Gerichte Grip op Groot

Transcriptie

1 Gerichte Grip op Groot Eindrapportage rekenkameronderzoek naar de positie van de gemeenteraad van Boxtel bij kaderstelling, sturing en controle van grote projecten Status: Definitieve eindrapportage Rekenkamercommissie Boxtel Boxtel, 23 april 2012

2 Inhoud Samenvatting 2 Inleiding 12 1 Het normenkader als normatieve meetlat 14 2 De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad 17 Project 1: de reconstructie van de Schijndelseweg 17 Project 2: de nieuwbouw van zwembad Het Dommelbad 21 3 Feitelijke prestaties gemeente Boxtel 28 Dataverzameling onderdeel algemeen beleid 28 Dataverzameling onderdeel projectkeuze en kaderstelling 33 Dataverzameling onderdeel sturing en controle 35 Dataverzameling onderdeel doelmatigheid en doeltreffendheid 38 4 Bestuurlijke reactie College van B&W Boxtel 41 5 Nawoord Rekenkamercommissie 43 Bijlage A: overzicht van geïnterviewde personen 44 Bijlage B: checklist bij Grote Projecten 45 Inhoud (1)

3 Samenvatting 1. Inleiding Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek van de rekenkamercommissie Boxtel naar de kaderstellende, controlerende en sturende rol van de gemeenteraad bij grote projecten. De centrale vraag voor het onderzoek luidt: hoe en wanneer heeft de raad invloed op de realisatie van grote projecten en op welke wijze vindt kaderstelling, sturing en controle door de raad dan plaats? Voor het beantwoorden van de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:- (a) Hoe komt een groot project tot stand in de gemeente Boxtel? (b) Hoe heeft de informatievoorziening aan de raad vorm gekregen; wat, wanneer, door wie en was dit tijdig, volledig en volgens juiste procedures? (c) Op welke wijze heeft kaderstelling, sturing en controle door de raad plaatsgevonden in de onderzochte projecten? (d) In hoeverre is het project doelmatig en doeltreffend geweest? (e) Hoe verhoudt deze werkwijze zich tot een gewenste procedure? 2. Normenkader Het rekenkameronderzoek kent de algemene thematiek van kaderstelling, sturing en controle door de gemeenteraad bij grote projecten als onderwerp en maakt daarbij gebruik van voorbeelden uit casuïstiek, de projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van zwembad Het Dommelbad. De algemene thematiek is daarbij leidend en het onderzoek is niet primair een doorlichting en beoordeling van beide projecten. De rekenkamercommissie hecht eraan dit te benadrukken omdat dit ook direct van belang is voor de inrichting en het karakter van het normenkader. Vanwege de insteek van de algemene thematiek heeft het normenkader een breder karakter dan uitsluitend het beoordelen van beide projecten aan de normstelling zoals die gold ten tijde van de projectrealisatie. Of aan die interne normstelling (bijvoorbeeld een interne leidraad of handboek op het gebied van projectrealisatie) voldaan is wordt wel meegenomen in het onderzoek, maar niet als primaire focus. De primaire focus ligt op de invulling van de kaderstellende, sturende en controlerende rol van de raad. Daarmee is het normenkader nadrukkelijk breder en kent het een andere insteek dan een interne richtlijn voor projectbeheersing en sturing. Het normenkader bestaat uit vier onderdelen (algemeen beleid, projectkeuze & kaderstelling, sturing & controle en doelmatigheid & doeltreffendheid) en per onderdeel zijn normen geformuleerd vanuit het perspectief van de onderzoeksvragen. Samenvatting (2)

4 3. Feitelijke prestaties gemeente Boxtel in relatie tot het normenkader In de onderstaande tabel is de feitelijke score van de gemeente Boxtel op het normenkader weergegeven. Dit door per norm aan de te geven of er wel (ja), niet (nee) of gedeeltelijk (ged.) aan voldaan wordt. Beleid Voldaan aan norm Meetpunt Ja Nee Ged. 1. De gemeente heeft beleid geformuleerd met betrekking tot projectsturing en beheersing 2. Het beleid is vastgesteld door de gemeenteraad 3. Het beleid bevat een duidelijke uitwerking van de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie 4. Het beleid bevat duidelijke afspraken over (tussentijdse) infovoorziening aan de raad 5. Het beleid bevat duidelijke afspraken met betrekking tot controle door en verantwoording afleggen aan de gemeenteraad Projectkeuze en kaderstelling Voldaan aan norm Meetpunt Ja Nee Ged. 6. Projecten komen voort uit gemeentelijk beleid dan wel uitvoeringsprogramma s, die door de gemeenteraad zijn vastgesteld 7. Opvattingen van burgers en belanghebbenden spelen een herkenbare rol bij de afwegingen om een project op te starten 8. Er is sprake van een door de gemeenteraad vastgestelde projectopdracht met daarin een concreet beschreven projectresultaat, expliciete risicoanalyse, een duidelijke beleidsmatige onderbouwing, een duidelijk financieel kader en een duidelijke projectfasering en projectorganisatie (rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) 9. In de projectopdracht staat duidelijk aangegeven hoe de informatievoorziening aan de gemeenteraad wordt georganiseerd inclusief de markering van expliciete besluitvormingsmomenten vanuit een oogpunt van sturing en controle Sturing en controle Voldaan aan norm Meetpunt Ja Nee Ged. 10. Over de voortgang van grote projecten wordt tijdig en systematisch gerapporteerd aan de raad 11. In de voortgangsrapportage wordt een systematische relatie gelegd tussen planning en realisatie, zowel inhoudelijk als financieel 12. In de voortgangsrapportage wordt bij afwijking van de (inhoudelijke en/of financiële) planning een analyse gegeven van de oorzaken inclusief een voorstel voor bijsturing 13. In de voortgangsrapportage wordt de risicoanalyse voor het project geactualiseerd en bij eventuele wijzigingen worden voorstellen voor beheersingsmaatregelen geformuleerd 14. Per project vindt een evaluatie plaats in de gemeenteraad 15. Er is een interne controle maatregel binnen de ambtelijke organisatie die de kwaliteit van de onderbouwing van raadsvoorstellen m.b.t. (de voortgang van) grote projecten waarborgt Doelmatigheid en doeltreffendheid Voldaan aan norm Meetpunt Ja Nee Ged. 16. Van de onderzochte projecten zijn de gedefinieerde projectresultaten (in de projectopdracht) gerealiseerd 17. De projectresultaten zijn behaald binnen de beschikbaar gestelde financiële middelen 18. Er heeft een herkenbare sturing plaatsgevonden op kostenbeheersing, gegeven de gedefinieerde te behalen projectresultaten 19. Bij de voorbereiding en de uitvoering van de onderzochte grote projecten heeft een herkenbare sturing plaatsgevonden op de prijs/prestatie verhouding Samenvatting (3)

5 4. Analyse en conclusies Op grond van de verkregen feitelijke resultaten van de uitvoeringspraktijk in de gemeente Boxtel met betrekking tot de processen die zich afspelen bij grote projecten kan een analyse gemaakt worden die leidt tot conclusies. Een analyse en conclusies vanuit het perspectief van de kaderstellende, sturende en controlerende rol van de raad. De resultaten ervan staan in dit hoofdstuk weergegeven en hebben betrekking op zowel het generieke, algemene beeld als op de in dit onderzoek ingezoomde projecten. De volgende conclusies worden getrokken:- Algemeen (a) Leidraad Projectmatig Werken vormt een uitstekend algemeen kader; (b) Algemeen kader voor tussentijdse informatievoorziening aan de raad bij grote projecten inzake dreigende overschrijdingen is niet voldoende geconcretiseerd; (c) De bestuursrapportage is primair informatief van aard en niet gericht op actieve (bij)sturing van grote projecten door de raad; (d) Het huidig beleid met betrekking tot tussentijdse informatievoorziening is een belemmering voor de raad om tijdig te kunnen sturen bij grote projecten; (e) Interne controle bij grote projecten is in overwegende mate gericht op de juistheid van de financiële data en hun administratieve verwerking. Projecten reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (f) Beide projecten zijn doeltreffend geweest; (g) Bij beide projecten heeft herkenbare financiële sturing plaatsgevonden; (h) De raad had conform de Leidraad Projectmatig Werken gerapporteerd moeten worden over de afsluiting van het project nieuwbouw zwembad Het Dommelbad; (i) De exploitatiedoelstellingen in financiële zin voor het nieuwe zwembad worden gerealiseerd; (j) De raad had conform de Leidraad Projectmatig Werken eerder geïnformeerd kunnen worden over het dreigende tekort bij de reconstructie van de Schijndelseweg. Hierna worden deze conclusies afzonderlijk toegelicht. Samenvatting (4)

