Nieuwe centra in Nederland; het krachtenveld in de arena van de stedelijke ontwikkeling P.C.M. van der Heijde

Transcriptie

1 Nieuwe centra in Nederland; het krachtenveld in de arena van de stedelijke ontwikkeling P.C.M. van der Heijde

2 Onder embargo tot promotiedatum Nieuwe centra in Nederland Het krachtenspel in de arena van de stedelijke ontwikkeling Samenvatting Pieter van der Heijde

3 Samenvatting De aanleiding voor het onderzoek naar het ontstaan van nieuwe centra in Nederland was mijn verwondering dat Nederland in de periode na de Tweede Wereldoorlog sterk is verstedelijkt met omvangrijke woongebieden en bedrijventerreinen, terwijl het centrumstedelijke areaal in deze uitbreidingswijken relatief klein is gebleven met een incompleet pakket aan functies en een beperkte reikwijdte van de voorzieningen. Het beleid van de Nederlandse overheid was dan ook niet gericht op de ontwikkeling van nieuwe centra, maar vooral op de versterking van de positie van de binnensteden en het tegengaan van detailhandel aan de stadsranden. Ondanks het overheidsbeleid zijn toch veel nieuwe centra ontstaan. Over het ontwikkelingsproces van die nieuwe centra is nog weinig gepubliceerd. Bij aanvang van het onderzoek was het bovendien onduidelijk waar in Nederland nieuwe centra zijn gesitueerd en hoe deze gebieden functioneel en stedenbouwkundig zijn opgebouwd. Ook over het krachtenveld tussen de diverse actoren dat uiteindelijk heeft bepaald dat deze nieuwe centra zijn ontstaan, was vrijwel niets bekend. Deze overwegingen vormden de aanleiding voor het onderzoek naar nieuwe centra in Nederland. Hierbij zijn nieuwe centra gedefinieerd als de grootste concentraties aan centrumstedelijke functies in een stadsgewest met een multifunctionele invulling alsmede bovenwijkse voorzieningen op locaties waar voorheen geen sprake was van een stedelijk centrum. De indruk bestond dat nieuwe centra in Nederland op een ongecoördineerde, onsamenhangende wijze tot stand (zijn ge)komen. In eerder onderzoek is aangetoond dat er geen sprake is van een compleet pakket aan centrumstedelijke functies. Dit terwijl nieuwe centra vanwege het multifunctionele karakter en de mogelijkheden voor intensief ruimtegebruik mogelijk een belangrijke functie kunnen hebben voor de verstedelijking in Nederland. Deze paradox leidde tot de centrale probleemstelling dat onbekend is op welke wijze nieuwe centra in Nederland (zijn) ontstaan. Om licht te werpen op deze probleemstelling is de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Welke krachten tussen de actoren in de stedelijke ontwikkeling zijn bepalend voor het ontstaan van aanbod van vastgoed in nieuwe centra in Nederland? Het onderzoek bestond uit een literatuurstudie, een survey naar nieuwe centra in Nederland en vier casestudies, waarmee twee hypothesen zijn getoetst die zijn gegrond in de regimetheorie van Clarence Stone. Conceptueel model en hypothesen Clarence Stone definieert een urban regime als the informal arrangements by which public bodies and private interests function together in order to be able to make and carry out governing decisions. Ook al heeft de lokale overheid bestuursverantwoordelijkheid, het ontbreekt ze aan bronnen en autoriteit om zonder de steun en samenwerking van belangrijke private partijen effectief te opereren. Binnen het complexe stedelijke systeem zoeken de actoren daarom partners die beschikken over complementaire en essentiële bronnen. Daarnaast spelen ook andere overwegingen een rol zoals de invloed van de kiezers. Een regime is een informele en relatief stabiele coalitie met toegang tot institutionele bronnen en zonder alomvattende gezagsstructuur. De sleutelparticipanten in stedelijke regimes zijn de overheid en het bedrijfsleven. Daarnaast is ook sprake van intergouvernementele regimes, met een sterke samenwerking en onderlinge afhankelijkheid tussen verschillende overheden, en de private sector.

