Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Een economische evaluatie van het project Renovatie Ring Zuid Groningen S. Goudriaan Samenvatting Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen
2 Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Een economische evaluatie van het project Renovatie Ring Zuid Groningen S. Goudriaan Samenvatting Intern onderzoek en afstudeeropdracht Rijkswaterstaat Directie Noord-Nederland / Faculteit der Economische Wetenschappen, Rijksuniversiteit Groningen Oktober 2003 Titel boek en hoofdstuk cursief 3
4 Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting
Inleiding Dit rapport beschrijft een onderzoek dat is gedaan naar aanleiding van het beleid van Rijkswaterstaat om door middel van nieuwe, meer marktgerichte aanbestedingsvormen projecten op de markt te zetten. Eerst volgt een algemeen en theoretisch gedeelte over deze nieuwe aanbestedingsvormen, de doelstellingen en de voor- en nadelen ervan. Vervolgens is aan de hand van de praktijksituatie van het project Renovatie Ring Zuid Groningen onderzocht in hoeverre deze doelstellingen zijn gehaald en welke zaken nog verbeterd kunnen worden. Renovatie Ring Zuid is het eerste (middel)grote innovatieve onderhouds en aanlegproject van Rijkswaterstaat Directie Noord-Nederland geweest. Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 5
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 6 Achtergrond bij het ontstaan van nieuwe contractvormen bij Rijkswaterstaat Tijdens een periode van aanzienlijke economische tegenwind, is er begin jaren 80 forse kritiek geuit op het niet efficiënt en effectief functioneren van diverse overheidsorganisaties. Er is gehoor gegeven aan deze kritiek door deregulering en een verbeterde marktwerking van overheidstaken te stimuleren. Ook zijn enkele managementtechnieken, zoals output control in plaats van input control, uit het bedrijfsleven overgenomen. Bij Rijkswaterstaat hebben deze ontwikkelingen als resultaat gehad dat de bestaande (RAW) aanbestedingsvormen werden heroverwogen. In fasen is vervolgens besloten steeds meer marktgerichte aanbestedingsvormen te gaan gebruiken. Deze marktgerichte aanbestedingsvormen bestaan op dit moment uit Innovatief Aanbesteden en aanbesteden door middel van een Publiek Private Samenwerking (PPS). Aanbestedingsvormen: soorten, en voor- en nadelen Het huidige scala aan aanbestedingsvormen van Rijkswaterstaat is onder te verdelen in drie categorieën, zijnde traditionele aanbestedingsvormen, innovatieve aanbestedingsvormen en Publiek Private Samenwerking. Traditionele aanbestedingsvormen Binnen de traditionele aanbestedingsvormen bestaan verschillende (sub)contractvormen. Voor de verdere analyse zal voor de traditionele aanbesteding als uitgangspunt het veelgebruikte RAW activiteitenbestek worden genomen. Dit is een contractvorm waarbij gedetailleerd voorgeschreven wordt welke activiteiten moeten worden ondernomen door de opdrachtnemer. Het ontwerp (eventueel gemaakt door een ingenieursbureau) wordt niet samen met de bouw geïntegreerd aanbesteed, maar wordt door de opdrachtgever aangeleverd. Innovatieve aanbestedingsvormen Bij de meer marktgerichte aanbestedingsvormen innovatief aanbesteden en PPS worden ontwerp, bouw en soms ook onderhoud geïntegreerd. Daarnaast worden ruimere functionele eisen gesteld en gebeurt de gunning niet alleen op basis van prijs, maar ook op basis van kwaliteit. Binnen de groep van innovatieve contractvormen zijn de Design Build (DB) en Design Build Maintain (DBM) vormen de meest voorkomende. DB houdt in dat ontwerp- en bouwfase tegelijkertijd worden aanbesteed aan één partij op basis van functionele eisen. Bij DBM wordt hieraan ook nog het onderhoud voor een aantal jaren toegevoegd. PPS aanbestedingsvormen Ook bij PPS zijn er verschillende contractvormen mogelijk. In dit onderzoek wordt uitgegaan van de DBFM (Design Build Finance Maintain) contractvorm. De F houdt in dat, in tegenstelling tot bij DBM contracten, de betaling niet plaatsvindt na afloop van de (fysieke) prestatie, maar na afloop van een periode, waarin de overeengekomen dienst (bijv. beschikbaarheid van een vervoerscapaciteit) geleverd is. Voor- en nadelen Hieronder worden 12 voor- en nadelen van elk van de eerdergenoemde contractvormen besproken. 1. De ervaring van Rijkswaterstaat met de manier van werken. De Rijkwaterstaat organisatie heeft zeer ruime ervaring met traditionele aanbestedingen, terwijl er op dit moment veel minder ervaring is opgedaan met innovatief aanbesteden en PPS, waardoor de kans op langer durende en duurdere voorbereidingen bij deze laatste 2 aanbestedingsvormen groter is. 2. Inrichting van de organisatie op de contractvorm. Tot enkele jaren geleden werd vrijwel uitsluitend door middel van traditionele (RAW) contracten aanbesteed. Het is daarom niet verwonderlijk dat de organisatie hierop ingericht is. Hierdoor zal toenemende toepassing van innovatief aanbesteden en PPS diverse organisatieveranderingen tot gevolg moeten hebben. 3. Mogelijkheden voor optimalisering van het logistieke proces van de aannemer. Bij contracten op basis van functionele eisen is het in zekere mate voor de aannemer mogelijk productiefactoren in te zetten op tijden die hem het best uitkomen (bijv. inzetten van personeel tijdens rustige tijden ). Bij traditionele (RAW) contracten is dit vanwege de gedetailleerde voorschrijving niet mogelijk.
