Klimaatadaptatie als besluitvorming voor de lange termijn

Transcriptie

1 Hoofdstuk voor praktijkboek handelingsperspectieven kennis voor klimaat Klimaatadaptatie als besluitvorming voor de lange termijn Deze tekst is nog in concept. Het is bedoeld om te bespreken tijdens de conferentie Governance van klimaatadaptatie: handelingsperspectieven op 13 maart 2014 in Rotterdam. De tekst is nog niet geschikt om verder te verspreiden buiten de context van deze conferentie. In het voorjaar van 2014 zal de definitieve tekst als hoofdstuk in het Praktijkboek over handelingsperspectieven verschijnen. Art Dewulf WUR en Maarten van der Vlist RWS/WUR 1. Introductie en vraagstelling Besluiten over kwesties die mogelijk beïnvloed worden door klimaatverandering vragen om een goede onderbouwing. Het besef van klimaatverandering zou zonder systematische observatie en geavanceerde rekentechnieken slechts beperkt zijn. Maar deze observaties en rekentechnieken laten onverlet dat er onzekerheid blijft bestaan over de aard en de schaal van de effecten van klimaatverandering en ook over de effectiviteit van te nemen adaptatie-maatregelen. Een specifieke uitdaging in dit kader voor de governance van klimaatadaptatie is het feit dat het om lange termijn-veranderingen en -effecten gaat. Daarvoor zijn langjarige datareeksen nodig en projecties voor de langere termijn. Dit plaatst de governance van klimaatadaptatie in een lastig parket: beslissingen die nu genomen moeten worden moeten rekening houden met toekomstige ontwikkelingen zoals klimaatverandering, maar ook socio-economische ontwikkelingen, en met alle onzekerheden die daarmee samenhangen. Daarbij komt dat er nu wellicht investeringen moeten worden gedaan waarvan de baten pas op de langere termijn zichtbaar zullen kunnen worden. Budgetten en fondsvorming zijn afhankelijk van bestuurlijke cycli van meestal niet meer dan vier jaar; een tijdshorizon die zich slecht verhoudt met de genoemde lange termijnveranderingen. We kunnen constateren dat er een mismatch bestaat tussen de gebruikelijke tijdsschaal van besluitvorming en de tijdsschaal van klimaatverandering. De afgelopen jaren zijn er diverse benaderingen ontwikkeld om met dit vraagstuk om te kunnen gaan, in disciplines zoals toekomststudies, economie, milieukunde en bestuurskunde. In dit hoofdstuk gebruiken we inzichten uit scenario planning, adaptief deltamanagement en adaptief bestuur. Een belangrijke vraag die nog onbeantwoord is, betreft de vraag wat een adaptieve beslissing voor de lange termijn nu eigenlijk is, hoe die er uit ziet, wat dat veronderstelt, en wat er nodig is om aan die veronderstellingen te voldoen? In dit hoofdstuk zullen we zowel vanuit de praktijk als vanuit de theorie reflecteren op deze vraag, die centraal stond tijdens een internationale workshop gehouden op 31 oktober en 1 november 2013 in Wageningen. Om te komen tot concrete handelingsperspectieven bekijken we de casus van de vervanging van natte kunstwerken in het hoofdwatersysteem van Nederland. Natte kunstwerken zijn onder andere stuwen, sluizen, gemalen en stormvloedkeringen. Het interessante aan deze vervangingsopgave is dat het gaat om kunstwerken die voor zeer lange tijd ( jaar) zijn neergezet en nu het einde van hun levensduur naderen. Hoe houden we bij deze vervangingsopgave rekening met de onzekerheid omtrent klimaatverandering, maar ook met sociaaleconomische ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld scheepvaart. De belangen zijn groot, evenals de kosten. Wat zijn adaptieve strategieën en toekomstbestendige beslissingen in deze specifieke context, en meer in het algemeen voor de governance van klimaatadaptatie?

