Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01)

Transcriptie

1 Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01) Onderzoek bestuur en samenwerkingsverband Vierjaarlijks onderzoek Inspectie van het Onderwijs Samenwerkingsverbanden

2 Samenvatting De Inspectie van het Onderwijs bezoekt een bestuur van een samenwerkingsverband in Nederland minstens één keer in de vier jaar. Dit jaar was het bestuur van samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01) aan de beurt. Onder deze vereniging valt het samenwerkingsverband passend onderwijs voor het primair onderwijs in de gemeenten Aa en Hunze, Assen, Midden-Drenthe en Tynaarlo. Het bestuur is verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van passend onderwijs aan in totaal leerlingen. We hebben onderzocht of het bestuur zorgt voor een samenwerkingsverband van voldoende kwaliteit en of de vereniging genoeg geld heeft om ook in de toekomst goede samenwerking rond passend onderwijs te blijven verzorgen. Dit is noodzakelijk om iedere leerling die een extra ondersteuningsbehoefte heeft, een passend onderwijsaanbod te kunnen bieden. Ook hebben we onderzocht of het bestuur weet hoe het gaat met de kwaliteit van passend onderwijs op de aangesloten scholen. Verder hebben we gekeken hoe het bestuur er zélf voor zorgt dat voldoende passend onderwijs op de scholen beschikbaar blijft. VIERJAARLIJKS ONDERZOEK SAMENWERKINGSVERBAND Onderzoeksnummer: Het onderzoek is uitgevoerd bij Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01) Bestuursnummer: Uitvoeringsperiode onderzoek: 16 en 18 november 2016 Datum definitief rapport: 6 maart 2017 Wat gaat goed? Het samenwerkingsverband biedt thuisnabij passend onderwijs voor alle kinderen in Noord-Drenthe. De (zware) extra ondersteuning vindt plaats op speciale scholen. Het bestuur heeft zelf geen personeel in dienst. De coördinator is zowel verantwoordelijk voor de aansturing van het samenwerkingsverband passend onderwijs in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs. Er zijn veel vormen van overleg om te zorgen dat iedereen kan leren van elkaar en ervaringen uitwisselen. De coördinator is daarbij de spil in de regio. Het bestuur heeft een helder jaarverslag opgesteld voor 2014/2015 waarin ook de financiële gegevens staan. Het jaarverslag 2015/2016 is klaar wat betreft de inhoudelijke verantwoording. Deze verslagen geven een goed beeld van de ontwikkelingen rond passend onderwijs in de regio en leveren resultaten op die het bestuur kan gebruiken voor kwalitatieve beleidsconclusies. Het samenwerkingsverband geeft het geld voor passend onderwijs aan de schoolbesturen die zelf bepalen wat ermee gebeurt. Zo kan er extra deskundigheid worden ingezet op de scholen die dat nodig hebben. De financiën staan onder druk door de terugloop van het totale aantal kinderen in de regio (demografische krimp). Het aantal leerlingen in speciale scholen is lager dan het landelijk gemiddelde. Hierdoor vallen de financiële problemen voor de besturen en de scholen mee. Bestuur en coördinator hebben goed zicht op de inmiddels doorlopen inspectie van het onderwijs vierjaarlijks onderzoek 2/14

3 trajecten voor het aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring voor speciale scholen. De afspraken daarover blijken te verlopen conform de beoogde processen en termijnen. Het aantal thuiszitters is nihil door het actieve thuiszittersbeleid van het samenwerkingsverband. Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01) kent een goede samenwerking met de vier gemeenten en onderhoudt korte lijnen met de jeugdhulpverlening. Hierdoor kan het samenwerkingsverband in voorkomende situaties gecombineerde maatwerktrajecten onderwijs en zorg realiseren. Wat moet beter? Het samenwerkingsverband stelt onvoldoende vast wat de basisondersteuning van de scholen is, dat wil zeggen wat alle scholen moeten aankunnen en waarin ze dus niet mogen verschillen. De extra ondersteuning vindt alleen plaats op speciale scholen. Alle andere ondersteuningsmogelijkheden vallen volgens het samenwerkingsverband onder de basisondersteuning. Het bestuur moet beter letten op het niveau van basisondersteuning dat de scholen bieden. Deze basisondersteuning is per school verschillend wat niet kan volgens de wettelijke definitie van basisondersteuning. Wat die verschillen betekenen voor de leerlingen die op school zitten, is niet duidelijk. De schoolbesturen kunnen een heldere keus hierin zichtbaar maken in de schoolgids. Ouders weten dan beter waarop ze kunnen rekenen. De websites van het samenwerkingsverband en van de aangesloten scholen geven niet genoeg informatie hierover. Wat kan beter? Om het intern toezicht uit te kunnen voeren, heeft het bestuur een toezichtkader gemaakt en de eerste resultaten uit 2014/2015 besproken in de algemene ledenvergadering. Deze resultaten leiden tot het beter monitoren van de kwantitatieve kengetallen door de coördinator. Ook de informatie-uitwisseling tussen scholen en besturen is een verbeterpunt. 3/14

