Collegevoorstel. Kenmerk Team Contractmanagement Datum 20 juni 2017 Behandeld door J. Roosendaal College verg. 11 juli 2017 Mede adviseur H.

Transcriptie

1 Collegevoorstel Kenmerk Team Contractmanagement Datum 20 juni 2017 Behandeld door J. Roosendaal College verg. 11 juli 2017 Mede adviseur H. Hamelers Portefeuillehouder B. Kuster Programmamanager H. Burcksen Onderwerp Aanbesteding uitvoering Jeugdbescherming en Jeugdreclassering 2018 Voorgestelde beslissing 1. In te stemmen met het enkelvoudig onderhands aanbesteden van Jeugdbescherming en Jeugdreclassering voor 2018 en vernieuwde overeenkomsten af te sluiten met de huidige contractpartners (William SchrikkerGroep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland). 2. De gemeenteraad te informeren over dit besluit. Samenvatting van de beslissing(en): De Achterhoekse gemeenten gaan voor 2018 de jeugdbescherming en reclassering niet aanbesteden, maar rechtstreeks bij de drie huidige contractpartners inkopen (Gecertificeerde Instellingen). Redenen hiervoor zijn de complexe wettelijke kaders van de jeugdbescherming en reclassering, onzekerheden, resultaten van bestuurlijk overleg tussen VNG en staatssecretaris Dijkhoff, bestuurlijke afspraken tussen alle 42 jeugdregio s en de noodaak om de continuïteit in de uitvoering van de jeugdbescherming en reclassering voor 2018 tijdig te waarborgen. Raad Informeren Openbaar: Ja OR/GO Consequenties voor Medewerker Medewerker Financiën Nee I&A Nee P&O Nee Communicatie Nee Inkoop Nee Belangenvereniging/wijkraad : Nee Akkoord Secretaris Burgemeester Kuster Sluiter van de Wardt Hengeveld Bespreken O Paraafstuk O Akkoord O Zie genomen beslissing Besluit B&W-vergadering d.d. 1

2 Collegevoorstel Onderwerp : Aanbesteding uitvoering Jeugdbescherming en Jeugdreclassering 2018 Voorgestelde beslissing: 1. In te stemmen met het enkelvoudig onderhands aanbesteden van Jeugdbescherming en Jeugdreclassering voor 2018 en vernieuwde overeenkomsten af te sluiten met de huidige contractpartners (William SchrikkerGroep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland). 2. De gemeenteraad te informeren over dit besluit. Aanleiding Met de Jeugdwet zijn gemeenten naast de jeugdhulp ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de, door de kinderrechter opgelegde, maatregelen jeugdbescherming en jeugdreclassering (jb/jr). Gemeenten hebben de wettelijke plicht ervoor te zorgen dat er altijd jeugdbescherming en reclassering beschikbaar is. Op dit moment hebben de Achterhoekse gemeenten hiervoor met drie partijen een overeenkomst gesloten: 1. William Schrikker Groep: een landelijke instelling die wordt ingeschakeld in die gevallen waarin het een kind óf ouders betreft met een (licht) verstandelijke beperking waarvoor aangepaste zorg nodig is; 2. Leger des Heils: een eveneens landelijke instelling die wordt ingeschakeld voor jeugdigen en hun gezinnen met wisselende woonsituaties, bijvoorbeeld voor kinderen van dak- en thuislozen en van ouders die erg vaak verhuizen; 3. Jeugdbescherming Gelderland: wanneer er geen sprake is van een situatie zoals hierboven beschreven. Deze organisaties onderscheiden zich doordat ze gekwalificeerd zijn als gecertificeerde instelling (GI). De overeenkomsten met deze organisaties zijn eind 2014 afgesloten en lopen 31 december 2017 af en hebben geen mogelijkheid meer om te verlengen. De vraag ligt nu voor op welke wijze de maatregelen in het gedwongen kader voor 2018 (en verder) moeten worden aanbesteed. Dit advies zal zoveel als mogelijk op dezelfde datum worden voorgelegd aan de colleges van B&W van de Achterhoekse gemeenten. Hierbij is het dringend gewenst dat alle colleges een gelijkluidend besluit nemen. Als dat niet gebeurt, dan dient er bestuurlijk overleg (PoHo sociaal augustus) plaats te vinden over de dan ontstane