6 4.1 Conclusies algemeen Leidraad Projectmatig Werken vormt een uitstekend algemeen kader De Leidraad Projectmatig Werken is een uitstekend algemeen kader voor projectbeheersing, sturing en controle. Het betreft een omvattende uitwerking van alle relevante zaken die spelen bij projectmatig werken binnen een gemeentelijke organisatie. De leidraad bevat een helder onderscheid in typen van projecten, duidelijke rolverdeling tussen de betrokken actoren zowel binnen de projectorganisatie als in het bestuurlijk verkeer, fasering van de aanpak en een richtlijn hoe te handelen bij conflicten. Stuk voor stuk elementen die noodzakelijk zijn om tot een professionele planning en realisatie van projecten te komen. Aan deze beleidsmatige randvoorwaarde voldoet de leidraad van de gemeente Boxtel nadrukkelijk. Algemeen kader voor tussentijdse informatievoorziening aan de raad bij grote projecten inzake dreigende overschrijdingen is niet voldoende geconcretiseerd De constatering van de aanwezigheid van een uitstekend algemeen kader laat onverlet dat in de uitwerking van dit kader een belangrijk onderdeel niet voldoende geconcretiseerd is. Dit betreft het algemene kader dat vrij vertaald bij dreigende overschrijding de raad tijdig geïnformeerd wordt (onderdeel 7.8 van de leidraad). Hierbij is niet gedefinieerd wat dreigend is en wat dan de wijze is waarop tijdig geïnformeerd moet worden. De normstelling op dit cruciale punt voor de raad ontbreekt. Hierdoor houdt dit algemene kader een globaal karakter en biedt het geen helderheid hoe te handelen in de praktijk in een concrete casus. De bestuursrapportage is primair informatief van aard en niet gericht op actieve (bij)sturing van grote projecten door de raad De gemeente Boxtel hanteert het algemene uitgangspunt om te rapporteren indien er sprake is van een afwijking. De bestuursrapportage is hiervoor het gebruikte instrument. Dit betekent per definitie het informeren achteraf, immers er moet sprake zijn van een gerealiseerde afwijking. De informatie is gericht op het uitleggen van wat er gebeurd is en hoe dat dit administratief verwerkt kan worden in het (financiële) systeem van de gemeente. De bestuursrapportage wordt niet gebruikt bij grote projecten als instrument om afwegingen te maken voordat besluiten genomen worden. Geconcludeerd wordt dat de bestuursrapportage een primair informatief karakter heeft en niet is gericht op actieve (bij)sturing van grote projecten door de raad. Samenvatting (5)

7 Het huidig beleid met betrekking tot tussentijdse informatievoorziening is een belemmering voor de raad om tijdig te kunnen sturen bij grote projecten Het algemene uitgangspunt om uitsluitend te rapporteren bij afwijkingen achteraf en de geconstateerde onduidelijkheid met betrekking tot het tijdig informeren van de raad bij dreigende overschrijdingen vooraf, betekent dat er sprake is van een situatie waarin de informatie voor de raad ontbreekt om tijdig te kunnen bijsturen. Noch de voorkant (niet genormeerd wat een dreigende overschrijding is), noch de achterkant (uitsluitend informatief) van een afwijking komen op een dusdanig tijdig moment bij de raad dat nog sprake is van echte sturingsmogelijkheden. Deze lacune in beleid vergroot het risico dat de raad zich voor voldongen feiten geplaatst ziet bij (dreigende) overschrijdingen binnen grote projecten. Het vormt dan ook een belemmering voor de raad om tijdig te kunnen sturen. Interne controle bij grote projecten is in overwegende mate gericht op de juistheid van de financiële data en hun administratieve verwerking De interne controlemaatregelen die Boxtel kent, hebben een algemeen toepasbaar karakter en zijn niet verbijzonderd naar grote projecten. Met grote projecten wordt op een zelfde wijze omgegaan als met andere voorstellen aan de raad. In de praktijk betekent dit dat de raadsvoorstellen met betrekking tot grote projecten worden gemaakt vanuit de projectorganisatie onder verantwoordelijkheid van de projectleider, die veelal ook de steller van het stuk is. In het format van de voorstellen is voorzien in een rol van de (afdeling)controller, die de voorstellen ook moet aftekenen. De controller beoordeelt de gehele financiële omvang van het voorstel, bekijkt dit kritisch en stelt indien nodig vragen. Dit betreft een reguliere controlrol die vooral gericht is op de vraag of de relatie met de begroting (dekking) financieel inhoudelijk juist is gelegd. Andere rollen in termen van kwaliteitsbewaking, bijvoorbeeld via een vorm als een verplichte collegiale toets (met bijvoorbeeld als vraagstelling: zijn de gehanteerde aannames hard genoeg voor investering en exploitatie?) of vanuit integrale brede control (met bijvoorbeeld als vraagstelling: zijn alle risico s voldoende in beeld en afgedekt met beheersmaatregelen?), zijn niet aanwezig. Dit laat overigens onverlet dat bij de projectuitvoering medewerkers met specialistische kennis hun inbreng hebben, als projectgroeplid dan wel op afroep. Daarmee wordt bij het maken van raadsvoorstellen met betrekking tot grote projecten niet anders gewerkt dan met andere voorstellen die aan de raad worden voorgelegd. Samenvatting (6)

8 4.2 Conclusies met betrekking tot de beide projecten Beide projecten zijn doeltreffend geweest Voor beide projecten geldt dat de afgesproken en beoogde eindresultaten zijn gerealiseerd. De Schijndelseweg heeft zijn gewenste reconstructie gehad in combinatie met de realisatie van de bergbezinkleiding en er is een nieuw zwembad gerealiseerd ter vervanging van de twee oude baden. Daarmee concluderen wij dat beide projecten doeltreffend zijn geweest conform de gemaakte realisatieafspraken. Bij beide projecten heeft herkenbare financiële sturing plaatsgevonden Bij beide onderzochte projecten heeft herkenbare financiële sturing plaatsgevonden. Bij de nieuwbouw van het zwembad is, gegeven het gewijzigde programma van eisen in vergelijking tot de variant die uit het haalbaarheidsonderzoek van Sportfondsen Nederland in de programmabegroting is opgenomen, nadrukkelijk gestuurd op kostenreductie. Uiteindelijk is er een bezuiniging gerealiseerd die maakte dat het extra krediet beperkt kon blijven. Dit extra krediet komt voort uit de extra opties die gevraagd werden en die hebben geleid tot diverse aanpassingen ten opzichte van het oorspronkelijke ontwerp en budget, niet als gevolg van een afwezige sturing op kostenbeheersing. Ook bij het project reconstructie Schijndelseweg is sprake van een herkenbare sturing op kostenbeheersing. Een kenmerkend voorbeeld ervan is het besluit om de aanleg van de bergbezinkleiding en de reconstructie van de weg te combineren en direct aansluitend uit te voeren, zodat onder de noemer van werk met werk maken de kosten voor met name het grondwerk beperkt konden blijven. Een ander voorbeeld is de actieve sturing om de provinciale verkeerssubsidie te verkrijgen. Dat dit als gevolg van een verkeerde administratieve afhandeling tot problemen heeft geleid doet niets af aan de herkenbaar aanwezige sturing op kostenbeheersing. Daarnaast wordt ambtelijk aangegeven dat de projectleider zich voortdurend heeft ingespannen om tijdens de bouw afspraken te maken met de aannemer op de bouwvergaderingen om de kosten te beheersen, tot bijna juridische geschillen aan toe. Die volharding heeft goed resultaat opgeleverd, ondanks alle tegenslagen tijdens het proces. Samenvatting (7)

9 De raad had conform de Leidraad Projectmatig Werken gerapporteerd moeten worden over de afsluiting van het project nieuwbouw zwembad Het Dommelbad De leidraad schrijft expliciet voor in onderdeel (afsluiting en nazorg): de projectleider sluit het project af en legt verantwoording af aan het college; indien het om A projecten gaat legt het college vervolgens verantwoording af aan de raad. De verantwoording betreft in elk geval nazorg van het project, correspondentie, nacalculatie afsluiten krediet en evaluatie. Via jaarverslag en jaarrekening worden alle overige projecten expliciet afgerond en gemeld aan de raad. De definitie van een A project is, zoals opgenomen in de leidraad: Het gaat om projecten waarvoor de vier volgende criteria allemaal gelden: bedrag van meer dan , grote complexiteit, looptijd langer dan een jaar en bestuurlijk of maatschappelijk gevoelig. Het project nieuwbouw zwembad Het Dommelbad voldoet aan alle vier de criteria en wordt als een A project geclassificeerd. De reconstructie van de Schijndelseweg voldoet aan twee van de vier criteria (boven de en een looptijd langer dan een jaar) en gold als een B project. Dat het project uiteindelijk gevoeliger is komen te liggen binnen de politiek doet niet af aan de oorspronkelijke classificatie. Voor het onderzochte A project nieuwbouw zwembad Het Dommelbad heeft geen afzonderlijke evaluatie plaatsgevonden in de raad. Wel is voor dat project een eindverslag gemaakt, wat is besproken door de commissie Maatschappelijke Zaken. Het project reconstructie Schijndelseweg is een B project en beperkt zich daarbij tot het college, waaraan verslag wordt gedaan via de begrotings- en verantwoordingscyclus. De bij dit project ontstane politieke gevoeligheid heeft er niet toe geleid om, ondanks de status van B project, toch een eindverslag voor de gemeenteraad te maken. De exploitatiedoelstellingen in financiële zin voor het nieuwe zwembad worden gerealiseerd In financiële zin verstrekt de gemeente een exploitatievergoeding van het nieuwe zwembad Het Dommelbad, waarvan een deel weer terugvloeit als huuropbrengst. Deze opbrengst bedraagt jaarlijks. De netto vergoeding van de gemeente is in 2007 (het eerste jaar na opening van het nieuwe zwembad) Uit de gegevens van de begrotingen en jaarrekeningen over de jaren 2008 tot en met 2010 en een actuele inschatting over 2011 blijkt dat deze netto vergoeding nog steeds gerealiseerd wordt, behoudens een kleine verhoging als gevolg van inflatie. Wij concluderen dat bij het voorstel aan de raad met betrekking tot de exploitatie gewerkt is met goede prognoses en aannames. De financiële doelstellingen voor het nieuwe zwembad worden dan ook gerealiseerd. Samenvatting (8)