2 Foto 1: Stuw en sluis in de Lek bij Hagestein 2. Enkele wetenschappelijke inzichten over besluitvorming voor de lange termijn Toekomststudies hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van een waaier aan scenariobenaderingen, waarbij het steeds gaat om mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke toekomsten. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen voorspellende scenario s (prognoses en wat als scenario s), verkennende scenario s, en normatieve scenario s (gericht op behoud dan wel op gewenste verandering). Scenario s zijn tegelijk een manier om onzekerheid weer te geven en er mee om te gaan. De meerwaarde ervan ligt niet zozeer in de accuraatheid van voorspellingen, maar vooral in het ontwikkelen van kennis over verwachtingen over de toekomst en mogelijke acties in het heden. Scenario s kunnen een krachtig instrument zijn in besluitvorming voor de lange termijn, en daarom is het ook erg belangrijk te bekijken wie er betrokken is bij hun formulering en ontwikkeling (Svenfelt 2011). Vanuit de beleidsanalyse zijn concepten en methoden ontwikkeld om beslissingen en plannen voor de lange termijn te ondersteunen, zoals adaptatiepaden (Haasnoot et al. 2013). Om adaptatiepaden in kaart te brengen worden huidige en toekomstige beleidsopties getoetst op hun houdbaarheid: bij welke mate van toekomstige verandering voldoet een beleidsoptie niet meer aan de vooropgestelde functies of doelen. Dat wordt een knikpunt genoemd, bijvoorbeeld, bij welke mate van zeespiegelstijging biedt een waterkering niet meer het gewenste beschermingsniveau. Met behulp van toekomstscenario s kan dan een tijdsvenster bepaald worden waarin dat knikpunt op kan gaan treden en er andere beleidsopties ingezet moeten worden, die zelf ook weer hun houdbaarheidsdatum hebben. Knikpunten kunnen vroeger of later optreden naargelang welk toekomstscenario zich ontvouwt, of wanneer de vereiste functie-eisen naar boven of beneden worden bijgesteld. Een kaart van adaptatiepaden omschrijft zo een waaier van mogelijke opties, hun knikpunten en de mogelijkheden om over te stappen naar andere opties. Dit soort

3 beleidsanalyse vereist relatief veel kennis en informatie, maar kan helpen om korte termijn acties te identificeren, opties voor de toekomst open te houden, toekomstige beslispunten te voorzien, en plannen voor monitoring te ontwikkelen. Een plan voor de lange termijn kan zo robuust worden (bestand tegen een waaier van plausibele toekomstscenario s) door zijn flexibiliteit (aanpasbaar aan steeds wijzigende omstandigheden). Vanuit een bestuurskundig perspectief kan adaptief bestuur begrepen worden als een flexibele en reflexieve reeks van beslissingen, genomen door meerdere actoren in een ontwikkelend arrangement, in de richting van een zich ontvouwende bestemming. Het is een evenwichtsoefening in het tegelijk voorkomen van rigiditeit (te weinig belang hechten aan onzekerheid) en besluiteloosheid (te veel belang hechten aan onzekerheid). Ook hier wordt belang gehecht aan de combinatie van flexibiliteit en robuustheid (van Buuren en Warner, 2010). Experimenteren en stapsgewijze implementatie maakt het mogelijk te leren uit ervaring en over en weer te gaan tussen implementatie en het (her)formuleren van strategie. In dit verband is doorgaande samenwerking vereist in plaats van een trechtervormig besluitproces waarbij de set van opties en betrokken partijen steeds kleiner wordt. Monitoren wordt hierbij een basisvoorwaarde en kan breed ingevuld worden in relatie tot stakeholder-dialoog, joint fact-finding en continu leren. 