Rapportage over de voortgang van het project van doordecentralisatie VO-VSO in Dordrecht. in vergelijking met PO-SO

Transcriptie

1 Rapportage over de voortgang van het project van doordecentralisatie VO-VSO in Dordrecht Definitieve versie d.d. 11 oktober 2017 M.J. Hoefeijzers Externe procesbegeleider Doordecentralisatie 1

2 De volgorde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot het besluit om het doordecentralisatieproces VO-VSO stop te zetten Dordrecht VO-VSO kent een 7tal schoolbesturen: - H3O (Insulacollege; 2 gebouwen) - Wartburg college (1 gebouw) - Stedelijk Dalton Lyceum (2 gebouwen) - Stedelijk Dalton en H3O (Leerpark, 1 gebouw) - Johan de Witt Gymnasium (1 gebouw) - Hans Petri (1 gebouw) - Yulius (Drechtster college, Het Tij en de Aalscholverstraat, 3 gebouwen) - Horizon (Park college 1 gebouw) - SPON (Kiem (combi SO-VSO) en De Stroom, 2 gebouwen) In de bijeenkomst van de besturen van het voortgezet en voortgezet speciaal onderwijs, zonder aanwezigheid van gemeentelijke ambtenaren, op 19 september j.l.is de vraag aan de orde gesteld in hoeverre de schoolbesturen vertrouwen hebben in een succesvolle afloop van de besluitvorming over de doordecentralisatie. Het gaat in feite om de vraag naar voldoende draagvlak voor doordecentralisatie Deze vraag is door ondergetekende, Max Hoefeijzers, de externe procesbegeleider van het project van doordecentralisatie aan de orde gesteld, nadat in persoonlijke en vertrouwelijke gesprekken met afzonderlijke bestuurders het beeld naar voren kwam dat er niet alleen grote bezwaren bestaan tegen de voorliggende uitwerkingen (Eindrapport, Coöperatie en Doordecentralisatie Overeenkomst), maar ook dat men doordecentralisatie niet opportuun acht en dat er onvoldoende onderling vertrouwen bestaat om gezamenlijk deze complexe opgave met elkaar aan te gaan. De beantwoording van de vraag in de bijeenkomst van 19 september leidde tot een bevestiging van deze signalen en tot de vaststelling dat er teveel afhakers zijn om een succesvolle afloop van de besluitvorming te kunnen verwachten. In de vergadering is afgesproken, dat er een vervolggesprek wordt belegd waarin de mind over de constateringen opnieuw wordt opgemaakt. De op 19 september afwezige schoolbesturen kunnen zich dan tevens uitspreken, zodat met zekerheid kan worden vastgesteld of het proces alsnog moet doorgaan of definitief zal stoppen. Dit vervolggesprek heeft plaatsgevonden op dinsdag 26 september. In dit gesprek waar zowel de schoolbesturen als de betrokken ambtenaren aanwezig waren, is de conclusie door de schoolbesturen getrokken dat het doorzetten van het proces niet realistisch is. Twee besturen gaan niet instemmen en één bestuur voorziet geen succesvolle afloop van de besluitvorming. De overige vier besturen zijn positief, maar zien dat een belangrijk deel van VO afhaakt, waardoor de doelstellingen van de samenwerking niet meer bereikt kunnen gaan worden. Tenslotte is in een gesprek tussen de schoolbesturen en de wethouder op 10 oktober j.l. nogmaals vastgesteld dat er onvoldoende draagvlak is voor de doordecentralisatie en 2

