Raadsmededeling - Openbaar

Transcriptie

1 Raadsmededeling - Openbaar Nummer : 101/2017 Datum : 20 juli 2017 B&W datum : 18 juli 2017 Beh. Ambtenaar : Annemieke Tiemessen Portefeuillehouder : H.J. Rijks Onderwerp : Aanbesteding uitvoering jeugdbescherming en jeugdreclassering 2018 Aanleiding: Hierbij wordt u geïnformeerd over het collegebesluit om voor 2018 de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering enkelvoudig onderhands aan te besteden en vernieuwde overeenkomsten af te sluiten met de huidige contractpartners ( William Schrikker Groep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland). Inhoud Mededeling: Met de Jeugdwet zijn gemeenten naast de jeugdhulp ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de, door de kinderrechter opgelegde, maatregelen jeugdbescherming en jeugdreclassering. Gemeenten hebben de wettelijke plicht ervoor te zorgen dat er altijd jeugdbescherming en jeugdreclassering beschikbaar is. Op dit moment hebben de Achterhoekse gemeenten hiervoor met drie partijen een overeenkomst gesloten: William Schrikker Groep: een landelijke instelling die wordt ingeschakeld in die gevallen waarin het een kind óf ouders betreft met een (licht) verstandelijke beperking waarvoor aangepaste zorg nodig is; Leger des Heils: een eveneens landelijke instelling die wordt ingeschakeld voor jeugdigen en hun gezinnen met wisselende woonsituaties, bijvoorbeeld voor kinderen van dak- en thuislozen en van ouders die erg vaak verhuizen; Jeugdbescherming Gelderland: wanneer er geen sprake is van een situatie zoals hierboven beschreven. Deze organisaties onderscheiden zich doordat ze gekwalificeerd zijn als gecertificeerde instelling. De overeenkomsten met deze organisaties zijn eind 2014 afgesloten en lopen 31 december 2017 af en er is geen mogelijkheid meer om te verlengen. Aan de 8 colleges van B&W van de gemeenten in de jeugdhulpregio Achterhoek is voorgesteld om te besluiten voor 2018 de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering enkelvoudig onderhands aan te besteden. Landelijke ontwikkelingen De VNG, gemeenten en het ministerie van Veiligheid en Justitie hebben de afgelopen periode een gezamenlijk traject doorlopen om tot een duurzame beschikbaarheid van jeugdbescherming en jeugdreclassering te komen. In dit traject is duidelijk geworden dat de inkoop van jeugdbescherming en jeugdreclassering zeer complex is en dat er zorgen zijn over de vitaliteit van gecertificeerde instellingen. Dit wordt veroorzaakt door de decentralisatie naar gemeenten in combinatie met recent gewijzigde Europese aanbestedingsvereisten en specifieke regelgeving in het gedwongen kader. Op landelijk niveau zijn er tussen de VNG/gemeenten en het ministerie van Veiligheid en Justitie bestuurlijke afspraken gemaakt en wordt er een onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek richt zich op welke acties er nodig zijn om de continuïteit van jeugdbescherming en jeugdreclassering structureel te borgen en de kwaliteit en innovatie te stimuleren. Onderdeel van het onderzoek is het nagaan of aanbesteding van jeugdbescherming en jeugdreclassering altijd noodzakelijk is en welke uitzonderingsgronden de Europese aanbestedingsrichtlijnen misschien nog bieden. Er is gepubliceerd dat de uitkomsten van dit onderzoek voor de zomer bekend zijn. Ten tijde van dit besluit was dat nog niet het geval. Als de uitkomsten van het onderzoek bekend zijn, is er ook meer helderheid over de wettelijke kaders waarmee gemeenten rekening moeten houden met het oog op de Pagina 1 van 4