10 De raad had conform de Leidraad Projectmatig Werken eerder geïnformeerd kunnen worden over het dreigende tekort bij de reconstructie van de Schijndelseweg Het te verwachten tekort van afgerond een half miljoen euro ten opzichte van het oorspronkelijke krediet uit 2004 is na de feitelijke aanbesteding aan de raad gemeld via de lijn van de bestuursrapportages in De inschatting van dit tekort is medio 2008 gemaakt (zie alinea 215/216 casebeschrijving Schijndelseweg) en gemeld aan het college. De Leidraad projectmatig werken (zie alinea 308/309) geeft aan dat met betrekking tot (dreigende) overschrijdingen bestuurlijke terugkoppeling moet plaatsvinden. De overschrijding is als feit gerapporteerd aan de raad in de bestuursrapportages van 2009, niet reeds als een dreigende overschrijding in 2008, omdat de aanbesteding toen nog niet rond was en er een provinciale subsidie in de pijplijn zat die het tekort zou kunnen dekken. Hier wreekt zich het onvoldoende geconcretiseerd zijn van het algemene kader met betrekking tot tussentijdse informatievoorziening aan de raad bij (dreigende) afwijkingen. Formeel heeft het college niet gehandeld conform de eigen leidraad. De vraag of dit verwijtbaar is kan echter niet los worden gezien van het ontbreken van een duidelijke uitwerking van wat een dreigende afwijking is en hoe hiermee in het verkeer met de raad moet worden omgegaan. Uitwerking en duidelijkheid zal dit probleem verhelpen, bijvoorbeeld om volgens goed koopmansgebruik de verwachte risico s (op nadelen) al wel te melden, maar verwachte voordelen pas te melden en in te boeken als die feitelijk gerealiseerd zijn. 5. Aanbevelingen Op basis van de in het vorige hoofdstuk getrokken conclusies kan een aantal aanbevelingen worden geformuleerd. Deze luiden:- 1. Concretiseer het kader voor tussentijdse informatievoorziening aan de raad bij dreigende overschrijdingen; 2. Leg de concretisering vast in de Leidraad Projectmatig Werken, laat deze expliciet vaststellen door de raad en zie actief toe op naleving; 3. Overweeg om de Interne Controlemaatregelen te completeren voor verdere aanvulling van de kwaliteit van raadsvoorstellen; 4. Evalueer de afrondende rapportageverplichting bij grote (A) projecten aan de raad en, bij bestendiging, stuur op een consequente toepassing; 5. Geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht. Deze aanbevelingen worden hierna toegelicht. Samenvatting (9)

11 1. Concretiseer het kader voor tussentijdse informatievoorziening aan de raad bij dreigende overschrijdingen Wij bevelen aan om concreet uit te werken wat de definitie is van een dreigende overschrijding inclusief de vraag in welke vorm (raadsinformatiebrief? aparte notitie? bestuursrapportage?), aan wie (raadsleden afzonderlijk? plenaire raadsvergadering? in commissieverband?), bij welke mate van overschrijding (en ook bij onderschrijding?) en voor welk type projecten (alleen A of ook bij B/C projecten?) dit gedaan moet worden. Daarbij zal de balans gevonden moeten worden tussen een blijvende voldoende speelruimte en handelingsvrijheid voor het college enerzijds en het daadwerkelijk informeren en betrekken van de raad bij (dreigende) overschrijdingen van een nader te bepalen omvang anderzijds. Daarbij kan ook bijvoorbeeld betrokken worden om volgens goed koopmansgebruik de verwachte risico s (op nadelen) al wel te melden, maar verwachte voordelen pas te melden en in te boeken als die feitelijk gerealiseerd zijn. 2. Leg de concretisering vast in de Leidraad Projectmatig Werken, laat deze expliciet vaststellen door de raad en zie actief toe op naleving Deze concretisering heeft direct betrekking op de kaderstellende, controlerende en sturende rol van de gemeenteraad bij grote projecten. Wij bevelen aan om de aangevulde leidraad zoals hiervoor aangegeven dan ook expliciet door de gemeenteraad vast te laten stellen. Naast de formele status van een raadsbesluit verkrijgt de leidraad hierdoor ook de noodzakelijke aandacht van de raad zelf om actief te sturen op naleving van de gemaakte afspraken met betrekking tot haar rol bij grote projecten. Als bijlage B bij deze rapportage hebben wij een zogenaamde Checklist Grote Projecten gevoegd, die een handreiking kan zijn voor de actieve sturing door de raad bij grote projecten. 3. Overweeg om de Interne Controlemaatregelen te completeren voor verdere aanvulling van de kwaliteit van raadsvoorstellen Wij bevelen aan om het bestaande financiële karakter van de interne controlemaatregelen die gelden bij voorstellen met betrekking tot grote projecten aan te vullen. Wij geven daarbij in overweging om dit te doen vanuit een perspectief van kwaliteitsbewaking, bijvoorbeeld via een vorm als een verplichte collegiale toets (met als vraagstelling: zijn de gehanteerde aannames hard genoeg voor investering en exploitatie?) of vanuit integrale brede control (met als vraagstelling: zijn alle risico s voldoende in beeld en afgedekt met beheersmaatregelen?). Samenvatting (10)

12 4. Evalueer de afrondende rapportageverplichting bij grote (A) projecten aan de raad en, bij bestendiging, stuur op een consequente toepassing Uit de leidraad volgt de verplichting om voor de A projecten een afrondende rapportage aan de gemeenteraad aan te bieden. Wij hebben in het onderzoek geconstateerd dat dit voor het A project nieuwbouw zwembad Het Dommelbad niet is gedaan. Wel is in commissieverband een dergelijke rapportage besproken. Wij bevelen aan om te evalueren hoe met deze rapportageverplichting omgegaan moet worden. Moet deze gehandhaafd blijven voor ieder A project of kan het ook in commissieverband zoals bij de nieuwbouw van het zwembad? En geldt dit alleen voor A projecten of kan er sprake zijn van omstandigheden waarin ook in afrondende zin wordt gerapporteerd over B of C projecten? 5. Geef het college de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht Om het effect van dit rekenkameronderzoek te borgen bevelen wij aan om aan het college van B&W de opdracht te geven de gegeven aanbevelingen uit te voeren. De feitelijke uitvoering ervan en de in de praktijk behaalde resultaten kunnen dan vervolgens na een jaar geëvalueerd worden. Daarmee wordt de doorwerking van ons advies gemonitord Gerichte Grip op Groot.. Het onderzoek laat zien dat de gemeente Boxtel met betrekking tot grote projecten een prima beleidsmatige basis kent via de Leidraad Projectmatig Werken. Ook laat de confrontatie van beide in het onderzoek betrokken projecten op het normenkader een goede score zien met name daar waar het de vraagstukken van doelmatigheid en doeltreffendheid betreft. De lacune waar de conclusies en aanbevelingen de vinger op leggen betreft de verbetering van de tussentijdse informatievoorziening aan de raad. Daarmee is dit een gerichte ingreep op dit specifieke punt, binnen een voor het overige uitstekende basis. En bovendien een ingreep die de grip van de raad op grote projecten versterkt, zonder daarbij op de stoel van het college of de organisatie te gaan zitten. Om meerdere redenen derhalve een Gerichte ingreep om de Grip op Grote projecten te versterken! Samenvatting (11)

13 Inleiding 1 De rekenkamercommissies van de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode (hierna: de rekenkamercommissie) voeren een gezamenlijk onderzoek uit naar grote projecten. Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraden inzicht te geven in de processen die zich afspelen in de realisatie van grote projecten en aangeven op welke wijze de kaderstelling, sturing en controle van de raad in deze processen verbeterd kunnen worden. Hierbij komen vragen aan de orde als: Waar in deze processen bevinden zich in het algemeen de momenten waarop de raad aan bod hoort te komen? Welke informatie heeft de raad nodig en wanneer kan hij die verwachten? 2 De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt: Inzicht geven in de processen die spelen bij de realisatie van grote projecten en de kaderstelling, sturing en controle van de raad daarbij in beeld brengen om de raad handvatten te bieden om de gewenste invloed uit te oefenen bij toekomstige projecten. 3 De centrale vraag voor het onderzoek luidt: hoe en wanneer heeft de raad invloed op de realisatie van grote projecten en op welke wijze vindt kaderstelling, sturing en controle door de raad dan plaats? 4 Voor het beantwoorden van deze centrale vraag wordt een algemene analyse gemaakt van de gemeentelijke praktijk, waarbij wordt ingezoomd op casuïstiek van daadwerkelijk gerealiseerde projecten. Deze projecten zijn in samenspraak met beide gemeenteraden bepaald. Voor de gemeente Boxtel betreft het de projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van het zwembad. Voor de gemeente Sint-Oedenrode dient het project Mariëndael als casus. 5 Voor het beantwoorden van de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:- (a) Hoe komt een groot project tot stand in de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode? (b) Hoe heeft de informatievoorziening aan de raad vorm gekregen; wat, wanneer, door wie en was dit tijdig, volledig en volgens juiste procedures? (c) Op welke wijze heeft kaderstelling, sturing en controle door de raad plaatsgevonden in de onderzochte projecten? (d) In hoeverre is het project doelmatig en doeltreffend geweest? (e) Hoe verhoudt deze werkwijze zich tot een gewenste procedure? Inleiding (12)

14 6 Bij het beantwoorden van de centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen werkt de rekenkamercommissie vanuit een normenkader. In dit kader wordt per cluster van deelvragen een norm geformuleerd, welke als maatstaf dient voor het uit te voeren onderzoek. Door vervolgens per deelvraag de gevonden feiten te confronteren met de geformuleerde norm, kan een analyse gemaakt en kunnen de deelvragen en daarmee de centrale vraag - beantwoord worden. 7 De rekenkamercommissie voert dit onderzoek parallel uit binnen beide gemeenten, waarbij de resultaten afzonderlijk per gemeente worden gepresenteerd. Iedere gemeente krijgt daarbij een eigen rapportage. Daarnaast wordt een overkoepelende analyse gemaakt van de prestaties in onderlinge verhouding tot elkaar om te bezien waar over en weer leerpunten zitten, die tot het eigen gemeentelijke voordeel kunnen worden ingezet. 8 Voor dat tot analyse kan worden overgegaan is het noodzakelijk om de feitelijke prestaties van de gemeente te verzamelen. Daartoe is een feitenonderzoek uitgevoerd, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in een nota van bevindingen. Op deze nota is een ambtelijke reactie verkregen die is verwerkt in de voorliggende rapportage. Hierdoor is een onbetwiste basis verkregen voor het maken van een analyse in termen van conclusies en aanbevelingen. 9 De rapportage is als volgt opgebouwd: na de inleiding wordt in hoofdstuk een het normenkader gepresenteerd. Hoofdstuk twee bevat een inhoudelijke toelichting op de bij dit onderzoek betrokken projecten binnen de gemeente Boxtel (Reconstructie Schijndelseweg en Nieuwbouw Zwembad Het Dommelbad). Het derde hoofdstuk geeft de feitelijke prestaties van de gemeente Boxtel weer op de gehanteerde normen. De op basis hiervan getrokken conclusies en gegeven aanbevelingen zijn verwerkt in de samenvatting van dit rapport. 10 Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissies van de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V. Inleiding (13)

15 1 Het normenkader als normatieve meetlat 101 Het normenkader dient voor de beantwoording van de onderzoeksvragen van het onderzoek. Hiermee wordt de bril gedefinieerd waarmee de feitelijke situatie wordt beoordeeld. De norm wordt bepaald en per norm worden meetbare indicatoren geformuleerd. Concreet wordt in dit normenkader dus bepaald wat de beoogde situatie zou moeten zijn waar het de te stellen eisen betreft aan de besluitvorming, kaderstelling risicoanalyse, beheersing en informatievoorziening bij de uitvoering van grote projecten. 102 Het normenkader volgt de opbouw van de onderzoeksvragen en bestaat uit de volgende onderdelen:- (a) Algemeen beleid; (b) Projectkeuze en kaderstelling; (c) Sturing en controle; (d) Doelmatigheid en doeltreffendheid. 103 Zoals gezegd dient het normenkader om de onderzoeksvragen te operationaliseren. Voor het onderzoek zijn vijf vragen geformuleerd, te weten:- 1. Hoe komt een groot project tot stand in de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode? 2. Hoe heeft de informatievoorziening aan de raad vorm gekregen; wat, wanneer, door wie en was dit tijdig, volledig en volgens juiste procedures? 3. Op welke wijze heeft kaderstelling, sturing en controle door de raad plaatsgevonden in de onderzochte projecten? 4. In hoeverre is het project doelmatig en doeltreffend geweest? 5. Hoe verhoudt deze werkwijze zich tot een gewenste procedure? 104 Vraag 1 zal worden afgedekt door het onderdeel algemeen beleid. De onderdelen kaderstelling en sturing en controle dekken de onderzoeksvragen 2 en 3 af, terwijl het onderdeel doelmatigheid en doeltreffendheid dat doet voor onderzoeksvraag 4. De opzet van het normenkader is zodanig dat dit het karakter heeft van de gewenste procedure, met andere woorden: de normen die hierna worden gepresenteerd voor de onderzoeksvragen 1 tot en met 4 vormen samen de gewenste procedure, gelet op de doelstelling van het onderzoek: inzicht geven in de processen die spelen bij de realisatie van grote projecten en de kaderstelling, sturing en controle van de raad daarbij in beeld brengen om de raad handvatten te bieden om de gewenste invloed uit te oefenen bij toekomstige projecten. Het normenkader als normatieve meetlat (14)

16 Normenkader vanuit de positie van de gemeenteraad, niet vanuit intern beleid 105 Het rekenkameronderzoek kent de algemene thematiek van kaderstelling, sturing en controle door de gemeenteraad bij grote projecten als onderwerp en maakt daarbij gebruik van voorbeelden uit casuïstiek, de projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van zwembad Het Dommelbad. De algemene thematiek is daarbij leidend en het onderzoek is niet primair een doorlichting en beoordeling van beide projecten. De rekenkamercommissie hecht eraan dit te benadrukken omdat dit ook direct van belang is voor de inrichting en het karakter van het normenkader. 106 Vanwege de insteek van de algemene thematiek heeft het normenkader een breder karakter dan uitsluitend het beoordelen van beide projecten aan de normstelling zoals die gold ten tijde van de projectrealisatie. Of aan die interne normstelling (bijvoorbeeld een interne leidraad of handboek op het gebied van projectrealisatie) voldaan is wordt wel meegenomen in het onderzoek, maar niet als primaire focus. De primaire focus ligt op de invulling van de kaderstellende, sturende en controlerende rol van de raad. Daarmee is het normenkader nadrukkelijk breder en kent het een andere insteek dan een interne richtlijn voor projectbeheersing en sturing. 107 Met inachtneming van deze positionering en karakterschets heeft de rekenkamercommissie op basis van de onderzoeksvragen het normenkader opgesteld wat hierna wordt weergegeven: Onderdeel Algemeen beleid Projectkeuze en kaderstelling Norm 1. De gemeente heeft beleid geformuleerd met betrekking tot projectsturing en beheersing 2. Het beleid is vastgesteld door de gemeenteraad 3. Het beleid bevat een duidelijke uitwerking van de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie 4. Het beleid bevat duidelijke afspraken over (tussentijdse) informatievoorziening aan de gemeenteraad 5. Het beleid bevat duidelijke afspraken met betrekking tot controle door en verantwoording afleggen aan de gemeenteraad 6. Projecten komen voort uit gemeentelijk beleid dan wel uitvoeringsprogramma s, die door de gemeenteraad zijn vastgesteld 7. Opvattingen van burgers en belanghebbenden spelen een herkenbare rol bij de afwegingen om een project op te starten 8. Er is sprake van een door de gemeenteraad vastgestelde projectopdracht met daarin een concreet beschreven projectresultaat, expliciete risicoanalyse, een duidelijke beleidsmatige onderbouwing, een duidelijk financieel kader en een duidelijke projectfasering en projectorganisatie (rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden) Het normenkader als normatieve meetlat (15)

17 Onderdeel Sturing en controle Doelmatigheid en doeltreffendheid Norm 9. In de projectopdracht staat duidelijk aangegeven hoe de informatievoorziening aan de gemeenteraad wordt georganiseerd inclusief de markering van expliciete besluitvormingsmomenten vanuit een oogpunt van sturing en controle 10. Over de voortgang van grote projecten wordt tijdig en systematisch gerapporteerd aan de gemeenteraad 11. In de voortgangsrapportage wordt een systematische relatie gelegd tussen planning en realisatie, zowel inhoudelijk als financieel 12. In de voortgangsrapportage wordt bij afwijking van de (inhoudelijke en/of financiële) planning een analyse gegeven van de oorzaken inclusief een voorstel voor bijsturing 13. In de voortgangsrapportage wordt de risicoanalyse voor het project geactualiseerd en bij eventuele wijzigingen worden voorstellen voor beheersingsmaatregelen geformuleerd 14. Per project vindt een evaluatie plaats in de gemeenteraad 15. Er is een interne controle maatregel binnen de ambtelijke organisatie die de kwaliteit van de onderbouwing van raadsvoorstellen met betrekking tot (de voortgang van) grote projecten waarborgt 16. Van de onderzochte projecten zijn de gedefinieerde projectresultaten (in de projectopdracht) gerealiseerd 17. De projectresultaten zijn behaald binnen de beschikbaar gestelde financiële middelen 18. Er heeft een herkenbare sturing plaatsgevonden op kostenbeheersing, gegeven de gedefinieerde te behalen projectresultaten 19. Bij de voorbereiding en de uitvoering van de onderzochte grote projecten heeft een herkenbare sturing plaatsgevonden op de prijs/prestatie verhouding Afbeelding 1: normenkader voor het onderzoek 108 Dit kader wordt gehanteerd als normatieve meetlat voor het kunnen beantwoorden van de onderzoeksvragen en daarmee van de centrale vraagstelling. In hoofdstuk drie wordt de feitelijke score op deze normen van de gemeente Boxtel gepresenteerd. Dit wordt voorafgegaan door een feitelijke weergave van het projectverloop van de bij dit onderzoek betrokken projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van het zwembad Het Dommelbad. Het normenkader als normatieve meetlat (16)

18 2 De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad 201 In de aanpak wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord vanuit een breed toepasbaar perspectief. Daardoor heeft het voor wat betreft de toepassing van de uiteindelijk te geven aanbevelingen een projectonafhankelijk karakter. Om daartoe te komen wordt gebruik gemaakt van casuïstiek, die als het ware de bevindingen onderbouwt met voorbeeldmateriaal. Voor de gemeente Boxtel betreft dit de projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van het zwembad Het Dommelbad. 202 Gelet op het hiervoor aangegeven karakter en insteek van het onderzoek, en in de wetenschap dat een deel van de onderzoeksvragen ook betrekking heeft op de in dit onderzoek betrokken projecten, wordt in dit hoofdstuk twee een feitelijke beschrijving gegeven van het verloop van beide projecten. Het betreft een beschrijving van de hoofdlijn, van de rode draad, in de projecten zonder dat de details worden vermeld over het verkeer binnen de projectorganisatie. Beide projecten worden in afzonderlijke paragrafen toegelicht. Project 1: de reconstructie van de Schijndelseweg 203 Het project vindt zijn aanleiding in de realisatie van de nieuwe woonwijk In Goede Aarde. Dit plan is in de periode voorbereid en voorziet in de bouw van 400 woningen. Vanwege de verwachte toename van het verkeer is ook de ontsluiting aan de orde gekomen. De verwachte verkeersstromen uit deze nieuwe wijk samen met de ontsluiting van de wijk Munsel, de verkeersstromen uit de wijk Oost en het gegeven dat de Schijndelseweg de Oostelijke entree van Boxtel is, gaven aanleiding om de Schijndelseweg aan te passen om de toekomstige verkeersstroom in goede banen te leiden. Een reconstructieplan werd in het vooruitzicht gesteld. In de plannen werd overigens ook reeds melding gemaakt van de realisatie van een bergbezinkbassin in de vorm van een rioolkelder. De plannen zouden tot uitvoering komen na realisatie van de woonwijk, waarbij werd uitgegaan van Er zat dus 10 jaar tussen de plannen voor de nieuwe woonwijk en de voorziene feitelijke reconstructie van de Schijndelseweg. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (17)

19 De voorbereidingen De Schijndelseweg zelf 204 De voorbereidingen voor realisatie in 2008 komen voor het eerst in 2003 terug in de gemeenteraad, bij de behandeling van de begroting voor Daarin is een krediet beschikbaar gesteld van voor de reconstructie van de Schijndelseweg (de weg zelf, niet de bergbezinkleiding). De bergbezinkleiding 205 In het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) III, wat op 15 december 2005 door de gemeenteraad is vastgesteld, wordt melding gemaakt van de aanleg van de bergbezinkleiding langs de Schijndelseweg. In de begroting van 2007 is een krediet van hiervoor opgevoerd. In het eerdere GRP II wordt overigens ook al gesproken over een rioolvoorziening, maar dan in de vorm van een kelder (zie ook de aanleiding). Door de verandering van het ontwerp van een kelder naar een leiding, zijn de projectgebieden elkaar gaan overlappen en is de uitvoering gecombineerd en daarmee ook de financiële verantwoording. Combinatie van budgetten bij de reconstructie van de weg 206 In de begroting van 2007 is een krediet opgenomen voor de aanleg van een rotonde (La Salle) ter grootte van De rotonde was voorzien op de kruising Schijndelseweg Brederodeweg Vicaris van Alphenlaan. De uitvoering van dit werk is meegenomen in de reconstructie van de Schijndelseweg en het krediet is toegevoegd aan het projectkrediet Schijndelseweg uit Daarnaast zijn twee bestaande aanwezige kredieten voor de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden aan die kruising aan het projectkrediet Schijndelseweg toegevoegd (ter dekking totale projectkosten), omdat die vervangen werden door het project. Het betreft een krediet van , wat via bestuursrapportages in 2007 en 2008 aan de gemeenteraad is gemeld. Hierdoor kwam het totale projectkrediet voor de reconstructie van de weg uit op: - Begroting 2004: Rotonde La Salle: Toevoeging onderhoudswerk kruising: Totaal: De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (18)

20 Gezamenlijke uitvoering, totaal budget 207 Vanwege de ligging en onderlinge samenhang is het project gecombineerd uitgevoerd. Dat betekent derhalve een totaalbudget van (bergbezinkleiding) (reconstructie Schijndelseweg) is Gecombineerde uitvoering leidt tot voordeel 208 De aanleg van de bergbezinkleiding leidt tot kosten. Bij een normale gang van zaken wordt de weg opengemaakt, de leiding erin gelegd en de weg weer dichtgemaakt. Alle kosten worden dan ook door die activiteit/dat project gedragen. In de casus Schijndelseweg is het open maken en het leggen van de leiding gedragen door het project bergbezinkleiding, maar het dichtmaken van de weg is meegenomen in de reconstructie van de weg: de Schijndelseweg werd aangepast en er werd werk met werk gemaakt. 209 Per saldo werd bespaard op het niet dicht hoeven maken van de weg in het onderdeel bergbezinkleiding. De werkzaamheden voor de leiding zijn uitgevoerd voor een bedrag van afgerond 1,5 miljoen, een voordeel van Feitelijk is dit géén besparing van op het krediet. Het geld is toegevoegd aan het krediet voor de reconstructie om dit werk er mee af te maken, via werk met werk maken. Hiermee zijn beide projecten financieel verweven geraakt. 210 Er was sprake van een voordeel bij de aanleg van de leiding en een nadeel bij de reconstructie van de weg. De weg financierde voor een deel de aanleg van de leiding. Puur theoretisch beschouwd was dat niet helemaal zuiver omdat de aanleg van de leiding via het GRP uit de rioolheffing wordt gefinancierd en de reconstructie van de weg uit algemene middelen en grondbedrijf. Maar omdat met de gecombineerde uitvoering werk met werk gemaakt kon worden, dit een financieel voordeel betekende en vanwege de onderlinge financiële verwevenheid (zie 209), is hier verder geen gewag van gemaakt. 211 Er is tot twee keer toe een harmonica beweging geweest bij het project. In de voorbereiding zijn beide werken oorspronkelijk afzonderlijk opgevoerd. Toen bij de planuitwerking het ontwerp voor de rioolkelder werd bijgesteld tot een leiding langs de weg, is besloten tot gecombineerde uitvoering. Tijdens de voorbereiding (in 2008) van de uitvoering ontstond enerzijds druk van de zijde van het waterschap om de bergbezinkleiding daadwerkelijk te gaan realiseren. Anderzijds deed zich de mogelijkheid voor om een provinciale subsidie te verkrijgen (GGA subsidie, verkeergerelateerd), die wel als eis stelde dat nog in 2008 een start gemaakt moest worden met de werkzaamheden. Beide onderdelen zijn om die reden apart aanbesteed. Nadien zijn ze bij de realisatie weer gecombineerd verantwoord. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (19)

21 212 De bergbezinkleiding is in 2008 gelegd, met afronding in De werkzaamheden sloten perfect op elkaar aan: na het leggen van de leiding kon direct worden doorgepakt met de reconstructie zelf van de Schijndelseweg. Deze volgtijdelijkheid zorgde overigens ook wel op zijn beurt voor druk in de projectuitvoering. 213 Hiermee is een derde element van druk in de uitvoering genoemd, naast de noodzaak tot een start van de reconstructie van de weg nog in 2008 vanwege de provinciale subsidie en de druk van het waterschap voor de aanleg van de bergbezinkleiding. Wat ook niet onvermeld mag blijven is dat in de tweede helft van 2008 duidelijk werd dat er ook nog een nieuwe waterleiding gelegd moest worden (door Brabant Water) langs de weg, omwille van de koeling in het datacentrum van de Rabobank. Ook hiermee moest werk met werk gemaakt worden. Deze niet voorziene externe omstandigheid moest onder hoge tijdsdruk opgelost worden: stilleggen van het werk was niet mogelijk, gelet op de risico s voor schadeclaims van de aannemer die dat mogelijk zou opleveren. 214 Dit complex van factoren geeft aan dat er eind 2008 sprake was van een projectvoorbereiding die onder hoge druk stond en waarbij veel partijen belangen hadden. Deze tijd- en drukfactor betekende dat er weinig ruimte was voor rust en bezinning, om nog eens goed na te gaan of alle stappen in de juiste volgorde werden gezet en er geen zaken over het hoofd werden gezien. Ontwikkeling van de kosten voor de reconstructie van de Schijndelseweg 215 In de zomer van 2008 stelt het college van B&W het definitief ontwerp (DO) voor de reconstructie van de Schijndelseweg vast en geeft opdracht tot het maken van het bestek voor de aanbesteding. Uit de ambtelijke inschattingen bij het DO bleek dat het oorspronkelijke krediet uit 2004, aangevuld met de bedragen voor de rotonde, niet toereikend zou zijn. Er was sprake van een geschat tekort in orde grootte van een half miljoen euro. De belangrijkste redenen hiervoor waren:- (a) Overeenkomstig het gemeentelijk beleid is op de calculaties uit 2003 geen indexering doorgevoerd in de begroting; (b) Wijziging in de wetgeving, waardoor hergebruik van asfalt als fundering verboden werd. Deze techniek was nog wel gehanteerd bij de oorspronkelijke kredietraming; (c) Een forse stijging van de tarieven voor het verleggen van kabels en leidingen, als gevolg van de ontvlechting van de productie en het transport van energie; (d) Het inmiddels gereedgekomen bomenbeleidsplan, waarin wel beleidsmatige keuzes werden gemaakt, maar geen middelen beschikbaar werden gesteld. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (20)

22 216 Het verwachte tekort is gemeld via de afdelingsrapportage RO, maar is uiteindelijk niet opgenomen in de Bestuursrapportage II van De reden hiervoor is dat de interne deadline voor de bestuursrapportage II op 1 september 2008 lag en er toen nog steeds sprake was van een verwacht tekort en niet van een gerealiseerd tekort: de aanbesteding moest immers nog plaatsvinden. Tevens was intern de verwachting dat de aangevraagde GGA subsidie (zie hierna) de overschrijding zou kunnen opvangen. De gemeenteraad is daarmee op dat moment niet geïnformeerd om dat de formele rapportageafspraken er niet in voorzien om mogelijk verwachte tekorten als risico te rapporteren. In de bestuursrapportages I en II van 2009 is de overschrijding wel gemeld, maar kon er geen bijsturing meer plaatsvinden. Provinciale subsidie dekt het tekort maar leidt tot grote problemen 217 Dit alles leidde ertoe dat er sprake was van een toename in de kosten. In de zoektocht om dit verschil te dekken, komt de provinciale GGA subsidie als een bruikbare aanvulling. De omvang van de subsidie is nagenoeg gelijk aan de extra kosten, zodat het project tegen dezelfde gemeentelijke financiële inspanning gerealiseerd kan worden. 218 Het gaat echter fout bij de administratieve verwerking van die verkregen subsidie, mede door onvoldoende communicatie tussen de financiële en de technische mensen. De subsidie is verwerkt als dekking voor het oorspronkelijke krediet (waardoor de voeding vanuit het grondbedrijf minder kon worden), terwijl de subsidie als extra middel had moeten worden aangemerkt om de extra lasten zoals hiervoor vermeld te kunnen dekken. De financiële mensen wisten niet dat er sprake was van een door de technische mensen voorzien tekort. Via de bestuursrapportage 2009 II is dit gerepareerd middels een correctie van De reconstructie van de Schijndelseweg is in 2010 opgeleverd, nadat dat voor de bergbezinkleiding al in 2009 was gedaan. In de jaarrekening 2010 is melding gemaakt van het gereed komen van het (gecombineerde) project Schijndelseweg, met een geringe overschrijding van (minder dan 2%). Project 2: de nieuwbouw van zwembad Het Dommelbad 220 Het project start in juni 2000, wanneer de gemeenteraad een voorstel krijgt voorgelegd met betrekking tot de toekomst van de geprivatiseerde sportaccommodaties Den Haagakker. Daar maakt een overdekt zwembad deel van uit. Om dit bad in goede staat te laten verkeren, is een aanzienlijke investering nodig. Daar komt bij dat met betrekking tot een ander bad, genaamd De Spetterhoek van instituut De La Salle, er sprake is van een situatie dat dit bad door veel inwoners van Boxtel wordt gebruikt zonder dat de gemeente een bijdrage levert aan het jaarlijkse exploitatietekort. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (21)

23 221 In het voorstel van de raad wordt gesteld dat indien het zwembad van De la Salle en Den Haagakker kan worden gecombineerd tot één voorziening, de exploitatie tot voordelen kan leiden, hetgeen voor beide partijen gunstig is. De La Salle wenst de exploitatie van een zwembad in de toekomst niet voort te zetten en ook de gemeente ziet het niet als een kerntaak. Een geprivatiseerde exploitatie is de te volgen lijn. 222 In financiële zin is in dat voorstel aan de raad aangegeven dat het een forse investering vergt, zonder dat concrete cijfers worden gepresenteerd. Het voorstel, wat door de raad wordt aangenomen, voorziet erin dat het college gemachtigd wordt om de plannen voor de bouw van een nieuw zwembad verder te gaan voorbereiden. 223 In de raadsvergadering van december 2000 verstrekt de raad een voorbereidingskrediet voor het instellen van een haalbaarheidsonderzoek. Dit onderzoek wordt gegund aan Sportfondsen Nederland NV. Het beleidsprogramma geeft het college de opdracht om een zwembad te realiseren. 224 Het haalbaarheidsonderzoek leidt in juni 2003 tot een rapport en tot het opnemen van een krediet in de programmabegroting 2004 van , opgebouwd uit:- - Aankoop terrein en sloop opstallen: Advies, begeleiding en architect: Inrichting buitengebied/infrastructuur: Bouw- en installatiekosten: Duurzaamheidmaatregelen: Recreatiehoek/waterspeeltuin: Toevoeging restant voorbereidingskrediet: Totaal: Gebruikerswensen worden gehoord en meegenomen 225 De gemeente wordt bij dit project geadviseerd en begeleid door Hopman Andres Consultants. Zij bereiden de werkzaamheden in projectgroepverband binnen de gemeente voor. In dat verband is een eerste concept programma van eisen voor een nieuw zwembad opgesteld. 226 In februari 2004 wordt een bijeenkomst gehouden voor de toekomstige gebruikers. De geboden inspraak leidt tot aanvullingen van het programma van eisen. Het gaat dan met name over aanvullingen zoals een duikplank, een afzonderlijke waterglijbaan maar ook over verbrede perrons en een toeschouwersruimte. Ook is een drenkelingendetectiesysteem opgenomen. Daarbij is wel de kanttekening gemaakt dat deze voorzieningen worden meegenomen mits passend binnen de door de raad gestelde financiële kaders. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (22)