3. De vervangingsopgave natte kunstwerken als lange termijn-vraagstuk De vervangingsopgave van de natte kunstwerken is een vraagstuk waarvoor Rijkswaterstaat, maar ook waterschappen en gemeenten zich gesteld zien. In het hoofdwatersysteem, maar ook in de regionale watersystemen, worden de komende decennia renovaties en vervangingen voorzien van stuwen, sluizen, gemalen etc. Onderstaande figuur 1 geeft een beeld van de vervangingen in het hoofdwatersysteem die op basis van de ontwerplevensduur de komende eeuw zouden moeten plaatsvinden. Figuur 1: vervangingen van natte kunstwerken tot 2100 op basis van ontwerplevensduur (bron: Deltaprogramma 2013 bijlage H) De ontwerplevensduur is de levensduur zoals die bij het maken van het kunstwerk werd voorzien. De meeste natte kunstwerken in het hoofdwatersysteem hebben een ontwerplevensduur van jaar. Dit betekent dat naar de verwachtingen destijds, vervanging van de fundering en

4 constructie na jaar aan de orde is. Destijds was dat een zorg voor later. Het is nu later en de vraag is of vervanging of renovatie aan de orde is en zo ja wanneer, hoe en welke specificaties die dan zal moeten plaatsvinden. Om er achter te komen of het betreffende kunstwerk nog voldoet in constructieve zin worden inspecties uitgevoerd naar fundering en constructies die zich veelal grotendeels onder water bevinden. Met het RINK project (risico-inventarisatie natte kunstwerken) van Rijkswaterstaat is er een begin gemaakt met het inspecteren van de kunstwerken met het oog op einde levensduur en vervanging. Een adequate inspectie en degelijke data vormen de basis van de resterende technische levensduur. Dit gaat dan om een schatting, in de figuur aan gegeven met de Gausscurve (tijdvenster TL: technische levensduur). Naast de einde ontwerplevensduur en technische levensduur is nog een derde variabele van belang, namelijk de functionele levensduur. Hoe lang kunnen kunstwerken met bestaande functionaliteit en prestaties de toekomstige veranderingen in de waterhuishouding mede als gevolg van klimaatverandering en sociaaleconomische ontwikkelingen aan. Het project VONK (vervangingsopgave natte kunstwerken) van Rijkswaterstaat is hier mee bezig onder de vorm van de zogeheten tijdvensters. Daarbij is gebruik gemaakt van de vier deltascenario s en de onderliggende klimaatscenario s voor Afhankelijk van het klimaatscenario en dus de veranderingen in de waterhuishouding is het einde van de functionele levensduur eerder of later aan de orde. Bij het scenario stoom/warm zal dat bijvoorbeeld eerder zijn dan bij het scenario druk/rust. In de grafiek staan deze weergegeven met een bandbreedte voor functionele levensduur (tijdvenster FL). Overigens kunnen dergelijke tijdvensters ook voor de scheepvaart of de watervoorziening van het omliggend gebied worden gemaakt. Figuur 2: Tijdvensters: spel tussen ontwerplevensduur, technische levensduur en functionele levensduur (Bron: Kallen e.a, 2014) Per functionaliteit van het natte kunstwerk kunnen dergelijke tijdvensters voor de functionele levensduur worden gemaakt. Dat geldt voor de scheepvaart en de waterafvoer van de rivier, maar ook voor de regionale watervoorziening, natuur, landbouw, fruitteelt, de fundering van gebouwen etc. Kortom kunstwerken hebben veelal niet alleen een functie voor het hoofdwatersysteem maar ook voor de regionale watersystemen.