4 Van de regimetheorie is een conceptueel model afgeleid dat een mogelijke verklaring biedt voor de aanbodzijde van het ontstaan van nieuwe centra in Nederland. Doordat tussen de Tweede Wereldoorlog tot en met de jaren zeventig de steden voor hun financiering sterk afhankelijk waren van de centrale overheid, was de invloed van het rijksbeleid groot. Het uitgangspunt was dat het Rijk in deze periode de centrale plaatsentheorie van Christaller hanteerde voor de ruimtelijke ordening. Hierdoor zou de planning van nieuwe centra in deze periode volgens dit principe tot stand zijn gekomen. Op basis van dit model is de eerste hypothese geformuleerd: Door de sterke (financiële) invloed van het Rijk op het stedelijk bestuur in de jaren vijftig en zestig zijn in deze periode nieuwe centra ontwikkeld met een pakket aan centrumstedelijke functies dat in aard en omvang het midden hield tussen dat in het stadscentrum en de wijkcentra. Deze hypothese is getoetst door middel van een tweetal casestudies van nieuwe centra die in deze periode zijn ontstaan: Centrum Leyweg in Den Haag en Centrum Kanaleneiland in Utrecht. Voor het electoraat spannen lokale bestuurders zich in om te voorzien in werkgelegenheid, woningen en voorzieningen. Vanaf de jaren tachtig nam de financiering van de gemeenten door het Rijk substantieel af. Hierdoor ging de lokale overheid zich richten op coalities met de private sector om zo de investeringen te stimuleren (de ondernemende overheid). Op basis van de regimetheorie zou door deze ontwikkeling de invloed van de private sector verder toenemen. De private sector streeft naar die vormen van stedelijke ontwikkeling die met zo min mogelijk risico een maximaal rendement opleveren. Dit is het geval met kantoren, maar vooral met de ontwikkeling van winkels. Dit zou moeten resulteren in een relatief groot aandeel winkels in nieuwe centra. Tegen de achtergrond van deze overweging is de tweede hypothese geformuleerd: Doordat vanaf de jaren tachtig de (financiële) invloed van de private partijen op de stedelijke ontwikkeling sterk is toegenomen is het aandeel van winkels in nieuwe centra die in deze periode zijn ontstaan relatief groot. Deze hypothese is getoetst door middel van een tweetal casestudies van nieuwe centra die in deze periode zijn ontstaan: Nieuw Laakhaven in Den Haag en Leidsche Rijn Centrum in Utrecht. Conclusies In de Nederlandse stadsgewesten zijn 68 nieuwe centra gesitueerd. Daarnaast zijn er 13 nieuwe centra gepland of in ontwikkeling. Tussen het aantal inwoners in een stadsgewest en het aantal nieuwe centra bestaat een positieve relatie, waardoor de meeste in de Randstad zijn gesitueerd. Het merendeel ligt tussen woonwijken, op enige afstand van het Rijkswegennet. De verklaring is dat veel nieuwe centra zijn ontwikkeld als verzorgingscentra voor de inwoners van nieuwe uitbreidingsgebieden. Hierdoor is het programma sterk gericht op winkelen en vrije tijd, en voorzieningen zoals openbaar bestuur, zorg en onderwijs. De werkfunctie is veel minder prominent aanwezig. In de grote stadsgewesten zijn de nieuwe centra in concentrische ringen rond de binnensteden verspreid. Maar dit betekent niet dat degenen die het verst van de binnensteden zijn gesitueerd het meest recent zijn ontwikkeld. Nieuwe centra hebben andere functionele kenmerken dan binnensteden. Dit is het gevolg van een beperkter aantal verschillende functies en minder voorzieningen met een bovenwijks, stedelijk of regionaal bereik. Hierdoor is het centraliteitsniveau van nieuwe centra lager dan dat van de binnensteden. Ook de multimodaliteit en functiemenging zijn beperkter. De functionele verschillen tussen nieuwe centra en binnensteden betekenen dat er nog steeds sprake is van een aanzienlijke hiërarchie in de polycentrische netwerken in Nederland. Wel neemt het polycentrisme toe. Het is opmerkelijk dat het aantal verschillende functies in de eerste generaties nieuwe centra niet groter is dan in die veel recenter ontwikkeld zijn. Dit hangt waarschijnlijk