24 227 Hoewel er nog geen concrete bedragen worden genoemd, is wel duidelijk dat er sprake is van een beduidend hoger budget. De financiële consequenties worden eerst concreter gemaakt na het opstellen van het definitief ontwerp. Ook de aanbesteding zelf kan nog tot een financieel gunstige uitkomst leiden. Al met al redenen om in het voorjaar van 2004 een besluit over een bijstelling van het benodigde budget uit te stellen en er dus niet mee naar de raad te gaan Op 5 april 2004 wordt in de commissie Maatschappelijke Zaken het programma van eisen toegelicht. Daarin wordt melding gemaakt van de extra wensen van de gebruikers en is aangegeven dat dit ook afhankelijk is van de beschikbare middelen. Mogelijk dat op een later tijdstip nadere keuzes moeten worden gemaakt aldus de notitie voor de commissie. Bedragen worden niet genoemd. 229 Op 18 oktober 2004 wordt dezelfde commissie geïnformeerd over het voorlopig ontwerp en de planning van de voortgang tot het moment van aanbesteden. Architectenselectie en wijze van aanbesteden 230 In de eerste helft van 2004 vindt de selectie plaats van de architect. Aan negen geselecteerde bureaus wordt het programma van eisen verstrekt inclusief de extra opties. Als maximaal budget wordt een bedrag van exclusief BTW meegegeven. Geen enkel bureau blijkt in staat te zijn om een zwembad te ontwerpen met een budget van De keuze valt op AGS architecten uit Heerlen. Zij maken een winnende aanbieding met een investeringsbedrag van Na verwerking van ingebrachte correcties en verduidelijkingen ontstaat een totale investering van exclusief BTW. Dit is inclusief alle extra opties zoals aangegeven door de gebruikers, maar exclusief het in het schetsontwerp opgenomen sedumdak. Deze optie wordt begroot op In een notitie van 23 juli 2004 aan het college wordt gesteld: Indien alle opties uit het ontwerp worden gehaald dan kan het zwembad binnen het beschikbare budget worden gerealiseerd. De architect stelt echter nadrukkelijk dat het mogelijk moet zijn om alle opties gerealiseerd te kunnen krijgen, inclusief het sedumdak, binnen de oorspronkelijke raming gelet op de huidige aannemersmarkt. Geadviseerd wordt dan ook om het ontwerp inclusief alle opties en sedumdak aan te besteden en eerst nadat blijkt dat dit niet binnen het budget realiseerbaar is de nodige opties te schrappen. 1 Bron: notitie aan B&W dd 26 maart De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (23)

25 233 Er is geen noodzaak tot Europese aanbesteding, het investeringsniveau blijft nog juist binnen de drempelwaarde. Er wordt gekozen voor een openbare voorselectie van aannemers tijdens de ontwerpfase. Na selectie worden de aannemers in staat gesteld op basis van een definitief ontwerp en een concept besteksplan een offerte uit te brengen. De geselecteerde aannemer met de meest gunstige aanbieding neemt deel aan het bouwteam waarin het bestek nader wordt uitgewerkt. De aannemer kan bij kostenoverschrijding gevraagd worden met alternatieven te komen. Ook de planning kan direct worden kortgesloten. Na de fase van gereedmaken van bestek en eventuele aanpassingen van het ontwerp wordt met de aannemer onderhandeld over de uiteindelijke prijsaanbieding, waarbij de basis van de prijs vastligt in de offerte. 234 Deze procedure wordt aan het college voorgesteld om te volgen 2, deze procedure heeft ook de absolute voorkeur van de architect en wordt gesteund door de adviseur Hopman Andres Consultants. Het gemeentelijk inkoopbeleid voorziet in een dergelijke procedure (bouwteam constructie). De aanbesteding 235 Op 4 januari 2005 vindt de aanbesteding plaats. De gemeenteraad wordt hierover geïnformeerd in de raadsvergadering van 21 maart In dat raadsvoorstel wordt duidelijk gemaakt dat het zwembad niet gerealiseerd kan worden binnen het beschikbare krediet. Om het ontwerp te kunnen realiseren inclusief alle opties is een extra budget benodigd van ongeveer Duidelijk wordt gemaakt dat indien ook de extra opties eruit worden gehaald er nog een tekort resteert van afgerond Andere oorzaken, naast de genoemde extra opties, voor de kostenstijging zijn:- (a) Extra duurzaamheidmaatregelen, aanvullend aan het ontwerp, met een omvang van afgerond ; (b) Aanpassingen die afwijken van de specificaties zoals door Sportfondsen Nederland zijn gebruikt bij de raming van het oorspronkelijke krediet, bijvoorbeeld een verschil van 62 m2 wateroppervlak en een toename van het vloeroppervlak van het gebouw van 1076 m2. Doorrekening van deze feiten zou moeten leiden tot een aanpassing van het benodigde investeringsbedrag met afgerond Voorstel aan B&W d.d. 23 juli 2004 De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (24)

26 237 In het aangehaalde raadsvoorstel spreekt het college uit dat het overtuigd is dat de uitkomst van de aanbesteding zonder meer acceptabel is. Er zal dus gezocht moeten worden naar een oplossing of binnen het plan (bezuinigen) of via beschikbaarstelling van extra krediet. Aan de raad worden scenario s gepresenteerd met mogelijke aanpassingen en de daarbij behorende bezuinigingen. Een vijftal scenario s wordt gepresenteerd en de raad kiest voor het door het college geadviseerde scenario 5. Daarin worden bezuinigingen doorgevoerd met een omvang van afgerond en resteert een te dekken tekort van Middels een begrotingswijziging wordt dit aanvullend krediet beschikbaar gesteld. 238 Met de beschikbaarstelling van dit aanvullend krediet komt het totale projectkrediet op Juridische complicaties bij de gunning 239 De aanbesteding zelf is opgebouwd uit drie percelen, te weten:- (a) Perceel 1 bouwkundige werken, met vijf aanbieders; (b) Perceel 2 werktuigbouwkundige en elektrotechnische installaties, ook met vijf aanbieders; (c) Perceel 3 waterbehandelingsinstallaties met drie aanbieders. 240 De percelen 2 en 3 worden gegund aan de firma Hellebrekers installatietechniek en dit verloopt zonder problemen. Die zijn er wel bij de gunning van perceel 1. Het criterium van de meest economisch gunstige aanbieding wordt gehanteerd, niet dat van de laagste prijs. Van de vijf aanbiedingen lagen de inschrijvingsbedragen van de drie laagste aanbiedingen zeer dicht bij elkaar, een verschil van 200 en tussen de nummers 1 en 2 respectievelijk 1 en 3. De aanbiedingen van de twee laagste prijzen voldeden niet geheel aan de voorwaarden voor inschrijving en zijn uiteindelijk niet in de beoordeling meegenomen. Beide bedrijven (Van Heesewijk Bouw als laagste en WBC als een na laagste inschrijver) hadden verzuimd gegevens te verstrekken die wel gevraagd waren. Op grond hiervan is de aanbieding van de Gebroeders van der Heijden als meest economisch gunstige aanbieding gewaardeerd. 241 Op 14 januari 2005 worden de bedrijven ingelicht omtrent de uitkomsten van de aanbesteding. Op 17 januari 2005 uit bouwbedrijf Van Heesewijk Bouw schriftelijk zijn bedenkingen tegen het voornemen tot gunning aan Gebr. van der Heijden. Zij zijn van mening dat op basis van de laagste inschrijving aan hen gegund had moeten worden. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (25)

27 242 In de planning was voorzien om in de raadsvergadering van 24 februari 2005 de raad een kredietvoorstel te doen op basis van de uitkomst van de aanbesteding. Het aanbestedingsresultaat was echter zodanig dat veelvuldig overleg plaats moest vinden met het bedrijf Gebroeders van der Heijden. In deze fase stuurt Van Heesewijk Bouw een verzoek tot overleg. Daar is door de gemeente toen niet op in gegaan, gelet op de lopende gesprekken met Van der Heijden om tot een oplossing voor het tekort te komen. 243 Zoals aangegeven heeft de raad op 21 maart 2005 besluitvorming gepleegd met betrekking tot het aanvullende krediet. Uiteindelijk heeft op 19 april 2005 definitieve gunning plaatsgevonden aan Gebroeders van der Heijden. Op 25 april 2005 is Van Heesewijk Bouw hierover geïnformeerd. Op 9 mei 2005 is een concept dagvaarding voor een Kort Geding ontvangen. Daarop heeft het college een advocatenbureau ingeschakeld. De definitieve dagvaarding volgt op 23 mei Op 13 juni 2005 heeft behandeling door de rechtbank plaatsgevonden waarna op 30 juni 2005 de uitspraak volgde. De voorzieningenrechter heeft uitgesproken dat het werk niet aan Gebroeders van der Heijden moet worden gegund en bepaalt tevens dat het werk moet worden stilgelegd. Direct na deze uitspraak is het werk feitelijk stilgelegd. Vervolgens heeft Gebroeders van der Heijden aangegeven dat er schade zou ontstaan. 245 Direct na stillegging van het werk heeft het college een tweesporenbeleid gevolgd: enerzijds is overleg gestart met Van Heesewijk Bouw om te bezien of er ruimte was voor een schikking en anderzijds is in overleg met de advocaat besloten tot het instellen van een spoedappel tegen het vonnis. Het overleg met Van Heesewijk Bouw heeft geleid tot een overeenkomst en het spoedappel is ingetrokken. Daarmee is een mogelijke langdurige juridische procedure voorkomen en is bereikt dat de werkzaamheden weer zijn gestart De werkzaamheden worden hervat en op 15 december 2006 is het zwembad geopend. Tijdens de feitelijke realisatie wordt er via diverse voortgangsrapportages bericht, die ook in de commissie Maatschappelijke Zaken aan de orde komen. 3 Bron: notitie voor de commissie Bestuurlijke Zaken zoals behandeld in hun openbare vergadering van 7 september De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (26)