3 hebben de besturen ten overstaan van de wethouder daar hun motieven voor en tegen van aangegeven. Deze beweegredenen zullen in de navolgende rapportage aan de orde komen. Om objectief te kunnen beoordelen hoe het zo heeft kunnen aflopen, is het goed om het proces en de omstandigheden van de afgelopen jaren af te zetten tegen de kritische succesfactoren voor een succesvolle doordecentralisatie. De succesfactoren waaraan voldaan moet zijn, zijn de volgende: 1. Er is een gezonde financiële basis voor een verantwoorde uitkomst 2. Er is voor ieder van de partners een gelijkwaardig belang 3. In het proces worden voldoende vorderingen geboekt 4. Er is voldoende onderling vertrouwen 5. Er is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het collectief In deze rapportage wordt elk van deze kritische succesfactoren nader uitgewerkt voor het achter ons liggende proces van doordecentralisatie in het VO-VSO van Dordrecht. 1. Er is een gezonde financiële basis voor een verantwoorde uitkomst Bij de start van het proces van doordecentralisatie in 2014 is onder leiding van het bureau Ruimte OK een rekenmodel opgesteld van de kosten voor de onderwijshuisvesting van het VO-VSO. Het betrof een weergave van facts & figures voor dat moment, waarbij de huidige kosten onderwijshuisvesting werden afgezet tegen de fictief berekende inkomsten die de gemeente jaarlijks ontvangt in het gemeentefonds. Daaruit kwamen negatieve resultaten naar voren omdat het Dordtse investeringsniveau op circa 130% lag ten opzichte van de fictieve inkomsten in het gemeentefonds. Dat gegeven heeft het wantrouwen gevoed dat er onvoldoende financiële middelen zijn en dat de gemeente mede om die reden de verantwoordelijkheid voor de huisvesting door middel van doordecentralisatie aan de besturen wil overdragen. Kwartiermasters is met de schoolbesturen en de gemeente constructief aan de slag gegaan om een sober maar doelmatig huisvestingsplan op te stellen en dat te vertalen in een haalbare Business case voor het VO-VSO. Hierbij is uitgegaan van werkelijke kosten (en dus het inkomstenniveau gemeentefonds werd losgelaten. Medio 2016 bleek het niet mogelijk om met de financiële kaders die waren gesteld, tot een haalbare en financieel gezonde Business case te komen. Wederom een signaal aan de schoolbesturen dat er te weinig financiën zijn om de doordecentralisatie te laten slagen. Vervolgens is in de twee laatste kwartalen van 2016 met de gemeente gezocht naar een oplossing. Die is gevonden met de overdracht van de gebouwen om niet onder gelijktijdige af- 3

4 spraak dat recent nieuw gebouwde schoolgebouwen en in de toekomst nieuw te bouwen scholen een levensduur van 60 jaar krijgen. Daarmee kon binnen de overige financiële kaders van de gemeente een gezonde Business case worden opgesteld. Hoewel het merendeel van de schoolbesturen waardering had voor dit gebaar van de gemeente, bleef men twijfels houden of er wel voldoende middelen zouden zijn voor het in standhouden van de gebouwen en of een 60 jarige levensduur wel verantwoord is. Om dit bezwaar te tackelen is aan twee afzonderlijke bouwkundige bureaus (HEVO en VDH) gevraagd een second opinion uit te voeren op de vraag of de gemeente voldoende middelen verstrekt voor 60 jarige instandhouding van de schoolgebouwen. Beide bureaus hebben vastgesteld dat dit het geval is, zij het dat VDH uitgaat van een hoger initieel investeringsbedrag zonder noodzakelijke tussentijdse aanvullende investering (zoals renovatie) en HEVO uitgaat van een combinatie van een lager nieuwbouwbedrag bij de start en in jaar 40 een renovatievergoeding van 25% van de nieuwbouwprijs (beide een investering, opgenomen in de jaarlijkse vergoeding). Nadat deze toets was uitgevoerd heeft op 12 juni 2017 een finale onderhandeling van de besturen VOVSO en POSO met de wethouder plaatsgevonden, waarbij door de wethouder is aangegeven dat de gemeenteraad in 2014 de financiële ruimte heeft vastgelegd in de Agenda voor de Stad. Daarmee ligt de financiële begrenzing van de Business case vast. Het Vestigingsplan (investeringsplan huisvesting VO-VSO) is dan echter nog niet definitief door de besturen vastgesteld. Er is nog onduidelijkheid over de investeringen bij Insula College Halmaheraplein en bij het VSO. Het laatste vanwege de nog lopende gesprekken tussen de VSO instellingen om tot een unilocatie te komen en over de omvang. Omdat het Vestigingsplan nog niet definitief door de besturen passend is gemaakt in de Business case en gezamenlijk is geaccordeerd, is dit gegeven voor het bestuur van Wartburg een bewijs van een niet fundamenteel te vertrouwen Business case en van een rommelig verloop van het proces. Zo wil men niet aan een doordecentralisatie beginnen. Daarbij heeft Wartburg openlijk de vraag aan de gemeente gesteld of zij zich bewust is van het feit dat met de om-niet variant de kosten voor de gemeente in de toekomst zullen oplopen. H3O heeft in dit stadium meerderen malen de zorg geuit of met de gerekende normbedragen wel de beoogde nieuwbouw kan worden gerealiseerd. Het bestuur van het Stedelijk Dalton Lyceum heeft namens de Raad van Toezicht voortdurend twijfels over de financiën ingebracht. Men wilde voor de school geen enkel risico lopen. Uitgebreid is door de externe begeleider ook aan de Raad van Toezicht uitgelegd, dat door de uitgesloten aansprakelijkheid van de coöperatie de leden, c.q. de schoolbesturen geen enkel risico lopen. De Coöperatie ontvangt conform de Businesscase voldoende financiën om alle gebouwen langjarig op peil te houden, zo is door een tweetal bureau s in een second opinion bevestigd. Ondanks deze uitleg blijft de RvT van Stedelijk Dalton de financiën niet vertrouwen. 4