situatie. Het PoHo sociaal heeft 18 mei 2017 ingestemd om het nu voorliggende advies aan de colleges voor te leggen ter besluitvorming. Wat wordt met beslissing bereikt Een verantwoorde inkoop van jb/jr voor 2018 binnen de financiële kaders van het rijksbudget jeugd. Argumenten om in te stemmen met voorgestelde beslissing(en) 1.1 Complexe wettelijke kaders maken het voor gemeenten complex het inkoopproces voor jb/jr op een goede manier vorm te geven. Voor Jeugdbescherming en jeugdreclassering is sprake van een zeer complex proces van inkoop. Er zijn wettelijke kaders op het gebeid van aanbesteding (Aanbestedingswet), kwaliteit (certificering) en rechtszekerheid (de kinderrechter spreekt maatregelen uit). Jeugdbescherming en jeugdreclassering is aanbestedingsplichtig. Dit is o.a. het gevolg van de gewijzigde Europese aanbestedingswetgeving per medio 2016 jl. Er zijn wettelijke kaders op het gebied van kwaliteit. De instellingen die jeugdbescherming en reclassering mogen uitvoeren, moeten gecertificeerd zijn. Hiervoor moeten zij voldoen aan de eisen die het zgn. Normenkader 1 stelt ten aanzien van o.a. het kwaliteitssysteem en de medewerkers. Groei of krimp van een instelling als gevolg van aanbestedingen van gemeenten/regio s, kan leiden tot het schorsen van het certificaat. Tot slot zijn er kaders op het gebied van rechtszekerheid. De kinderrechter spreekt jeugd-beschermings- en jeugdreclasseringsmaatregelen uit. Dit doet de rechter op basis van advisering door de Raad voor de Kinderbescherming. Bovendien hebben jeugdigen en hun verzorgers in de meeste gevallen de mogelijkheid 1 Normenkader ten behoeve van certificering van uitvoerende organisaties voor Jeugdbescherming en Jeugdreclassering 2

3 hun visie bij de rechter kenbaar te maken (zij worden gehoord ). Bij overdracht van een maatregel naar een andere instelling moet dit proces met justitiële partners in de meeste gevallen opnieuw en zorgvuldig doorlopen worden. Dit proces kost tijd (enkele maanden). Een niet-tijdige afronding van het proces met de justitiële partners kan er toe leiden dat de continuïteit in de uitvoering van de maatregelen onder druk komt te staan. De stapeling van deze wettelijke kaders maken het voor gemeenten complex het inkoopproces op een goede manier vorm te geven, terwijl gemeenten bij wet wél de verplichting hebben gekregen altijd jeugdbescherming en reclassering beschikbaar te hebben. Bovendien zijn regio s in het waarmaken van deze verplichting afhankelijk van elkaar, omdat de uitkomst en het verloop van het proces van inkoop in de ene regio direct consequenties kan hebben voor de continuïteit in de uitvoering van de jeugdbescherming en reclassering in een andere regio (domino-effect). Dit wordt nog eens versterkt door de zorgen die er zijn over de vitaliteit van deze instellingen, die tot aan 1 januari 2015 gesubsidieerd werden en als gevolg daarvan doorgaans over geen tot een zeer beperkt eigen vermogen beschikken. 1.2 Het complexe wettelijke kader van jb/jr maakt de vertaling naar een passend inkoopproces voor 2018, niet goed mogelijk zonder dat de continuïteit potentieel onder druk komt te staan. Bij jeugdbescherming en reclassering gaan het om maatregelen die door de rechter worden uitgesproken en binnen wettelijk bepaalde termijnen (5 dagen) moeten starten. Instellingen moeten over een certificaat beschikken, mogen geen jeugdhulp aanbieden (i.c. geen andere dienstverlening ontwikkelen om vitaler te worden) en justitiële partners spelen een belangrijke rol in de voorbereiding, het toekennen en uitvoeren van maatregelen. De wettelijke kaders zijn daarmee veel complexer dan in de jeugdhulp en richting 2018 niet goed te vertalen naar een passend proces van inkoop, zonder dat de continuïteit potentieel onder druk komt te staan. Daarnaast ligt er een transformatieopgave