TEKST & TOELICHTING OMGEVINGSBESLUIT

Transcriptie

1 TEKST & TOELICHTING OMGEVINGSBESLUIT PARLEMENTAIRE GESCHIEDENIS DEEL I - CONSULTATIEVERSIE 2016

2

3 TEKST & TOELICHTING OMGEVINGSBESLUIT PARLEMENTAIRE GESCHIEDENIS DEEL I - CONSULTATIEVERSIE 2016 Redactie: Mr. dr. J.H.G. van den Broek

4 TEKST & TOELICHTING OMGEVINGSBESLUIT 2016 Berghauser Pont Publishing Postbus LB Amsterdam Omslagontwerp: Rosanna Zito, Zedline. Druk: Scan Laser BV, Zaandam Eerste druk 2016 ISBN: 2016 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduces in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers written permission.

5 VOORWOORD EN LEESWIJZER Op 22 maart 2016 is de Omgevingswet aangenomen door de Eerste Kamer (Stb. 2016, 156). Deze wet moet in 2019 in werking treden. De Omgevingswet biedt een fundament voor de bundeling van het omgevingsrecht in één wet en vier AMvB s. Deze wet integreert met name de gebiedsgerichte onderdelen van het omgevingsrecht in één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en uitvoering. De stelselherziening moet daarmee leiden tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en een substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zoveel mogelijk gebundeld, procedures worden korter. Deze bundeling biedt mogelijkheden tot slimme (win-win) combinaties, kostenbesparing, beperking van onderzoekslasten en betere mogelijkheden voor digitale beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken. In totaal zijn zo n zestig sectorale AMvB s opgegaan in de vier AMvB s onder de Omgevingswet. In het eindbeeld van het nieuwe stelsel, zoals beschreven in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel voor de Omgevingswet, gaan ook veel andere AMvB s onder de reikwijdte van de Omgevingswet vallen. Bij de indeling van de vier AMvB s is gekozen om deze zoveel mogelijk helder te koppelen aan de doelgroep en het type regelgeving. Eén van de doelen van de stelselherziening is immers om het omgevingsrecht inzichtelijker, gemakkelijker in het gebruik en meer samenhangend te maken. Dit heeft geleid tot de volgende AMvB s: Het Omgevingsbesluit (Ob). Dit besluit bevat de algemene en procedurele bepalingen voor de uitwerking van de instrumenten van de wet die voor een ieder van belang zijn, zowel voor overheden als voor bedrijven en burgers. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Dit besluit richt zich tot bestuursorganen en bevat de inhoudelijke normen voor de bestuurlijke taakuitoefening en besluitvorming. Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Dit besluit stelt rechtstreeks werkende rijksregels over activiteiten in de fysieke leefomgeving aan burgers, bedrijven en overheden in de rol van initiatiefnemer. Het gaat daarbij vooral om milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten. Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dit besluit stelt algemene, rechtstreeks werkende regels aan activiteiten met betrekking tot bouwwerken, zoals bouwen en slopen. Dit besluit is gericht op een ieder die deze activiteiten uitvoert, in de praktijk vooral burgers en bedrijven. Deze uitgave bevat een toelichting op de internetconsultatieversie van het Omgevingsbesluit (1 juli 2016). Deze uitgave bestaat uit een Management Samenvatting en drie Romeins genummerde delen. De Management Samenvatting is overgenomen van de Nota van Toelichting. Deel I Inleiding behandelt een aantal algemene onderwerpen inzake het Omgevingsbesluit. Deel II Omgevingsbesluit bevat een toelichting op de veertien hoofdstukken van het Omgevingsbesluit. Elk hoofdstuk begint waar relevant met een korte inleiding. Daarbij is waar mogelijk aangesloten bij de algemene toelichting in de Nota van Toelichting. Na de inleiding volgt de tekst van het hoofdstuk, waarbij per artikel de artikelsgewijze toelichting uit de Nota van Toelichting is opgenomen. Op die wijze kan de gebruiker meteen de relevante toelichting bij de betreffende artikelen lezen. Per artikel is de grondslag in de Omgevingswet tussen vierkante haken aangegeven. Om de omvang van VOORWOORD EN LEESWIJZER V

6 deze uitgave hanteerbaar te houden, is een selectie gemaakt van de bijlagen bij het Omgevingsbesluit (Romeins genummerd) en de toelichting daarop. Die bijlagen zijn wel te raadplegen via Deel III Bijlagen bevat de volgende Arabisch genummerde bijlagen: Bijlage 1: Begrippen in het Omgevingsbesluit (Bijlage I onder A Ob). Bijlage 2: Begrippen in de Omgevingswet, die ook voor de AMvB s relevant zijn (Bijlage A Ow). Bijlage 3: Begrippen Memorie van Toelichting Omgevingswet. Bijlage 4: Grondslagen van de vier AMvB s in de Omgevingswet. Bijlage 5: Lijst van Europese richtlijnen, verordeningen en besluiten, en internationale verdragen en protocollen. Gewoonlijk wordt in deze uitgave de in deze lijst verkort opgenomen naam gebruikt. Aangezien waar mogelijk de letterlijke tekst van de AMvB of de toelichting daarop is gebruikt, is slechts spaarzaam de exacte vindplaats aangegeven. Die laat zich met de moderne tekstverwerkers eenvoudig vinden. De andere AMvB s en de Omgevingswet zijn elk uitgegeven in een afzonderlijke uitgave, die waar mogelijk dezelfde indeling volgt als deze uitgave. Zodra de AMvB s in het Staatsblad staan, volgt een actualisatie met track records. Op deze wijze kan de gebruiker die nu kennis neemt van de ontwerp-amvb s straks in korte tijd bekend raken met de definitieve versies. De auteur houdt zich aanbevolen voor opmerkingen. s-hertogenbosch, 2016 Jan van den Broek VI VOORWOORD EN LEESWIJZER