5 In figuur 2 is te zien dat in dit geval de functionele levensduur eerder verstrijkt dan de technische levensduur. Dit betekent dat vervanging noodzakelijk is omdat er nieuwe maatschappelijke eisen worden gesteld aan het functioneren van het kunstwerk. Het kan ook zijn dat de einde technische levensduur in de tijd eerder komt dan de functionele. Dan is de technische veroudering als zodanig het probleem zonder dat er sprake is van nieuwe functionele eisen. In beide gevallen zal er wel geïnvesteerd moeten worden. De volgorde in de tijd leidt derhalve tot een andere opgave. Tot slot is het van belang dat de meeste kunstwerken niet op zichzelf staan. Bekendste voorbeeld is de gestuwde Maas, waar zeven stuwen-sluizen complexen het Nederlandse deel van de Maas bevaarbaar houden, de Brabantse kanalen en de omgeving van water voorzien (landbouw, natuur etc). Hier geldt, en dat geldt ook voor scheepvaartcorridors, dat de stuw of sluis met de grootste of kleinste capaciteit de capaciteit van de netwerkschakel of corridor bepaalt. Eén enkele sluis vervangen en vergroten heeft zonder aanpassing van de andere weinig zin; ze moeten allemaal aangepakt worden. 4. Handelingsperspectieven Wat kunnen we uit de voorgaande cases in bredere zin leren? Wat zijn bruikbare handelingsperspectieven als we adaptieve beslissingen willen nemen voor de lange termijn? En hoe ziet zo n adaptieve beslissing er dan uit? Ons vertrekpunt voor het beantwoorden van deze vragen is de doelstelling om lange termijn-overwegingen serieus te nemen bij korte termijn-beslissingen. Hoe verder je in de toekomst kijkt, hoe moeilijker het wordt om in te schatten hoe de wereld er dan uit zal zien. Allerlei omstandigheden, zoals klimatologische, maatschappelijke of economische ontwikkelingen, waar we in het hier en nu goed zicht op hebben, gaan voor de verdere toekomst met grote onzekerheden gepaard. Het in kaart brengen van mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke scenario s is in vele gevallen een nuttige manier om inzicht te krijgen in de aard en mate van deze onzekerheden. Dit kan ook vertaald worden in een vormvereiste voor een adaptieve beslissing: specificeer met welke scenario s bij het nemen van deze beslissing wel of niet rekening is gehouden. Een adaptieve beslissing voor de lange termijn houdt rekening met de onzekerheid van toekomstscenario s door zijn robuustheid en/of zijn flexibiliteit. Robuuste beslissingen werken goed onder een brede waaier van mogelijke toekomstscenario s, maar zijn daardoor meestal niet de goedkoopste. Flexibele beslissingen kunnen aangepast worden aan de zich ontwikkelende omstandigheden. In het geval van de vervangingsopgave natte kunstwerken zien we bijvoorbeeld dat zelfs bij infrastructurele oplossingen nagedacht wordt over hoe hun ontwerp flexibeler gemaakt kan worden. Dit vraagstuk raakt nauw aan ontwerpvereisten zoals modularisering en standaardisatie. Het gaat hier echter niet zozeer om materiaalkeuze maar om het kunstwerk zo te ontwerpen dat het flexibel is naar toekomstige veranderingen in de waterhuishouding of de scheepvaart. Het eenvoudig kunnen uitbreiden of inkrimpen, zodat meebewogen kan worden met de veranderende vraag, staat hierbij centraal. Hieruit volgt een vormvereiste voor een adaptieve beslissing: specificeer op welke onderdelen en welke manier de beslissing of maatregel kan worden aangepast, bijgestuurd of omgebouwd. Bij het nemen van adaptieve beslissingen voor de lange termijn wordt het ook belangrijk na te denken over de houdbaarheidsdatum van een beslissing. Dit kan op twee manieren worden opgevat: binnen welk tijdsbestek moet de beslissing in ieder geval worden heroverwogen (de ontwerplevensduur en/of technische levensduur in het geval van de vervangingsopgave natte kunstwerken), of bij welke verandering in toekomstige omstandigheden (bijvoorbeeld een bepaalde mate van klimaatverandering) moet de beslissing in ieder geval worden heroverwogen (de functionele levensduur in het geval van de vervangingsopgave natte kunstwerken). Het specificeren van de houdbaarheidsdatum van een beslissing maakt meteen ook expliciet wat de criteria zijn om te beoordelen of de gekozen beleidsoptie nog goed werkt dan wel faalt ook in

