Ingekomen stuk D6. Aantal bijlagen 2

Directie Bestuur & Organisatie Directie Algemeen Stadscontroller Ingekomen stuk D6 Aan de gemeenteraad van Nijmegen Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen Telefoon (024) 329 91 11 Telefax (024) 329 22 92 E-mail gemeente@nijmegen.nl Postadres Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Datum 8 november Datum uw brief Ons kenmerk C140/05.0031020 Contactpersoon Twan Jetten Onderwerp onderzoek ex art 213a gemeentewet naar de samenhang tussen de 3 W- vragen in de rammabegroting Aantal bijlagen 2 Doorkiesnummer 3299630 In het kader van de Verordening voor periodiek onderzoek is geregeld dat het college onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college van de gemeente Nijmegen gevoerde bestuur (art 213a Gemeentewet). In dat kader hebben wij onderzoek gedaan naar de samenhang tussen de 3 W-vragen in de rammabegroting. Aanleiding om dit onderzoek te doen is onder meer geweest het onderzoek van de gezamenlijke rekenkamers van Arnhem, Apeldoorn en Nijmegen naar de kwaliteit van de rammabegrotingen in 2004. Het onderzoek is uitgevoerd door Stadscontrol en heeft tot doel om de transparantie te toetsen in de rammabegrotingen en 2006, zodat ons college maatregelen kan nemen om de informatie in de begroting te verbeteren om zodoende meer inzicht te verkrijgen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Ingevolge artikel 5 van de verordening bieden wij u hierbij aan het eindrapport behorende bij dit onderzoek, alsmede de maatregelen die wij naar aanleiding van dit rapport zullen treffen. De voornaamste conclusies zijn dat de rammabegroting nog niet voldoende inzicht verschaft om uitspraken te doen over de doeltreffendheid van beleid, de doelmatigheid van beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Ten aanzien van de doeltreffendheid van beleid is de conclusie dat de rammabegroting 2006 een aanmerkelijke verbetering laat zien ten opzichte van. Hieruit leiden wij af dat wij op de goede weg zijn met het proces om te komen tot verbetering van de kwaliteit van de begroting, maar dat wij nog de nodige inspanningen moeten leveren om over de gehele linie te komen tot het gewenste kwaliteitsniveau. Nijmegen, de oudste stad van Nederland. Kijk op www.nijmegen2000.nl Aanbiedingsbrief raad rapport onderzoek samenhang begroting def

Gemeente Nijmegen Directie Bestuur & Organisatie Directie Algemeen Stadscontroller Vervolgvel 1 We hebben ook vastgesteld dat het streven naar perfectie kan leiden tot overmatige omvang en een gebrek aan toegankelijkheid en inzichtelijkheid voor de Raad. Dat vraagt om nadere analyse en goed overleg met U. Daartoe hebben wij de volgende, in het rapport geformuleerde, aanbevelingen overgenomen: We gebruiken de doelenboom jaarlijks als instrument voor het opstellen van de begroting. De doelenboom is een instrument om de relatie tussen doelen, activiteiten en kosten in beeld te brengen, en daarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering inzichtelijk te krijgen. We hanteren SMART zodat doelstellingen meetbaar gemaakt worden. Doelen die niet meetbaar zijn dienen integraal buiten beschouwing te worden gelaten. We beperken het verplicht benoemen van prestatie-indicatoren tot activiteiten die een repeterend karakter hebben. We streven er naar op rammaniveau maximaal 4 hoofddoelstellingen op te nemen. Dit voorstel zal leiden tot een reductie van 55% in het aantal hoofddoelstellingen. We streven er naar om per productgroep één hoofddoelstelling uit te werken met het doel om de rammastructuur en de W-vragen beter op elkaar te laten aansluiten. Het gevolg hiervan kan zijn een vermindering van het aantal productgroepen met 35%. We relateren de activiteiten aan de producten, waardoor de relatie tussen activiteiten en kosten zichtbaar wordt. We nemen de bovenstaande aanbevelingen op in de begrotingsbrief voor 2007, waarin het praktisch werkbaar wordt gemaakt. Daarnaast pleiten wij ervoor ook het aantal ramma s geleidelijk te verminderen om te bewerkstelligen dat de sturing door uw Raad effectiever kan zijn. Daartoe zullen wij per ramma voorstellen doen. We stellen u voor om bij aanvang van een nieuwe collegeperiode samen met de Raad een onderzoek uit te voeren naar de door de Raad gewenste inrichting van haar informatieproducten en deze vast te leggen in raadsbesluiten. We zullen u ondersteunen bij de analyse van de prioriteiten, het belang en de mate waarin indicatoren de gewenste prestatie echt beschrijven. We stellen voor om gezamenlijk zeker te stellen dat de hoeveelheid informatie overzichtelijk blijft en produceerbaar is. Uiteraard zullen deze maatregelen niet alle met de begroting 2007 geïmplementeerd kunnen worden. We verwachten wel dat op deze wijze een grote verbetering mogelijk is. Wij hebben de gemeentesecretaris verzocht verder uitvoering te geven aan de implementatie van deze aanbevelingen. Verder hebben wij hem gevraagd aan de hand van de begroting 2007 vast te laten stellen dat de implementatie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, en hierover aan ons college te rapporteren. Nijmegen, de oudste stad van Nederland. Kijk op www.nijmegen2000.nl Aanbiedingsbrief raad rapport onderzoek samenhang begroting def

Gemeente Nijmegen Directie Bestuur & Organisatie Directie Algemeen Stadscontroller Vervolgvel 2 Met vriendelijke groet, College van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester, De Secretaris, mevr. dr. G. ter Horst ir. H.K.W. Bekkers Nijmegen, de oudste stad van Nederland. Kijk op www.nijmegen2000.nl Aanbiedingsbrief raad rapport onderzoek samenhang begroting def

Gebroken Verbinding Eindrapport naar aanleiding van het onderzoek naar de samenhang tussen de drie W-vragen in de rammabegroting Auteurs :Twan Jetten & Bjorn Dammers Afdeling :Stadscontrol Datum :01-11-

INHOUDSOPGAVE BESTUURLIJKE SAMENVATTING... 3 HOOFDSTUK 1 PROBLEEMOMSCHRIJVING... 7 1.1 Inleiding... 7 1.2 Aanleiding onderzoek... 7 1.3 Doelstelling onderzoek... 7 1.4 Reikwijdte onderzoek... 8 1.5 Onderzoeksvragen... 8 1.6 Normenkader... 9 1.7 Gehanteerde normen... 9 HOOFDSUK 2 AANPAK ONDERZOEK... 11 2.1 Aanpak onderzoek... 11 2.2 Aanpak 2006... 12 2.3 Vergelijking /2006... 12 HOOFDSTUK 3 BEVINDINGEN en 2006... 13 3.1 Bevindingen... 13 3.2 Bevindingen vergelijking /2006... 14 HOOFDSTUK 4 OORDELEN... 15 4.1 Oordelen... 15 4.2 Beperking scorecard... 15 4.3 Oordelen /2006... 16 HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES... 17 HOOFDSTUK 6 AANBEVELINGEN... 18 Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 2