7 INHOUDSOVERZICHT VOORWOORD EN LEESWIJZER V AFKORTINGEN XIII LIJST VAN OVERZICHTEN XVII BEGRIPPENLIJST 1 MANAGEMENT SAMENVATTING 15 Algemeen...15 Bevoegdheden, handhaving en beheer...15 Procedurele regels...16 Projectprocedure...16 Milieueffectrapportage...16 Financiële bepalingen...16 Digitale voorzieningen...16 Vereenvoudiging...17 Logische, eenvoudige en inzichtelijke bevoegdheidstoedeling...17 Inzichtelijke en korte procedures...17 Snelle en betere besluitvorming bij grote en complexe projecten...18 Inzichtelijke regelgeving over milieueffectrapportage...18 Inzichtelijke regelgeving over kostenverhaal...18 Solide afdekking financiële risico s...18 Toelichting op onderwerpen die in alle AMvB s en de Omgevingswet terugkomen...18 DEEL I INLEIDING 19 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Grondslag en reikwijdte Toepassingsgebied Begrippen Inwerkingtreding en citeertitel AMvB s sluiten aan bij beleidscyclus Herimplementatie Europees recht en internationale verdragen Bijdrage van de AMvB s aan de doelen van de Omgevingswet Algemeen Verantwoordelijkheid burger, bedrijf en overheden Wettelijke beleids- en beheertaken Het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving De rol van het Besluit kwaliteit leefomgeving bij beslissingen DEEL II OMGEVINGSBESLUIT - 1 JULI INHOUDSOVERZICHT VII

8 HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN 35 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING HOOFDSTUK 2 AANWIJZING VAN LOCATIES VOOR RIJKSTAKEN 37 ALGEMENE TOELICHTING Aanwijzing van locaties voor rijkstaken Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING HOOFDSTUK 3A BEVOEGD GEZAG OMGEVINGSVERGUNNING 39 ALGEMENE TOELICHTING A.1 Algemeen A.2 Bevoegd gezag bij enkelvoudige aanvraag A.2.1 BenW bevoegd gezag A.2.2 GS bevoegd gezag A.2.3 Minister van Defensie bevoegd gezag A.2.4 Minister van EZ bevoegd gezag A.2.5 Minister van IenM bevoegd gezag A.3 Bevoegd gezag bij de meervoudige aanvraag en magneetactiviteiten A.3.1 Eén bevoegd gezag A.3.2 BenW bevoegd gezag A.3.3 GS bevoegd gezag A.3.4 Minister van Defensie bevoegd gezag A.3.5 Minister van EZ bevoegd gezag A.3.6 Minister van IenM bevoegd gezag A.4 Eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag bij complexe bedrijven A.5 Bevoegd gezag bij wateractiviteiten A.6 Overdracht van bevoegdheden A.7 Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING...48 Afdeling 3.1 Bevoegd gezag omgevingsvergunning Aanvraag om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten Aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten, anders dan wateractiviteiten Flexibiliteitsregeling bevoegd gezag alle activiteiten HOOFDSTUK 3B BETROKKENHEID VAN ANDERE BESTUURSORGANEN 65 ALGEMENE TOELICHTING B.1 Algemeen B.2 Advies met instemming B.3 Advies B.4 Rechtsgevolgen ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 3.2 Betrokkenheid van andere bestuursorganen of instanties bij aanvraag om een omgevingsvergunning of maatwerkvoorschrift VIII INHOUDSOVERZICHT

9 HOOFDSTUK 4 PROJECTPROCEDURE 85 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Voornemen en voorkeursbeslissing Eisen aan de totstandkoming, vorm en inhoud van het voornemen Aanwijzing van gevallen waarin voorkeursbeslissing verplicht is Eisen aan de totstandkoming, vorm en inhoud van de voorkeursbeslissing Projectbesluit Eisen aan de totstandkoming, vorm en inhoud van het projectbesluit Aanwijzen van besluiten die als (deel van een) projectbesluit kunnen gelden Instructieregels Wijziging omgevingsplan Participatie bij de projectprocedure Algemeen Inhoud van participatie De rol van het bevoegd gezag en van derde-initiatiefnemers Kennisgeving participatie Verantwoording Zienswijzen Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 4.1 Voornemen en voorkeursbeslissing Afdeling 4.2 Projectbesluit HOOFDSTUK 5 [GERESERVEERD] 99 HOOFDSTUK 6 KOSTENVERHAAL (GRONDEXPLOITATIE) 101 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Berekening van kosten en opbrengsten Verdeling van kosten Wijzigingen Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Bijlage IV bij Artikel 6.3 van dit besluit (kosten en kostensoorten) HOOFDSTUK 7 FINANCIËLE BEPALINGEN 113 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Activiteiten waarvoor financiële zekerheidsstelling geldt Majeure risicobedrijven Bevoegdheid Wie moet zekerheid stellen? Vorm van financiele zekerheid Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING INHOUDSOVERZICHT IX

10 HOOFDSTUK 8 PROCEDURES 123 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Procedurele regels voor instrumenten uit de Omgevingswet Algemeen Overlegverplichtingen voor de totstandkoming van een reactieve interventie of instructie Samenwerkingsverplichtingen voor de totstandkoming van een programma Totstandkomingsprocedure voor de totstandkoming van een omgevingsvergunning Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 8.1 Omgevingsplan Afdeling 8.2 Instructies Afdeling 8.3 Omgevingsvisie Afdeling 8.4 Programma s Algemeen Geluid Water Lucht Natuur Afdeling 8.5 Meldingen en maatwerkvoorschriften Afdeling 8.6 Omgevingsvergunning Toepassing afdeling 3.4 en 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht Afdeling 8.7 Gedoogplichtbeschikkingdeling Afdeling 8.8 Monitoring HOOFDSTUK 9 MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 145 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Milieueffectrapportage voor plannen en programma s Algemeen Plan-mer-beoordeling Procedure advies vragen aan de Commissie voor de mer De inhoudseisen van het plan-mer Eisen aan de besluitvorming en inhoud van een plan of programma als gevolg van de mer Milieueffectrapportage voor projecten Grensoverschrijdende milieueffecten Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 9.1 Milieueffectrapportage voor plannen en programma s Afdeling 9.2 Milieueffectrapportage voor projecten Afdeling 9.3 Grensoverschrijdende milieueffecten Afdeling 9.3 Grensoverschrijdende milieueffecten Grensoverschrijdende project-mer X INHOUDSOVERZICHT