5 2. Er is voor ieder van de partners een gelijkwaardig belang In tegenstelling tot het primair onderwijs, gaat het bij het voortgezet onderwijs om een relatief klein aantal gebouwen. De meeste besturen heeft maar één of enkele gebouwen. Een aantal gebouwen is in de afgelopen 10 jaar geheel vernieuwd of ingrijpend gerenoveerd. Daarmee zijn er besturen (Johan de Witt Gymnasium, Wartburg College) die weinig of geen direct belang hebben bij een doordecentralisatie nu. Voor hen zal er pas vanaf het 20 ste jaar respectievelijk 35 ste jaar een investering plaatsvinden in hun gebouwen op basis van de doordecentralisatiemiddelen. Er is voor hen daarmee geen urgentie. Voor het Stedelijk Dalton zullen over 10 jaar de eerste investeringen in het huisvestingsplan staan. Dat betekent dat er voor deze schoolbesturen op korte termijn geen (groot) belang is om zekerheden te verkrijgen over de investeringen in hun gebouwen voor de komende jaren. Hun deelname aan doordecentralisatie is pas op langere termijn te verzilveren. Het bestuur van het Johan de Witt gymnasium heeft dat op meerdere momenten ook duidelijk gemaakt en vindt dat het deelnemen in een coöperatie die de komende 20 jaar geen investeringen in hun gebouw oplevert, geen zinvolle activiteit. Met name H3O heeft met Insula college (Koningstraat en Halmaheiraplein) op afzienbare termijn een investering te verwachten. Dat geldt ook voor de realisatie van een centraal gebouw voor cluster 4 voor VSO (Yulius en Horizon). Voor SPON zijn de investeringen meegenomen bij het SO. 3. In het proces worden voldoende vorderingen geboekt Het doordecentralisatieproces is gestart met het opstellen van een gezamenlijke visie op onderwijs en onderwijshuisvesting. De rector van het Johan de Wittgymnasium heeft deze namens het VO aan de wethouder aangeboden en op 10 februari 2015 is deze door het gehele PO en VO aan de Raadscommissie gepresenteerd. Het bestuur van het Johan de Witt gymnasium (JdW) heeft in een later stadium alsnog wijzigingen voorgesteld op deze visie. Met een brief op 17 februari 2016 heeft men voorwaarden aangegeven, waaraan voldaan moet worden wil men de doordecentralisatie kunnen accorderen. In een overleg tussen toenmalig wethouder Van de Burgt en de voorzitter van het bestuur van JdW is tevens afgesproken dat het JdW om organisatorische redenen geen actieve deelname in het verdere doordecentralisatieproces kan nemen, maar ook geen show stopper zal zijn. De externe procesbegeleider, Max Hoefeijzers, zal de belangen van JdW in het proces bewaken en het bestuur van JdW regelmatig informeren en desgewenst met hen overleggen. De beschrijving van de paragraaf over de financiële basis geeft aan hoe het proces rondom het bereiken van de financiële haalbaarheid is verlopen. Bij het Primair Onderwijs was, mede door de constructieve opstelling van de schoolbesturen, al snel sprake van een vrijwel haalbare Business case. Vervolgens is daar gewerkt aan het opstellen van een intentieverklaring en is besloten dat de schoolbesturen bij een eventueel niet doorgaan van de doordecentralisatie zullen meebetalen aan 5