2 inkoop van jeugdbescherming en jeugdreclassering in de komende jaren. Het kan zijn dat gemeenten door eventuele aanpassingen ruimere mogelijkheden krijgen in het kader van de inkoop, maar het kan ook zijn dat de huidige wettelijke kaders gehandhaafd blijven, al dan niet aangevuld met maatregelen die leiden tot een nadere regulering. De bedoeling is dat gemeenten voor de inkoop van 2019 helderheid hebben over de kaders en daarbinnen hun keuzes ten aanzien van de inkoop kunnen gaan maken. Om die reden hebben de 42 jeugdhulpregio s op landelijk niveau afgestemd om voor 2018 een behoedzame inkoopstrategie te kiezen. Dat betekent dat regio s die contracten kunnen verlengen dat doen. Andere regio s behouden de huidige subsidierelaties. Voor onze regio geldt dat de contracten sinds 2015 al twee keer zijn verlengd en daardoor niet meer verlengd kunnen worden. Met onze regio heeft op bestuurlijk niveau hierover een gesprek plaatsgevonden met de heer Sprokkereef. Hij is voorzitter van de landelijke verkenningsgroep die de opdracht heeft om de continuïteit van de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering structureel te borgen. Argumenten Complexe wettelijke kaders en daardoor ook een complex proces van inkoop Voor Jeugdbescherming en jeugdreclassering is sprake van een zeer complex proces van inkoop. Er zijn wettelijke kaders op het gebied van aanbesteding (Aanbestedingswet), kwaliteit (certificering) en rechtszekerheid (de kinderrechter spreekt maatregelen uit): - Jeugdbescherming en jeugdreclassering is aanbestedingsplichtig. Dit is o.a. het gevolg van de gewijzigde Europese aanbestedingswetgeving per medio 2016 jl. - Er zijn wettelijke kaders op het gebied van kwaliteit. De instellingen die jeugdbescherming en jeugdreclassering mogen uitvoeren, moeten gecertificeerd zijn. Hiervoor moeten zij voldoen aan de eisen die het zgn. Normenkader1 (ten behoeve van certificering van uitvoerende organisaties voor jeugdbescherming en jeugdreclassering) stelt ten aanzien van o.a. het kwaliteitssysteem en de medewerkers. Groei of krimp van een instelling als gevolg van aanbestedingen van gemeenten/regio s, kan leiden tot het schorsen van het certificaat. - Tot slot zijn er kaders op het gebied van rechtszekerheid. De kinderrechter spreekt jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen uit. Dit doet de rechter op basis van advisering door de Raad voor de Kinderbescherming. Bovendien hebben jeugdigen en hun verzorgers in de meeste gevallen de mogelijkheid hun visie bij de rechter kenbaar te maken (zij worden gehoord ). Bij overdracht van een maatregel naar een andere instelling moet dit proces met justitiële partners (Rechtbank en Raad voor de Kinderbescherming) in de meeste gevallen opnieuw en zorgvuldig doorlopen worden. Dit proces kost tijd (enkele maanden). Een niet-tijdige afronding van het proces met de justitiële partners kan er toe leiden dat de continuïteit in de uitvoering van de maatregelen onder druk komt te staan. De stapeling van deze wettelijke kaders maken het voor gemeenten complex het inkoopproces op een goede manier vorm te geven, terwijl gemeenten bij wet wél de verplichting hebben gekregen altijd jeugdbescherming en jeugdreclassering beschikbaar te hebben. Bovendien zijn regio s in het waarmaken van deze verplichting afhankelijk van elkaar, omdat de uitkomst en het verloop van het proces van inkoop in de ene regio direct consequenties kan hebben voor de continuïteit in de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering in een andere regio (domino-effect). Dit wordt nog eens versterkt door de zorgen die er zijn over de vitaliteit van deze instellingen, die tot aan 1 januari 2015 gesubsidieerd werden en als gevolg daarvan doorgaans over geen tot een zeer beperkt eigen vermogen beschikken. Continuïteit onder druk door complexiteit wettelijke kaders in combinatie met proces van inkoop Bij jeugdbescherming en jeugdreclassering gaat het om maatregelen die door de rechter worden uitgesproken en binnen wettelijk bepaalde termijnen (5 dagen) moeten starten. Instellingen moeten over een certificaat beschikken, mogen geen jeugdhulp aanbieden (i.c. geen andere dienstverlening ontwikkelen om vitaler te worden) en justitiële partners (Rechtbank en Raad voor de Kinderbescherming) spelen een belangrijke rol in de voorbereiding, het toekennen en uitvoeren van maatregelen. De wettelijke kaders zijn daarmee veel complexer dan in de jeugdhulp en richting 2018 niet goed te vertalen naar een passend proces van inkoop, zonder dat de continuïteit potentieel onder druk komt te staan. Daarnaast ligt er een transformatieopgave die samen met de marktpartijen vormgegeven moet worden. Dit vraagt om het maken van een uitzondering op de wettelijke aanbestedingsplicht. Pagina 2 van 4