6 deze criteria kunnen in de loop van de tijd veranderingen optreden (bijvoorbeeld als er nieuwe functionele eisen worden gesteld aan een kunstwerken die de functionele levensduur verkorten). Een individuele beslissing voor de lange termijn, en ook de robuustheid en flexibiliteit ervan, moet doorgaans begrepen worden in de context van een reeks van beslissingen, eraan voorafgaand en erop volgend. Het uittekenen van adaptatiepaden kan daarbij een nuttige methode zijn. Belangrijke elementen van deze methode zijn: (1) de houdbaarheidsdatum van beslissingen in kaart brengen, niet alleen van huidige beslissingen, maar ook van toekomstige beslissingsopties; (2) nagaan welke overstappen naar andere opties mogelijk en haalbaar zijn, en welke toekomstige opties worden uitgesloten door de huidige beslissing; (3) maatregelen nemen om interessante toekomstige opties open te houden, ook al is het niet zeker dat ze uiteindelijk ook geïmplementeerd zullen moeten worden. In het Deltaprogramma 2012 is voor de Maas is een voorbeeld van adaptatiepaden uitgewerkt (Deltaprogramma 2012). Daarbij is gekeken van welke stuwen de vervanging onafhankelijk is van de diverse scenario s. Dat zijn er op het eerste gezicht twee. De vervanging van de overige stuwen hangt sterk af van de groei van de scheepvaart en daarmee samenhangend de keuze of de beroepsvaart ook voor het gedeelte tussen Roermond en Lith over de Maas zal plaatsvinden dan wel via de kanalen Wessem Nederweert en de Zuid Willemsvaart. Mocht de keuze op de kanalen vallen, dan dient het stuk Wessem Nederweert en Zuid Willemsvaart opgewaardeerd te worden. Dat vergt een investering. Mocht de Maas de hoofdroute blijven, dan zullen de stuwen en een deel van de sluizen vervangen moeten worden. Dat brengt uiteraard ook investeringen met zich mee. Een mogelijkheid is om deze beslissing op een later moment te nemen als er meer bekend is over de ontwikkeling van de scheepvaart en meer duidelijkheid is over de gevolgen voor de bevaarbaarheid als gevolg verandering van het afvoerregiem van de Maas. Dit vereist dan wel een investering in dit deel van de Maas om op zijn minst de huidige functionaliteit te behouden. De kosten van deze optie zullen dan op moeten wegen tegen de opbrengsten van het later opwaarderen van het kanaal Wessem Nederweert en Zuid Willemsvaart.

7 Bron: Deltaprogramma 2012; bijlage D pag 35. Om dit alles mogelijk te maken, tenslotte, wordt monitoring heel belangrijk. Het monitoren van de volgende ontwikkelingen zal in ieder geval nodig zijn: (1) technische effectiviteit van genomen beslissingen en huidige maatregelen (zoals in ons voorbeeld de technische levensduur van natte kunstwerken) ; (2) veranderingen in (kennis over) relevante contextfactoren die de houdbaarheidsdatum van beslissingen beïnvloeden, zoals bijvoorbeeld economische, maatschappelijke en klimatologische ontwikkelingen; (3) veranderende bestuurlijke en/of maatschappelijke eisen waardoor de houdbaarheidsdatum van beslissingen wijzigt; (4) veranderingen in de kansen en bedreigingen voor het overstappen naar nieuwe beleidsopties. Hoe ziet een adaptieve beslissing voor de lange termijn er dan uit? Ze bevat naast de concrete korte-termijn maatregelen ook informatie over lange termijn-overwegingen. Dit zijn een aantal vormvereisten voor adaptieve beslissingen voor de lange termijn, die volgen uit het voorgaande. Mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke toekomstscenario s waarmee rekening is gehouden bij het nemen van deze beslissing Houdbaarheidsdatum van de beslissing: wanneer of bij welke trigger moet deze beslissing worden heroverwogen. Positionering van de beslissing in een reeks van voorgaande en een set van mogelijke toekomstige beslissingen: welke opties dienen open gehouden te worden? Mogelijkheden tot flexibilisering: op welke punten kan beslissing of maatregel aangepast, bijgestuurd of omgebouwd worden? Monitoring: welke ontwikkelingen zullen worden gevolgd in het kader van deze beslissing? 