4. Afstemming van ontwerpfase op bouw- en onderhoudsfase. Innovatieve en PPS contracten worden integraal (ontwerp en bouw) aangeboden. Hierdoor kan de opdrachtnemer binnen de randvoorwaarden zelf het ontwerp kiezen/ maken dat zo goed mogelijk is afgestemd op zijn gewenste bouw- en onderhoudsactiviteiten. Ook dit is bij traditionele (RAW) contracten vanwege de gedetailleerde voorschrijving niet mogelijk. 5. Prikkels voor de opdrachtnemer om efficiënt en effectief te werken. Deze zijn wel aanwezig bij RAW contracten, omdat lagere kosten, bij de gegeven aanneemsom, voor de opdrachtnemer meer winst oplevert. De prikkels bij (langdurige) innovatieve en PPS contractvormen zijn echter groter, omdat, in tegenstelling tot bij RAW contracten, geen staten van meerwerk bestaan en omdat extra onderhoud door gebrekkige kwaliteit doorgaans voor rekening van de opdrachtnemer komt. 6. Voorbereidingskosten van de opdrachtgever. Deze zijn om twee redenen hoger bij innovatieve en PPS contractvormen. Ten eerste is het stellen van (functionele) eisen minder gestandaardiseerd en moeilijker dan bij traditionele contractvormen. Hierdoor is het mogelijk dat meer en zeker bij PPS contractvormen ook hoger geschoolde arbeid ingezet moet worden. Ten tweede is het stellen van functionele eisen op zich iets nieuws, waardoor veel al doende moet worden geleerd. 7. Kosten opdrachtgever tijdens uitvoeringsfase. Vanwege de grote hoeveelheid (technische) eisen die gecontroleerd moeten worden bij traditionele contractvormen, zijn deze kosten aanzienlijk. Bij innovatieve en PPS contractvormen, zijn er veel minder eisen die aangetoond moeten worden. Bovendien leidt toepassing van systeemgerichte contractbeheersing ertoe dat de controlelast in grote mate bij de aannemer ligt. 8. Moeilijkheid van complete en objectieve beoordeling van prestaties. Het maken van een objectieve beoordeling van het voldoen aan technisch gedetailleerde eisen is relatief gemakkelijk te doen. Echter het beoordelen van soms onvolledige functionele eisen bij innovatieve en PPS contracten is veelal moeilijker en subjectiever. 9. Risico op budgetoverschrijding/ meerkosten Rijkswaterstaat. Bij traditionele RAW contractvormen liggen de projectrisico s vooral bij Rijkswaterstaat, waardoor de opdrachtnemer door kostenverhogende staten van meerwerk kan claimen bij de opdrachtgever. Bij innovatieve en PPS aanbestedingen komen deze risico s doorgaans voor rekening van de aannemer, waardoor er minder/ geen meerkosten voor Rijkswaterstaat zijn. 10. Kans op het berekenen van hoge risicotoeslagen door marktpartijen. Vanwege de mogelijk grote afhankelijkheid van opdrachtnemers van één of enkele PPS of innovatief aanbestede projecten, zal men bij het toegewezen krijgen van (onbeheersbare) risico s hiervoor mogelijk een (te) hoge prijs in rekening brengen. Bij traditionele RAW contracten heeft de opdrachtnemer nauwelijks risico s. 11. Noodzaak van een goede vertrouwensrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Goed vertrouwen tussen opdrachtgever en -nemer is wellicht wel gewenst, maar niet noodzakelijk voor een goede uitvoering van een traditioneel contract, omdat gedetailleerd is beschreven welke activiteiten de opdrachtnemer moet ondernemen en omdat dit relatief gemakkelijk kan worden getoetst door een toezichthouder. Bij innovatieve en PPS contracten is dit niet het geval, vanwege soms onvolledige contracten en de onder punt acht beschreven moeilijke beoordeling van prestaties, waardoor vertrouwen juist wel belangrijk is. 12. Ondoorzichtigheid prijsvorming/ kans op concurrentievermindering. Vanwege de doorgaans enkelvoudige beoordeling op basis van de inschrijfsom en het grote aantal biedingen is de kans op ondoorzichtigheid in de prijsvorming en concurrentievermindering bij traditionele aanbestedingsvormen (hoewel aanwezig) niet groot. Vanwege de grotere schaal en de beoordeling op zowel prijs als kwaliteit, is de prijsvorming bij innovatieve en PPS aanbestedingen minder helder. Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 7
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting Het project Renovatie Ring Zuid Groningen Projectbeschrijving Het gebruik van de zuidelijke ringweg (A7/N7) van Groningen is intensief en groeiend. Om de doorstroming op peil te houden is eind jaren 90 besloten tot bereikbaarheidsmaatregelen en groot onderhoud. Werkzaamheden die hiervoor moesten worden uitgevoerd waren o.a. het aanleggen van een tunnel, verbreding van bestaande toeen afritten, groot onderhoud en regulier onderhoud. Het werk is via een innovatieve (DBM) aanbesteding in 2001 op de markt gezet. De opdrachtnemer was door dit DBM contract verantwoordelijk voor definitief ontwerp, bouw en acht jaar onderhoud. Voor deze aanbesteding hebben 10 private partijen interesse getoond. Na een voorselectie waren