3 Gemeenten concluderen op landelijk niveau dat er meer tijd nodig is voor zorgvuldigheid Gemeenten hebben op landelijk niveau tegen deze achtergrond aangegeven meer tijd nodig te hebben. Om tot een zorgvuldig en bestuurlijk afgestemd proces van inkoop te komen dat aan de aanbestedingsvereisten voldoet. Dat aansluit bij de specifieke wettelijke kaders voor het gedwongen kader (de rechter bepaalt op aangeven van de Raad voor de Kinderbescherming welke gecertificeerde instelling de maatregel uitvoert) en dat zorg draagt voor de borging van de continuïteit van de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Gegeven de huidige inzichten is een periode van minimaal 9-12 maanden noodzakelijk om tot een zorgvuldige aanbesteding te komen (inclusief de tijd die nodig is voor de beslissing van de rechter de (gezins-)voogdij aan een andere gecertificeerde instelling op te dragen). Dit impliceert dat een zorgvuldige inkoop richting 2018 niet meer mogelijk is. In afstemming met de regiogemeenten hebben wij besloten om als Achterhoekse gemeenten hierbij aan te sluiten en de energie te richten op de inkoop voor 2019 e.v. Het is gewenst om na de zomer van 2017 binnen de landelijke kaders te starten met het inkoopproces voor 2019 e.v. Het tegelijkertijd uitvoeren van een Europese aanbesteding voor 2018 werkt verwarrend en gaat ten koste van de tijd en capaciteit die nodig is (bij ons en de gecertificeerde instellingen) voor de inkoop voor 2019 e.v. en is derhalve niet wenselijk. In het kader van een zorgvuldige voorbereiding van de inkoop 2019 wordt door VNG en Ministerie van Veiligheid en Justitie gewerkt aan gemeenschappelijke kaders voor de inkoop van jeugdbescherming en jeugdreclassering door gemeenten voor het geval de huidige wettelijke context (open markt met aanbestedingsplicht) gehandhaafd blijft. Deze gemeentelijke bestuurlijke afspraken worden parallel aan het gezamenlijk te doorlopen proces voorbereid, maar tot invoering wordt pas besloten als het perspectief (het onderzoek zoals hierboven genoemd) helder is. Ook indien op basis van het onderzoek besloten wordt dat een andere vorm van inkoop noodzakelijk en gewenst is, zal een vorm van (bestuurlijke) afspraken tussen gemeenten nodig zijn. Hierbij wordt gedacht aan afspraken over een gecoördineerd opdrachtgeverschap vanwege de gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten om te komen tot een duurzaam aanbod voor de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de producten die door het Ministerie van VWS ontwikkeld worden in het kader van de uitvoering van de motie Keijzer/Ypma (ondersteunen van gemeenten en aanbieders bij dialoog gerichte en vereenvoudigde procedure voor aanbesteding). De bestuurlijke afspraken moeten uiterlijk 31 oktober 2017 gereed zijn. Kanttekeningen Jeugdbescherming en jeugdreclassering is aanbestedingsplichtig. Dit is onder andere het gevolg van de gewijzigde Europese aanbestedingswetgeving per medio Binnen de kaders van het aanbestedingsrecht zijn weliswaar uitzonderingen mogelijk (o.a. het verlenen van alleenrecht), maar deze uitzonderingen zijn niet gemakkelijk te realiseren 1. Slechts een heel beperkt aantal jeugdregio s verkent deze opties serieus. De gemeenten zouden een Europese aanbesteding moeten starten volgens de mededingingsprocedure met onderhandelingen (MMO), conform artikel 2.31 Aanbestedingswet Dit gelet op het beperkte aantal potentiële inschrijvingen en de mogelijkheid om met (een beperkt aantal) geselecteerde inschrijvers te onderhandelen over hun eerste en daaropvolgende inschrijvingen (met uitzondering van de definitieve inschrijving), om de inhoud ervan te verbeteren. Deze procedure biedt veel ruimte aan de aanbestedende dienst en de aanbieders om een goede oplossing te vinden voor de behoeften van de aanbestedende dienst. Deze procedure is echter voor zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers zeer arbeidsintensief. Hiervoor is circa één jaar doorlooptijd vereist. In combinatie met de wettelijke kaders op het gebied van kwaliteit en rechtszekerheid is het realiseren van een zorgvuldig proces van inkoop voor 2018 niet meer mogelijk. Bij het enkelvoudig onderhands aanbesteden van gecertificeerde instellingen voor 2018, lopen de gemeenten een beperkt juridisch risico. De inschatting is dat wanneer de Achterhoekse gemeenten voor 2018 geen aanbesteding gecertificeerde instellingen in de markt zet, de niet gecontracteerde gecertificeerde instellingen daar geen bezwaar tegen zullen maken. De branche is in algemene zin geen voorstander van de marktwerking die geïntroduceerd is voor gecertificeerde instellingen. Wanneer instellingen hun 1 Zie notitie van 3 november 2016 van de landsadvocaat Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen op verzoek van VNG. Pagina 3 van 4