11 HOOFDSTUK 10 ADVIESORGANEN EN ADVISEURS 165 ALGEMENE TOELICHTING Algemeen Adviesorganen op rijksniveau Adviseurs Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 10.1 Commissie voor de milieueffectrapportage HOOFDSTUK 11 HANDHAVING EN UITVOERING 171 ALGEMENE TOELICHTING Bevoegd gezag voor de handhaving bijzondere gevallen Bestuursdwangbevoegdheid instemmend bestuursorgaan Kwaliteitsbevordering en afstemming Handhaving en uitvoering ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 11.1 Bestuursrechtelijke handhavingstaak en handhavingsbevoegdheid Afdeling 11.2 Kwaliteitsbevordering en afstemming [Gereserveerd] HOOFDSTUK 12 DIGITALE VOORZIENINGEN 179 ALGEMENE TOELICHTING Wijze van aanvragen Omgevingsdocumenten Vooruitblik Verhouding tot geldend recht ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Afdeling 12.1 Wijze van aanvragen Afdeling 12.2 Omgevingsdocumenten HOOFDSTUK 13 OVERGANGSRECHT [GERESERVEERD] 185 HOOFDSTUK 14 SLOTBEPALINGEN 187 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING DEEL III BIJLAGEN 189 Bijlage 1: Begrippen in het Omgevingsbesluit Bijlage 2: Begrippen in de Omgevingswet Bijlage 3: Begrippen in de Memorie van Toelichting Omgevingswet Bijlage 4: Grondslagen voor AMvB s in de Omgevingswet (Stb. 2016, 156) Bijlage 5: Lijst van Europese richtlijnen, verordeningen en besluiten, en internationale verdragen en protocollen TREFWOORDENREGISTER INHOUDSOVERZICHT XI

12 AFKORTINGEN Abm ABM ABRvS Actal afd. AMvB Arm art. Awb Bal BAT Bbl BBT BenW Bevi bijl. Bkl blz. Bor BP Bref Bro Brzo BW BZK CAW CBS CO CO 2 CRA diss. DSO ECLI EEG EEZ EG EK Activiteitenbesluit milieubeheer Algemene Beoordelingsmethodiek Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Adviescollege toetsing regeldruk afdeling Algemene maatregel van bestuur Activiteitenregeling milieubeheer artikel Algemene wet bestuursrecht Besluit activiteiten leefomgeving Best Available Techniques Besluit bouwwerken leefomgeving Beste Beschikbare Technieken Burgemeester en wethouders Besluit externe veiligheid inrichtingen bijlage Besluit activiteiten leefomgeving bladzijde Besluit omgevingsrecht Belemmeringenwet Privaatrecht BBT Referentie Document (BAT Reference Document) Besluit ruimtelijke ordening Besluit risico s zware ongevallen Burgerlijk Wetboek (Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving Centraal Bureau voor de Statistiek Koolmonoxide Kooldioxide College van Rijksadviseurs dissertatie Digitaal Stelsel Omgevingswet European Case Law Identifier Europese Economische Gemeenschap Exclusieve Economische Zone Europese Gemeenschappen Eerste Kamer der Staten-Generaal AFKORTINGEN XIII

13 LIJST VAN OVERZICHTEN Overzicht Naam Pagina Overzicht 1 Inhoudsopgave Omgevingsbesluit 21 Overzicht 2 Omzetting richtlijnen en verdragen 25 Overzicht 3 Plaats van de AMvB s bij het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving Overzicht 4 Procedurele stappen projectprocedure in de wet en het Omgevingsbesluit LIJST VAN OVERZICHTEN XVII

14 BEGRIPPENLIJST In dit overzicht staan de begrippen, die zijn opgenomen in bijlage 1 bij de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en de Memorie van Toelichting Omgevingswet. De verwijzing betreft de bijlagen bij een van de vijf delen van Tekst & Toelichting (T&T) Omgevingswet. Zo staat het begrip Aaneengesloten bodemvoorziening in T&T Bal in Deel III (Bijlagen), Bijlage 1. Het begrip Afvalwater komt voor in elk deel van T&T Omgevingswet. Begrippen Ow/MvT Ob Bal Bkl Bbl A Aaneengesloten bodemvoorziening DIII.1 Aankleding DIII.1 Aansluitend terrein DIII.1 Aanstroomoppervlak filterpakket DIII.1 Accreditatie-instantie: DIII.1 Activiteit met complexe externe veiligheidsrisico s DIII.1 Activiteit met externe veiligheidsrisico s DIII.1 ADR DIII.1 DIII.1 ADR-klasse DIII.1 DIII.1 Afgas DIII.1 Afgewerkte olie DIII.1 Afvalmeeverbrandingsinstallatie DIII.1 Afvalstoffen DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 Afvalverbrandingsinstallatie DIII.1 Afvalwater DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 Afwijkactiviteit DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 Airconditioningsysteem DIII.1 Alarmeringswaarde DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 Algemene regel DIII.2 DIII.3 DIII.3 DIII.3 DIII.3 Algemene rijksregel DIII.2 DIII.3 DIII.3 DIII.3 DIII.3 Algemene zorgplicht DIII.2 DIII.3 DIII.3 DIII.3 DIII.3 Ammoniakemissiefactor DIII.1 Andere milieubelastende installatie DIII.1 Archeologisch monument DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 Archeologische toevalsvondst van algemeen belang DIII.1 DIII.2 DIII.2 DIII.2 DIII.2 AS SIKB DIII.1 Asbest DIII.1 DIII.1 Asbestinventarisatierapport DIII.1 Assimilatiebelichting DIII.1 BEGRIPPENLIJST 1

15 MANAGEMENT SAMENVATTING Algemeen Het Omgevingsbesluit richt zich tot alle partijen die in de fysieke leefomgeving actief zijn: burgers, bedrijven en de overheid. Het Omgevingsbesluit regelt in aanvulling op de wet onder meer welk bestuursorgaan het bevoegd gezag is om een omgevingsvergunning te verlenen en welke procedures gelden. Ook regelt dit besluit wat de betrokkenheid is van andere bestuursorganen, adviesorganen en adviseurs bij de besluitvorming en een aantal op zichzelf staande onderwerpen, zoals de milieueffectrapportage. Het Omgevingsbesluit is een van de vier AMvB s die invulling geven aan de Omgevingswet. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de inhoudelijke regels voor overheidsorganen die aangeven hoe zij hun taken en bevoegdheden moeten uitoefenen op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving geven aan aan welke regels burgers en bedrijven zich moeten houden bij bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving. Bevoegdheden, handhaving en beheer De hoofdregel uit de wet is dat de bestuursorganen van gemeentes en waterschappen bevoegd gezag zijn om op aanvragen van een omgevingsvergunning te beslissen. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk. Het Omgevingsbesluit geeft de uitzonderingen op deze hoofdregel, zodat in alle gevallen duidelijk is welke bestuursorganen bevoegd gezag zijn voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Ook maakt dit besluit duidelijk welke bestuursorganen in dat proces worden betrokken. Daarnaast is terug te vinden wie bevoegd gezag is om handhavend op te treden in afwijking van de hoofdregel uit de wet. De hoofdregel uit de wet is dat het bevoegd gezag voor respectievelijk de algemene regels, omgevingsvergunning of projectbesluit eveneens bevoegd is om handhavend op te treden. In andere gevallen rust die taak in beginsel bij BenW, zo volgt uit de wet. Dit besluit bepaalt in welke gevallen van die hoofdregel wordt afgeweken en de handhavingstaak bij een ander bestuursorgaan wordt neergelegd. Dit heeft te maken met de specifieke deskundigheid van dat bestuursorgaan of het bijzondere belang dat dat bestuursorgaan bij dat besluit heeft. Ook beschrijft dit besluit de gevallen waarin bestuursorganen die advies met instemming op een omgevingsvergunning van een ander bestuursorgaan verlenen, de bevoegdheid hebben om zelf handhavend op te treden. Met het aanwijzen van deze gevallen is terughoudend omgegaan. Het moet echt gaan om situaties waarin dit leidt tot doelmatiger toezicht en handhaving. Ten slotte worden in een bijlage bij dit besluit concreet de rijkswateren aangewezen die de minister van IenM in beheer heeft. MANAGEMENT SAMENVATTING 15