4 Inhoudsopgave 1. Inleiding 5 2. Bestuur Conclusie Resultaten Kwaliteitszorg en ambitie Financieel beheer Vervolgtoezicht Reactie van het bestuur 13 4/14

5 1. Inleiding Wat voor onderzoek heeft de inspectie gedaan? De inspectie heeft een vierjaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het bestuur van samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01). De centrale onderzoeksvraag voor een vierjaarlijks onderzoek van de inspectie is: Zorgt het bestuur voor voldoende kwaliteit van het samenwerkingsverband en voor deugdelijk financieel beheer? Onderliggende vragen zijn: 1. Stuurt het bestuur voldoende op de (zorg voor de) kwaliteit van de uitvoering van zijn taken in de regio? Kerntaak daarbinnen is of het bestuur voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar heeft. 2. Communiceert het bestuur actief over de eigen prestaties? 3. Is het financieel beheer deugdelijk? Het onderzoek naar deze deelvragen is daarmee gericht op de standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Resultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. Hierbij merken we op dat het gebruikte waarderingskader nog niet vigerend is ten tijde van het kwaliteitsonderzoek. De beoordelingen in dit rapport moeten dan ook worden gezien vooruitlopend op het in werking treden van het waarderingskader per augustus Werkwijze De informatie die bij de inspectie aanwezig is over het bestuur en het samenwerkingsverband, hebben we geanalyseerd en aangevuld met onderzoeken op zowel het niveau van het bestuur als van het samenwerkingsverband. Het gaat om het jaarverslag 2014 en 2015 (inclusief jaarrekening 2015), het jaarverslag 2015/2016, het ondersteuningsplan (bijgestelde versie ), financiële gegevens en resultaatsgegevens. We hebben daarnaast rondetafelgesprekken gevoerd met betrokkenen. Verder zijn gesprekken gevoerd met het uitvoerend bestuur en met de coördinator van het samenwerkingsverband. Legenda van beoordelingen zoals ze in de rapportages worden weergegeven: G V O goed voldoende onvoldoende Onderzoeksactiviteiten Op de eerste dag van het onderzoek, 16 november 2016, voerden wij een aantal rondetafelgesprekken met vertegenwoordigers van verschillende geledingen binnen het samenwerkingsverband. Dit betrof een groep ouders, een aantal leraren, schakelfunctionarissen op het snijvlak tussen het samenwerkingsverband en de scholen, mensen werkzaam binnen de jeugdhulpverlening of gemeente en schoolleiders van scholen voor primair onderwijs en speciaal (basis)onderwijs. 5/14

6 Kort geformuleerd stonden tijdens de rondetafelgesprekken steeds de volgende drie vragen centraal: - Wat vindt u van passend onderwijs en wat merkt u daarvan in de dagelijkse praktijk? - Hoe werkt passend onderwijs binnen het samenwerkingsverband en welke concrete ervaringen hebt u ermee? - Helpt passend onderwijs de kinderen die hiermee te maken krijgen? Hierna stelde de inspectie samen met het bestuur en de coördinator het definitieve onderzoeksplan vast voor de tweede dag van het onderzoek, 18 november Het bestuur heeft daarvoor geen specifieke onderwerpen genoemd, anders dan al voorafgaand aan het onderzoek was gevraagd. Het eerste gesprek op de tweede dag ging vooral over een nadere toelichting van de coördinator van het samenwerkingsverband op de zaken rondom basisondersteuning en verantwoording van de kwaliteitszorg aan de hand van uitgereikte documenten. Hierna voerden we een gesprek met het uitvoerend bestuur waarin we naast een aantal resterende gespreksonderwerpen ook een terugkoppeling gaven over onze bevindingen uit de voorgaande gesprekken. Leeswijzer Na bovenstaande uitleg over de inrichting van het inspectieonderzoek, geven we in het volgende hoofdstuk de oordelen en conclusies van het onderzoek en lichten die nader toe. In hoofdstuk 2 geven we de hoofdconclusie weer. In hoofdstuk 3 hebben we de reactie van het bestuur op het onderzoek en de rapportage opgenomen. 6/14