5. Tot slot In het Deltaprogramma wordt geëxperimenteerd met adaptief deltamanagement, en bij Rijkswaterstaat wordt nagedacht over een adaptieve strategie voor de vervanging van natte kunstwerken, maar het verankeren van dit soort aanpak en methoden in de dagelijkse beleidspraktijk blijft een belangrijke uitdaging. Hierboven hebben we vormvereisten voor een adaptieve beslissing in brede zin geformuleerd, maar het is wellicht ook nuttig om na te denken over adaptiviteit op verschillende niveaus: op het niveau van de oplossing, op het niveau van de beslissing en op het niveau van het governance arrangement. Adaptiviteit op het niveau van de oplossing gaat met name over de mogelijkheden tot wijziging of uitbreiding van de technische oplossing, zoals bijvoorbeeld modulaire constructie van kunstwerken of ruimtereserveringen voor eventuele dijkvergroting. Adaptiviteit op het niveau van een beslissing gaat over de mogelijkheden tot het bijsturen of herzien van een beslissing zelf, en heeft veel te maken met het inbouwen van triggers en mogelijkheden voor het heroverwegen van beslissingen en het overstappen naar andere strategieën. Adaptiviteit op het niveau van governance arrangementen gaat over de bestuurlijke processen en structuren die adaptieve beslissingen en oplossingen mogelijk te maken. Dat heeft dan weer alles te maken met het borgen van lerend vermogen, het over en weer gaan tussen implementatie en (her)formuleren van strategie, budgetreserveringen voor toekomstige beslissingen, en het systematisch inbouwen van aandacht voor onzekerheden in de verschillende fasen van het beleidsproces. Alles bij elkaar genomen lijkt dit sterk op een verandering van paradigma tegenover de huidige beleidspraktijk, maar zijn er ook voldoende mogelijkheden om op onderdelen met dit nieuwe paradigma te experimenteren. 6. Dankwoord Dank aan alle deelnemers aan de workshop Long term challenges in the governance of climate adaptation (Wageningen, 30 okt 1 nov 2013), in het bijzonder aan de sprekers Arwin van Buuren, Marjolein Haasnoot, Marc Davidson en Asa Svenfelt, en aan de reflective practitioners Cees Buijs, Bert Palsma en Jenne van der Velde.

8 7. Bibliografie Buuren, A. van, and J. Warner (2010). Klimaatverandering en waterveiligheid, tussen ernst en enthousiasme. Tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij, 37: Deltaprogramma 2013, Ministerie van Infrastructuur en Milieu & Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie. Den Haag, september Bijlage H. Haasnoot, M., J. H. Kwakkel, W. E. Walker, and J. ter Maat Dynamic adaptive policy pathways: A method for crafting robust decisions for a deeply uncertain world. Global Environmental Change. M.J. Kallen, R.R. Nicolai, W.D. van der Wiel, A. Willems, E.L.E. van den Dungen and H.E. Klatter (2014). Functional and technical end-of-service estimates for hydraulic structures,. In: Safety, Reliability and Risk Analysis: Beyond the Horizon edited by R.D.J.M. Steenbergen, P.H.A.J.M. van Gelder, S. Miraglia, A.C.W.M. Vrouwenvelder. Taylor and Francis Group, London, ISBN Meuleman, L., and R. J. in t Veld Sustainable development and the governance of long-term decisions. in R. J. in t Veld, editor. Knowledge Democracy. Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg. Svenfelt, Å., R. Engström, and Ö. Svane Decreasing energy use in buildings by 50% by 2050 A backcasting study using stakeholder groups. Technological Forecasting and Social Change 78: