RIJKSUNIVERSITEIT GRONINGEN POLITIEKE MINISTERIELE VERANTWOORDELIJKHEID Het Nederlandse begrip in rechtsvergelijkend perspectief PROEFSCHRIFT ter verkrijging van het doctoraat in de Rechtsgeleerdheid aan de Rijksuniversiteit Groningen op gezag van de Rector Magnificus, dr. F. Zwarts, in het openbaar te verdedigen op donderdag 15 december 2005 om 14.45 uur door Ilse Alberte Van den Driessche geboren op 6 februari 1975 te Gent
Inhoudsopgave Voorwoord Inhoudsopgave V VII Hoofdstuk 1: Algemene inleiding 1 1. Inleiding 1 2. Het Nederlandse uitgangspunt 2 3. Afbakening en methode 7 4. De meerwaarde van rechtsvergelijking 10 5. Landenkeuze 11 6. Opzet van het onderzoek 14 Hoofdstuk 2: La Responsabilite Gouvernementale in Frankrijk 18 1. Inleiding: "L'incapacite des Francais ä comprendre et accepter l'idee meme de la responsabilite" 18 2. Definities 19 3. Het Franse constitutionele stelsel: van parlementair naar semi-presidentieel? 22 4. De samenstelling en bevoegdheidsverdeling van de uitvoerende macht 24 4.1 Inleiding 24 4.2 De President van de Republiek 26 4.2.1 De gedeelde bevoegdheden en het contraseign van art. 19 Const. 27 4.2.1.1 De betekenis van het contraseign van art. 19 Const. 27 4.2.1.2 De regering is verantwoordelijk voor het beleid 28 4.2.1.3 Lecasecheant 29 4.2.2 De eigen bevoegdheden of prerogatieven van de president 30 4.3 De regering 'en tant qu'entite collective' 33 4.4 De Premier ministre 36 4.4.1 De betekenis van het contraseign van art. 22 Const. 38 4.4.2 Le cas echeant 39 4.5 De ministers 40 5. Responsabilite gouvernementale en de Assemblee nationale 43 5.1 Inleiding: de gerationaliseerde positie van het parlement 43 5.2 Verantwoordelijkheid geldt voor de Assemblee nationale 45 5.3 Het aanwezigheidsrecht en de verschijningsplicht 46 5.4 Informatie- en controlebevoegdheid van het parlement 48 5.4.1 Het vragenrecht: parlementaire controle 'sans mise en jeu de la responsabilite' 48 5.4.1.1 Les questions orales 49 5.4.1.2 Les questions au Gouvernement 50 5.4.1.3 Les questions ecrites 52
VIII INHOUDSOPGAVE 5.4.2 De moties : parlementaire controle 'avec mise en jeu de la responsabilite politique' 53 5.4.2.1 La question de confiance (art. 49, lid 1 Const.) 55 5.4.2.2 La motion de censure (art. 49, lid 2 Const.) 58 5.4.2.3 Een samenstelling van beide initiatieven bij belangrijke wetsontwerpen (art. 49, lid 3 Const.) 59 5.5 Het verplichte ontslag van de regering als collectief 60 6. Afsluiting 61 6.1 "II n'y pas de pouvoir sans responsabilite" 62 6.2 Het verband tussen verantwoording en de vertrouwensregel 63 Hoofdstuk 3: Politieke Ministeriele Verantwoordelijkheid in Belgie 66 1. Inleiding 66 2. Defmities 67 3. Het Belgische constitutionele stelsel: de beperking van de koninklijke bevoegdheden en de soevereiniteit van de Natie 69 4. De samenstelling en bevoegdheidsverdeling van de uitvoerende macht 72 4.1 Inleiding 72 4.2 De toegewezen bevoegdheden van de koning 74 4.2.1 Grondwetsterminologie 76 4.2.2 Onschendbaarheid 77 4.3 De koning is onbekwaam alleen te handelen 79 4.3.1 De benoeming van zijn ministers 80 4.3.2 Het contraseign van art. 106 GW 83 4.3.2.1 De betekenis van het contraseign 83 4.3.2.2 Wie ondertekent? 85 4.3.3 De regeringssolidariteit en de ministerraad 87 4.4 De leden van de regering 91 4.4.1 De eerste minister 92 4.4.2 De ministers en staatssecretarissen 94 5. Ministeriele verantwoordelijkheid en de Kamer van volksvertegenwoordigers 96 5.1 Inleiding: de gerationaliseerde positie van de juridisch belangrijkste Staatsmacht 96 5.2 De vertrouwensstemming: de government making power 99 5.3 Het aanwezigheidsrecht en het recht de aanwezigheid van de ministers te vorderen 101 5.4 Informatie- en controlebevoegdheid van het parlement 103 5.4.1 Het vragenrecht 104 5.4.1.1 Schriftelijke vragen 105 5.4.1.2 Mondelinge vragen: het vragenuurtje, het actualiteitsdebat en de dringende vragen 106 5.4.2 Het interpellatierecht 107 5.4.3 De moties 109 5.4.3.1 De motie van vertrouwen 109 5.4.3.2 De motie van wantrouwen 110