BESTUURLIJKE SAMENVATTING Inleiding In artikel 213a, van de Gemeentewet wordt het college opgedragen zelfonderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. In dat kader is onderzoek gedaan naar de samenhang tussen de W-vragen in de rammabegroting. Het onderzoek is uitgevoerd door de afdeling Stadscontrol. De aanleiding voor dit onderzoek is onder meer geweest het rapport van gezamenlijke rekenkamers Arnhem, Apeldoorn en Nijmegen met betrekking tot de rammabegrotingen in 2004. In dit rapport is aangetoond dat de noodzakelijke samenhang tussen doelen, activiteiten en kosten ontbreekt. Deze samenhang is noodzakelijk om het college en de raad inzicht te verschaffen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Dit eindrapport is bedoeld om het college handreikingen te bieden om de huidige besturingspraktijk te verbeteren. Achtergrond De begroting dient om het bestuur (College en Raad) in staat te stellen om op basis van relevante informatie afwegingen te maken tussen verschillende alternatieve bestedingen van middelen en de daarvoor benodigde door burgers af te dragen belastingen. Dat stelt eisen aan de inzichtelijkheid van de informatie, inzicht in alternatieven en de relevantie van informatie. De begroting dient ook om de Raad in staat te stellen haar budgetrecht in te vullen door het College te autoriseren tot het doen van uitgaven en het uitvoeren van plannen. Dat autorisatiekarakter stelt extra eisen. De Raad dient inzicht te krijgen in de samenhang tussen gewenste effecten, de doelen, uit te voeren activiteiten en de daarvoor te besteden middelen. Tenslotte dient de begroting om het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid mogelijk te maken. Dat kan alleen wanr de begrotingsinformatie ook in de dagelijkse praktijk kan worden gevolgd, produceerbaar is en wanr er een nulmeting beschikbaar is. Dat is de aanleiding voor dit onderzoek. De vraag is: voldoet de begroting van Nijmegen aan bovenstaande eisen? Omdat er een eerder onderzoek door de rekenkamer Nijmegen is uitgevoerd is tevens interessant om te bezien of de daarin verwoorde adviezen effect hebben gehad. Wordt de begrotingsinformatie van Nijmegen beter? In dit rapport worden die vragen beantwoord met, de begroting was nog niet goed genoeg, ja de begrotingsinformatie van Nijmegen wordt in 2006 beter, de adviezen hebben effect gehad en de begrotingsinformatie is nog niet goed genoeg, verdere verbetering is nodig. Het leidt tot de aanbeveling om de instrumenten en de organisatie van het begrotingsproces verder aan te scherpen. Daarmee komt tegelijk een achterliggende vraag aan de orde, namelijk of de begroting perfect zal zijn wanr alle aanbevelingen volledig zijn opgevolgd. Eigenlijk is dat een vraag naar de gehanteerde norm. In dit rapport wordt op basis van BBV en VBTB getoetst of er samenhang is tussen effecten, hoofddoelen, activiteiten, indicatoren en middelen. Die samenhang is nog niet goed genoeg en nog niet volledig, daar komt de naam van het rapport gebroken verbinding vandaan. Maar is de informatie perfect wanr voor alle ramma s alle effecten zijn vertaald in meerdere hoofddoelen, de hoofddoelen in meerdere prestatiedoelen en die vervolgens in meerdere indicatoren? Kan er dan goed worden gekozen en kan er dan goed (regelmatig, tijdig, diepgaand en analytisch) worden verantwoord? Wij menen dat dat niet het geval is. Het zou bij 44 ramma s, bijna 400 hoofddoelen en een veelvoud daarvan aan prestatiedoelen met de bijbehorende indicatoren leiden tot desinformatie en het in ere herstellen van de dikke boekwerken van weleer. De informatie is dan niet meer transparant, niet meer relevant en zeker niet doelmatig. Het opzetten van de bijbehorende administratie om uiteindelijk verantwoording te kunnen afleggen zou onnodig veel geld onttrekken aan het primaire proces waar burgers direct iets van merken. Voor raadsleden dreigt ontoegankelijkheid en onoverzichtelijkheid. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 3

Ook hier geldt in de beperking toont zich de meester. De ramma s dienen de prioriteiten van de Raad te omvatten en de door de Raad gewenste prioritaire maatschappelijke effecten. Die kunnen worden vertaald in de belangrijkste hoofddoelen, met daaraan gekoppeld prestatiedoelen, kritische prestatie indicatoren en de bijbehorende middelen. Kortom minder maar aanzienlijk betere en relevantere informatie. Daarmee introduceren we een nieuwe (onderzoekers-) norm. De woorden prioritair, belangrijkste en kritische. Hoe die woorden inhoud moeten worden gegeven kan Stadscontrol niet zelf beantwoorden, daarvoor is primair de Raad aan zet. We zijn wel graag bereid om het College en de Raad daarbij te ondersteunen. Het leidt tot een aanvullende aanbeveling aan het College: voer bij aanvang van een collegeperiode samen met de Raad een onderzoek uit naar de door de Raad gewenste inrichting van haar informatieproducten, leg deze vast in raadsbesluiten. Baseer dat op een analyse van de prioriteiten, het belang en de mate waarin indicatoren de gewenste prestatie echt beschrijven. Stel in dat proces zeker dat de hoeveelheid informatie overzichtelijk blijft en produceerbaar is. Conclusies Stadscontrol heeft vastgesteld dat de kwaliteit van de begroting in onvoldoende basis gaf om het benodigde inzicht te verkrijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Voor 2006 is er geconstateerd dat er op het gebied van de doeltreffendheid van het beleid een aanzienlijke verbetering heeft plaats gevonden. Dit komt tot uitdrukking in de onderstaande tabel. Daarin zijn 6 ramma s op 8 verschillende criteria getoetst. Dit geeft een totaal van 48 scores die verdeeld zijn over de genoemde categorieën. categorie 2006 Goed 24 31 Matig-redelijk 8 8 Onvoldoende 16 9 Enkele voorbeelden 2006 Goed Matig Onvoldoende Mobiliteit Inkomen 1 Openbare Ruimte Economische Ontwikkeling. Kunst en Cultuur Economische Ontwikkeling Wijkaanpak Kunst en Cultuur Mobiliteit Veiligheid Openbare Ruimte Het onderzoek heeft tevens uitgewezen dat er in gemiddeld zo n 9 hoofddoelstellingen (= streven naar een maatschappelijk effect) per ramma worden genoemd. Indien dit aantal geëxtrapoleerd wordt naar het totaal aantal ramma s in zou dit betekenen dat de raad dit jaar op 9 x 44 = 396 hoofddoelstellingen moest sturen. Hierin schuilt het gevaar van een informatieoverlast, met als risico dat er op niets wordt gestuurd. Aanbevelingen Gebruik de doelenboom jaarlijks als instrument voor het opstellen van de begroting. De doelenboom is een instrument om de relatie tussen doelen, activiteiten en kosten in beeld te brengen, en daarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering inzichtelijk te krijgen. 1 Inkomen is voor 2006 niet getoetst. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 4

Hanteer SMART zodat doelstellingen meetbaar gemaakt worden. Doelen die niet meetbaar zijn dienen buiten beschouwing te worden gelaten. Beperk het verplicht benoemen van prestatie-indicatoren tot activiteiten die een repeterend karakter hebben. Neem op rammaniveau maximaal 4 hoofddoelstellingen op. Dit voorstel zal leiden tot een reductie van 55% in het aantal hoofddoelstellingen. Werk op productgroep één hoofddoelstelling uit met het doel om de rammastructuur en de W-vragen beter op elkaar te laten aansluiten. Het gevolg hiervan is tevens een vermindering van het aantal productgroepen van 271 naar 176 (35%). Relateer de activiteiten aan de producten, waardoor de relatie tussen activiteiten en kosten zichtbaar wordt. Neem de bovenstaande aanbevelingen op in de begrotingsbrief voor 2007, waarin het praktisch werkbaar wordt gemaakt Doelstelling onderzoek Het onderzoek had de volgende doelstelling: Het toetsen van de transparantie in de rammabegrotingen en 2006 zodat het college maatregelen kan nemen om de informatie in de begroting te verbeteren en zodoende meer inzicht krijgt in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Reikwijdte onderzoek In het onderzoek is nagegaan in hoeverre er in Nijmegen sprake is van een heldere samenhang tussen de W-vragen. We hebben uitsluitend getoetst of de systematiek klopt. De inhoud van het gegeven antwoord op de W-vragen is geen object van het onderzoek geweest. In het onderzoek zijn de volgende 13 rammabegrotingen uit getoetst: Mobiliteit, Ruimtelijke Ontwikkeling, Leefomgevingskwaliteit, Wijkaanpak, Openbare Ruimte, Economische Ontwikkeling, Ruimtelijke inrichting en vormgeving, Inkomen, Maatschappelijke zorg en dienstverlening, Kunst en cultuur, Veiligheid, Integraal Jeugdbeleid, Externe Betrekkingen. Voor het onderzoeken van de rammabegrotingen van 2006 heeft Stadscontrol de keuze gemaakt om uit de hierboven genoemde ramma s de speerpunten voor het komende jaar er uit te lichten: Mobiliteit, Wijkaanpak, Openbare Ruimte, Economische Ontwikkeling, Kunst en Cultuur en Veiligheid. Onderzoeksvragen Aan de hand van de doelstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd 1. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doeltreffendheid van het Nijmeegs beleid? 2. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering? 3. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van het beleid? 4. Is het inzicht op het punt van transparantie van de doeltreffendheid van het beleid in 2006 verbeterd? Normenkader Stadscontrol heeft drie soorten normen toegepast in dit onderzoek. Externe normen Dit zijn normen die opgenomen zijn in wetten en verordeningen. In dit onderzoek zijn de volgende externe normen gebruikt: Artikel 213a uit de Gemeentewet Het Besluit Begroten en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). (art. 7 en 8). Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 5

Interne normen Dit zijn de interne spelregels zoals die door de eigen organisatie formeel zijn vastgelegd, bijvoorbeeld raadsbesluiten, collegebesluiten en DT-besluiten. De volgende interne normen zijn gehanteerd: Begrotingsbrief Begrotingsbrief 2006 In het Rekenkamer rapport over de rammabegroting (2004) worden de W-vragen in verband gebracht met Bbv Eigen normen Dit zijn normen van buitenaf, bijvoorbeeld vermeld in wetenschappelijke onderzoeken/ publicaties en door de onderzoekers zelf gehanteerde normen. De volgende eigen normen zijn gebruikt: Het ramma Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). Gehanteerde normen Voor het geven van een oordeel over de transparantie van de rammabegroting zijn er 10 specifieke normen gehanteerd die op basis van het normenkader zijn geformuleerd. Aanpak onderzoek/ verantwoording vooraf Achtereenvolgens zijn de volgende stappen doorlopen. a) De rammabegrotingen van (en productgroepteksten) en de rammateksten van 2006 zijn als input gebruikt voor de analyses. b) Om de samenhang te toetsen is de zogenaamde methodiek van de doelenboom gebruikt. Dit is een methodiek om doelstellingen en bijbehorende prestatiegegevens van de organisatie in kaart te brengen. c) De doelenbomen zijn vervolgens gebruikt om de bevindingen te projecteren in een zogenaamde scorecard. d) Het principe van hoor en wederhoor is toegepast. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 6