16 Procedurele regels Uitgangspunt bij het opstellen van het Omgevingsbesluit is dat zo min mogelijk wordt geregeld in aanvulling op of in afwijking van generieke regelgeving zoals bepaald in de Algemene wet bestuursrecht. Daarom is met het opnemen van aanvullende regels terughoudend omgegaan. Het Omgevingsbesluit geeft antwoord op de vraag welke procedurele regels gelden. Deze regels zijn voor burgers, bedrijven en overheden van belang voor het realiseren van hun initiatieven. Het besluit bevat vier typen procedureregels: regels die betrekking hebben op de totstandkoming van een aantal instrumenten uit de wet (zoals omgevingsplannen); regels over bestuurlijk overleg in geval van een reactieve interventie of een instructie; regels over kennisgeving van meldingen en maatwerkvoorschriften; regels over participatie. Projectprocedure Het Omgevingsbesluit geeft een nadere uitwerking van regels over de projectprocedure die betrekking heeft op grote en complexe projecten met een publiek belang. Deze uitwerking ziet op de kennisgeving van het voornemen, de voorkeursbeslissing, het projectbesluit en op de wijze waarop derde partijen worden betrokken bij de projectprocedure. Milieueffectrapportage De milieueffectrapportage is erop gericht om de gevolgen voor het milieu van onder meer omgevingsvisies, plannen, programma s en projecten in beeld te brengen. Dit besluit vult de procedure over de milieueffectrapportage verder in. Dit besluit bevat ook regels over de samenstelling en wijze van advisering door de Commissie voor de milieueffectrapportage. Financiële bepalingen Het Omgevingsbesluit bevat een uitwerking van de regels over kostenverhaal in de wet. Kostenverhaal is een stok achter de deur voor gevallen waarin geen privaatrechtelijke overeenkomst kan worden gesloten over de kosten die gemeenten maken voor het ontwikkelen en bouwrijp maken van bouwlocaties. Bouwers en ontwikkelaars moeten dan alsnog bijdragen aan deze kosten. Dit besluit geeft daarnaast aan in welke gevallen via een voorschrift bij een omgevingsvergunning financiële zekerheid kan worden gesteld om financiële risico s af te dekken. Digitale voorzieningen Het Omgevingsbesluit bevat een apart hoofdstuk over digitale voorzieningen. Digitalisering is een belangrijk onderdeel van de stelselherziening van het omgevingsrecht. Dit besluit faciliteert het elektronisch doen van aanvragen, meldingen en het indienen van gegevens en bescheiden. Ook vult het besluit de lijst van omgevingsdocumenten uit de Omgevingswet verder aan met onder andere peilbesluiten en geluidbelastingskaarten. Dit betekent dat deze als elektronisch bestand via een landelijke 16 MANAGEMENT SAMENVATTING

17 voorziening beschikbaar worden gesteld. Zo ontstaat op termijn een beter toegankelijk beeld van de regels die gelden voor de fysieke leefomgeving. Vereenvoudiging Het Omgevingsbesluit draagt bij aan de vereenvoudiging van het omgevingsrecht door verschillende AMvB s geheel of gedeeltelijk te vervangen, regels te schrappen en de noodzakelijke regels op een geordende manier in dit besluit onder te brengen en te harmoniseren. Logische, eenvoudige en inzichtelijke bevoegdheidstoedeling Het Omgevingsbesluit maakt de bevoegdheidstoedeling aan bestuursorganen bij het verlenen van een omgevingsvergunning logischer, eenvoudiger en inzichtelijker. In zoveel mogelijk gevallen is één bevoegd gezag aangewezen per vergunningplichtige activiteit uit het Besluit activiteiten leefomgeving. Deze bevoegdheidstoedeling is nu in één besluit geregeld in plaats van verspreid over verschillende besluiten. Het Omgevingsbesluit regelt ook in één besluit eenduidig de betrokkenheid van bestuursorganen die niet zelf bevoegd gezag zijn om op aanvragen te beslissen door regels te geven over het recht op advies en het recht op advies met instemming. Het Omgevingsbesluit bevat één helder systeem om te bepalen wie het bevoegd gezag is wanneer één aanvraag voor een omgevingsvergunning verschillende activiteiten betreft (bijvoorbeeld een ontgrondingsactiviteit en een beperkingengebiedactiviteit). Thans bestaan hiervoor verschillende systemen. Ten slotte maakt dit besluit helder hoe bestuursorganen (in uitzonderingsgevallen) bevoegdheden aan elkaar kunnen overdragen. Dit geeft bevoegde bestuursorganen meer ruimte om te komen tot lokaal maatwerk. Inzichtelijke en korte procedures Het Omgevingsbesluit vermindert het aantal procedurele bepalingen, waardoor procedures inzichtelijker worden. De procedurele bepalingen gaan uit van het vertrouwen tussen overheden. Regels voor de afstemming tussen overheden zijn dan ook grotendeels achterwege gebleven. Bepalingen over mededelingen, toezendverplichtingen en overlegverplichtingen zijn geschrapt. Daarnaast zijn voorheen verspreid voorkomende en niet eenduidig doorvertaalde procedureregels uit EU-richtlijnen gestroomlijnd en gesystematiseerd in de procedurele bepalingen over programma s. De toepassing van de uniforme uitgebreide procedure is opnieuw overwogen. De hoofdregel is dat de reguliere procedure geldt, zodat het bevoegd gezag in de meeste gevallen in een korte procedure snel kan beslissen op een aanvraag. Het Omgevingsbesluit schrijft de uitgebreide procedure alleen voor als dit volgt uit een Europese verplichting of verdragsverplichting. MANAGEMENT SAMENVATTING 17