die samen met de marktpartijen vorm gegeven moet worden. Dit vraagt om het maken van een uitzondering op de wettelijke aanbestedingsplicht. De gemeenten zouden een Europese aanbesteding kunnen starten volgens de mededingings-procedure met onderhandelingen (MMO), conform artikel 2.31 Aanbestedingswet Dit gelet op het beperkte aantal potentiële inschrijvingen en de mogelijkheid om met (een beperkt aantal) geselecteerde inschrijvers te onderhandelen over hun eerste en daaropvolgende inschrijvingen (met uitzondering van de definitieve inschrijving), om de inhoud ervan te verbeteren. Deze procedure biedt veel ruimte aan de aanbestedende dienst en de aanbieders om een goede oplossing te vinden voor de behoeften van de aanbestedende dienst. Deze procedure is echter voor zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers zeer arbeidsintensief. Hiervoor is circa één jaar doorlooptijd vereist. Voor de inkoop voor 2018 is deze tijd niet (meer) beschikbaar. Daarnaast willen de betrokken GI s tijdig duidelijkheid hebben over contractering voor Dit in verband met het tijdig kunnen treffen van eventuele benodigde personele maatregelen voor het geval dat een GI voor 2018 geen contract krijgt. Voor de continuïteit van de dienstverlening door de GI s kan te laat contracteren (ernstige) gevolgen hebben door personeelsverloop. 1.3 Voor de inkoop 2018 is een nieuwe dienstverleningsovereenkomst nodig. De huidige overeenkomsten met WSG, LdH en JBG dateren uit 2014 en kloppen inhoudelijk niet meer met de huidige werkwijze. Omdat de huidige overeenkomst sowieso niet meer verlengd kan worden, moet er een nieuwe en inhoudelijk andere overeenkomst worden opgesteld voor De Projectgroep aanbesteding GI s zal namens de Achterhoekse gemeenten in overleg treden met genoemde organisaties met als doel een actuele en voor beide partijen acceptabele overeenkomst op te stellen die als basis zal dienen voor de samenwerking in Er zal een overeenkomst worden aangegaan voor de duur van één jaar (2018). De overeenkomst kan na afloop van de looptijd niet worden verlengd. Het jaar 2018 kan gezien worden als een overgangsjaar. 1.4 Resultaten bestuurlijk overleg met Dijkhoff: start onderzoek Op 7 april heeft bestuurlijk overleg plaats gevonden tussen VNG en staatssecretaris Dijkhoff. VenJ deelt het belang van een zorgvuldige voorbereiding van de inkoop voor de komende jaren en deelt het belang om samen met de VNG te onderzoeken welke maatregelen beide partijen binnen en buiten de wettelijke kaders moeten en kunnen nemen om zowel de continuïteit van de uitvoering te borgen als kwaliteitsverbetering en innovatie te kunnen blijven stimuleren. De uitkomsten van dit onderzoek zijn voor de zomer bekend. Dan is er ook meer helderheid over de wettelijke kaders waarmee gemeenten rekening moeten houden met het oog op de inkoop van jeugdbescherming en reclassering in de komende jaren. Het kan zijn dat gemeenten door eventuele aanpassingen ruimere mogelijkheden krijgen in het kader van de inkoop, maar het kan ook zijn dat de 3

4 huidige wettelijke kader gehandhaafd blijven, al dan niet aangevuld met maatregelen die leiden tot een nadere regulering. Rond de zomer is duidelijk welke mogelijkheden gemeenten hebben. Dit betekent dat gemeenten voor de inkoop van 2019 helderheid hebben over de kaders en daarbinnen hun keuzes ten aanzien van de inkoop kunnen gaan maken. Dit betekent dat gemeenten (alle 42 jeugdregio s) voor 2018 een behoedzame inkoopstrategie kiezen en voor 2018 afzien van aanbesteding en de pijlen richten op Borging continuïteit in de uitvoering van de jeugdbescherming en reclassering voor 2018 De VNG, gemeenten en VenJ hebben de afgelopen periode een gezamenlijk traject doorlopen om tot een duurzame beschikbaarheid van de jeugdbescherming en jeugdreclassering te komen. In