INHOUDSOPGAVE IX 5.4.3.3 De constructieve moties en het verplicht ontslag van de regering als collectief 111 5.5 Individuele of collectieve verantwoordelijkheid? 111 6. Afsluiting 114 Hoofdstuk 4: Politische Ministerverantwortlichkeit in Duitsland 117 1. Inleiding 117 2. Definities 117 3. Het Duitse constitutionele stelsel: gebaseerd op historische evolutie en grondwettelijk verankerde beginselen 121 4. De samenstelling en bevoegdheidsverdeling van de uitvoerende macht 125 4.1 Inleiding 125 4.2 De Bundespräsident 126 4.2.1 De bevoegdheden en beslissingsruimte van de president 126 4.2.2 Het contraseign van art. 58 GG 129 4.3 De bevoegdheidsverdeling van art. 65 GG 132 4.3.1 De kanselier en het kanseliersprincipe (Kanzlerprinzip) 133 4.3.2 De individuele minister en het ressortprincipe (Ressortprinzip) 136 4.3.3 De regering en het collegialiteitsprincipe (Kollegialprinzip of Kabinettprinzip) 140 4.4 Collectieve verantwoordelijkheid oftoch niet? 143 5. Ministeriele verantwoordelijkheid en de Bundestag 144 5.1 Inleiding: eine ununterbrochene Legitimationskette 144 5.2 Het aanwezigheidsrecht en het recht de aanwezigheid van de ministers te vorderen 149 5.3 Informatie- en controlebevoegdheid van het parlement 154 5.3.1 Het vragenrecht 154 5.3.1.1 Große Anfrage 157 5.3.1.2 Kleine Anfrage 158 5.3.1.3 Fragen einzelner Mitglieder des Bundestages 159 5.3.1.4 Befragung der Bundesregierung 160 5.3.1.5 Aktuelle Stunde 160 5.4 De constructieve moties en het verplicht ontslag van de kanselier 161 5.4.1 De constructieve motie van wantrouwen 162 5.4.2 De constructieve motie van vertrouwen 164 6. Afsluiting 166 6.1 Het Zitierrecht als Scharnier voor individuele verantwoording? 166 6.2 Het verband tussen bevoegdheid en verantwoordelijkheid 168 Hoofdstuk 5: Politieke Ministeriele Verantwoordelijkheid in Nederland 170 1. Inleiding 170 2. Definities 170 3. Het Nederlandse constitutionele stelsel: het parlementair stelsel dat vorm kreeg naar aanleiding van enkele incidenten 174 4. De samenstelling en bevoegdheidsverdeling van de uitvoerende macht 178
X INHOUDSOPGAVE 4.1 Inleiding 178 4.2 De bevoegdheidsverdeling binnen de regering 180 4.2.1 De historische achtergrond als aanloop voor de huidige regeling 180 4.2.2 De huidige verdeling van de bevoegdheden 182 4.2.2.1 Bevoegdheden van de regering en de betekenis van het contraseign 183 4.2.2.2 Afzonderlijke bevoegdheden van de koning? 186 4.2.2.3 Afzonderlijke bevoegdheden van de ministers? 187 4.2.2.4 Bevoegdheden van de ministerraad? 190 5. De reikwijdte van de ministeriele verantwoordelijkheid 190 5.1 Het handelen van de koning 192 5.1.1 De koning als deel van de regering 192 5.1.2 Koninklijk handelen buiten het regeringskader 193 5.1.3 De afgeleide ministeriele verantwoordelijkheid 194 5.2 Het eigen handelen van de minister 195 5.3 Het handelen van de ambtenaren 196 5.4 Het optreden van de minister als lid van de ministerraad 198 6. Ministeriele verantwoordelijkheid en de Staten-Generaal 203 6.1 Inleiding 203 6.2 Geen exclusief politieke kamer in theorie, wel in de praktijk 204 6.3 Geen govemment making power, wel dualisme en invloed 205 6.4 Het aanwezigheidsrecht en de verschijningsplicht 208 6.5 Informatie- en controlebevoegdheid van het parlement 209 6.5.1 De inrichtingenplicht van art. 68 GW 209 6.5.2 Aan wie zijn de vragen gericht? 212 6.5.3 Het vragenrecht 214 6.5.3.1 Mondelinge vragen 214 6.5.3.2 Schriftelijke vragen 215 6.5.4 Het interpellatierecht 216 6.5.5 De moties 217 7. Afsluiting 220 Hoofdstuk 6: Vergelijking en conclusie 222 1. De rechtsvergelijking 222 1.1 Inleiding 222 1.2 Omschrijving van het begrip politieke ministeriele verantwoordelijkheid 222 1.2.1 Bevindingen uit de landenstudie 222 1.2.2 Toerekening en toekenning 224 1.2.2.1 Politieke ministeriele verantwoordelijkheid als toerekening 225 1.2.2.2 Politieke ministeriele verantwoordelijkheid als toekenning 228 1.3 Collectieve verantwoordelijkheid en ministeriele solidariteit 229 1.4 Van 'Geen macht zonder verantwoordelijkheid' naar 'Geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid' 236 2. Ministeriele verantwoordelijkheid en sanctie: de verklaring 239 2.1 Enkele hypothesen 239 2.1.1 Criteria voor het onderscheid in verantwoordelijkheid 240
INHOUDSOPGAVE XI 2.1.2 Een geleidelijke evolutie van gerechtelijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid naar politieke verantwoordelijkheid? 241 2.1.3 De politieke verantwoordelijkheid als consequentie van een staatsinrichting 245 2.2 De positie van het Nederlandse parlement in het staatsbestel 250 2.3 Soevereiniteit: de basis van alle macht 251 2.4 De verspreiding van de specifieke verantwoordelijkheid 253 2.5 Wat is soevereiniteit? 255 2.6 Soevereiniteit in Nederland: geen breuk met het verleden? 259 2.7 Tendensen merkbaar in Nederland 263 2.7.1 De minister als bestuurder, niet als politicus? 263 2.7.2 Dualisme en de vertrouwensregel 265 3. Conclusie 266 Samenvatting 270 Summary 274 Lijst van geraadpleegde literatuur 278 Zakenregister 294