HOOFDSTUK 1 PROBLEEMOMSCHRIJVING 1.1 Inleiding In artikel 213a, van de Gemeentewet wordt het college opgedragen zelfonderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid. In dat kader is onderzoek gedaan naar de samenhang tussen de W-vragen in de rammabegroting. Het onderzoek is uitgevoerd door de afdeling Stadscontrol. 1.2 Aanleiding onderzoek De per 1 januari 2004 verplichte rammabegroting dwingt de gemeentelijke organisatie om politieke doelstellingen te formuleren in termen van maatschappelijke effecten. Te bereiken doelstellingen dienen gekoppeld te worden aan de daartoe te leveren prestaties en in te zetten middelen. Een eerste onderzoek naar de rammabegroting is uitgevoerd in 2004 door de rekenkamers Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen (2004). In dat gezamenlijk onderzoek hebben de rekenkamers hun rammabegrotingen van 2004 doorgelicht. Het beantwoorden van de drie W-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten) wordt in dat rapport gezien als een methode om te voldoen aan de verplichte rammabegroting. Uit het onderzoek (2004) is gebleken dat het in de praktijk lastig is vast te stellen wat exact de samenhang is tussen de drie W-vragen. De rekenkamers zijn in 2004 tot de conclusie gekomen dat de begroting van de gemeente Nijmegen in 2004 niet voldeed aan een aantal belangrijke criteria. Ter illustratie van de kritiek het volgende citaat uit het gezamenlijk onderzoek, 2004: In de rammabegroting van de gemeente Nijmegen is niet aan de hand van de voorgeschreven vragen over doelen, activiteiten en kosten gewerkt. Daardoor is de samenhang tussen deze drie zogenaamde W-vragen minder zichtbaar. Bij de kwaliteit van de informatie in de ramma s kan worden geconstateerd dat de kaders van het bestaande beleid nog onvoldoende zichtbaar zijn en dat de beleidsmatige en financiële relatie tussen bestaand en nieuw beleid niet overal expliciet is. Daarmee bieden de ramma s nog niet de onderlegger voor de politieke discussies in de raad. Het kritiekpunt van de rekenkamers had met name betrekking op het ontbreken van de drie W-vragen. De operationele verankering van de W-vragen in de rammabegroting ontbrak. Als antwoord op de kritiek zijn de W-vragen in de rammabegroting van opgenomen en beantwoord. 1.3 Doelstelling onderzoek Het onderzoek heeft de volgende doelstelling: Het toetsen van de transparantie in de rammabegrotingen en 2006 zodat het college maatregelen kan nemen om de informatie in de begroting te verbeteren en zodoende meer inzicht krijgt in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Transparantie betekent dat de W-vragen zijn terug te vinden in de begroting én in samenhang gepresenteerd worden. De begroting is namelijk hét document waarop de raad, het college en de ambtelijke organisatie sturen. Aan de hand van inzicht betreffende de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de bedrijfsvoering kan het college maatregelen nemen om beter te kunnen sturen. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 7

1.4 Reikwijdte onderzoek In het onderzoek is nagegaan in hoeverre er in Nijmegen sprake is van een heldere samenhang tussen de W-vragen. We hebben uitsluitend getoetst of de systematiek klopt. De inhoud van het gegeven antwoord op de W-vragen is geen object van het onderzoek geweest. In aansluiting op een initiatief van de Commissie Algemeen Bestuur voor een verbetertraject naar 2006 is de keuze gemaakt om dezelfde onderzoeksobjecten, ofwel ramma s te hanteren. In het onderzoek zijn de volgende 13 rammabegrotingen uit getoetst: Mobiliteit, Ruimtelijke Ontwikkeling, Leefomgevingskwaliteit, Wijkaanpak, Openbare Ruimte, Economische Ontwikkeling, Ruimtelijke inrichting en vormgeving, Inkomen, Maatschappelijke zorg en dienstverlening, Kunst en cultuur, Veiligheid, Integraal Jeugdbeleid, Externe Betrekkingen. Voor het onderzoeken van de rammabegrotingen van 2006 heeft Stadscontrol de keuze gemaakt om uit de hierboven genoemde ramma s de speerpunten voor het komende jaar er uit te lichten: Mobiliteit, Wijkaanpak, Openbare Ruimte, Economische Ontwikkeling, Kunst en Cultuur, Veiligheid. Deze keuze is gebaseerd op een overzicht van ramma s en rammamanagers waarin de speerpunten voor het komende jaar zijn aangegeven. 1.5 Onderzoeksvragen Aan de hand van de doelstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd 5. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doeltreffendheid van het Nijmeegs beleid? 6. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering? 7. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van het beleid? 8. Is het inzicht op het punt van transparantie van de doeltreffendheid van het beleid in 2006 verbeterd? In de onderzoeksvragen worden de begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid gebruikt. Deze begrippen worden uitgelegd aan de hand van de onderstaande afbeelding. Bron afbeelding: Ministerie van Financiën, 2001 In de afbeelding worden een aantal belangrijke begrippen uit de onderzoeksvragen met elkaar in verband gebracht. Daarin zijn tevens de W-vragen te herkennen. Het begrip Input heeft betrekking op de derde W-vraag, output op de tweede W-vraag en outcome op de eerste W-vraag. In het onderzoek heeft de transparantie van de begroting betrekking op de samenhang tussen de begrippen input, output, en outcome. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 8

1.6 Normenkader In deze paragraaf zal worden aangegeven welke normen Stadscontrol heeft gehanteerd in dit onderzoek. Er wordt daarbij een onderscheidt gemaakt in drie soorten normen: Externe normen Dit zijn normen die opgenomen zijn in wetten en verordeningen. In dit onderzoek zijn de volgende externe normen gebruikt: Artikel 213a uit de Gemeentewet Het Besluit Begroten en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). BBV schrijft het verplicht gebruik van de rammabegroting voor en stelt eisen aan de opzet en inhoud daarvan. (artikel 7 en 8). Interne normen Dit zijn de interne spelregels zoals die door de eigen organisatie formeel zijn vastgelegd, bijvoorbeeld raadsbesluiten, collegebesluiten en DT-besluiten. De volgende interne normen zijn gehanteerd: Begrotingsbrief Begrotingsbrief 2006 In het Rekenkamer rapport over de rammabegroting (2004) worden de W-vragen in verband gebracht met Bbv: per ramma dient expliciet te worden ingegaan op de maatschappelijke effecten en de wijze waarop er naar gestreefd zal worden die effecten te verwezenlijken. Dit dient te worden gedaan aan de hand van de volgende drie vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat gaat dat kosten? De gedachte hierachter is dat de gemeenteraad door het beantwoorden van deze vragen zijn kaderstellende rol goed kan invullen. Eigen normen Dit zijn normen van buitenaf, bijvoorbeeld vermeld in wetenschappelijke onderzoeken/ publicaties en door de onderzoekers zelf gehanteerde normen. De volgende eigen normen zijn gebruikt: Het ramma Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). In het jaar 1999 kwam de overheid met een initiatief om overheidsorganisaties transparanter te maken door de toepassing van prestatiemanagement. Centraal in het ramma VBTB staat de ambitie om te komen tot een duidelijke koppeling tussen beleid, prestaties en geld, met als belangrijkste doel vergroting van de informatiewaarde en toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag. Het toepassen van het ramma VBTB binnen overheidsorganisaties heeft consequenties voor de wijze waarop de begroting wordt ingevuld. De begroting volgens VBTB stijl wordt namelijk vorm gegeven aan de hand van drie specifieke vragen: 1. Wat willen we bereiken (effecten, resultaten)? 2. Wat gaan we daarvoor doen (producten, diensten)? 3. Wat mag het kosten? Indien gekeken wordt naar de gehele cyclus van het opstellen van de begroting tot aan het afleggen van verantwoording daarvan stellen we dat het goed formuleren van de W-vragen een voorwaarde is om uiteindelijk verantwoording af te leggen. Daarvoor worden de zogenaamde H- vragen gebruikt: 1. Hebben we bereikt wat we wilden bereiken? 2. Hebben we gedaan wat we wilden doen? 3. Heeft het gekost wat het mocht kosten? 1.7 Gehanteerde normen Om een oordeel te kunnen geven over de transparantie van de rammabegroting zijn in dit onderzoek een aantal specifieke normen gehanteerd. Deze normen zijn tot stand gekomen aan de hand van het normenkader. Beantwoording 1 e W-vraag 1. Het uitgangspunt van een ramma dient een maatschappelijke effect te zijn. Om de eerste W-vraag goed te kunnen beantwoorden is het belangrijk dat het ramma aangeeft welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd. Dit vertaald zich vervolgens in het formuleren van één of meerdere hoofddoelstellingen. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 9