28 Aandacht voor de exploitatie 247 Naast de investering in het nieuwe zwembad krijgt ook het vraagstuk van de toekomstige exploitatie de aandacht. In het eerder aangehaalde voorstel aan de raad van 21 maart 2005 wordt de aanpak op dit punt gemeld. 248 De commissie Maatschappelijke Zaken spreekt zich op 7 november 2005 uit over de uitgangspunten voor het programma van eisen tot exploitatie van het nieuwe zwembad en aan deze commissie wordt op 8 mei 2006 gemeld dat in de komende maanden op zoek gegaan wordt naar een nieuwe exploitant. De commissie wordt op 14 augustus 2006 wederom over de voorgang geïnformeerd. Op 11 september 2006 tenslotte wordt aan de commissie gemeld dat er een nieuwe exploitant geselecteerd is, binnen de uitgangspunten van het programma van eisen. 249 In financiële zin verstrekt de gemeente een exploitatievergoeding, waarvan een deel weer terugvloeit als huuropbrengst. Deze opbrengst bedraagt jaarlijks. De netto vergoeding van de gemeente is in Uit de gegevens van de begrotingen en jaarrekeningen over de jaren 2008 tot en met 2010 en een actuele inschatting over 2011 blijkt dat deze netto vergoeding nog steeds gerealiseerd wordt, behoudens een kleine verhoging als gevolg van inflatie. De netto bijdragen zijn:- (a) 2007: ; (b) 2008: ; (c) 2009: ; (d) 2010: ; (e) 2011: Afronding 250 Op 11 juni 2007 behandelt de commissie Maatschappelijke Zaken het eindverslag van dit project met als boodschap realisatie binnen de gestelde termijn en binnen budget. Ook wordt gemeld dat de exploitatie goed verloopt Tot zover de beschrijving van beide projecten op hoofdlijnen, van de rode draad, zonder dat de details worden vermeld over het verkeer binnen de projectorganisatie. Deze beschrijving zal worden betrokken bij de invulling van de feitelijke prestaties van de gemeente Boxtel in vergelijking tot het normenkader. Dit wordt in het volgende hoofdstuk weergegeven. De projecten Reconstructie Schijndelseweg en nieuwbouw zwembad Het Dommelbad (27)

29 3 Feitelijke prestaties gemeente Boxtel 301 In dit hoofdstuk worden de gevonden feitelijke prestaties van de gemeente Boxtel op de normen uit het normenkader gepresenteerd. Dit betreft een weergave van de feitelijke score, op basis van documentanalyse en interviews met ambtenaren en de verantwoordelijk portefeuillehouder. Ook de in het vorige hoofdstuk gemaakte reconstructie wordt bij de weergave van de feitelijke prestaties betrokken, gegeven het feit dat een onderdeel van het normenkader betrekking heeft op de onderzochte projecten. De rekenkamercommissie verwijst hierbij opnieuw en met nadruk naar het gestelde in hoofdstuk 1 met betrekking tot het karakter en de insteek van het normenkader. 302 Dit betreft derhalve nog geen analyse en/of oordeelsvorming omtrent de gevonden informatie, maar uitsluitend een weergave van de verzamelde onderzoeksdata. De presentatie van de gevonden feitelijke score volgt de opbouw van het normenkader, dat wil zeggen in afzonderlijke paragrafen de onderdelen algemeen beleid, projectkeuze & kaderstelling, sturing & controle en doelmatigheid & doeltreffendheid. 303 In dit hoofdstuk is de ambtelijke reactie 4 op de nota van bevindingen, die strekt tot controle op de feitelijke juistheid van de gehanteerde onderzoeksgegevens, verwerkt. Dataverzameling onderdeel algemeen beleid 304 De dataverzameling voor het onderdeel algemeen beleid laat de volgende feitelijke resultaten zien. Norm 1: De gemeente heeft beleid geformuleerd m.b.t. projectsturing en beheersing 305 Het gemeentelijk beleid is geformuleerd in de Leidraad Projectmatig Werken Deze notitie is door het college van B&W vastgesteld op 11 februari De leidraad geeft een concrete uitwerking van de volgende onderdelen:- (a) Het type projecten dat de gemeente onderscheidt (A, B en C projecten). Daarbij worden vier criteria gehanteerd: bedrag van meer dan , grote complexiteit, looptijd langer dan een jaar en bestuurlijk of maatschappelijk gevoelig. Wordt aan alle vier voldaan dan is het een A project, aan enkele dan is het een B project en wordt aan geen van die criteria voldaan dan is het een C project; (b) De uitwerking van de taken van de hoofdrolspelers in projecten; (c) De overlegstructuren die gehanteerd worden; 4 Verkregen op 31 januari 2012, gedateerd 26 januari Feitelijke prestaties gemeente Boxtel (28)

30 (d) (e) (f) De interne fasering van projecten met bijbehorende fasedocumentatie; De beheersing van projecten inclusief bestuurlijke terugkoppeling; Hoe te handelen in conflictsituaties. 306 De kern van de leidraad wordt gevormd door een zevental zogenaamde gouden regels voor projectmatig werken. In afbeelding 2 staan deze weergegeven. Regel 4 gaat in op het bespreken van de projectvoortgang en het tijdig inbrengen van beslispunten voor bijsturing in onder andere de gemeenteraad. Afbeelding 2: de zeven gouden regels van het projectmatig werken binnen de gemeente Boxtel Norm 2: Het beleid is vastgesteld door de gemeenteraad 307 Zoals aangegeven is het beleid voor het projectmatig werken aan grote projecten vastgesteld door het college van B&W, niet door de gemeenteraad. Feitelijke prestaties gemeente Boxtel (29)

31 Norm 3: Het beleid bevat een duidelijke uitwerking van de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie 308 Het in de leidraad vervatte beleid gaat onder andere in op de taken van de hoofdrolspelers binnen projecten. Onderdeel 4 van de leidraad maakt daarbij een concrete uitwerking van de rol van:- (a) De projectleider; (b) Het college van B&W; (c) Gemandateerd opdrachtgever, verantwoordelijk portefeuillehouder; (d) Afdelingshoofd; (e) Controller; (f) Projectmedewerker. 309 De rol van de raad wordt niet afzonderlijk genoemd dan wel uitgewerkt. Wel staat bij de rol van de verantwoordelijk portefeuillehouder onder andere aangegeven: De portefeuillehouder dient er zorg voor te dragen dat het college, de raadscommissie en de raad tijdig worden geïnformeerd over de voortgang van het project en vooral over de afwijkingen hierbij 5. De definitie van wat tijdig is, wat een afwijking is, op welke terreinen en met welke marges hierbij gewerkt kan worden, is niet gegeven. 310 Bij de andere onderdelen van de leidraad wordt een aantal keren ingegaan op de rol van de raad dan wel hoe deze betrokken moet worden. Dit betreft de volgende zaken:- (a) Bij onderdeel 6, de projectfasering, staat aangegeven bij de ontwerpfase dat het mogelijk is een splitsing te maken in een voorontwerp en een definitief ontwerp. Het voorontwerp wordt behandeld in college en commissie. Het definitief ontwerp met het krediet wordt in het college, de raadscommissie en de raad behandeld 6. De leidraad maakt hierbij geen nader verschil in A, B of C projecten, en geeft slechts hiervoor aan waar de behandeling plaatsvindt: stuurgroep, projectgroep of afdelingshoofd. In samenhang met de rest van de leidraad mag echter worden aangenomen dat het definitief ontwerp van C projecten door het afdelingshoofd wordt afgedaan, van B projecten door het college en A projecten door de raad; 5 Onderdeel 4.3, pagina 5 van de Leidraad projectmatig werken 6 Onderdeel 6.2.3, pagina 9 van de Leidraad projectmatig werken Feitelijke prestaties gemeente Boxtel (30)

32 (b) Onderdeel 7.8 van de leidraad gaat in op de bestuurlijke terugkoppeling en geeft in algemene termen weer wat de rolverdeling is tussen raad en college: Afbeelding 3: bestuurlijke terugkoppeling binnen projecten bij de gemeente Boxtel 311 De leidraad geeft geen definitie wanneer er sprake is van een dreigende overschrijding en laat de vorm vrij waarop bestuurlijke terugkoppeling dient te geschieden. 312 Hierbij moet bedacht worden dat de leidraad opgesteld is in de periode van de dageraad van het dualisme. Zowel bestuurlijk als ambtelijk werd er gezocht naar heldere rolverdelingen voor college en raad binnen dit nieuwe kader van dualisme. De hoofdgedachte hierin was dat de raad zich bezig zou moeten houden met de Wat-vraag en de financiering daarvan, en het college met de Hoe-vraag en de feitelijke uitvoering. Binnen die opzet was het doelstelling dat het college op gezette tijden (lees de begrotingscyclus met twee bestuursrapportages en jaarverslag) de raad zou informeren en de raad controle kon uitvoeren. Feitelijke prestaties gemeente Boxtel (31)