BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ QINAS, COÖPERATIE SAMENWERKENDE SCHOOLBESTUREN IN HET GOOI U.A. Plaats : Bussum Bestuursnummer : 21643 Samenwerkingsverband : VO2710 Onderzoek uitgevoerd op : 26 september 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 28 maart 2014 Documentnummer: 4256583
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij het samenwerkingsverband Qinas (VO2710). Binnen de gemeenten Hilversum, Eemnes, Blaricum, Wijdemeren, Naarden, Bussum, Laren, Huizen, Muiden en Weesp vormen zeven schoolbesturen met 28 (24 vo en 4 vso) vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Concept werkagenda s op hoofdlijnen SWV PO 27-10-2013 (versie augustus 2013); - Ondersteuningsplan Qinas i.o. 2014-2018 (versie 2.6 / 3 september 2013); - Website: www.qinas.nl; - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 23 september 2013). Hierna vond op 26 september 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - een gesprek voerde met bestuursleden, de procesbegeleider en de directeur van het samenwerkingsverband over: voortgang en samenwerking bij de totstandkoming van het samenwerkingsverband; inzet van de middelen; missie, visie en doelen; Pagina 3 van 10
het aanbod van ondersteuning in de regio; toelating en plaatsing van leerlingen; thuiszitters. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De inspectie stelt vast dat het samenwerkingsverband passend onderwijs Qinas (VO2710) op weg is om samenwerking te organiseren die kan leiden tot passend onderwijs voor alle leerlingen in de regio. Feitelijk is er niet zozeer sprake van een nieuw in te richten samenwerkingsverband: het is een uitbreiding van het samenwerkingsverband Qinas, waarin nu ook de scholen voor voortgezet speciaal onderwijs uit de regio zijn gaan participeren. Binnen het samenwerkingsverband werkt men inmiddels naar tevredenheid samen. In het verleden bestonden er enkele verschillen in inzicht over de mate waarin het vo en vso zich tot elkaar verhouden. Verschillen van inzicht tussen het regulier vo en het vso hebben in het verleden gezorgd voor stagnatie van het proces. Een onafhankelijke voorbereider zorgde ervoor dat er weer schot kwam in het proces en dat het samenwerkingsverband vermoedelijk op tijd voldoet aan de eerste wettelijke vereisten. Hoewel er veel werk verzet is door het samenwerkingsverband, begint de tijd te dringen. De inspectie ziet de samenwerking tussen het regulier onderwijs en voortgezet (speciaal) onderwijs als kwetsbaar, aangezien het samenwerkingsverband de inhoud op meerdere punten nader moet uitwerken. Wel is de inspectie duidelijk dat de samenwerking sterk verbeterd is en men nu weer stappen voorwaarts kan zetten waardoor de realisatie van passend onderwijs door de aangesloten scholen dichterbij komt. Volgens de betrokkenen bij het samenwerkingsverband heerst er een sterke wil om problemen op te lossen. De regio beschouwt en kenmerkt zich in het algemeen als een regio met betrekkelijk weinig leerlingen die extra ondersteuning behoeven. Wel zijn er grote verschillen tussen de diverse participerende gemeenten in het relatief aantal leerlingen dat extra ondersteuning en begeleiding nodig heeft. In totaal zijn er tien deelnemende gemeenten, wat voor een zeker risico kan zorgen bij het komen tot overeenstemming van het te voeren beleid van het samenwerkingsverband. Naar verwachting zal er een lichte groei zijn van het aantal cluster 4- leerlingen de komende jaren. Volgens het samenwerkingsverband is deze groei beheersbaar. Er bestaan geen afspraken met aanpalende samenwerkingsverbanden over de wijze waarop het samenwerkingsverband het beste omgaat met grensverkeer. Niet alle omliggende samenwerkingsverbanden zijn volgens Qinas even ver in hun ontwikkeling. Dat bemoeilijkt het maken van afspraken. Dit speelt ook bij de oprichting van het samenwerkingsverband voor primair onderwijs in de eigen regio. Er zijn wel contacten met het po-samenwerkingsverband, dit vindt echter incidenteel plaats. Het samenwerkingsverband Qinas zou bij voorkeur één loket realiseren voor zowel po als vo. Dit is echter lastig aangezien het posamenwerkingsverband een geheel andere visie heeft wat betreft de inrichting van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband in oprichting geeft aan dat er een vrijwel volledig dekkend netwerk aan voorzieningen is in de regio. Zij streven er niet naar om alle bijzondere voorzieningen binnen de eigen regio aan te bieden. Het gaat om ongeveer honderd leerlingen die onderwijs volgen op dertig verschillende voorzieningen. Wel blijkt dat vooral leerlingen met internaliserende gedragsproblematiek onderwijs volgen in de aanpalende regio. Mogelijk dat een school in Huizen hier binnenkort een oplossing voor heeft. Het samenwerkingsverband Pagina 5 van 10