2. Het maatschappelijk effect dient vertaald te worden in één of meerdere hoofddoelstellingen. 3. Er dienen geen hoofddoelstellingen benoemd te worden op een lager sturingsniveau dan dat van het ramma. Uit het oogpunt van autorisatie door de gemeenteraad mogen er op productgroepniveau dus geen nieuwe hoofddoelstellingen worden geformuleerd. Daarom dienen alle hoofddoelstellingen op het sturingsniveau van het ramma te worden opgenomen. 4. Elke hoofddoelstelling dient voorzien te zijn van een effect-indicator. Een hoofddoelstelling dient bij te dragen aan een beoogd maatschappelijk effect. Om een doelstelling te kunnen toetsen is het van belang dat er één of meerdere effect-indicatoren worden geformuleerd. 5. Elke genoemde effect-indicator moet voorzien zijn van een norm. Het benoemen van een effect-indicator zonder daaraan een norm aan te verbinden lijkt niet effectief uit het oogpunt van sturing. Relatie tussen 1 e en 2 e W-vraag 6. Elke hoofddoelstelling dient expliciet vertaald te zijn in één of meerdere activiteiten? om de tweede W-vraag te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk dat een hoofddoelstelling vertaald wordt in één of meerdere activiteiten. De activiteiten dienen een bijdrage te leveren in het realiseren van de doelstelling. 7. Elke activiteit dient expliciet gekoppeld te zijn aan een genoemde hoofddoelstelling? om de samenhang tussen de eerste en tweede W-vraag volledig transparant te maken is het noodzakelijk dat aangegeven wordt aan welke doelstelling(en) een activiteit bijdraagt. Uitwerking 2 e W-vraag 8. Activiteiten waarbij sprake is van een repeterend karakter dienen in ieder geval voorzien te zijn van een prestatie-indicator. Het hanteren van dit criterium voor het jaar betekent dat 109 (van de in totaal 337) activiteiten een repeterend karakter hebben. 9. Elke genoemde prestatie-indicator dient voorzien te zijn van een norm. Het benoemen van een prestatie-indicator zonder daaraan een norm te verbinden lijkt niet effectief uit het oogpunt van sturing. Relatie tussen 2 e en 3 e W-vraag 10. Elke activiteit dient herkenbaar te zijn in de financiële productbegroting? Om de samenhang tussen de tweede en derde W-vraag transparant te maken is het noodzakelijk dat de genoemde activiteiten herkenbaar zijn in de financiële productbegroting. De scores op de bovenstaande 10 normen zijn gebruikt om de bevindingen weer te geven. Daarbij zijn de scores op de normen verdeeld over drie categorieën: Goed (groen): 90% van de norm is gerealiseerd. Matig-redelijk (geel): 50-90% van de norm is gerealiseerd. Onvoldoende (rood): minder dan 50% van de norm is gerealiseerd.. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 10

HOOFDSUK 2 AANPAK ONDERZOEK 2.1 Aanpak onderzoek In deze paragraaf zal uitgelegd worden welke stappen er achtereenvolgens zijn doorlopen om te komen tot een oordeel over de wijze waarop de W-vragen al dan niet in samenhang gepresenteerd worden. a) De stadsbegroting -2008 (deel II) is als input gebruikt voor het maken van een analyse van ramma s. Vanuit het Dynamisch Informatiesysteem Beleid en Beheer (DIBB) is zowel de informatie van het ramma als ook de daarbij horende productgroepen gebruikt om een volledige inventarisatie te maken van de wijze waarop doelen, activiteiten en indicatoren gepresenteerd worden 1. b) Bij het oordelen over de samenhang tussen de eerste en tweede W-vraag zijn de volgende twee veronderstellingen gemaakt: ten eerste is er alleen daar sprake van een samenhang tussen hoofddoelstelling (eerste W-vraag) en activiteit (tweede W-vraag) indien dat expliciet wordt vermeld in het ramma of de productgroep¹. Hierbij is bijvoorbeeld gelet op woorden als door, door middel van en via. Ten tweede is aangenomen dat er sprake is van een samenhang tussen hoofddoelstelling en activiteit indien er in een productgroep één hoofddoelstelling wordt genoemd of herhaald. In dat geval wordt verondersteld dat alle genoemde activiteiten in de betreffende productgroep ook daadwerkelijk bijdragen aan de hoofddoelstelling. c) Om te komen tot een oordeel over de samenhang tussen de tweede en derde W-vraag is de volgende systematiek gebruikt. Uit zowel de ramma s als de productgroepen zijn alle activiteiten opgesomd. Vervolgens is er vanuit het Nieuw Financieel Informatie Systeem een overzicht van het betreffende ramma uitgedraaid. Zo n overzicht geeft feitelijk een hiërarchische indeling van het ramma: benaming ramma, benaming productgroepen, benaming producten. Door na te gaan of de genoemde activiteiten in verband konden worden gebracht met de producten is de relatie tussen de tweede en derde W-vraag transparant gemaakt. Er is in dit geval sprake van een relatie indien de definitie van de activiteit grote gelijkenissen vertoont met de omschrijving van producten. d) Om de samenhang te toetsen is de zogenaamde methodiek van de doelenboom gebruikt. Dit is een methodiek om doelstellingen en bijbehorende prestatiegegevens van de organisatie in kaart te brengen. e) De doelenbomen zijn vervolgens gebruikt om de bevindingen te projecteren in een zogenaamde scorecard. De scorecard geeft exact aan waar de aanknopingspunten voor verbetering liggen. f) Wij hebben het principe van hoor en wederhoor toegepast. De bevindingen uit de rammabegrotingen zijn besproken met de betrokken rammamanagers. Er is bewust gekozen om opmerkingen van rammamanagers ten aanzien van de interpretatie van bijvoorbeeld doelstellingen en activiteiten niet mee te nemen in de definitieve bevindingen. Ter illustratie het volgende voorbeeld: voor een rammamanager is het wellicht logisch dat activiteit A bij hoofddoelstelling 2 hoort. In de rammatekst staat dat echter niet expliciet vermeld. 1 Voor Economische Ontwikkeling is alleen gekeken naar de tekst van het rammaniveau. Op rammaniveau wordt aangegeven dat er een nieuwe indeling voor productgroepen komt. Deze nieuwe indeling is op het moment van het onderzoek nog niet terug te vinden in de begroting. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 11