dit traject is duidelijk geworden dat de inkoop van de door de Gecertificeerde Instellingen (GI s) geleverde jeugdbescherming (JB) en jeugdreclassering (JR) complex is. Gemeenten hebben tegen deze achtergrond aangegeven meer tijd nodig te hebben om tot een zorgvuldig en bestuurlijk afgestemd proces van inkoop te komen dat aan de aanbestedingsvereisten voldoet, aansluit bij de specifieke wettelijke kaders voor het gedwongen kader (de rechter bepaalt op aangeven van de Raad voor de Kinderbescherming welke GI de maatregel uitvoert) en dat zorg draagt dat te allen tijde de continuïteit van de jeugdbescherming en jeugdreclassering gewaarborgd is. Gegeven de huidige inzichten is een periode van minimaal 9-12 maanden noodzakelijk om tot een zorgvuldige aanbesteding te komen (inclusief de tijd die nodig is voor de beslissing van de rechter de (gezins)voogdij aan een andere GI op te dragen); dit impliceert dat een zorgvuldige inkoop richting 2018 niet meer mogelijk is. Gemeenten hebben in dit licht aangeven dat zij de wijze van inkoop voor het jaar 2018 zoveel mogelijk willen continueren en de periode tot 1 juli 2017 willen gebruiken om samen met VenJ te onderzoeken welke maatregelen door gemeenten en VenJ binnen of buiten de wettelijke kaders genomen moeten worden om zowel de continuïteit van de uitvoering te borgen als kwaliteitsverbetering en innovatie te kunnen blijven stimuleren. Hangende de uitkomsten van dit onderzoek 2 en in lijn met de besluitvorming in de subcommissie Jeugd en het Bestuurlijk netwerk J42 (BJ42) 3, zullen de gemeenten zoveel als mogelijk de bestaande inkoop van jeugdbescherming- en reclassering continueren. De meeste regio s verlengen de huidige contracten, sommige regio s behouden de subsidierelatie. De Achterhoekse gemeenten willen hier graag bij aansluiten en de energie richten op de inkoop voor 2019 e.v.. Het is dan ook gewenst om direct na de zomer van 2017 binnen de landelijke kaders te starten met het inkoopproces voor 2019 e.v.. Het tegelijkertijd uitvoeren van een aanbesteding voor 2018 werkt verwarrend en gaat ten koste van de tijd en capaciteit die nodig is (bij ons en de Gi s) voor de inkoop voor 2019 e.v. en is derhalve niet wenselijk. 1.6 Opstellen bestuurlijke afspraken gemeenten voor gemeenschappelijke inkoopkaders (VNG) In het kader van een zorgvuldige voorbereiding van de inkoop 2019 wordt door VNG en V&J gewerkt aan gemeenschappelijke kaders voor de inkoop van JB/JR door gemeenten voor het geval de huidige wettelijke context (open markt met aanbestedingsplicht) gehandhaafd blijft. Deze gemeentelijke bestuurlijke afspraken worden parallel aan het gezamenlijk te doorlopen proces voorbereid, maar tot invoering wordt pas besloten als het perspectief (het onderzoek genoemd onder argument 3) helder is. Ook indien op basis van het onderzoek besloten wordt dat een andere vorm van inkoop noodzakelijk en gewenst is, zal een vorm van (bestuurlijke) afspraken tussen gemeenten noodzakelijk zijn om te komen tot een gecoördineerd opdrachtgeverschap gegeven de gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten om te komen tot een duurzaam aanbod voor de uitvoering van JB en JR. De huidige concept bestuurlijke afspraken van gemeenten van 11 april 2017 kunnen daarvoor als basis dienen. De bestuurlijke afspraken moeten uiterlijk 31 oktober 2017 gereed zijn. 1.7 Opstellen Handreiking aanbesteden (VNG) Indien na het onderzoek zoals beschreven onder argument 3, blijkt dat de inkoop niet anders ingericht kan worden dan door middel van (gereguleerde) aanbesteding, worden handreikingen ontwikkeld en worden gemeenten procesmatig ondersteund bij de vormgeving van aanbestedingsprocedures. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de producten die door VWS ontwikkeld worden in het kader van de uitvoering van de motie Keijzer/Ypma (ondersteunen van gemeenten en aanbieders bij dialoog gerichte en vereenvoudigde procedure voor aanbesteding). Daar waar nodig worden producten gespecificeerd naar de specifieke context van JB/JR. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de ondersteuning zoals deze door PIANOo 2 Op 8 juni 2017 zijn door de Tweede kamer der Staten-Generaal een tweetal moties aangenomen ( , 34477, nr. 21 en nr. 22, Vergaderjaar ) waarin ook op korte termijn om duidelijkheid wordt gevraagd inzake wel of niet aanbesteden van GI s en aanbesteden van taken binnen het sociaal domein. 3 Het bestuurlijk netwerk van de wethouders van de 42 jeugdregio s. 4

5 (expertisecentrum aanbesteden van het ministerie van EZ) wordt geboden in het kader van het programma aanbesteden in het sociaal domein. Deze handreiking moet uiterlijk 1 oktober klaar zijn, maar kan dus niet meer gebruikt worden voor de inkoop van 2018, maar wel voor Gemeenteraad actief informeren Er van uitgaande dat u instemt met het voorliggende advies, wordt u geadviseerd om uw besluit actief kenbaar te maken aan de gemeenteraad. Dit gelet op de mogelijke consequenties die aan dit besluit verbonden kunnen zijn en dan met name de hieronder verwoorde kanttekening nummer drie. Kanttekeningen 1. Jeugdbescherming en jeugdreclassering is aanbestedingsplichtig. Dit is o.a. het gevolg van de gewijzigde Europese aanbestedingswetgeving per medio Binnen de kaders van het aanbestedingsrecht zijn weliswaar uitzonderingen mogelijk (o.a. het verlenen van alleenrecht), maar deze uitzonderingen zijn niet gemakkelijk te realiseren 4. Slechts een heel beperkt aantal jeugdregio s verkent deze opties serieus. In combinatie met de wettelijke kaders op het gebied van kwaliteit en rechtszekerheid is het realiseren van een zorgvuldig proces van inkoop voor 2018 niet meer mogelijk. Voorgesteld wordt daarom om voor 2018 Jeugdbescherming en Jeugdreclassering enkelvoudig onderhands aan te besteden en vernieuwde overeenkomsten af te sluiten met de huidige contractpartners (William Schrikkergroep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland). 2. Bij het enkelvoudig onderhands aanbesteden van GI s voor 2018, lopen de gemeenten een beperkt juridisch risico De inschatting is dat wanneer de Achterhoekse gemeenten voor 2018 geen aanbesteding GI s in de markt zet, de niet gecontracteerde gecertificeerde instellingen daar geen bezwaar tegen zullen maken. De branche is in algemene zin geen voorstander van de marktwerking die geïntroduceerd is voor gecertificeerde instellingen. Wanneer instellingen hun werkgebied willen uitbreiden en mee willen dingen naar dienstverlening in nieuwe regio s, dan ligt het niet voor de hand dat instellingen zichzelf introduceren in de vorm van een juridische procedure. Wij hebben tot nu toe geen signalen ontvangen van instellingen die hun werkgebied willen uitbreiden naar de Achterhoek. 3. Bij het enkelvoudig onderhands aanbesteden van GI s voor 2018, lopen de gemeenten een risico als het gaat om de (on)rechtmatigheid van bestedingen Volgens het Europees aanbestedingsrecht moet jeugdbescherming en jeugdreclassering aanbesteed worden. De accountant kan tijdens de controle van de jaarrekening van 2018 (die begin 2019 plaatsvindt) signaleren dat voor 2018 geen aanbesteding heeft plaatsgevonden. Hoewel het budget dat gemeenten aan jeugdbescherming en reclassering besteden, slechts een klein deel van de begroting betreft (relatief kleine impact) valt het vrijwel zeker buiten de toegestane foutenmarge van accountants (1%-regel). Gelet echter op de hierboven genoemde argumenten (het onderzoek naar de wettelijke kaders dat in 2017 is doorlopen om helderheid te krijgen over de wettelijke kaders, het feit dat gemeenten hangende dit onderzoek terughoudend zijn geweest met de inkoop voor 2018, maar