4 werkgebied willen uitbreiden en mee willen dingen naar dienstverlening in nieuwe regio s, dan ligt het niet voor de hand dat instellingen zichzelf introduceren in de vorm van een juridische procedure. Wij hebben tot nu toe geen signalen ontvangen van instellingen die hun werkgebied willen uitbreiden naar de Achterhoek. Bij het enkelvoudig onderhands aanbesteden van gecertificeerde instellingen voor 2018, lopen de gemeenten een risico als het gaat om de (on)rechtmatigheid van bestedingen Volgens het Europees aanbestedingsrecht moet jeugdbescherming en jeugdreclassering aanbesteed worden. De accountant kan tijdens de controle van de jaarrekening van 2018 (die begin 2019 plaatsvindt) signaleren dat voor 2018 geen Europese aanbesteding heeft plaatsgevonden. Gelet op de hierboven genoemde argumenten (het onderzoek naar de wettelijke kaders dat in 2017 is doorlopen om helderheid te krijgen over de wettelijke kaders, het feit dat gemeenten hangende dit onderzoek terughoudend zijn geweest met de inkoop voor 2018, maar dat de voorbereidingen voor de inkoop 2019 volop door zijn gegaan en dit inkoopproces voor 2019 in het voorjaar van 2019 al afgerond hebben), zijn er inhoudelijk goede en naar ons oordeel overtuigende argumenten waarom voor 2018 geen aanbesteding heeft plaatsgevonden. Met de accountant BakerTillyBerk (dit is de accountant van 6 Achterhoekse gemeenten), heeft overleg plaatsgevonden. Als de gemeente niet aanbesteedt (terwijl dit wel moet) is er een reële kans op onthouding van goedkeuring van de jaarrekening ten aanzien van de rechtmatigheid (de gemeente voldoet niet aan de verplichtingen voortvloeiende uit de Aanbestedingswet). De regel is dat de toegestane foutmarge 1% van de gemeentelijke begroting mag zijn. Het budget dat we in de gemeente Aalten hebben besteed aan jeugdbescherming en jeugdreclassering in 2016 is ,00 (in 2015 was dit ,00). De 1% foutmarge op basis van de begroting van de gemeente Aalten is ,00. Dit betekent dat we voor dit onderdeel binnen de foutmarge blijven. Wel is het zo dat deze uitgaven moeilijk te sturen en te voorspellen zijn. Daarnaast speelt niet alleen dit onderwerp bij de foutmarge. Alles wat de accountant tegenkomt wordt opgeteld en kan dus wel boven de 1% uitkomen. De wet stelt geen sanctie op het ontbreken van een goedkeurende verklaring. Een rechtmatigheidsoordeel van de accountant is een feitelijke constatering waaraan niet direct juridische gevolgen zijn gekoppeld. Vervolg De Projectgroep aanbesteding gecertificeerde instellingen zal namens de Achterhoekse gemeenten in overleg treden met de William Schrikker Groep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland met als doel een actuele en voor beide partijen acceptabele overeenkomst op te stellen die als basis zal dienen voor de samenwerking in Er zal een overeenkomst worden aangegaan voor de duur van één jaar (2018). De volgende stukken zijn voor u bijgevoegd: - De volgende stukken zijn voor u ter inzage gelegd: - Pagina 4 van 4

5 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 1 van 8

6 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 2 van 8

7 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 3 van 8

8 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 4 van 8

9 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 5 van 8

10 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 6 van 8

11 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 7 van 8

12 Scan nummer 1 van 2 - Scanpagina 8 van 8