Indien dergelijke wijzigingen zouden worden meegenomen in de definitieve bevindingen leidt tot een verschuiving van scores in de scorecard. De gesprekken hebben voornamelijk gediend om de bruikbaarheid van de doelenboom als onderzoeksinstrument te toetsen. g) De bevindingen zijn tot slot ter indicatie integraal aan de rammamanagers voorgelegd. 2.2 Aanpak 2006 a) Een aantal van de onderzochte ramma s die gebruikt zijn voor de toetsing in zijn in 2006 een speerpunt voor de gemeente Nijmegen. Deze 6 speerpuntramma s zijn gebruikt voor een (korte) inventarisatie van de transparantie in 2006. b) Beperking: op het moment van schrijven van dit rapport waren de teksten voor 2006 nog niet volledig uitgewerkt naar de productgroepen. Er is dan ook gekozen om alleen te kijken naar de teksten zoals die op rammaniveau zijn beschreven. Daardoor is alleen het inzicht in de doeltreffendheid van het beleid, ofwel de samenhang tussen de eerste en tweede W-vraag getoetst. 2.3 Vergelijking /2006 Om de bevindingen van 2006 te kunnen vergelijken met is het noodzakelijk dat de speerpuntramma s van 2006 uit de scorecard van gefilterd worden. Dat houdt in de betreffende ramma s voor uitsluitend zijn getoetst op het rammaniveau. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 12

HOOFDSTUK 3 BEVINDINGEN en 2006 3.1 Bevindingen Voor hebben we 13 ramma s getoetst aan de hand van de 10 genoemde criteria. Het onderstaande overzicht geeft een totaal beeld van de onderzoeksresultaten die in de bijlagen bij dit rapport zijn opgenomen. Norm Antwoord Criteria ja totaal 1. Is er een beoogd maatschappelijk effect min. 1 14 0 14 benoemd 2. Zijn er één of meerdere min. 1 118 0 118 hoofddoelstellingen benoemd 3. Worden alle hoofddoelstellingen genoemd 100% 78 40 118 op ramma niveau 4. Is iedere hoofddoelstelling voorzien van 100% 35 83 118 een effect-indicator 5. Is iedere genoemde effect-indicator 100% 68 28 96 voorzien van een norm 6. Is iedere hoofddoelstelling explictiet 100% 84 34 118 vertaald in één of meer activiteiten? 7. Is iedere activiteit expliciet gekoppeld aan 100% 207 130 337 een hoofddoelstelling? 8. Is iedere repeterende activiteit gekoppeld 100% 43 66 109 aan een prestatie-indicator? 9. Is iedere genoemde prestatie-indicator 100% 65 52 117 voorzien van een norm? 10. Is iedere activiteit terug te vinden in de productbegroting? 100% 146 191 337 Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 13

3.2 Bevindingen vergelijking /2006 Voor de vergelijking van 2006 ten opzichte van hebben we 6 ramma s getoetst aan de hand van 8 criteria. Norm Antwoord Criteria ja totaal 1. Is er een beoogd maatschappelijk effect benoemd? min. 1 6 0 6 2. Zijn er één of meerdere hoofddoelstellingen benoemd? min. 1 30 0 30 3. Is iedere hoofddoelstelling voorzien van een effect-indicator? 100% 17 13 30 4. Is iedere genoemde effect-indicator voorzien van een norm? 100% 49 9 58 5. Is iedere hoofddoelstelling explictiet vertaald in één of meer activiteiten? 100% 15 15 30 6. Is iedere activiteit expliciet gekoppeld aan een hoofddoelstelling? 100% 32 33 65 7 Is iedere repeterende activiteit gekoppeld aan een prestatie-indicator? 100% 4 17 21 8. Is iedere genoemde prestatie-indicator voorzien van een norm? 100% 8 8 16 2006 Norm Antwoord Criteria ja totaal 1. Is er een beoogd maatschappelijk effect min. 1 6 0 6 benoemd? 2. Zijn er één of meerdere hoofddoelstellingen min. 1 25 0 25 benoemd? 3. Is iedere hoofddoelstelling voorzien van een 100% 14 11 25 effect-indicator? 4. Is iedere genoemde effect-indicator 100% 44 5 49 voorzien van een norm? 5. Is iedere hoofddoelstelling expliciet vertaald 100% 28 0 28 in één of meer activiteiten? 6. Is iedere activiteit expliciet gekoppeld aan 100% 137 0 137 een hoofddoelstelling? 7. Is iedere routine matige activiteit gekoppeld 100% 11 31 42 aan een prestatie-indicator? 8. Is iedere genoemde prestatie-indicator voorzien van een norm? 100% 16 0 16 Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 14

HOOFDSTUK 4 OORDELEN 4.1 Oordelen Hieronder worden de oordelen uit het onderzoek gepresenteerd in een zogenaamde scorecard, gebaseerd op de 10 normen waaraan ieder ramma is getoetst. Voor het presenteren van de oordelen worden drie categorieën gehanteerd: Goed (groen): 90% van de norm is gerealiseerd. Matig-redelijk (geel): 50-90% van de norm is gerealiseerd. Onvoldoende (rood): minder dan 50% van de norm is gerealiseerd. SCORECARD AANTAL PROGRAMMA'S Criteria 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1. Is er een beoogd maatschappelijk effect benoemd? 13 2. Zijn er één of meerdere hoofddoelstellingen benoemd? 13 3. Worden alle hoofddoelstellingen genoemd op ramma niveau? 3 6 4 4. Is iedere hoofddoelstelling voorzien van een effect-indicator? 9 3 1 5. Is iedere genoemde effect-indicator voorzien van een norm? 5 4 4 6. Is iedere hoofddoelstelling expliciet vertaald in één of meer activiteiten? 4 4 5 7. Is iedere activiteit expliciet gekoppeld aan een hoofddoelstelling? 4 6 3 8. Is iedere activiteit met een repeterend karakter voorzien van een prestatieindicator? 8 3 2 9. Is iedere genoemde prestatie-indicator voorzien van een norm? 5 3 5 10. Is iedere activiteit terug te vinden in de financiële productbegroting? 8 5 De aantallen die vermeld staan in de scorecard duiden op het aantal van de onderzochte ramma s die in de betreffende categorie vallen. De scorecard maakt inzichtelijk dat het merendeel van de onderzochte ramma s scores hebben in de rode en gele categorie 4.2 Beperking scorecard Ten aanzien van criteria 6 en 7 is het belangrijk op te merken dat we in een aantal gevallen hebben geconstateerd dat alle doelstellingen in een ramma samenhangen met alle activiteiten en ook andersom. Er is dus sprake van een m-n-relatie. Dat zou betekenen dat de scores op het 6 e en 7 e criterium in de groene categorie zouden vallen. Indien alles met alles samenhangt is er feitelijk nog geen enkele sprake van transparantie. De scorecard heeft hier geen rekening mee gehouden. Ofwel er is wel sprake van volledigheid maar niet van consistentie. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 15