5 samen met het type nieuwe centra dat in verschillende perioden ontwikkeld is met specifieke functionele kenmerken. De eerste generatie nieuwe centra bestaat uit stadsdeelcentra die zijn ontstaan in de wederopbouw. De rol van het Rijk was in deze periode sterk centralistisch en directief. De ontwikkeling van de tweede generatie vond plaats in de periode van gebundelde deconcentratie, die zich kenmerkte door een omvangrijke suburbanisatie. Voor de verzorging van de inwoners van deze gebieden kwamen in de groeikernen nieuwe centra tot stand. De derde generatie ontstond door de suburbanisatie van de bevolking naar de dorpen rond de steden. Hierdoor ontwikkelde vanaf de jaren zeventig een aantal van deze dorpskernen zich tot nieuwe centra. Deze periode werd gekenmerkt door het compacte stadsbeleid en vernieuwing van de binnensteden. De vierde generatie kwam tot stand op transitielocaties in het tijdperk van liberalisering. In deze periode nam de rol van de Rijksoverheid af en werd de regelgeving meer flexibel. De invloed van private partijen nam toe. In deze periode was tevens sprake van de ontwikkeling van universiteitsterreinen tot complete campussen waardoor ook deze gebieden zich ontwikkelden tot nieuwe centra. Bij de ontwikkeling van nieuwe centra is zowel sprake van planmatige gebiedsontwikkeling als incrementele ontwikkeling. De vorm van ontwikkeling hangt naar verwachting ook samen met het type nieuw centrum. Stadsdeelcentra, en de centra van groeikernen en van transitiegebieden zijn waarschijnlijk in eerste aanleg met name planmatig tot stand gekomen, die van dorpen en universiteitsterreinen vooral incrementeel. Op basis van de casestudies kan geconcludeerd worden dat het initiatief voor de ontwikkeling van nieuwe centra voortkomt uit de ambitie van lokale overheden om de ruimtelijk-economische positie van hun steden te versterken, door toename van het aantal woningen, arbeidsplaatsen en voorzieningen. Om deze doelstelling te realiseren gingen de lokale overheden gelegenheidscoalities aan met het Rijk, buurgemeenten en andere partijen. Enerzijds om het territorium van de gemeente uit te breiden, en anderzijds om additionele financiële middelen te genereren voor het afdekken van de onrendabele top op de grondexploitatie. Daarnaast gingen de lokale overheden gelegenheidscoalities aan met private partijen om de ontwikkeling van het gewenste vastgoed te financieren en te realiseren. De doelstelling voor de private partijen was om met de realisatie van vastgoed winst te genereren. De ontwikkeling van nieuwe centra voorzag hiermee in een gemeenschappelijke doelstelling van de lokale overheden en private partijen. De planvorming van nieuwe centra kwam vooral tot stand door de gemeentelijke overheden. De rol van de ontwikkelaars, beleggers en de grote gebruikers in de planvorming was met name gericht op het vergroten van de commerciële waarde. De gemeenten Den Haag en Utrecht waren proactief in het bepalen waar de uitbreidingen van het stedelijk gebied plaats zouden vinden, ook al hadden deze voor een deel betrekking op het grondgebied van buurgemeenten. De locatiekeuze van de nieuwe centra werd tevens door de stadsbestuurders en hun ambtenaren bepaald. Hierbij was van belang dat deze locaties binnen de eigen gemeentegrenzen waren gesitueerd. Vooral de ambtenaren op lokaal niveau waren bepalend voor de planvorming. Het Rijk heeft nauwelijks invloed uitgeoefend op de ontwikkeling van nieuwe centra. Zij delegeerde deze bevoegdheden aan de provincies. Deze probeerden actief invloed uit te oefenen op de planvorming, maar per saldo had dit weinig resultaat. Dit was ook het geval met de (invloed van de) stadsregio s. In de periode van de wederopbouw hadden de private partijen en eindgebruikers vrijwel geen invloed in de initiatieffase van de ontwikkeling van nieuwe centra. Bij de nieuwe centra die in het tijdperk van liberalisering tot stand kwamen was de invloed van de private partijen en de eindgebruikers groter.

6 Toetsing van de hypothesen Weliswaar hield het programma van Centrum Leyweg en Centrum Kanaleneiland naar aard en omvang het midden tussen dat van het stadscentrum en de omliggende wijkcentra, maar dit was geen gevolg van een sterke invloed van het Rijk op het stedelijk bestuur. Niet het Rijk maar de gemeenten bepaalden het programma van deze nieuwe centra. Ondanks dat het Rijk in deze periode de gemeenten financierde. Bovendien hanteerde het Rijk in deze periode nog geen ruimtelijk of distributieplanologisch beleid. De eerste hypothese wordt dan ook verworpen en kan als volgt worden aangepast: Door het ontbreken van Rijksbeleid op het gebied van ruimtelijke ordening en distributieplanologie in de jaren vijftig en zestig en omdat er geen sprake was van specifieke Rijksuitkeringen voor de ontwikkeling van winkelvastgoed, waren vooral de lokale overheden bepalend voor het ontstaan van nieuwe centra. In de periode van liberalisatie was het winkelareaal van de nieuwe centra relatief groot, maar dit komt niet alleen door de toegenomen (financiële invloed) van de private partijen. Ook de gemeenten hadden veel invloed op de uitbreiding van het winkelareaal om zo de inkomsten uit de grondproductie toe te laten nemen. Zowel in Nieuw Laakhaven als Leidsche Rijn Centrum heeft de gemeente actief bevorderd dat het winkelmetrage werd opgehoogd om zo het resultaat van de grondexploitatie te verbeteren. Ook de tweede hypothese wordt verworpen en kan als volgt worden aangepast: Doordat de lokale overheid vanaf de jaren tachtig in toenemende mate zelf inkomsten moest genereren streefde deze, tezamen met de private partijen, naar optimalisatie van de opbrengsten uit stedelijke ontwikkeling waardoor het aandeel van winkels en kantoren in nieuwe centra in deze periode relatief groot is Reflectie Voor 1960 was er nauwelijks sprake van ruimtelijk beleid of sturing op basis van de winkelhiërarchie van Christaller. De planning en ontwikkeling van nieuwe centra was uitsluitend een lokale aangelegenheid, en het resultaat van de wijkgedachte. Hierbij werd wel onderscheid gemaakt tussen wijk- en buurtcentra, maar het stadsdeel had slechts een organisatorische betekenis. Hierdoor zijn Centrum Leyweg en Centrum Kanaleneiland niet gepland als stadsdeelcentrum, maar als wijkcentrum. Dit had als consequentie dat functies op het niveau van de stad of het stadsdeel niet automatisch in deze centra werden gepland, maar veelal verspreid langs de hoofdroutes. Dit hing ook samen met het monocentrische karakter dat de steden in die tijd nog hadden, en met het functionalisme waarbij er scheiding plaatsvond tussen wonen, werken en winkelen. Hierdoor kregen Centrum Leyweg en Centrum Kanaleneiland vooral een functie als verzorgingscentrum, en niet als werklocatie. De casestudies in dit onderzoek hadden betrekking op de periode tot 1960 en na Aangezien er pas na 1960 sprake was van nationaal en provinciaal beleid op het gebied van ruimtelijke ordening en distributieplanologie is het de vraag wat voor invloed dit heeft gehad op de ontwikkeling van nieuwe centra in de periode tussen 1960 en Om hier duidelijkheid over te krijgen is aanvullend onderzoek nodig. Ook in de periode van liberalisering namen de lokale overheden het initiatief voor de ontwikkeling van nieuwe centra en bleef het Rijk op afstand. De gemeenten bepaalden het initiële programma en het (globale) stedenbouwkundige plan. De private partijen hadden wel aanzienlijk meer invloed op de planvorming dan in de periode van wederopbouw. De lokale overheden gingen samenwerkingsconstructies met ze aan om de beoogde stedelijke ontwikkeling te financieren en te realiseren. Om binnen te komen bewogen de ontwikkelaars sterk mee met de planvorming die voorlag. Na de ondertekening van het samenwerkingscontract werd pas getracht