daarvan nog 5 partijen over die konden inschrijven. Bij de gunning is rekening gehouden met zowel prijs als kwaliteit. Om voor deze gunning in aanmerking te kunnen komen, hebben de inschrijvers in ieder geval een plan van aanpak moeten indienen dat aan de daaraan gestelde eisen voldeed. De gunning is vervolgens gebeurd op basis van de inschrijfsom verhoogd met een fictief percentage (5% - 35%) voor de kwaliteit van het ingediende verkeersafwikkelingsplan. Uiteindelijk bleken slechts 2 van de 5 partijen een goedgekeurde inschrijving te hebben gedaan, waarvan die van Koop Tjuchem de beste bleek te zijn. Project- en beleidsdoelstellingen De hoofddoelstelling van het Renovatie Ring Zuid project is de bereikbaarheid van de stad Groningen op peil te houden. Deze doelstelling en ook de externe communicatiedoelstelling om de weggebruikers te informeren en bij hen begrip te kweken, kunnen als onderdeel worden gezien van 3 algemene beleidsdoelstellingen van Rijkswaterstaat met betrekking tot innovatief en PPS aanbesteden. Deze doelstellingen zijn: 1. Het optimaliseren van de prijs-kwaliteitverhouding van het werk. Het aspect kwaliteit wordt in het project Renovatie Ring Zuid ruim opgevat en betreft daar om niet alleen de technische kwaliteit, maar ook de korte en lange termijn bereikbaarheid van de stad Groningen en het informeren van weggebruikers. 2. Het verhogen van de concurrentiekracht van de private partijen. 3. Leerervaringen opdoen met infrastructurele innovatieve/ PPS aanbestedingen. Keuze voor de DBM aanbesteding De keuze voor de innovatieve (DBM) aanbesteding is door de dienstkring gemaakt om de negatieve maatschappelijke invloed van de werkzaamheden zoveel mogelijk te beperken. De gedachte hierachter is geweest dat door de kennis van de beste marktpartij te gebruiken en hem verantwoordelijk te maken voor zowel ontwerp (D) als bouw (B), de uiteindelijke totaaloplossing voor Rijkswaterstaat én de maatschappij ook de beste is. Daarnaast is ook acht jaar onderhoud aan het contract toegevoegd. Hiervoor zijn door de opdrachtgevende dienstkring twee redenen gegeven. Ten eerste zorgt de toevoeging van een onderhoudsperiode er volgens medewerkers van de dienstkring voor dat de opdrachtnemer voldoende prikkels heeft om kwalitatief goed werk te leveren. Ten tweede levert toevoeging van de onderhoudsperiode aan het contract het voordeel op dat het toezicht op onderdelen beperkter kan zijn, omdat de aannemer bij het leveren van gebleken onvoldoende kwaliteit dit op den duur voor eigen kosten zal moeten repareren. Toevoeging van het onderhoud is oorspronkelijk vooral bedoeld om de aannemer te bewegen zulke keuzes te laten maken, dat de totale kosten over de gehele levensduur van het project zo beperkt mogelijk zijn. Hoewel de keuze voor het innovatieve contract dus wel degelijk rationeel is onderbouwd, heeft er geen volledige afweging van alle voor- en nadelen plaatsgevonden. Gezien het feit dat Renovatie Ring Zuid één van de allereerste innovatieve contracten betreft, kan wellicht niet verwacht worden dat deze afweging volledig zou zijn en is het logisch dat een contractvorm als DBFM niet is overwogen. 8
Personele en organisatorische gevolgen Het DBM contract van Renovatie Ring Zuid Groningen heeft aanzienlijke personele en organisatorische gevolgen gehad. Bij toepassing van een DBFM contract in plaats van een DBM contract zouden deze gevolgen, op basis van verwachtingen bij een ander project van Rijkswaterstaat Directie Noord- Nederland, grotendeels dezelfde zijn geweest. Veranderingen in denkwijze Voor het opstellen van het DBM contract bij Renovatie Ring Zuid moesten functionele eisen worden gesteld. Hiervoor hebben veel medewerkers een omschakeling moeten maken van een technisch gedetailleerde en oplossingsgerichte denkwijze naar een denken in vereiste functionaliteiten, waarbij de uiteindelijke oplossing bedacht moet worden door de opdrachtnemers. Hoewel de medewerkers van de dienstkring Groningen geen éénduidige mening hebben over een vereist hoger opleidingsniveau, blijkt dat projectleiders en managers een hoger opleidingsniveau voor de voorbereiding van DB(F)M contracten wel nodig achten. De reden die zij hiervoor (terecht) geven, is dat deze contractvorm een denken op een hoger abstractieniveau vereist, waarbij de onderlinge samenhang tussen de verschillende onderdelen ook in beschouwing moet worden genomen. In ieder geval kan vastgesteld worden dat de denkwijze bij DBM en DBFM contracten anders is dan bij traditionele RAW contracten. Toch wordt in een tussentijdse evaluatie gesteld dat er teveel (gedetailleerd) voorgeschreven is. Dit wordt in het algemeen toegeschreven aan onvoldoende kennis bij de dienstkring organisatie en onvoldoende ondersteuning door specialistische diensten als Projectbureau Marktbenadering en Rijkswaterstaat Steunpunt Opdrachtgeverschap (RSO). Tweedeling en terughoudendheid De hiervoor beschreven grote veranderingen voor de denk- en werkwijze resulteert bij verschillende medewerkers in verschillen in de houding (positief en negatief) ten opzichte van innovatieve en PPS aanbestedingen. Hierdoor kan gesproken worden van een tweedeling tussen medewerkers binnen de organisatie. Hoewel bij het RRZ project betrokken medewerkers duidelijk positiever zijn dan de niet-betrokken medewerkers, kan niet gesteld worden dat de tweedeling is ontstaan door Renovatie Ring Zuid. De weerstand van medewerkers tegen het proces van innovatief aanbesteden heeft verschillende oorzaken. Ten eerste geldt in het algemeen dat er weerstand is bij grote veranderingen, die op welke wijze dan ook, altijd onzekerheden oproepen. Ten tweede denken veel van de medewerkers dat door innovatief aanbesteden de vereiste technische kennis bij Rijkswaterstaat verloren zal gaan, omdat het veranderingsproces ook een inkrimping van de organisatie zal betekenen. In hoeverre de kennis die verloren gaat echter vereist is kan worden betwijfeld, omdat bij contracten met functionele eisen geen technische oplossingen door Rijkswaterstaat hoeven te worden bedacht. Ten derde geldt meer specifiek voor medewerkers met een bepaalde functie, bijvoorbeeld toezichthouders, dat deze door innovatief aanbestede projecten de vraag naar hun werk zien verminderen, waardoor bij hen angst bestaat op het verliezen van hun baan. Het werkproces Het feit dat voor innovatieve contracten veel minder toezichthouders nodig zijn, heeft er ook bij Renovatie Ring Zuid toe geleid dat de totale personeelsinzet tijdens de uitvoeringsfase aanzienlijk is gedaald. Dit is bij Renovatie Ring Zuid echter grotendeels gecompenseerd door een hogere personeelsinzet tijdens de voorbereidingsfase dan bij RAW contracten het geval zou zijn geweest. In ieder geval gedeeltelijk is deze vereiste hogere personeelsinzet te wijten aan het ontbreken van ervaringen bij het voorbereiden van een innovatieve aanbesteding, waarvoor leergeld moet worden betaald. Vanwege de financiële en juridische complexiteit van DBFM contracten zou bij toepassing van een dergelijke contractvorm wellicht nog hoger geschoolde arbeid noodzakelijk zijn. Een ander aspect van het werkproces dat is veranderd door de innovatieve aanbesteding, is de relatie met de opdrachtnemer. Vanwege de abstractere functionele en soms onvolledige eisen die zijn gesteld, is het nodig dat afwijkingen, problemen en onduidelijkheden snel en functioneel worden aangepakt. Hiervoor is van zowel opdrachtnemer als opdrachtgever een zakelijke, oplossingsgerichte en op vertrouwen gebaseerde instelling nodig, zoals dat ook bij Renovatie Ring Zuid gebeurd is. Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 9
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 10 Cultuuromslag en opleiding Gezien de veranderingen in de manier van denken, het werkproces en de relatie met de opdrachtnemer, kan worden gesproken van een cultuuromslag die nodig is voor het goed uitvoeren van innovatieve en PPS contracten. Om deze cultuuromslag mogelijk te maken, de weerstand te verminderen en het kennisniveau over innovatieve en PPS aanbesteding te verhogen zijn zowel opleiding als praktijkervaring noodzakelijk. Hoewel hier binnen de dienstkring Groningen een begin mee is gemaakt, zal het naar verwachting zeker een redelijk aantal jaren duren voordat het kennisniveau optimaal en de cultuuromslag afgerond is. Risico s, beheersing en rechtmatigheid In dit gedeelte wordt beschreven dat innovatieve en PPS contracten, naast grote personele en organisatorische gevolgen ook aanzienlijke gevolgen hebben voor de bepaling en waardering van risico s en de beheersing daarvan. Risico s Met name in het verleden is bij RAWcontracten slechts beperkt aandacht geschonken aan risicobepaling en risicobeheersing, hoewel er voor Rijkswaterstaat door middel van staten van meerwerk wel degelijk risico s aanwezig waren. Bij innovatieve en PPS contracten speelt niet alleen de bepaling en de beheersing van risico s een belangrijke rol, maar ook de allocatie en waardering ervan. Bij Renovatie Ring Zuid is deze risicowaardering, onder leiding van Projectbureau Risman, echter éénzijdig, onvolledig en negatief benaderd, waardoor het totaalbedrag aan projecten marktrisico niet volledig betrouwbaar is. Wel is de kans op het door de opdrachtnemer opnemen van (te) grote risicobedragen bij de inschrijving aanzienlijk beperkt door hoofdzakelijk die risico s aan de opdrachtnemer toe te wijzen die voor hem beter beheersbaar zijn dan voor Rijkswaterstaat. Beheersing en rechtmatigheid Wanneer Renovatie Ring Zuid door middel van een RAW activiteitenbestek zou zijn uitgevoerd, zou de relatief zeer arbeidsintensieve UCA-systematiek zijn toegepast, waarbij alle technische eisen door zowel opdrachtgever als opdrachtnemer gecontroleerd moeten worden. Bij het DBM contract van Renovatie Ring Zuid is echter systeemgerichte contractbeheersing toegepast. Hierdoor heeft de aannemer moeten aantonen dat hij aan de gestelde functionele eisen heeft voldaan. Bij toepassing van dit systeem hoeft Rijkswaterstaat alleen de kwaliteitsplannen en (door middel van steekproeven) de betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens van de aannemer te toetsen. Bij Renovatie Ring Zuid deden zich echter enkele problemen voor bij deze systeemgerichte contractbeheersing. Zo was het eerste beheersplan dat opgesteld werd te gedetailleerd en te technisch voor het innovatieve contract met functionele eisen en de systeemgerichte beheersing. Hierdoor heeft men een heel nieuw beheersplan op moeten stellen. Vanwege het feit dat het contract al aanbesteed was voor de definitieve invulling van het beheersplan, is het invullen van dit beheersplan bemoeilijkt en bestond zelfs de kans dat bepaalde eisen in het contract feitelijk oncontroleerbaar zouden zijn. Daarnaast heeft de aannemer niet mee willen werken aan het inzichtelijk maken van zijn processen, wat gewenst is voor de systeemgerichte contractbeheersing. Mede door deze te late invulling van het beheersplan heeft de projectorganisatie dit inzicht ook niet kunnen afdwingen, waardoor zij meer dan eigenlijk gewenst, heeft moeten toetsen door middel van eigen waarnemingen. Ook hebben er bij Rijkswaterstaat interne meningsverschillen bestaan tussen de toezichthoudende directie (namens de dienstkring Groningen), de Bouwdienst en de accountantsdienst over de invulling van de beheersing en het toezicht. Hoewel er enkele kleine onzekerheden door de accountantsdienst zijn geconstateerd met betrekking tot de betalingen van Renovatie Ring Zuid over de periode 2002, zijn deze binnen de tolerantiegrenzen gebleven. Wel is meer in het algemeen gebleken dat het toepassen van sterk innoverende oplossingen, waarvan bijvoorbeeld de levensduur niet vooraf met zekerheid kan worden vastgesteld, op gespannen voet kan staan met het aantonen van de betreffende functionele eisen.
Gevolgen voor prijs en kwaliteit Eén van de belangrijkste doelen van dit onderzoek is te bepalen wat de gevolgen van de verschillende aanbestedingsvormen (zouden) zijn geweest voor de prijs en de kwaliteit van het project. Hierbij kan worden opgemerkt dat de verschillen tussen de traditionele RAW aanbesteding en de DBM aanbesteding aanzienlijk groter zijn dan die tussen een DBM en een DBFM aanbesteding. Eén van de doelen van het doorvoeren van DB(F)M aanbestedingen is het creëren van een maatschappelijke meerwaarde (= verhoogde prijs-kwaliteitverhouding). Eerder is een aantal theoretische voordelen van innovatief aanbesteden en Publiek Private Samenwerking (PPS) genoemd, waardoor deze meerwaarde zou kunnen worden bereikt. Van enkele van de belangrijkste voordelen is onderzocht of deze ook bij Renovatie Ring Zuid zijn opgetreden. Gevolgen voor de inschrijfprijs Mogelijkheden voor optimalisering van het logistieke proces van de aannemer zijn slechts in zeer beperkte mate aanwezig geweest. Door de 100% korting die de aannemer in de vakantieperiode heeft gekregen op de rijstrookhuur 1 is hij bedrijfseconomisch gedwongen geweest om het werk in deze periode uit te voeren en alle productiefactoren in deze 1) Het systeem van rijstrookhuur houdt in dat de opdrachtnemer voor het afsluiten van een rijstrook voor de werkzaamheden een bepaald bedrag per uur moet betalen dat afhankelijk is van de normale verkeersintensiteit op dat moment. periode in te zetten. Hierdoor was het voor de opdrachtnemer niet mogelijk in rustige en daardoor wellicht goedkopere tijden het werk uit te voeren. Een tweede reden waardoor een innovatieve aanbesteding tot een maatschappelijke meerwaarde zou kunnen leiden, is een verbeterde afstemming van ontwerp op bouw en onderhoud, waarbij de aannemer zelf de vrijheid heeft om te bepalen hoe het ontwerp er uit ziet. Dit voordeel blijkt bij het RRZ project echter om twee redenen niet geheel te zijn opgegaan. Ten eerste zijn de mogelijkheden voor de aannemer om innovatieve oplossingen te bedenken en toe te passen beperkt, ondanks de functionele eisen in het contract. Enerzijds wordt dit veroorzaakt, doordat bepaalde zaken van tevoren al vast hebben gelegen (contract met ANWB voor de bebording, bestaande vastliggende weg). Anderzijds beperken de opgestelde functionele eisen op bepaalde gebieden onnodig veel de vrijheid van de aannemer (geleiderail, wijze van toepassing rijstrookhuur). Ten tweede is uit een statistische toets gebleken dat het niet waarschijnlijk is dat een lagere inschrijfprijs is bereikt ten opzichte van een traditionele aanbesteding op die onderdelen waar wel vrijheden voor