4.3 Oordelen /2006 SCORECARD 2006 AANTAL PROGRAMMA'S Criteria JAAR 1 2 3 4 5 6 1. Is er een beoogd maatschappelijk effect benoemd? 6 2006 6 2. Zijn er één of meerdere hoofddoelstellingen benoemd? 3. Is iedere hoofddoelstelling voorzien van een effect-indicator? 4. Is iedere genoemde effect-indicator voorzien van een norm? 2006 2006 2006 6 6 3 1 2 1 3 2 1 3 2 1 5 5. Is iedere hoofddoelstelling expliciet vertaald in één of meer activiteiten? 6. Is iedere activiteit expliciet gekoppeld aan een hoofddoelstelling? 7. Hoeveel routine matige activiteiten hebben een prestatie-indicator? 2006 2006 2006 3 2 1 6 3 1 2 6 3 1 2 5 1 8. Is iedere genoemde prestatie-indicator voorzien van een norm? 2006 3 3 2 4 De onderstaande tabel is een kwantitatief totaaloverzicht van de scores per categorie. categorie 2006 Groen 24 31 Geel 8 8 Rood 16 9 Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 16

HOOFDSTUK 5 CONCLUSIES In dit hoofdstuk zullen de onderzoeksvragen worden beantwoord zoals die in het eerste hoofdstuk van dit rapport zijn vermeld: 1. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doeltreffendheid van het Nijmeegs beleid? Op basis van de bevindingen en oordelen concluderen we dat deze vraag niet positief beantwoord kan worden. Door een onvolledige samenhang tussen de eerste en tweede W-vraag is het voor het college onmogelijk om uitgaande van de begroting de doeltreffendheid van het Nijmeegs beleid te toetsen. Bovendien kan het college onmogelijk sturen op hoofddoelstellingen waarvan geen effectindicatoren worden benoemd. Ook het niet benoemen van prestatie-indicatoren in die gevallen waar dat wel mogelijk wordt geacht zorgt er voor dat het voor het college lastiger wordt om de doeltreffendheid van het Nijmeegs beleid inzichtelijk te krijgen. 2. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering? Op basis van de bevindingen en oordelen concluderen we dat deze vraag niet positief beantwoord kan worden. Door een onvolledige samenhang tussen de tweede en derde W-vraag is het voor het college onmogelijk om uitgaande van de begroting de doelmatigheid van de bedrijfsvoering te toetsen. 3. Stellen de rammabegrotingen van het college in staat om een uitspraak te kunnen doen over de doelmatigheid van het beleid? Op basis van de bevindingen en oordelen uit concluderen we dat deze vraag niet positief beantwoord kan worden. Hierbij is de (indirecte) samenhang tussen doelen (eerste W-vraag) en middelen (derde W-vraag) relevant. Het antwoord op deze vraag volgt dan logischerwijs uit de twee voorgaande conclusies. 4. Is het inzicht op het punt van de transparantie van de doeltreffendheid van het beleid in 2006 verbeterd? Deze vraag dient met ja te worden beantwoord. In 2006 is het inzicht aanzienlijk verbeterd. Dit blijkt uit de tabel met kwantitatieve gegevens. De scores in de rode categorie zijn aanzienlijk verminderd. In de groene categorie is een toename van de aantallen zichtbaar. Voor wat betreft de relatie tussen hoofddoelstellingen en activiteiten kan de conclusie getrokken worden dat in 2006 sprake is van volledige transparantie. Alle onderzochte ramma s scoorden op criteria 5 en 6 maximaal. Indien echter gekeken wordt naar de overige criteria dan concluderen we dat er nog het nodige te verbeteren valt. Met name op het gebied van het benoemen van effect-indicatoren en prestatieindicatoren. Een conclusie over de doelmatigheid van bedrijfsvoering en van het beleid is niet te geven omdat de daarvoor benodigde detailanalyse niet binnen de beschikbare tijd kon worden uitgevoerd. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 17

HOOFDSTUK 6 AANBEVELINGEN Onderstaand worden aanbevelingen gegeven die bij kunnen dragen aan het verbeteren van de informatie in de begroting waardoor meer inzicht wordt verkregen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Deze aanbevelingen zijn uiteraard gebaseerd op de conclusies uit het vorige hoofdstuk. Een belangrijke opmerking is dat de aanbevelingen algemeen van aard zijn. Gezien de diversiteit aan ramma s die de gemeente heeft kan dit betekenen dat in sommige gevallen een aanbeveling makkelijker toepasbaar is in een ramma. Niet elk ramma kan even concreet worden uitgewerkt en ook qua omvang en inhoud is het ene ramma complexer dan het andere. 1. Doelenboom In het onderzoek is gebleken dat de doelenboom een praktisch instrument is om de W-vragen in kaart te brengen. Gezien het feit dat er voor 2006 uitsluitend is gekeken naar de transparantie van de informatie op rammaniveau raden we aan om met behulp van de doelenboom voor elk ramma een analyse te maken. Dan kan er ook een oordeel worden gegeven in hoeverre de informatie op productgroep niveau consistent is met het rammaniveau. De bevindingen uit wijzen uit dat dit een belangrijk knelpunt is. De doelenboom zou jaarlijks door de rammamanager als instrument kunnen worden ingezet bij het opstellen van de begroting. 2. Effect- en prestatie-indicatoren Indien de SMART criteria worden gehanteerd in het formuleren van doelstellingen draagt dat er toe bij dat alleen dié doelstellingen in de ramma s worden opgenomen die meetbaar zijn en waar dus effect-indicatoren bij worden benoemd. Doelstellingen die niet meetbaar zijn dienen in de ramma s buiten beschouwing te worden gelaten. Voor het benoemen van prestatie-indicatoren raden we aan om een activiteit te toetsen aan het volgende criterium: - is de activiteit repeterend of niet? Het consequent hanteren van deze vraag bevordert het sturen op output. Door de vraag in de begrotingsregels op te nemen wordt het belang van prestatie-indicatoren onderstreept, zonder dat er verwacht wordt dat elke activiteit meetbaar wordt gemaakt. Dat zou immers afbreuk doen aan datgene waar prestatie-indicatoren voor bedoeld zijn. Het middel mag nooit een doel op zich worden. 3. Informatiepiramide en de W-vragen Uit de bevindingen is duidelijk geworden dat het toepassen van de W-vragen nog niet volledig aansluit op de uitwerking van een ramma naar productgroepen en producten. Een belangrijk aspect is het denken volgens de informatiepiramide. Deze lijkt in vergelijking tot het denken in termen van W- vragen veel sterker in de organisatie te zijn verankerd. Het concept van het denken volgens de W- vragen lijkt ondergeschikt te zijn aan de informatiepiramide. Een mogelijke systeemverklaring kan gezocht worden in de gehanteerde definities van productgroep en product (Verbetering BBI: verbinding en transparantie, 2001): Productgroep: een productgroep omvat een logisch samengesteld geheel van een aantal producten (meestal meer dan 1; streefcijfer is maximaal 10). Een productgroep geeft het College en de Raad relevante beleidsinformatie, d.w.z. dat met de productgroep kan worden aangegeven dat daarmee direct of indirect een door beleid of wet bepaald maatschappelijk effect wordt nagestreefd. T.o.v. de producten is sprake van een hoger aggregatieniveau van informatievoorziening (optelling producten). Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 18