dat de voorbereidingen voor de inkoop 2019 volop door zijn gegaan en dit inkoopproces voor 2019 in het voorjaar van 2019 al afgerond hebben) zijn er inhoudelijk goede en naar ons oordeel overtuigende argumenten waarom voor 2018 geen aanbesteding heeft plaatsgevonden. Met de accountant van de gemeente Oude IJsselstreek, BakerTillyBerk (dit is de accountant van 6 Achterhoekse gemeenten), heeft mondeling overleg plaatsgevonden over dit voorstel. Als de gemeente niet aanbesteed (terwijl dit wel moet) dan volgt onthouding van goedkeuring van de jaarrekening ten aanzien van de rechtmatigheid (de gemeente voldoet niet aan de verplichtingen voortvloeiende uit de Aanbestedingswet). De waarde van de contracten overstijgt de toegestane foutmarge van 1%. De wet stelt geen sanctie op het ontbreken van een goedkeurende verklaring. Een rechtmatigheidsoordeel van de accountant is een feitelijke constatering waaraan niet direct juridische gevolgen zijn gekoppeld. De onthouding van goedkeuring ten aanzien van de rechtmatigheid kan natuurlijk wel tot politieke discussie leiden in de gemeenteraad. Het is aan de raad om zich hierover een oordeel te vormen. Het is niet aan ons om over deze eventuele politieke consequenties een inschatting te maken of een uitspraak te doen. Er zijn 7 april 2017 bestuurlijke afspraken gemaakt tussen VNG en V&J en er komt een onderzoek waarvan de resultaten 1 juli 2017 beschikbaar zijn. Onderdeel hiervan is het nagaan of aanbesteding van jeugdbescherming en jeugdreclassering altijd noodzakelijk is en welke uitzonderingsgronden de Europese aanbestedingsrichtlijnen misschien nog bieden. Ongeacht de uitkomsten van dit onderzoek laat dit onverlet 4 Zie notitie van 3 november 2016 van de landsadvocaat Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen op verzoek van VNG 5

6 dat het wettelijke kader waar de accountant bij de controle van de jaarrekening naar refereert, op korte termijn niet zal wijzigen (o.a. gegeven de demissionaire status van het kabinet). Conclusie is dat instemmen met dit advies met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal leiden tot onthouding van goedkeuring van de jaarrekening 2018 ten aanzien van de rechtmatigheid door de accountant. Het college neemt bewust het risico dat er een afkeurende rechtmatigheidsverklaring kan komen en laat in dit specifieke geval het maatschappelijk belang prevaleren. De wet stelt geen sanctie op het ontbreken van een goedkeurende verklaring. Indien uw college een afkeurende rechtmatigheidsverklaring niet wenst (in ieder geval niet op grond van deze casus), dan moet niet ingestemd worden met dit advies. Gevolg is dat er dan alsnog aanbesteed zal moeten worden, met alle mogelijke gevolgen van dien (zoals hierboven onder de argumenten beschreven; met name argument 1 (mogelijke gevolgen voor certificering), 2 (tijdgebrek), 4 (afwijken van afspraken met V&J, VNG en de jeugdregio s) en 5 (onzekerheid continuïteit uitvoering jb/jr) zijn van belang. Hierbij is het dringend gewenst dat alle colleges een gelijkluidend besluit nemen. Als dat niet gebeurt, dan dient er bestuurlijk overleg plaats te vinden over de dan ontstane situatie. Zoals al eerder genoemd, heeft het PoHo sociaal 18 mei 2017 ingestemd om het nu voorliggende advies aan de colleges voor te leggen ter besluitvorming. Kosten, baten, dekking De verwachting is dat er in 2018 financieel geen grote verschuivingen plaatsvinden. Uitvoering Planning De Projectgroep aanbesteding GI s zal namens de Achterhoekse gemeenten in overleg treden met William SchrikkerGroep, Leger des Heils en Jeugdbescherming Gelderland met als doel een actuele en voor beide partijen acceptabele overeenkomst op te stellen die als basis zal dienen voor de samenwerking in Er zal een overeenkomst worden aangegaan voor de duur van één jaar (2018). 6