6 de proceskosten. Tot het opstellen van een intentieverklaring en de bereidheid om mee te betalen in de proceskosten zijn de besturen van het voortgezet onderwijs niet toegekomen; daarvoor was ook individueel geen bereidheid aanwezig. Het functioneren van de stuurgroep, c.q bestuurlijk overleg doordecentralisatie VO-VSO liet zeer te wensen over. Besturen waren regelmatig afwezig, het voorzitterschap moest met regelmaat worden overgenomen door de externe procesbegeleider en in de besprekingen heeft elk van de bestuurders zich vooral ingespannen voor het huisvestingsplan van het eigen gebouw. Verder is aangereikt materiaal niet altijd eigen gemaakt, waardoor vordering in het proces lastig werd. Van gezamenlijk redeneren vanuit het algemeen belang is nauwelijks iets terecht gekomen. Het urgentiegevoel en het besef van een belangrijke kans om het onderwijs een dienst te bewijzen was bij een aantal besturen afwezig. In de besprekingen is door een van de bestuurders steeds getracht de insteek van de doordecentralisatie te wijzigen. Individuele doordecentralisatie of een fonds beheerd door de gemeente waren hier de leidende gedachten. Na toetsing bij de gemeente zijn deze gedachten als ongewenst en onhaalbaar teruggekoppeld. Bovendien is regelmatig toegelicht dat fondsvorming niet tot dezelfde politieke onafhankelijkheid leidt als doordecentralisatie (waarmee langjarige plannen die niet veilig te stellen zijn). Ze bleven echter voortdurend terugkomen. Bij gebrek aan vertrouwen over de deugdelijkheid van de Business case heeft het betreffende bestuur, soms in weerwil van een of meer andere bestuurders, meermalen een reeks van vragen gesteld, met als doel de ondeugdelijkheid van de plannen aan te tonen dan wel allen te behoeden voor in zijn ogen verkeerde beslissingen. Alle vragen zijn in goed overleg met de ambtelijke staf van de gemeente beantwoord, waarmee werd aangetoond dat wel sprake is van een deugdelijke Business case en een betrouwbare overeenkomst voor de doordecentralisatie. De juistheid van de Business Case is overigens nog eens bevestigd door een onafhankelijke second opinion, op verzoek van de schoolbesturen. Het heeft bij de betrokken besturen niet tot tevredenheid geleid. De vraag kan gesteld worden of men zich wilde laten overtuigen. 4. Er is voldoende onderling vertrouwen Voor een succesvolle doordecentralisatie en het werken in een coöperatie is onderling vertrouwen een noodzaak. Men is immers een collectief en samen verantwoordelijk. Zowel het primair als het voortgezet onderwijs in Nederland moeten voor goed onderwijs steeds meer samenwerken. De verantwoordelijkheid voor het passend onderwijs kent daar inmiddels ook een wettelijke verankering voor. In veel steden waar ook sprake is van doordecentralisatie van de onderwijshuisvesting groeit de samenwerking en worden ook onderlinge afspraken gemaakt over optimale schoolgrootte en profilering van scholen. 6

