorgt er onder meer voor dat de organisaties zonder winstoogmerk opereren en dat de bijeengebrachte middelen hoofdzakelijk worden geïnvesteerd in het behoud van bepaalde geregistreerde historische gebouwen en monumenten. Op winst gerichte investeringen en hoge salarissen zijn niet toegestaan. Kapitaalwinst op aandelen is verboden en het uitgekeerde dividend is zeer gering. De regeling lijkt tevens de expertise en specialisatie van de subsidiabele lichamen te bevorderen, terwijl dankzij ministerieel toezicht een hoge kwaliteit van de renovaties gewaarborgd lijkt. Aangezien de belastingvrijstelling uitsluitend van toepassing is indien winst wordt gemaakt zal de regeling bovendien waarschijnlijk net als het regelgevingskader dat hierboven is beschreven een zo efficiënt mogelijke besteding van alle door de stadsherstelorganisaties bijeengebrachte middelen, dat wil zeggen openbare en particuliere bijdragen, stimuleren. 29. Ten vierde zijn, wat met name de uitbreiding van de regeling betreft, volgens de Nederlandse autoriteiten thans veel historische woongebouwen gerestaureerd terwijl andere historische gebouwen nog steun van stadsherstelorganisaties nodig hebben. Dit rechtvaardigt de uitbreiding van de regeling tot niet-woongebouwen en derhalve ook de versoepeling van de toepassingsvoorwaarden ervan overeenkomstig de aanmelding van de Nederlandse autoriteiten. 30. Ten vijfde zijn de stadsherstelorganisaties niet in staat om hun instandhoudingswerkzaamheden uitsluitend met hun inkomsten te financieren gezien de zeer hoge kosten van de renovatie en restauratie van het soort gebouwen waarvoor de regeling is bedoeld en het lange-termijnkarakter van dergelijke investeringen. In dit verband moet niet worden vergeten dat de organisaties alles in het werk stellen om de oorspronkelijke functie van de desbetreffende gebouwen te respecteren en dat zij bij restauratie hoge kwaliteit nastreven. Sterker nog, zonder de tussenkomst van de stadsherstelorganisaties zouden deze gebouwen en monumenten nog verder verkommeren en zouden zij uiteindelijk instorten of gesloopt worden. De Commissie is daarom van mening dat de steun in dit geval noodzakelijk is. 31. Ten zesde is het effect van de regeling op de mededinging en het intracommunautaire handelsverkeer, hoewel enige impact niet kan worden uitgesloten, waarschijnlijk in dit geval zeer beperkt. Het is immers heel onwaarschijnlijk dat andere marktdeelnemers enige belangstelling zouden hebben voor de monumenten omdat, zoals reeds eerder is opgemerkt, de mogelijkheden van hergebruik beperkt zijn en zij hoge renovatie- en onderhoudskosten met zich brengen. Dit geldt met name voor gebouwen als kerken of gemalen waarop de aangemelde wijziging van de voorwaarden voor belastingvrijstelling betrekking heeft. De beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten lijkt eveneens gering omdat marktdeelnemers die onroerende goederen in andere lidstaten restaureren niet 6
noodzakelijkerwijs belangstelling hebben voor Nederlandse historische monumenten, met name voor monumenten die zelfs Nederlandse projectontwikkelaars links laten liggen. 32. Ten zevende zijn de activiteiten van stadsherstelorganisaties uitsluitend gericht op een beperkt aantal zeer specifieke objecten die gewoonlijk in slechte staat verkeren, weinig winstperspectief bieden en opgenomen zijn op een door onafhankelijke deskundigen opgestelde lijst. Volgens de Nederlandse autoriteiten komen stadsherstelorganisaties zelden in contact met andere projectontwikkelaars. De kans dat zij voor dezelfde gebouwen met elkaar zouden concurreren lijkt daarom gering, zij het niet volledig uitgesloten. 33. Ten achtste zijn alle stadsherstelorganisaties volgens de Nederlandse autoriteiten KMO's en beschikken zij over minder personeel en minder middelen. Bovendien zouden zij niet zo snel kunnen reageren of een even hoog bod uitbrengen als commerciële projectontwikkelaars indien zij met elkaar zouden concurreren voor de verwerving van hetzelfde object. Daarentegen kan niet worden uitgesloten dat ook sommige projectontwikkelaars KMO's zijn en over betrekkelijk beperkte middelen beschikken. Toch is de Commissie van mening dat de focus van de stadsherstellingsorganisaties op het maatschappelijk belang van het behoud van verkommerde historische gebouwen het minder waarschijnlijk maakt dat zij met projectontwikkelaars voor dezelfde gebouwen zullen wedijveren. Het verschillende streefdoel van stadsherstelorganisaties en commerciële ontwikkelaars leidt wellicht ook tot een andere allocatie van personele en financiële middelen, waardoor de stadsherstelorganisaties niet in staat zijn even snel te reageren of even hoge prijzen te bieden als hun potentiële zakelijke concurrenten. Bovendien heeft het feit dat hun middelen beperkt zijn consequenties voor het aantal acquisities en/of restauraties per jaar. Dit vermindert de potentiële beïnvloeding van concurrentie en handel. Bovendien zijn de soorten gebouwen waarop de stadsherstelorganisaties hun activiteiten richten (in hoofdzaak geregistreerde gebouwen) beperkt in aantal vergeleken met de ruimere markt waarop andere vastgoedondernemingen actief zijn. 34. Tenslotte blijven de kosten van de belastingvrijstelling na de versoepeling van de voorwaarden van de vrijstelling gelijk, en zal de versoepeling er slechts toe leiden dat de stadsherstelorganisaties hun investeringen van woongebouwen naar andere gebouwen kunnen verplaatsen, die vanuit een economisch oogpunt nog minder interessant zijn. Deze factoren zullen waarschijnlijk de gevolgen van de regeling voor de mededinging en de handel nog minder ingrijpend maken. Doordat de Nederlandse autoriteiten zich ertoe hebben verplicht de regeling uiterlijk tot en met 31 december 2014 toe te passen en de Commissie in kennis te stellen van een eventuele verlenging van de regeling na die datum, is de kans op een eventueel concurrentieverstorend effect in de toekomst nog kleiner. Dat de regeling een looptijd heeft van tien jaar wordt in dit specifieke geval gerechtvaardigd doordat de markt niet snel verandert, restauratieprojecten betrekkelijk lang duren en de concurrentievervalsing en de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten beperkt zijn. IV. CONCLUSIE 35. De Commissie is derhalve tot de conclusie gekomen dat de gewijzigde steunregeling in de vorm van een vrijstelling van vennootschapsbelasting voor stadsherstelorganisaties tot en met 31 december 2014, welke een steunmaatregel is in de zin van artikel 87, lid 1, EG, 7
verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt ingevolge artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag. V. BESLUIT 36. De Commissie heeft derhalve besloten de gewijzigde steunregeling als verenigbaar met artikel 87, lid 3, onder d), van het EG-Verdrag te beschouwen tot en met 31 december 2014. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt U verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat U instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun SPA3 6/5 B-1049 Brussel Fax nr: +32.2.296.12.42 Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie Neelie KROES Lid van de Commissie 8