18 Snelle en betere besluitvorming bij grote en complexe projecten Het Omgevingsbesluit bevat nadere regels over de projectprocedure die participatie in een zo vroeg mogelijk stadium voorschrijft. Dit draagt bij aan een snelle en betere besluitvorming over complexe en grote projecten met een publiek belang, zoals een windmolenpark of een snelweg. Inzichtelijke regelgeving over milieueffectrapportage De milieueffectrapportage (mer) is inzichtelijker gemaakt door de regels voor plannen en programma s, voor projecten en de grensoverschrijdende mer helder onder te verdelen in afzonderlijke afdelingen. Hierdoor is eenvoudig terug te vinden welke bepalingen van toepassing zijn. Ook is de aanwijzing van mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten samengevoegd in één overzicht als bijlage bij dit besluit. Inzichtelijke regelgeving over kostenverhaal Het Omgevingsbesluit maakt kostenverhaal inzichtelijker door onder meer de rekenregels over kostenverhaal in dit besluit op te nemen en samen te voegen per onderwerp. Ook zijn de te verhalen kostensoorten geïntegreerd in één lijst als bijlage bij dit besluit. Dit besluit biedt ook de mogelijkheid voor een eenvoudige vorm van kostenverhaal voor activiteiten, waarbij geen sprake is van kosten die voor verevening in aanmerking komen. Dit is bijvoorbeeld het geval als er maar één initiatiefnemer is. Solide afdekking financiële risico s Het Omgevingsbesluit bevat regels over financiële zekerheidsstelling. Deze regels borgen dat er voldoende financiële middelen zijn om vergunningvoorschriften na te komen na bijvoorbeeld een faillissement van een onderneming of om eventuele aansprakelijkheid af te dekken. Hiermee wordt invulling gegeven aan het breed gedragen uitgangspunt dat de vervuiler betaalt. Het bevoegd gezag krijgt wel de ruimte om maatwerk te bieden, zodat zekerheidsstelling niet onnodig gesteld of onnodig hoog wordt. Ook kan een initiatiefnemer aangeven welke vorm van financiële zekerheid zijn voorkeur heeft. Toelichting op onderwerpen die in alle AMvB s en de Omgevingswet terugkomen In de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit zijn in hoofdstuk 3 de onderwerpen omgevingsplan, Noordzee en participatie nader toegelicht. Deze onderwerpen zijn van belang voor alle AMvB s op grond van de Omgevingswet en komen daarin ook terug. De nadere toelichting helpt de gebruiker deze onderwerpen beter te begrijpen door deze integraal op één plek te beschrijven. 18 MANAGEMENT SAMENVATTING

19 DEEL I INLEIDING DEEL I INLEIDING 19

20 ALGEMENE TOELICHTING 1. Algemeen Op 1 juli 2016 is het Omgevingsbesluit, voluit: Besluit van ( ), houdende procedurele regels en regels over algemene onderwerpen over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingsbesluit) in de internetconsultatie gegaan. Het kent 14 hoofdstukken en vijf bijlagen (overzicht 1). Overzicht 1: Inhoudsopgave Omgevingsbesluit Hfds/afd Par Inhoud Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Hoofdstuk 2 Aanwijzing van locaties voor rijkstaken Hoofdstuk 3 Bevoegd gezag omgevingsvergunning en betrokkenheid van andere bestuursorganen afd. 3.1 Bevoegd gezag omgevingsvergunning afd Aanvraag om een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten Aanvraag om een omgevingsvergunning voor activiteiten, anders dan wateractiviteiten Flexibiliteitsregeling bevoegd gezag alle activiteiten Hoofdstuk 4 Projectprocedure Betrokkenheid van andere bestuursorganen of instanties bij aanvraag om een omgevingsvergunning of maatwerkvoorschrift afd. 4.1 Voornemen en voorkeursbeslissing afd. 4.2 Projectbesluit Hoofdstuk 5 Hoofdstuk 6 Grondexploitatie Hoofdstuk 7 Financiële bepalingen Hoofdstuk 8 Procedures afd. 8.1 afd. 8.2 Omgevingsplan Instructies afd. 8.3 Omgevingsvisie afd. 8.4 Programma s Algemeen Geluid Water Lucht Natuur afd. 8.5 Meldingen en maatwerkvoorschriften afd. 8.6 Omgevingsvergunning Aanvraag en werking omgevingsvergunning Toepassing afd. 3.4 en 3.5 Awb ALGEMENE TOELICHTING 21

21 afd. 8.7 afd. 8.8 Gedoogplichtbeschikking Monitoring Hoofdstuk 9 Milieueffectrapportage afd. 9.1 afd. 9.2 Milieueffectrapportage voor plannen en programma s Milieueffectrapportage voor projecten afd. 9.3 Grensoverschrijdende milieueffecten Grensoverschrijdende plan-mer Grensoverschrijdende project-mer Hoofdstuk 10 Adviesorganen en adviseurs afd Commissie voor de milieueffectrapportage Hoofdstuk 11 Handhaving en uitvoering afd Bestuursrechtelijke handhavingstaak en handhavingsbevoegdheid afd Kwaliteitsbevordering en afstemming Hoofdstuk 12 Digitale voorzieningen afd Wijze van aanvragen afd Omgevingsdocumenten Hoofdstuk 13 Overgangsrecht Hoofdstuk 14 Slotbepalingen Bijlagen bijlage i bij art. 1.1 Ob (begrippen) bijlage ii bij art. 2.1 Ob (aanwijzing van rijkswateren) bijlage iii bijlage iv bijlage v bij art en 3.22 Ob (advies door bestuur veiligheidsregio en advies door inspecteur) bij art. 6.3 Ob (kosten en kostensoorten) bij art. 9.5, 9.6 en 9.7 Ob (aanwijzing projecten en de daarvoor benodigde besluiten waarvoor een mer-(beoordelings)plicht geldt) Het Omgevingsbesluit is gebaseerd op art lid 1, 4.3, 5.7 lid 2, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, lid 2 en 3, 5.13, 5.16 lid 2, 5.36 lid 5, 5.47 lid 2 en 5, 5.52 lid 2 onder b, 12.1 lid 1 onder a en b, lid 4 en 5, 12.5 lid 3, 12.6 lid 4, 12.8 lid 4, 12.9 lid 2, 13.5 lid 1 en 2, 16.1 lid 1 en 2, 16.2 lid 2, 16.7 lid 2, 16.15, 16.16, 16.17, 16.24, lid 6 onder a, lid 2, 16.42, lid 1, lid 1, lid 1, lid 1, 17.5 lid 3, 18.2 lid 4, 18.3, 20.6 lid 1 onder a onder 2, en lid 4 Ow. 2. Grondslag en reikwijdte Deze AMvB bevat een uitwerking van de toedeling van taken en bevoegdheden van bestuursorganen en de uitwerking van de procedurele aspecten van de wettelijke instrumenten. Daarmee wordt duidelijk wie wanneer verantwoordelijk is in welke situatie. Op deze wijze geeft het Omgevingsbesluit ook sturing aan de toepassing van de andere drie besluiten (Bkl, Bal en Bbl). Het Omgevingsbesluit richt zich op alle partijen die actief zijn in de fysieke leefomgeving: burgers, bedrijven en de overheid. Het Omgevingsbesluit geeft geheel of gedeeltelijk uitwerking aan de volgende grondslagen uit de wet: taken van het Rijk (aanwijzing van rijkswateren (par Ow); 22 ALGEMENE TOELICHTING