7 De processen zoals deze zich de afgelopen tijd in Dordrecht hebben voltrokken, hebben echter de twijfels gevoed of er sprake is van een verantwoorde vorm van doordecentralisatie. In Dordrecht is de onderlinge concurrentie hoog en het onderlinge vertrouwen en de samenwerking laag. Meerdere malen wordt door bestuurders in individuele gesprekken met de externe begeleider benadrukt dat het onderlinge vertrouwen te wensen overlaat. Naast dat het onderlinge vertrouwen tussen de schoolbesturen laag is, is ook het vertrouwen van enkele besturen in de gemeente laag. Dat lage vertrouwen wordt ook door raden van toezicht van deze organisaties uitgesproken. Welke adder zit er onder het gras, dat de gemeente deze verantwoordelijkheid op ons bord wil leggen? Een aantal besturen maakt niet de stap naar samenwerking en investeert niet in het onderling vertrouwen of men denkt dat een ander de eerste stap moet zetten. Men ziet er de meerwaarde niet van in. Van het VSO moet gezegd worden dat men de samenwerking wel zoekt en de noodzaak daarvan in het kader van passend onderwijs inziet. Voor hen is de doordecentralisatie een mogelijkheid om samen met het reguliere VO tot verdere samenwerking en afstemming te komen. Een deel van de VO-besturen staat daar voor open, maar laat dat niet van doorslag gevende betekenis zijn in het kader van de doordecentralisatie. 5. Er is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het collectief Er is voor enkele besturen geen enkele urgentie omdat hun huisvesting op orde is en voor een langere periode geen investeringen nodig zijn. De meerwaarde van de doordecentralisatie wordt voor hen overschaduwd door het belang van de eigen denominatie/positie, de onderlinge concurrentie en het daarmee samenhangende wantrouwen of door de specifieke en unieke schoolsoort die men vertegenwoordigt. Vanuit deze opvattingen en omdat het proces is blijven steken in het onvoltooide huisvestingsplan en het gebrek aan vertrouwen t.a.v. de financiën is men onvoldoende toegekomen aan het waarderen van de meerwaarde van de samenwerking en aan de realisatie van de daaraan dienstbare doordecentralisatie. Het voortgezet onderwijs in Dordrecht is op dit moment niet in staat om uit te stijgen boven het eigen belang en in te zien dat men samen in het belang van alle kinderen van Dordrecht de onderwijshuisvesting verder kan brengen. 7

8 Hoe ziet dit beeld er in het primair en speciaal onderwijs uit? Om tot een vergelijkend oordeel te komen is het wenselijk om de huidige resultaten te toetsen aan de zelfde succesfactoren: 1. Er is een gezonde financiële basis voor een verantwoorde uitkomst Voor het PO-SO is door de schoolbesturen een gezonde Business case tot stand gebracht. Men heeft de eigen en gezamenlijke huisvestingsplannen passend gemaakt binnen de financiële kaders. Er zijn nog enkele kwesties van de schoolbesturen van IKRA en de Vrije School en het SO. Daar heeft men recentelijk gezamenlijk aandacht aan besteed en men tracht ook hier binnen redelijke gemeenschappelijke uitgangspunten oplossingen te bereiken. 2. Er is voor ieder van de partners een gelijkwaardig belang De meeste schoolbesturen in het primair en speciaal onderwijs hebben meerdere gebouwen, waarvan een aantal de komende jaren moeten worden vernieuwd. Daarmee is er een groter gezamenlijk belang om met de huisvestingsopgave aan de slag te gaan. Al vroeg in het proces heeft men met elkaar een Vestigingsplan opgesteld en in gezamenlijkheid gestreefd naar het passend maken binnen de financiële kaders. 3. In het proces worden voldoende vorderingen geboekt In het proces van het Primair onderwijs worden gestaag vorderingen geboekt. Er zijn werkgroepen die de onderdelen van de doordecentralisatie uitwerken. Zo is de werkgroep die de Coöperatie uitwerkt intensief aan de slag geweest om tot een gedragen product te komen. En een werkgroep Business case heeft in breed verband de business case uitgediept. Dat geldt ook voor de werkgroep die de Overeenkomst Doordecentralisatie heeft opgesteld. Tot slot is de werkgroep Huisvesting aan de slag met de actualisatie van de Meerjarenplanning en de monitoring van de reeds gestarte en nog te starten projecten. Deze werkgroep is ook bezig met het actualiseren van een huurbeleid. Inmiddels hebben de besturen met de uitwerkingen ingestemd en zal er door een juridische second opinion nog een finale toets worden uitgevoerd op de deugdelijkheid van de coöperatie en de overeenkomst voor zowel de gemeente als de besturen. De schoolbesturen van het primair en speciaal onderwijs hebben het proces met voldoende betrokkenheid doorgemaakt en hebben een helder beeld wat de doordecentralisatie voor hen betekent en oplevert. 8