had één onderwijslocatie waar een combinatie van onderwijs en zorg plaatsvond. Deze locatie is recent gesloten. Het samenwerkingsverband zoekt naar een alternatief voor deze vijftien jongeren. Er zijn vrijwel geen thuiszitters volgens het bestuur in het Gooi. Deels heeft dat te maken met de populatie die binnen de gemeenten woont. Anderzijds komen deze leerlingen snel in beeld via de bovenschoolse plaatsingscommissie of het regionaal bureau leerlingzaken. Wanneer er moeilijkheden zijn om een leerling te plaatsen, maakt men dit kenbaar bij het bestuur van Qinas. Het bestuur zorgt dan dat het de leerling op korte termijn plaatst. Het samenwerkingsverband heeft te maken met een positief budget voor de vereveningstaakstelling (extra ruim 2,8 miljoen). De rec s zijn al afgebouwd. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Samenwerkingsverband in oprichting Qinas wil passend onderwijs realiseren voor iedere leerling in zijn regio. Daarom werkt het aan een dekkend netwerk met één loket voor indicatiestelling en toelating. Het samenwerkingsverband wil een coöperatie gaan vormen. Het voordeel daarvan is dat besturen dan de vrijheid hebben om selectief te zijn aan welke activiteiten zij deelnemen. Een nadeel is dat een coöperatie verplicht is om btw af te dragen. De organisatie bestaat uit een directeur, een bestuur en een Algemene Leden Vergadering (ALV). De directeur en het bestuur bereiden het beleid voor en de ALV keurt het beleid goed en houdt het interne toezicht op het samenwerkingsverband. In de praktijk zal het erop neerkomen dat de ALV met name invloed heeft op de begroting, de samenstelling van het bestuur en het goedkeuren van het ondersteuningsplan. De Algemene Leden Vergadering bepaalt de verdeling van het aantal bestuurszetels en de verhouding tussen het regulier vo en het vso. De opgestelde conceptstatuten gaan in week veertig naar de notaris waarna de leden deze ondertekenen. Het bestuur heeft de ambitie om dat wat beter kan, beter te gaan doen vanuit het idee dat samenwerking meer mogelijkheden biedt, dan de individuele scholen zouden hebben. Het bestuur wil dit realiseren door expertise te delen, een betere structuur aan te brengen in de organisatie van ondersteuning en uiteindelijk de begeleiding op een niveau hoger te brengen. Het samenwerkingsverband streeft naar een dekkend netwerk van onderwijsvoorzieningen, één loket voor toelaatbaarheids- en plaatsingsadvies, het toedelen van middelen en opstellen van bekostigingsvoorwaarden en een expertisefunctie op het gebied van ondersteuning en begeleiding van leerlingen. Qinas heeft de taak als kassier. De kassier verdeelt het geld via een verdeelsleutel onder de besturen. De inrichting van een dekkend netwerk aan voorzieningen valt voor het grootste deel onder de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Het samenwerkingsverband richt een opdc in met een bovenschoolse taak. Tijdens het bezoek was er geen overeenstemming over de verdeling van het aantal bestuursleden namens het voortgezet onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs. In de statuten beschrijft het samenwerkingsverband dat het bestuur uit drie of meer afgevaardigden bestaat van participerende scholen. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Pagina 6 van 10
De directeur van het samenwerkingsverband schrijft het conceptondersteuningsplan en verkeert in conceptfase. De missie en uitgangspunten zijn beschreven evenals de wijze waarop het bestuur de organisatie wil gaan besturen. Het conceptondersteuningsplan bevat ook informatie over het ondersteunings- en begeleidingsaanbod en de procedures en criteria van de toewijzing van ondersteuning. Het samenwerkingsverband formuleert geen beleid in het ondersteuningsplan over de samenwerking met ouders en andere partners, de interne kwaliteitszorg en de financiën. Het samenwerkingsverband gaat het beleid hieromtrent in de komende tijd vormgeven, beschrijven en vast stellen. Het samenwerkingsverband heeft als missie om in de regio te voorzien in een dekkend netwerk van onderwijsvoorzieningen waar het leerlingen via één loket naar toe kan geleiden. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het conceptondersteuningsplan heeft vanzelfsprekend gezien de conceptstatus niet de instemming gekregen van de ondersteuningsplanraad. De planning voor de goedkeuring is tijdens de simulatie al wel bekend. Het samenwerkingsverband stelt de ondersteuningsplanraad uiterlijk 1 november samen. Vaststelling van het ondersteuningsplan zal minimaal een keer per vier jaar plaatsvinden en de ondersteuningsplanraad zal de vinger aan de pols houden door jaarlijks bijeen te komen en het plan te agenderen. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan zal het samenwerkingsverband eerst het nu lopende op overeenstemming gericht overleg (oogo) afronden tussen het samenwerkingsverband en de Burgermeesters en Wethouders van de tien betrokken gemeenten. Dit oogo zal overeenkomstig een vastgestelde procedure gaan plaatsvinden die nu niet staat beschreven. Het verdient aanbeveling om expliciet in het ondersteuningsplan op te nemen wat de afspraken daarover zijn, wat de agenda van de samenwerking is, wat ieders inbreng is en welke koers men vaart voor wat betreft de toekomst. De oogo-procedure zal ook een voorziening moeten bevatten voor het beslechten van geschillen. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan vindt ook overleg plaats met de aansluitende samenwerkingsverbanden en het samenwerkingsverband po van dezelfde regio. Zoals reeds eerder genoemd, moeten de contacten met het po-samenwerkingsverband nog een structurele vorm en inhoud krijgen. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Het organiseren van de basisondersteuning valt onder de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. Binnen het samenwerkingsverband maakt men afspraken over het niveau van de basisondersteuning. De basisondersteuning bestaat uit twee niveaus. Het eerste niveau (1a) dient iedere school in huis te hebben. Het tweede niveau (1b) kan een school in Pagina 7 van 10
samenwerking met andere scholen organiseren. De extra ondersteuning kent ook twee niveaus, één voor lichte zorg binnen het regulier vo en één voor zwaardere zorg binnen het reguliere vo. De extra ondersteuning valt onder de verantwoordelijkheid van het samenwerkingsverband. Alle scholen hebben een schoolondersteuningsprofiel opgesteld en het samenwerkingsverband heeft op basis daarvan een schematische weergave gemaakt van het aanbod en de mate waarin het netwerk dekkend is. Op 10 december stelt de ALV vast hoe het aanbod eruit ziet per 1 augustus 2014. Op dit moment heeft het samenwerkingsverband al een Gooise gids waarin staat wat de diverse scholen te bieden hebben. Ook het speciaal onderwijs moet het samenwerkingsverband daarin opnemen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Via een nog te bepalen versleuteling krijgt ieder schoolbestuur een budget vanuit Qinas voor het organiseren van ondersteuningsvoorzieningen. Qinas heeft daarbij de taak van kassier. Het samenwerkingsverband onderzoekt of het dit naar rato van het aantal leerlingen per schoolbestuur kan verdelen. Het deel van de middelen dat overblijft na de aftrek van de zorgbekostiging vso, de overhead en het opdc rebound gaat naar de schoolbesturen. De schoolbesturen besteden dus zelf de middelen voor de inrichting van een dekkend netwerk en de ondersteuning voor de leerlingen. Wanneer de plaatsings en advies commissie (pac) een leerling bij handelingsverlegenheid van de school door verwijst naar een school met een zwaarder profiel, een vso-school of bovenschoolse voorziening, zal het schoolbestuur zelf de bijbehorende bekostiging mee moeten geven. Het samenwerkingsverband heeft geen meerjarenbegroting opgesteld. Wel is voor het eerste en tweede jaar een conceptbegroting beschikbaar. Deze begrotingen baseert het samenwerkingsverband op de ervaringen uit het verleden. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De plaatsings- en advie commissie (pac) vervangt de huidige cvi en pcl, bestaat uit deskundigen en bepaalt de ondersteuningszwaarte van het arrangement dat leerlingen kunnen krijgen voor hun ondersteuningsbehoefte. Het pac moet scholen gaan adviseren bij de afweging om al dan niet een extra ondersteuningsbeschikking aan te vragen. De criteria en procedures voor indicatie en toeleiding tot de arrangementen heeft het samenwerkingsverband niet vastgesteld. Het verwacht dat dit uiterlijk in december wel het geval zal zijn De eerste ideeën hierover staan beschreven in het conceptondersteuningsplan. De wijze waarop het de ondersteuningsbehoefte vaststelt en het aanbod van de diverse typen arrangementen, staan beschreven in het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband heeft geen afspraken gemaakt over de wijze waarop het om gaat met bezwaren en geschillen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft geen beleid ontwikkeld over de kwaliteitszorg. Het ontbreekt aan een concrete en meetbare formulering van de doelstellingen. Het samenwerkingsverband geeft aan niet over relevante en actuele kengetallen te beschikken om de kwaliteit van de processen en beleid te kunnen evalueren. Afspraken over het uitvoeren van zelfevaluaties, monitoring van het beleid, het planmatig werken aan de kwaliteitsverbetering en de borging van het proces ontbreken. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Het samenwerkingsverband beschrijft niet op welke wijze het de ouders informeert over de ondersteuningsvoorzieningen. Het samenwerkingsverband geeft aan dat het hier in de komende maanden werk van maakt. Pagina 8 van 10
7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het ondersteuningsplan vermeldt niets over de peildatum voor groeibepaling en de eventuele overdracht van middelen bij tekortschieten van de personeelskosten. Wel draagt de reguliere school (vanuit het ondersteuningsbudget), bij plaatsing van een leerling uit het reguliere vo naar het vso, ondersteuningsmiddelen over naar de vso-school. Hierdoor zal er minder snel een tekort ontstaan. Over de verantwoording van de ontvangen middelen door de schoolbesturen naar het samenwerkingsverband zegt het ondersteuningsplan niets. Dit is wel van belang voor de verantwoording die het samenwerkingsverband moet afleggen over de doelmatige besteding van middelen. Pagina 9 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur deelt in een schriftelijke reactie (gedateerd: 14 februari 2014) mee dat het de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze betrekt. 1. Instemming, overleg, vaststelling en toezending (art 14a Wms, artikel 17a Wvo lid 7, 9 en 10) De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari ter instemming voorlegt aan de ondersteuningsplanraad: De ondersteuningsplanraad van Qinas is opgezet en het plan ligt ter goedkeuring voor. Voor wat betreft de opmerkingen over de contacten met aanpalende samenwerkingsverbanden: dit is regionaal opgepakt via het Platform Samenwerkingsverbanden. Hier worden afspraken gemaakt over het grensverkeer. Binnen de regio zijn de banden aangehaald nu er schoolbestuurders zijn die in beide samenwerkingsverbanden zitting hebben. Dit geldt zowel voor het vo als voor het vso. 2. Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (art. 17a Wvo lid 8a) Het niveau van de basisondersteuning is inmiddels vastgesteld voor de regio 27.10. 3. Procedures en criteria toewijzing middelen (art. 17a Wvo lid 8b) Er is een jaarbegroting voor 2014 gemaakt en een raming voor de langere termijn die gebaseerd is op de huidige bedragen van OCW. Deze begroting en raming zijn goedgekeurd door de ALV van Qinas. 4. Procedures en criteria plaatsing leerlingen (art. 17a Wvo lid 8c, 8d, 12 en 13 en art. XVII Wet Passend onderwijs lid 1) De criteria zijn vastgesteld door de ALV. De routing is nog in ontwikkeling. Hierbij wordt de samenwerking gezocht met de Centrale Toelatings Commissie van de Kring van Scholen binnen het Gooi. De procedure voor bezwaren en geschillen is inmiddels vastgelegd in het ondersteuningsplan en goedgekeurd door de ALV van Qinas. 5. Kwantitatieve en kwalitatieve resultaten (art. 17a Wvo lid 8e) De kwaliteitsbewaking binnen Qinas staat inmiddels beschreven in het Ondersteuningsplan. 6. Informeren van ouders (art. 17a Wvo lid 8f) Het informeren van ouders staat inmiddels beschreven in het ondersteuningsplan van Qinas en is goedgekeurd door de ALV. Ouders zullen geïnformeerd worden via verschillende platforms (Gooise Gids, websites, het SOP van de desbetreffende scholen). Daarnaast kunnen ouders met vragen het loket van Qinas bellen. 7. Peildatum en bekostigingsaspecten (art. 17a Wvo, lid 8g en 8h) Of de middelen goed gebruikt worden, is te zien aan het uitstroompercentage van de scholen. Over wat goed is kunnen de meningen nogal verschillen. De in- en uitstroom van leerlingen is goed te meten. Bij grote uitstroom zal Qinas in gesprek gaan met het bestuur van de desbetreffende school. Pagina 10 van 10