22 aanwijzing bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning (par Ow); projectbesluit (afd. 5.2 Ow); kostenverhaal (hfds. 12 Ow); financiële bepalingen (art Ow); betrokkenheid van andere bestuursorganen (advies en instemming, art , en Ow); elektronisch verkeer (elektronische aanvraag, omgevingsdocumenten en wijze van aanvraag, par en art Ow); procedures (art Ow); milieueffectrapportage (afd Ow); adviesorganen en adviseurs (afd Ow); handhaving en uitvoering (par Ow). Burgers en bedrijven kunnen in het Omgevingsbesluit de algemene en procedurele bepalingen over de omgevingsvergunning, waaronder de voorbereidingsprocedures, vinden. Overheidsinstanties en bestuursorganen vinden in het Omgevingsbesluit onder andere: de toedeling van beheertaken en bevoegdheden die niet in de wet aan overheden zijn toebedeeld en de toedeling van advies- en instemmingsbevoegdheden; de nadere procedurele bepalingen over door bestuursorganen te nemen besluiten. Dit zijn onder andere nadere bepalingen over de voorbereidingsprocedure voor programma s, omgevingsplannen, omgevingsverordeningen en omgevingsvergunningen, evenals procedurele bepalingen over de milieueffectrapportage en procedurele zaken bij kostenverhaal; de bepalingen over bestuursrechtelijke handhaving van de overige instrumenten van de Omgevingswet. In de toelichting bij dit besluit is bovendien een uitgebreide beschrijving van de werking van het omgevingsplan opgenomen. 3. Toepassingsgebied Het Omgevingsbesluit is van toepassing in de exclusieve economische zone (EEZ) behalve voor zover het een aanvraag betreft om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een bouwactiviteit, afwijkactiviteit of rijksmonumentenactiviteit (art. 1.2 Ob) Begrippen De Omgevingswet kent een groot aantal deels nieuwe begrippen en definities, die zijn opgenomen in Bijlage I van die wet (zie bijlage 2 van deze uitgave). De definities gelden ook voor zover die begrippen in op de Omgevingswet gebaseerde regelgeving worden gebruikt, tenzij in die regelgeving een afwijkende definitie van die begrippen is opgenomen. Begrippen die al zijn gedefinieerd in de Omgevingswet zijn niet herhaald. Voor sommige begrippen geldt dat deze ook in de andere AMvB s onder de Omgevingswet worden gebruikt. 1 De Omgevingswet is van toepassing in de EEZ, met uitzondering van art. 5.1 lid 1 onder a tot en met c Ow (art. 1.5 lid 1 Ow). Dat betekent, dat in de EEZ geen omgevingsvergunning is vereist voor een bouwactiviteit, een afwijkactiviteit en een rijksmonumentenactiviteit. ALGEMENE TOELICHTING 23

23 Naast inhoudelijke definities bevat de bijlage veel juridisch-technische begripsbepalingen. Deze definiëren een begrip niet direct, maar verwijzen naar specifieke artikelen van de Omgevingswet of andere wetten, waardoor veel gebruikte termen een eenduidige betekenis krijgen en verder kunnen worden gebruikt zonder steeds te verwijzen naar een artikel. Dit bevordert de leesbaarheid van de wet en de uitvoeringsregelgeving. Bovendien bevat de memorie van toelichting een begrippenlijst (bijlage 3 van deze uitgave), die aansluit op de begrippenlijst in de bijlage bij de Omgevingswet en de daar opgenomen lijst met verkorte benamingen voor EU-verordeningen, -richtlijnen en -besluiten en internationale verdragen. Die laatste begrippenlijst is overgenomen in Bijlage 5 van deze uitgave. Ten slotte bevat Bijlage I bij het Omgevingsbesluit drie begrippen (zie bijlage 1 van deze uitgave). Art. 1.1 Ob vormt de grondslag voor deze bijlage. 5. Inwerkingtreding en citeertitel De artikelen van het Omgevingsbesluit treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld (art Ob). De citeertitel is Omgevingsbesluit (art Ob). 6. AMvB s sluiten aan bij beleidscyclus De Omgevingswet biedt een vernieuwd palet aan instrumenten, die in een aantal gevallen bij AMvB verder zijn uitgewerkt. Deze instrumenten geven invulling aan de beleidscyclus (zie figuur 2.1). Deze cyclus is onder meer afgeleid uit analyse van EU-richtlijnen op het gebied van de fysieke leefomgeving en ligt ten grondslag aan de structuur en het instrumentenpalet van de Omgevingswet en de besluiten. De beleidscyclus is een denkmodel dat overheden kunnen gebruiken om te komen tot een evenwichtige en effectieve inzet van het wettelijke instrumentarium. De cyclus begint bij het opstellen van een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied. Hierin heeft de overheid zijn ambities voor de fysieke leefomgeving geformuleerd en de daarbij behorende sturingsfilosofie. Rijk, provincies en gemeenten maken elk een eigen omgevingsvisie. De overheidszorg wordt in het Besluit kwaliteit leefomgeving geconcretiseerd met instructieregels die gericht zijn tot bestuursorganen, onder meer nationale omgevingswaarden en andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. De gemeente maakt op basis van deze instructieregels en de eigen ambities een omgevingsplan (en de provincie een omgevingsverordening). In programma s formuleert de overheid waar nodig de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Algemene regels in het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving en in het omgevingsplan van de gemeente geven directe sturing aan de uitvoering van activiteiten en projecten. Voor activiteiten waar toestemming vooraf nodig is, wordt die gegeven met een omgevingsvergunning of een projectbesluit. Aan het einde van de cyclus wordt toezicht gehouden op de naleving van de regels en wordt zo nodig gehandhaafd. Via monitoring bepaalt de overheid ten slotte of aan die omgevingswaarden of andere 24 ALGEMENE TOELICHTING