7 om dit om te buigen naar een marktconform concept. Hierbij werd gestreefd naar het verlagen van de grondprijs en het reduceren van risico s. Dit spel werd soms hard gespeeld. Overigens niet alleen door de private partijen, maar ook door de gemeenten. De lokale overheden werkten vooral samen met projectontwikkelaars. Ook de grote eindgebruikers hadden invloed op de planontwikkeling. De invloed van de beleggers was (met uitzondering van Corio) beperkt. Het is wonderlijk dat in dit tijdperk van liberalisering de lokale overheid toch nog zo n grote invloed had op de ontwikkeling van nieuwe centra. Hier zijn verschillende verklaringen voor. In de eerste plaats zijn nieuwe centra grootschalige en complexe projecten met zulke grote risico s dat deze niet zomaar door de markt worden opgepakt. In de tweede plaats kampten de geplande nieuwe centra met een forse onrendabele top. Dit vroeg om een actieve opstelling van de lokale overheid. De derde factor is dat de liberalisatie binnen de stedelijke ontwikkeling mogelijk traag is verlopen. Hierdoor bleven de gemeentelijke ambtenaren nog lange tijd directief opereren. De vierde verklaring is die van de ondernemende overheid. Doordat gemeenten in het tijdperk van liberalisatie veel minder reguliere inkomsten ontvingen van het Rijk waren ze genoodzaakt om andere fondsen te werven. Enerzijds door gelegenheidscoalities aan te gaan met het Rijk en anderzijds door de verkoop van grond. Hierdoor streefden de gemeenten naar optimalisatie van de grondexploitatie. Enerzijds door voorkeur te geven aan functies met hoge grondopbrengsten zoals winkels en kantoren, en anderzijds door het programma op te hogen. De gemeenten gedroegen zich in deze periode van liberalisatie als commerciële partijen. Hierin schuilt een potentieel gevaar, vooral omdat de wijziging en toename van het programma meestal niet was gebaseerd op marktonderzoek, terwijl ze de projectontwikkelaars strak hielden aan het afgesproken programma. Hierdoor was er geen corrigerende werking door de markt(partijen). Indien dergelijke situaties zich op grote schaal voor zouden doen kan er een verstoring optreden van de vastgoedmarkt. Dit is een belangrijk aandachtspunt. Zeker in het perspectief van het enorme overaanbod aan kantoren en winkels dat in de afgelopen decennia is geproduceerd waardoor er nu sprake is van grote leegstand. Het is niet onwaarschijnlijk dat deze overproductie niet alleen is veroorzaakt door toedoen van de private partijen, maar ook door het handelen van de lokale overheden. Naast het gevaar van verstoring van de marktwerking kan de private betrokkenheid van lokale overheden ten koste gaan van haar publieke, toezichthoudende taak. Het overheidsbeleid in de naoorlogse periode was nauwelijks gericht op de ontwikkeling van nieuwe centra, maar op versterking van de binnensteden. In dit perspectief is het opmerkelijk dat er in deze periode toch een groot aantal nieuwe centra zijn ontstaan. In de wederopbouw werd de ontwikkeling van nieuwe centra meestal niet als bedreigend ervaren voor de sterke positie van het historische centrum. In het tijdperk van liberalisering speelde de concurrentie tussen nieuwe centra en de binnensteden wel. Meestal gaat de voorkeur van lokale bestuurders uit naar de vernieuwing van de binnenstad. Om dit te bevorderen wordt de ontwikkeling van een nieuw centrum nogal eens afgeremd. Dit probleem doet zich niet voor bij randgemeenten of groeikernen als het nieuwe centrum tevens het hoofdcentrum is van de betreffende gemeente (bijvoorbeeld Zoetermeer of Houten). Maar in dat geval is er wel weer sprake van competitie met de (nieuwe) centra in de buurgemeenten. Voor beide situaties geldt dat de planning en programmering van nieuwe centra op hoofdlijnen door een hogere overheid deze problematiek mogelijk kan reduceren. De ontwikkeling van nieuwe centra was geen doel op zich, maar een resultante van de ambitie van gemeenten om hun ruimtelijk-economische positie te versterken door de (her)ontwikkeling van stedelijk gebied. Hierdoor waren de locaties van de nieuwe centra op het eigen of te annexeren grondgebied gesitueerd. Aangezien deze beslissingen op lokaal niveau plaatsvonden was er onvoldoende afstemming tussen de locaties van nieuwe centra op stadsgewestelijk niveau. Dit heeft geleid tot het ontstaan van relatief veel nieuwe centra op korte afstand van elkaar. Deze