de aannemer zijn geweest en innovatieve oplossingen zijn toegepast. Een derde eigenschap van DBM aanbestedingen, waardoor een verhoogde prijskwaliteitverhouding zou kunnen ontstaan, zijn de sterkere prikkels voor de (potentiële) opdrachtnemers om efficiënt en effectief te werken. Vanwege de (vaststaande) aanneemsom die alleen door middel van staten van meerwerk verhoogd kan worden, bestaat de prikkel om het werk tegen de laagste kosten uit te voeren bij een traditioneel contract wel. Deze prikkels zijn bij DBM contracten echter groter, omdat het onderhoud als gevolg van een kwalitatief slechte levering bij de bouw, voor rekening komt van de opdrachtnemer. Hierdoor wordt van de aannemer een afweging op basis van kosten over de gehele projectduur verwacht. Gezien de zeer hoge kwaliteit asfalt die de opdrachtnemer gekozen heeft, is deze levenscycluskostenafweging bij Renovatie Ring Zuid wel gemaakt. De opdrachtnemer geeft echter zelf aan dat hierdoor geen lagere inschrijfsom voor Rijkswaterstaat verwacht mag worden. Daarnaast heeft ook het toegepaste rijstrookverhuursysteem als doel gehad de opdrachtnemer te prikkelen het werk uit te voeren tegen de laagste kosten voor de maatschappij. Gezien het feit dat de aannemer de aanlegwerkzaamheden en het groot onderhoud sneller dan verwacht heeft afgerond, kan gesteld worden dat deze prikkel wel heeft geleid tot met name maatschappelijke voordelen, omdat de overlast voor het verkeer beperkt is gebleven. Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 11
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 12 Gevolgen voor de kwaliteit De toepassing van de innovatieve DBM contractvorm heeft mogelijk op twee manieren een verbeterde kwaliteit opgeleverd. 1. Een beperking van de doorlooptijd. Dit is grotendeels hiervoor al beschreven. De betere afstemming van het ontwerp op de aanlegwensen van de opdrachtnemer en de prikkels van het rijstrookverhuursysteem hebben geleid tot een beperking van de duur van de verkeersoverlast. 2. Technische kwaliteit van het asfalt. Hoewel hierover vanwege onbekendheid met het materiaal geen zekerheid kan worden gegeven, bestaat er een redelijke kans dat het aangebrachte asfalt langer meegaat dan het contract voorschrijft. Kosten Rijkswaterstaat voor voorbereiding en uitvoering Dit betreffen voornamelijk personele of personeel gerelateerde kosten. Voor projecten kunnen deze op hoofdlijnen worden gescheiden in kosten voor de voorbereiding en kosten tijdens de uitvoering. De kosten tijdens de voorbereiding hebben voor het project Renovatie Ring Zuid hoger gelegen dan wanneer voor hetzelfde project een traditionele RAW aanbesteding zou zijn gebruikt. Hiervoor zijn twee mogelijke redenen te geven. Ten eerste is bij het DBM contract meer voorbereiding nodig geweest door de onbekendheid/ onervarenheid met een dergelijke voorbereiding. Ten tweede zijn er bij de voorbereiding van een DBM aanbesteding vanwege de moeilijkheid om functionele en geïntegreerde eisen te stellen, wellicht ook blijvend hogere voorbereidingskosten. Op dit moment kan het optreden van deze tweede oorzaak nog niet met zekerheid worden vastgesteld. De kosten voor Rijkswaterstaat tijdens de uitvoeringsfase zijn aanzienlijk beperkt ten opzichte van de situatie met een RAW contract, doordat, zoals eerder al opgemerkt is, het toezicht bij de uitvoering aanzienlijk kan worden beperkt door toepassing van de systeemgerichte contractbeheersing. Per saldo verschillen de kosten voor Rijkswaterstaat tijdens de voorbereiding en de uitvoering weinig van de situatie waarin een RAW contract zou zijn gebruikt. Wanneer innovatieve contractvormen in de toekomst meer gebruikt worden en dus meer ervaring wordt opgedaan met de voorbereiding ervan, kunnen de personele kosten bij innovatieve contractvormen lager worden dan bij traditionele contractvormen. DBFM Hoewel toepassing van een DBFM contract op Renovatie Ring Zuid de aard van het contract zou hebben gewijzigd tot de inkoop van een vervoerscapaciteit per maand of per jaar, zouden de veranderingen ten opzichte van het DBM contract, afgezien van de betalingsmomenten, niet zeer groot zijn geweest. Een verandering is dat de financier van de opdrachtnemer eisen zal stellen aan de rentabiliteit van het project. Ook is de contractduur (voor het onderhoud) van DBFM contracten vaak langer dan die van DBM contracten, waardoor de afweging aan de hand van totale levenskosten nog belangrijker wordt. De personele kosten bij DBFM tijdens de voorbereidingsfase zouden waarschijnlijk hoger hebben gelegen dan nu het geval is geweest, door een grotere behoefte aan financieel-economische en juridische kennis. De personele kosten tijdens de uitvoeringsfase zouden juist nog kleiner kunnen zijn dan bij de feitelijk gebruikte DBM contractvorm door een kleinere behoefte aan toezicht.