24 doelstellingen wordt voldaan. Als de omgevingswaarden niet worden gehaald, moet de overheid een aanvullend programma vaststellen om dit alsnog voor elkaar te krijgen. De AMvB s bestrijken elk een deel of het geheel van de beleidscyclus. Het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn gericht op de uitvoering. In deze besluiten ligt daarom de nadruk op algemene regels en vergunningen. Het Besluit kwaliteit leefomgeving is gericht op het handelen van de overheid en heeft daarom de focus op de rechterkant van de beleidscyclus: instructieregels en programma s. Het Omgevingsbesluit raakt de gehele beleidscyclus. Het zwaartepunt ligt ook hier echter op de uitvoering bij de aanwijzing van het bevoegd gezag, kostenverhaal, financiële bepalingen en de projectprocedure. 7. Herimplementatie Europees recht en internationale verdragen Het Europees recht en internationale verdragen vormen een belangrijk uitgangspunt. De implementatie van EU-richtlijnen in nationale regelgeving vereist veelal het stellen van procedurele regels. EU-verordeningen hebben directe werking, maar nationaal moeten onderdelen uitgewerkt worden, zoals het bepalen van de bestuursorganen die de bestuurstaken vervullen die de verordening vereist. Ook verdragen vergen vaak uitwerking in nationale regelgeving om nakoming van de internationale plicht te waarborgen. Overzicht 2 geeft aan welke EU-richtlijnen en verdragen geheel of gedeeltelijk worden uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. 2 Overzicht 2: Omzetting richtlijnen en verdragen Richtlijn of verdrag Ob Bkl Bal Bbl 1 Autowrakkenrichtlijn * Espoo-Verdrag * Grondwaterrichtlijn * * * Habitatrichtlijn * Kaderrichtlijn afvalstoffen * * Kaderrichtlijn mariene strategie * * Kaderrichtlijn maritieme ruimtelijke planning * * Kaderrichtlijn water * * * Londen-protocol * Machinerichtlijn * Mer-richtlijn * * Monitoringmechanismeverordening * Nec-richtlijn * Nitraatrichtlijn * 2 De nota van toelichting op het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat, anders dan het Omgevingsbesluit, het Besluit kwalitiet leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving, geen lijst van ge(her)implementeerde richtlijnen, verordeningen en verdragen. ALGEMENE TOELICHTING 25

25 PRTR-verordening * * Richtlijn beheer winningsafvalstoffen * Richtlijn benzinedampterugwinning * Richtlijn energieprestatie gebouwen * Richtlijn geologische opslag van kooldioxide * Richtlijn gevaarlijke stoffen in de lucht * Richtlijn havenontvangstvoorzieningen * Richtlijn industriële emissies (IED) * * * Richtlijn luchtkwaliteit * * Richtlijn omgevingslawaai * * Richtlijn opslag en distributie benzine * Richtlijn overstromingsrisico s * * Richtlijn prioritaire stoffen * Richtlijn pyrotechnische artikelen * Richtlijn stedelijk afvalwater * * * Richtlijn storten * Richtlijn toegang tot milieu-informatie * Richtlijn tunnelveiligheid * Richtlijn winningsafval * Richtlijn 2006/11/EG * SEA-protocol * Seveso-richtlijn * * * Smb-richtlijn * Verdrag van Aarhus * Verdrag van Granada * * * Verdrag van Valletta * * VN-gehandicaptenverdrag * * Werelderfgoedverdrag * * Zwemwaterrichtlijn * 8. Bijdrage van de AMvB s aan de doelen van de Omgevingswet 8.1 Algemeen De Omgevingswet biedt de grondslag voor het stellen van de regels die nodig zijn om de gevolgen van plaatsgebonden activiteiten voor de fysieke leefomgeving en de mens terug te dringen tot een acceptabel niveau. Die regels worden gesteld door vijf overheidsniveaus: de gemeente, het waterschap, de provincie, het Rijk en de Europese Unie. De regels hebben verschillende gedaanten, waaronder algemene regels, vergunningsvereisten en regels over besluitvorming. Al die regels samen moeten ervoor zorgen dat de doelen van de wet gerealiseerd worden. In deze paragraaf wordt ingegaan op de bijdrage die de vier AMvB s daaraan leveren. 26 ALGEMENE TOELICHTING

26 8.2 Verantwoordelijkheid burger, bedrijf en overheden De primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving ligt op het laagste geografische schaalniveau bij de burger of een bedrijf. 3 Op grotere schaalniveaus is er sprake van een collectieve, veelal publieke verantwoordelijkheid. Als de overheid wordt aangesproken op opgaven in de fysieke leefomgeving zal zij in eerste instantie beleid ontwikkelen. De centrale plaats daarvoor is de omgevingsvisie, waarin een bestuursorgaan de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid beschrijft (afd. 3.1 Ow). Die visie is vormvrij. Naast de inhoudsvereisten die zijn vastgelegd in art. 3.2 Ow gelden er slechts twee inhoudelijke normen voor de visie. Uit art. 2.1 Ow volgt dat de visie gericht moet zijn op de doelen van de wet die zijn vastgelegd in art. 1.3 Ow. Verder moet in de visie rekening gehouden worden met de vier milieubeginselen die zijn vastgelegd in art. 3.3 Ow. De wet biedt bewust geen grondslag om in dit besluit nadere inhoudelijke regels te stellen over de omgevingsvisie. De visie is bij uitstek het document waar de verbanden worden gelegd tussen de verschillende doelstellingen van het beleid dat het bestuursorgaan voorstaat. Een omgevingsvisie gaat over meer dan de instrumenten van de Omgevingswet. In de visie kan ook ingegaan worden op bijvoorbeeld financiële instrumenten en communicatie- of informatie-instrumenten, gerichte inzet van overheidsinvesteringen en afspraken met organisaties, zoals prestatieafspraken met woningcorporaties over de energieprestatie van de bestaande voorraad. Als vanuit de visie wordt gekozen voor ontwikkeling, dan bieden kerninstrumenten van de Omgevingswet, in het bijzonder het projectbesluit, de omgevingsvergunning en de wijziging van het omgevingsplan de mogelijkheid om doortastend en in goede interactie met de omgeving een project of activiteit tot stand te brengen. Maar vaak ook zal de visie elementen bevatten waarvoor nieuwe regelgeving of wijziging van bestaande regelgeving vereist is. Het stellen van regels is in het algemeen slechts nodig als vanuit de visie wordt gekozen voor het beschermen van bepaalde belangen of het realiseren van bepaalde doelstellingen. Alleen het omgevingsplan van de gemeente zal naast beschermende regels meestal ook regels bevatten die gericht zijn op het ontwikkelen van nieuwe functies. Het Rijk heeft twee sturingsmogelijkheden binnen het stelsel van de Omgevingswet: a. beleids- of beheertaken neerleggen bij medeoverheden; b. reguleren van activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De decentrale bestuursorganen hebben de laatste mogelijkheid ook. De provincie heeft daarnaast de mogelijkheid om de door het Rijk toegedeelde beleids- of beheertaken nader in te vullen. Par. 8.3 gaat in op de beleids- of beheertaken. Par. 8.4 e.v. gaan uitgebreider in op het reguleren van activiteiten. 8.3 Wettelijke beleids- en beheertaken In sommige gevallen hebben doelstellingen van beleid op een hoger bestuursniveau een dusdanig gewicht dat besloten wordt andere bestuursorganen te verplichten om medewerking te verlenen aan het realiseren daarvan. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van normen. Zo wordt op Europees niveau 3 Kamerstukken II 2013/14, , nr. 3, blz ALGEMENE TOELICHTING 27