Product: een product kan worden beschreven als het resultaat van samenhangend gezamenlijk handelen ingegeven door uitgangspunten voor beleid en beheer, meetbaar gemaakt in tijd, geld en kwaliteit en dat bestaat uit een unieke combinatie van gegevens (= definitie VNG). Belangrijk is derhalve de koppeling tussen beleidsen beheersinformatie. De bovenstaande definities zijn vrij abstract te noemen. Indien de gemeente een stap voorwaarts wil maken naar een transparante begroting en daarvoor de W-vragen als denkkader gebruikt dan dienen de bovenstaande definities aangepast c.q. gewijzigd te worden. a) Een voorstel is om op rammaniveau maximaal 4 hoofddoelstellingen te benoemen. Deze norm is gebaseerd op het gemiddeld aantal gevonden hoofddoelstellingen in de onderzochte ramma s voor 2006. De hoofddoelstellingen dienen vervolgens elk in één productgroep uitgewerkt te worden. Dit heeft consequenties voor de huidige indeling van ramma s in productgroepen. In zijn er in totaal 44 ramma s én 261 productgroepen. Het bovenstaande voorstel zou betekenen dat er maximaal 44 x 4 = 176 hoofddoelstellingen worden geformuleerd en dús ook 176 productgroepen. Dit leidt tot een minimale reductie van 85 productgroepen. b) Ten aanzien van een aanpassing in de definitie van product zou er in een nieuwe definitie een link gelegd moeten worden naar de activiteiten. Dit met de bedoeling om de relatie tussen activiteiten en kosten inzichtelijk te maken. Dit zou dan tevens in de rammabegroting zichtbaar gemaakt moeten worden: bij elke genoemde activiteit op productgroepniveau dient te worden aangegeven in welk product deze is begoot. Indien een activiteit niet is te herleiden naar een product dient dat te worden toegelicht. We doen de aanbeveling om de bovenstaande voorstellen op te nemen in de begrotingsbrief voor 2007, waarin deze praktisch werkbaar worden gemaakt. Onderzoek naar de kwaliteit en toepassing van prestatie-indicatoren in de rammabegroting 19

BIJLAGEN Gebroken Verbinding Eindrapport naar de aanleiding van het onderzoek naar de samemhang tussen de drie W-vragen in de rammabegroting Auteurs :Twan Jetten & Bjorn Dammers Afdeling :Stadscontrol Datum :01-11-

INHOUDSOPGAVE Inleiding...3 Totale Bevindingen...4 Economische Ontwikkeling...7 Externe Betrekkingen...13 Inkomen...16 Integrale Jeugdzorg...19 Kunst en Cultuur...22 Leefomgevingskwaliteit...31 Maatschappelijke Zorg en Dienstverlening...35 Mobiliteit...38 Openbare Ruimte...45 Ruimtelijke Inrichting en Vormgeving...53 Ruimtelijke Ontwikkeling...56 Veiligheid...59 Wijkaanpak...69

INLEIDING In dit document zijn de specifieke resultaten per ramma opgenomen. Per ramma worden de doelenbomen en scorecards weergegeven waarover in het eindrapport wordt gesproken. Voor zijn er 13 doelenbomen en 13 scorecards. Ten aanzien van de vergelijking van /2006 zijn er voor 6 ramma s doelenbomen en scorecards opgenomen die alleen betrekking hebben op het rammaniveau in de begroting. Ten aanzien van het lezen van de doelenbomen dient nog het volgende te worden toegelicht: a) Een doelenboom moet van links naar rechts worden gelezen. Zo wordt de samenhang tussen de W-vragen, die zijn weergegeven in de kolomkoppen, inzichtelijk gemaakt Van boven naar beneden bestaat de doelenboom feitelijk uit drie delen: in eerste instantie worden er doelstellingen en activiteiten weergegeven die direct met elkaar in relatie kunnen worden gebracht. Vervolgens worden die doelstellingen genoemd waarbij niet direct een relatie is geconstateerd naar activiteiten. Als laatst worden in de doelenboom die activiteiten weergegeven waarvan niet is aangegeven met welke doelstelling deze samenhangen. b) In de doelenboom geven de gekleurde vakken de hiaten weer. In de volgende gevallen is er sprake van een hiaat: Een hoofddoelstellingen zonder effect-indicator. Een effect-indicator zonder norm. Een hoofddoelstelling die niet expliciet vertaald is in één of meerdere activiteiten. Een activiteit die niet expliciet gekoppeld is aan een hoofddoelstelling. Een activiteit zonder prestatie-indicator. Een prestatie-indicator zonder norm. De gevonden hiaten bij deze redeneringen zijn lichtoranje (donkerder) gemaakt. Bij het beoordelen van de activiteiten is een onderscheidt aangebracht tussen activiteiten met een repeterend karakter en activiteiten zonder repeterend karakter. Activiteiten waarbij sprake is van een repeterend karakter dienen in ieder geval voorzien te zijn van een prestatie-indicator. Deze activiteiten zijn lichtoranje (lichter) gemaakt, de overige lichtgeel. In de scorecards worden de bevindingen en oordelen met betrekking tot de gehanteerde onderzoeksnormen gepresenteerd.