Conclusies en aanbevelingen Conclusies Eerder in dit onderzoek zijn 3 algemene doelstellingen van de aanbesteding van Renovatie Ring Zuid beschreven: 1. Het bereiken van een optimale prijskwaliteitverhouding van het werk Een lagere prijs voor het project lijkt door de DBM aanbesteding bij Renovatie Ring Zuid niet te zijn bereikt. De oorzaken, waardoor deze lagere prijs zou hebben moeten optreden, zijn ook slechts in beperkte mate aanwezig geweest. Zo zijn de vrijheden voor de aannemer deels onterecht, deels onvermijdelijk op sommige gebieden beperkt. Daarnaast waren de extra prikkels om efficiënt en effectief te werken wel degelijk aanwezig, maar voor de aannemer geen reden om de inschrijfprijs te laten dalen. De personele kosten voor Rijkswaterstaat zijn door de innovatieve aanbesteding niet lager, maar dit zou wel het geval kunnen zijn wanneer er (in de toekomst) meer ervaring is met dergelijke aanbestedingen, waardoor de voorbereiding sneller kan verlopen. De kwaliteit van het geleverde werk is daarentegen ten opzichte van het RAW contract wel verbeterd door een kleinere kans op uitloop van de werkzaamheden, een goed afgestemd verkeersafwikkelingsplan en wellicht ook door het aanbrengen van asfalt dat langer meegaat dan het contract voorschrijft. Doordat de gevolgen van de DBM aanbesteding voor prijs en kwaliteit tegenover gesteld lijken te zijn en de grootte van de effecten ook niet met zekerheid kan worden bepaald, kan niet met zekerheid worden vastgesteld of de DBM aanbesteding tot een optimale prijs-kwaliteitverhouding heeft geleid. De prijs-kwaliteit verhouding van het werk bij een DBFM aanbesteding zou geen grote andere gevolgen voor de prijs-kwaliteitverhouding ten opzichte van de gebruikte DBM aanbesteding hebben gehad. 2. Verbetering van de concurrentiekracht van het bedrijfsleven Een tweede doelstelling van zowel DBM als DBFM aanbestedingen is het concurrerend vermogen van het bedrijfsleven te versterken. Gesteld mag worden dat hoewel er slechts twee goedgekeurde inschrijvingen zijn geweest bij Renovatie Ring Zuid, er toch sprake is geweest van enige concurrentie, omdat bij deze aanbesteding al vanaf de ontwerpfase moest worden geconcurreerd met 4 andere inschrijvers op prijs en kwaliteit. Omdat de aannemer bij DBM en DBFM contractvormen op meerdere dimensies moet concurreren, kan worden gesteld dat deze contractvormen opdrachtnemers de gelegenheid geven, gebruik te maken van verschillen in concurrentiekracht. Hoewel het RRZ project op zich te klein is om te stellen dat hierdoor het concurrerend vermogen van de opdrachtnemer zal zijn toegenomen, kan dit project tezamen met andere innovatieve en PPS aanbestedingen er wel toe leiden dat alleen de meest competitieve opdrachtnemers overleven en dat voor de aannemerij bruikbare en concurrentie- kracht verhogende leerervaringen worden opgedaan. 3. Het opdoen van leerervaringen voor mogelijke toekomstige projecten In dit onderzoek is gebleken dat zowel opdrachtnemer als opdrachtgever leerervaringen hebben opgedaan. De leerervaringen hebben zich voor een belangrijk deel vanzelf tijdens de voorbereidings- en uitvoeringsfase geopenbaard. Voor de belangrijkste organisatorische en economische leerervaringen voor Rijkswaterstaat, wordt verwezen naar de hierna te bespreken aanbevelingen. Aanbevelingen Hieronder volgen puntsgewijs de belangrijkste aanbevelingen voor toenemende toepassing van innovatieve aanbestedingen (en PPS). Integrale afweging van aanbestedingsvormen Om te komen tot de meest geschikte aanbestedingsvormen voor een specifiek project, moeten alle voor- en nadelen en alle risico s bij alle mogelijke aanbestedingsvormen (ook risico op staten van meerwerk bij RAW contracten) worden meegewogen. Er is geen universele afweging voor alle projecten. Per project moet een aparte afweging worden gemaakt, rekening houdend met alle projectspecifieke factoren. Allocatie van risico s Het totaalbedrag aan risico voor zowel Rijkswaterstaat als de opdrachtnemer kan het beste worden beperkt door alleen beheersbare risico s aan de opdrachtnemer toe te wijzen. Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 13