27 voor waterkwaliteit en luchtkwaliteit een opdracht aan de lidstaten gegeven, vrij vertaald: zorg ervoor dat de kwaliteit binnen de (Europese) normen blijft. Maar de aansturing van beleidsvorming kan ook veel algemener van aard zijn. Zo geeft de EU voor bepaalde onderwerpen een opdracht aan de lidstaten om aandacht te besteden aan een specifiek onderwerp en daarover te rapporteren. Dit geldt bijvoorbeeld voor geluid in agglomeraties, overstromingsrisico s en maritiem beleid. Dit besluit dient ook om dergelijke verplichtingen te implementeren. Nationaal gebeurt de aansturing van beleidsvorming deels door op wetsniveau taken bij overheidsorganen te leggen. De overheid kan ook de verantwoordelijkheid krijgen voor het beheer van enkele collectieve voorzieningen, zoals de meeste wegen en vaarwegen, de riolering en waterzuivering en de waterkeringen. 4 In aansluiting op het vertrouwensbeginsel wordt de kwaliteit daarvan in beginsel niet juridisch door de rijksoverheid aangestuurd. Technische richtlijnen zijn voldoende voor een goed kwaliteitsniveau van deze voorzieningen. De Omgevingswet kent voor één essentiële collectieve voorziening een nationale norm: de veiligheid van de primaire waterkeringen. De beleidstaken en beheerstaken van de overheden zijn in par Ow al algemeen geduid, maar vergen vaak een nadere concretisering. Die concretisering omvat twee elementen: de nadere taaktoedeling en de inhoudelijke aansturing van de taakuitoefening. Hfds. 2 Ob voorziet in de toedeling van de beheertaak voor de rijkswateren aan het Rijk; de beheertoedeling van de overige wateren gebeurt bij provinciale verordening (art lid 2 Ow). Het Besluit kwaliteit leefomgeving regelt vervolgens de inhoudelijke aansturing van de uitoefening van de toegedeelde beleids- en beheertaken. 8.4 Het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving Het schema dat is weergegeven als overzicht 3 beschrijft op hoofdlijnen de werking van het wettelijk stelsel bij het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Het illustreert de verhouding tussen de vier AMvB s die op grond van de wet vastgesteld zijn en de decentrale regels die krachtens diezelfde wet vastgesteld zullen worden. In het schema staat de activiteit met gevolgen voor de fysieke leefomgeving bovenaan. De vier kolommen representeren de vier overheden die op grond van de Omgevingswet burgerbindende regels stellen over de fysieke leefomgeving. In die kolommen bevinden zich de wijzen waarop de overheden die activiteit direct reguleren: met algemene regels en vergunningvereisten. Van die regels is een deel verplicht op grond van de Omgevingswet, maar de AMvB s bevatten ook onverplichte elementen en dat zal ook gelden voor de decentrale regelgeving. Het Besluit kwaliteit leefomgeving staat onderaan: het reguleert niet direct de activiteiten van burgers en bedrijven, maar grijpt aan op de algemene regels van decentrale bestuursorganen en op de beschikkingen. Het Omgevingsbesluit reguleert ook niet direct de activiteiten, maar legt procedures en bevoegdheden vast die noodzakelijk zijn voor de besluitvorming en de handhaving van de regels over activiteiten. Het vertrekpunt in het schema is dat degene die een activiteit verricht zich moet houden aan de algemene zorgplicht. Hij dient nadelige gevolgen van zijn activiteit voor de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken, ongedaan te maken, of de activiteit na te laten als de gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt. 4 Kamerstukken II 2013/14, , nr. 3, blz ALGEMENE TOELICHTING

28 Overzicht 3: Plaats van de AMvB s bij het reguleren van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving Desondanks blijken de cumulatieve gevolgen van activiteiten vaak te leiden tot gevolgen voor de fysieke leefomgeving die maatschappelijk onacceptabel wordt geacht. De algemene zorgplicht volstaat dan niet. Dan kan een beleidsproces op gang komen waarna democratisch wordt besloten dat de overheid overgaat tot het stellen van regels over activiteiten. Conform het uitgangspunt decentraal, tenzij, zal dat vaak regelgeving van de gemeente of het waterschap zijn. Het omgevingsplan krijgt hierbij een nog nadrukkelijker plaats dan het bestemmingsplan al had. Maar soms, in het bijzonder als een probleem zich manifesteert op een groter schaalniveau of zich op tal van plaatsen vergelijkbare problemen voordoen, kan ook de provincie of het Rijk met toepassing van het subsidariteits- en proportionaliteitsbeginsel tot regelgeving over activiteiten overgaan. Voor zover het Rijk tot regelgeving over activiteiten overgaat zijn die regels gebundeld in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het totaal van de algemene zorgplicht, de regels van de decentrale overheden en die van het Rijk is nodig om de gevolgen van activiteiten voor de fysieke leefomgeving te beheersen. ALGEMENE TOELICHTING 29