9 4. Er is sprake van onderling vertrouwen In het proces van de ontwikkeling van de doordecentralisatie voor het PO en SO zijn de meeste bestuurders nauw betrokken en hebben een aantal van hen een actieve rol genomen. Hoewel ook in het PO sprake is van een stevige concurrentie en daarmee het onderlinge vertrouwen nog voor verbetering vatbaar is, zijn de onderlinge verhoudingen in het kader van de doordecentralisatie zakelijk en positief te waarderen. Men werkt er aan om die verder te verbeteren. 5. Er is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het collectief Voor het merendeel van de schoolbesturen brengt de doordecentralisatie duidelijkheid in de perspectieven van de huisvesting. Daarnaast werkt men samen om de concurrentie te dempen ten faveure van het werken aan de kwaliteit van het onderwijs. Een enkel schoolbestuur heeft geen urgentie t.a.v. de investeringen in eigen gebouwen, doch ziet uit overwegingen van solidariteit meerwaarde in de coöperatieve samenwerking tussen de schoolbesturen. De verwachting is dat de schoolbesturen voor PO-SO tot een positieve besluitvorming over de doordecentralisatie zullen komen. Er kunnen zich nog specifieke zaken van een afzonderlijk schoolbestuur voordoen, die nog opgelost moeten worden voor een unanieme besluitvorming. 9

10 Hoe nu verder? Naar het zich laat aanzien is er bij het collectief van de schoolbesturen VO en VSO geen basis om het afzien van de doordecentralisatie te heroverwegen en alsnog een doorstart te maken. Te overwegen is om de mogelijkheid te verkennen om het VSO te laten aansluiten bij het PO en SO. Het gaat hierbij om een drietal besturen (Horizon, Julius en SPON), waarvan er twee (Julius en SPON) zowel SO als VSO verzorgen, bij één bestuur (SPON) zelfs in hetzelfde gebouw. Voor de VO besturen blijft, nu de doordecentralisatie niet doorgaat, de huisvestingsverordening van kracht. De gemeente is in dat kader verplicht om zorg te dragen voor een Investeringsplan onderwijsgebouwen VO voor 15 jaar. Daar kan in de loop van 2018 op basis van de inzichten die in het lopende proces zijn opgedaan, vrij eenvoudig aan voldaan worden. Naar verwachting zullen daar maar enkele schoolgebouwen in voor komen. In de komende raadsperiode kunnen, nadat voldoende afstand is genomen van het huidige proces, door de schoolbesturen en de gemeente opnieuw verkenningen worden gedaan over hoe men met de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting verder wil gaan. Daar horen dan wel goede en niet vrijblijvende afspraken vooraf bij. Het is verstandig daar nu geen verdere afspraken over te maken. In elk geval vraagt het nieuwe regeerakkoord nadere afstemming en samenwerking van de VO schoolbesturen. Daarom is het meer dan ooit nodig dat men in het belang van alle kinderen van Dordrecht en omgeving, werk maakt van het onderlinge vertrouwen. 10