8 ruimtelijke constellatie heeft er aan bijgedragen dat het centrumstedelijke programma in het suburbane gebied is verdeeld tussen een groot aantal nieuwe centra. Bovendien zijn er ook veel centrumstedelijke functies op solitaire locaties buiten de nieuwe centra gesitueerd. Als gevolg hiervan zijn de meeste nieuwe centra in Nederland beperkt van omvang, en is er onvoldoende geprofiteerd van de voordelen die een substantiële concentratie van functies in nieuwe centra kunnen bieden zoals ruimtebesparing, economische synergie, differentiatie van de woonmilieus, hoogwaardige transportvormen, levendigheid, sociale veiligheid en duurzaamheid. Ook vanuit dit perspectief kunnen we ons afvragen of de planning en programmering van nieuwe centra op hoofdlijnen niet beter op een hoger overheidsniveau plaats had kunnen vinden. Voor de toekomst is de huidige ruimtelijke constellatie van nieuwe centra het uitgangspunt. Door de verschuiving van een aanbod- naar een vraaggerichte markt, in combinatie met een toename van internetaankopen, zal in de komende periode waarschijnlijk geen sprake zijn van grootschalige (uitbreidings)plannen van nieuwe centra. Dit betekent echter niet dat er sprake zal zijn van stilstand. Door de groei in de stedelijke gebieden zal behoefte ontstaan aan additionele centrumstedelijke functies. Om de fragmentatie van centrumstedelijke functies over het stedelijk gebied te reduceren is het van belang om op stadsgewestelijk of provinciaal niveau een afweging te maken welke (nieuwe) centra hier primair voor in aanmerking komen. Met name met het doel om zo de agglomeratiekracht, de functionele diversiteit en de aantrekkelijkheid van een beperkt aantal (nieuwe) centra te verbeteren. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan de versterking van de internationale concurrentiepositie van de Nederlandse stadsregio s. In Nederland zijn er relatief veel nieuwe centra die zich kenmerken door hun verzorgende functie. De onderzoeken en theorievorming over (het ontstaan van) nieuwe centra zijn echter sterk gericht op nieuwe centra die zich onderscheiden door hun werkfunctie. Aangezien er in nieuwe centra zowel sprake kan zijn van een verzorgende of een werkfunctie is het van belang om bij de theorievorming over het ontstaan van nieuwe centra een koppeling aan te brengen tussen agglomeratie-effecten (centrifugale en middelpuntzoekende krachten) en de verzorgende functie van steden. De literatuur is ook sterk gericht op de autonome groei van steden, waarbij de ontwikkeling van vastgoed in nieuwe centra onderbelicht is. Uit de onderzoeksresultaten van de casestudies is echter gebleken dat de lokale overheid met de ontwikkeling van vastgoed proactief heeft ingespeeld op een toename van de bevolking en de economie, waardoor draagvlak ontstond voor het ontstaan van nieuwe centra. Tegen de achtergrond van deze overwegingen kan voor het ontstaan van nieuwe centra in Nederland dan ook de volgende verklaring gehanteerd worden: Nieuwe centra in Nederland zijn de resultante van de ambitie van lokale overheden om de ruimtelijk-economische positie van hun steden te versterken door proactief in te spelen op de groei van de bevolking en de economie, en deze te combineren met centrifugale krachten die zich voordoen in het stedelijk gebied. Pieter van der Heijde