Rijkswaterstaat op weg naar nieuwe aanbestedingsvormen Samenvatting 14 Keuze contractvorm Het is aan te bevelen om de keuze voor een bepaalde contractvorm te laten maken door de uitvoerende dienst/ directie, omdat deze de specifieke kennis over het project heeft. Bovendien lijkt het zelf maken van de keuze de houding tegenover nieuwe aanbestedingsvormen te verbeteren. Opleiden en informeren personeel Het op grotere schaal doorvoeren van innovatief en PPS aanbesteden heeft grote gevolgen voor het personeel. Het opleiden/ veelvuldig informeren van het personeel is hierbij om twee redenen aan te bevelen. Ten eerste is herscholing en wellicht ook een hoger opleidingsniveau van het personeel noodzakelijk om een contract met abstractere functionele, afdekkende en integrale eisen goed voor te kunnen bereiden. Ten tweede is het belangrijk om ook het personeel dat niet betrokken is bij innovatieve en PPS contractvormen te informeren en op te leiden om zodoende goed te kunnen laten zien wat dergelijke aanbestedingsvormen inhouden en eventuele onzekerheden en weerstand weg te nemen. Werken in teamverband Vanwege de meer algemene, abstracte en soms moeilijk te formuleren functionele eisen, die onderling ook nog eens sterk verbonden moeten zijn, is het werken in projectteams bij innovatieve en PPS contracten meer noodzakelijk dan bij traditionele contracten. Het maken van brede projectteams en het minder strak scheiden van (technische) functies kan daarom worden overwogen. Ondersteuning van specialistische diensten Wanneer er onvoldoende ervaring en/of kennis is met betrekking tot innovatief of PPS aanbesteden, is het raadzaam om deskundige en ervaren specialistische diensten van Rijkswaterstaat, zoals RSO en Projectbureau Marktbenadering om ondersteuning te vragen of desnoods extern kennis in te huren. Aanbesteden in voldoende concurrentie De kans op prijsafspraken bij innovatieve en PPS aanbestedingen is door beoordeling op zowel prijs als kwaliteit kleiner dan bij traditionele aanbestedingen. Afgezien van deze prijsafspraken is het bevorderlijk een ruim aantal inschrijvingen te hebben. Om te voorkomen dat een aantal inschrijvingen bij PPS en innovatief aanbesteden als onvolledig wordt betiteld, valt het te overwegen om te kiezen voor een aanbestedingsprocedure met voorafgaande onderhandeling. Het nadeel hiervan is wel dat deze vorm van aanbesteding langduriger, arbeidsintensiever en dus duurder is. Vrijheden voor de aannemer Daar waar andere verplichtingen en beperkingen dit niet in de weg staan en binnen de randvoorwaarden van de functionele wensen wordt gebleven, is het aan te bevelen de opdrachtnemer zoveel mogelijk vrijheden te geven. Op deze manier kan de opdrachtnemer er optimaal gebruik van maken, wat zou moeten kunnen leiden tot voordelen voor opdrachtnemer en opdrachtgever. Beheersplan en contract tegelijk opstellen Door het contract en het beheersplan tegelijkertijd op te stellen, wordt de kans fors verkleind dat het contract achteraf feitelijk onbeheersbaar blijkt. Wanneer systeemgerichte contractbeheersing wordt toegepast, valt het bovendien aan te raden de opdrachtnemer te verplichten zijn processen inzichtelijk te maken voor Rijkswaterstaat. Toepassen rijstrookhuur Het toepassen van een rijstrookverhuursysteem is een goede methode om de maatschappelijke kosten van een project te beperken. Om dit systeem onder alle mogelijke situaties goed te laten functioneren, dienen er geen aanpassingen, zoals extra kortingen op de rijstrookhuur te worden toegepast. Vertrouwensrelatie met de opdrachtnemer Kleine en grote problemen, onduidelijkheden en onvoorziene omstandigheden komen vanwege de abstractere functionele eisen en langere contractduur bij DB(F)M contracten, meer voor dan bij traditionele RAW contracten. Om innovatieve en PPS contracten succesvol te laten zijn, is het nodig dat deze problemen, onduidelijkheden, onvoorziene omstandigheden en afwijkingen snel en adequaat opgelost worden. Hiervoor zijn een op vertrouwen gebaseerde relatie met de opdrachtnemer en medewerkers met een oplossingsgerichte en zakelijke instelling gewenst.