7 2. Bestuur Resultaten, kwaliteitszorg en financiële continuïteit van het bestuur In dit hoofdstuk geven we de resultaten weer op bestuursniveau: de oordelen op de standaarden in de kwaliteitsgebieden Onderwijsresultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. 2.1 Conclusie Wij concluderen dat het samenwerkingsverband Passend Onderwijs Noord-Drenthe (PO 22-01) op de gehanteerde standaarden een zodanige kwaliteit weet te realiseren dat op alle standaarden het oordeel voldoende van toepassing is. Het bestuur zorgt voor een samenwerkingsverband van voldoende kwaliteit, stuurt waar nodig op verbeteringen en zorgt voor deugdelijk financieel beheer. Belangrijkste doel van het samenwerkingsverband is het realiseren van een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de aangesloten scholen. Dit geheel moet ervoor zorgen dat alle leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen. Het hoge niveau van basisondersteuning dat het samenwerkingsverband wil realiseren, is niet overal zichtbaar en mogelijk. Kern is dat er geen zicht is op wat voor alle scholen geldt. Schoolbesturen hebben ondersteuningsteams beschikbaar voor hun eigen scholen en bieden arrangementen aan. Het bestuur van het samenwerkingsverband gebruikt een inventarisatie per schoolbestuur om te zorgen voor duidelijkheid over de basisondersteuning en schoolbesturen aan te zetten tot verhoging van die basisondersteuning. Dit is een verbeterpunt. Het bestuur zorgt voor deugdelijk financieel beheer, zoals blijkt uit het financiële jaarverslag 2014/2015. De schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor het doorsluizen van het geld naar de scholen. Het bestuur krijgt steeds meer zicht op de kwaliteit en let erop dat schoolbesturen verbeteringen doorvoeren. Doelen en activiteiten definieert het bestuur op basis van een analyse van relevante gegevens. Juist hier is er echter ook ruimte voor verbetering: de weg ernaartoe kan het bestuur concreter uitwerken en duidelijk maken wat de beoogde resultaten zijn. De financiële positie van het samenwerkingsverband is in orde; we zien geen verhoogde risico s voor de financiële continuïteit. Het bestuur voldoet aan alle onderzochte deugdelijkheidseisen op dit kwaliteitsgebied. 7/14

8 2.2 Resultaten We zijn nagegaan of het bestuur voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar heeft. Aan de hand van de standaard Resultaten hebben we dat onderzocht. In de volgende tabel staat ons oordeel. Onderwijsresultaten O V G OR1 Resultaten Op het gebied van de resultaten heeft het samenwerkingsverband stappen voorwaarts gezet. Zo heeft het bestuur in het jaarverslag 2015/2016 duidelijk de resultaten en activiteiten aangegeven. Aan de hand van negen eigen doelen uit het ondersteuningsplan staat in het jaarverslag wat goed gaat en wat nog beter kan. Het samenwerkingsverband wil graag een hoog niveau van basisondersteuning bieden. Dat betekent dat behalve de leerlingen die naar het speciaal (basis)onderwijs gaan, alle leerlingen binnen de eigen school een passende plaats moeten hebben. De extra inzet van deskundigen en andere manieren om leerlingen extra te ondersteunen, betaalt het eigen schoolbestuur. Het blijft voor ons de vraag of deze extra ondersteuning voor elke leerling in voldoende mate gelijk verdeeld is. De keus om de besturen zelf hierover te laten beslissen, kan ongelijkheid betekenen. Ouders die een school zoeken, kunnen worden doorgestuurd naar een andere school als de voorkeursschool de passende onderwijsplaats niet kan bieden. Hier is wel verschil tussen de situatie in een grotere plaats met meer keus in scholen en het platteland met minder keus voor ouders. Het samenwerkingsverband houdt sinds dit schooljaar zicht op het niveau van deze basisondersteuning en spreekt de schoolbesturen daarop aan. Positief is dat de afspraken over het aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring meestal verlopen zoals de bedoeling is. Wij spraken met ouders en leraren die aangaven dat het voortraject zorgvuldig verloopt, maar daardoor soms langer duurt dan zij dachten. Als de aanvraag eenmaal gedaan is, is de tijd tot het verstrekken van een toelaatbaarheidsverklaring kort en binnen de termijn die daarvoor is afgesproken. Het samenwerkingsverband zorgde voor de herindicatie van de leerlingen voor wie de periode is verstreken waarin de toelaatbaarheidsverklaring gebaseerd was op een indicatie van de commissie voor de indicatiestelling. Ook is het mogelijk dat leerlingen terug kunnen gaan naar het basisonderwijs na een periode in het speciaal (basis) onderwijs. Dat is een goede zaak. Terugplaatsing naar het regulier 8/14

9 onderwijs vindt mondjesmaat plaats. Het samenwerkingsverband gaat uit van een streefpercentage van 1 procent van het aantal leerlingen in het speciaal (basis)onderwijs. Dit percentage haalde het verband afgelopen schooljaar niet. Het samenwerkingsverband heeft goed zicht op de leerlingen die eventueel thuiszitten. De coördinator heeft waardevolle contacten met de leerplichtambtenaren van de vier gemeenten. Bij de laatste telling waren er geen kinderen die thuiszitten, mede veroorzaakt door het actieve thuiszittersbeleid. Met de zorgverleners die jeugdhulp aanbieden, onderhoudt het samenwerkingsverband eveneens nauwe contacten. Elkaar weten te vinden noemen alle betrokkenen als een positief resultaat van de samenwerking. Wel kan de voorlichting beter over wie wat doet, zo melden zowel de jeugdhulpverleners als de schoolleiders. Vooral bij spoedeisende casuïstiek moet men elkaar kunnen vinden. Op De Trampoline verzorgen zowel een school voor speciaal basisonderwijs als twee scholen voor speciaal onderwijs het onderwijs aan jonge kinderen van vier tot zeven jaar binnen de vigerende wet- en regelgeving. 2.3 Kwaliteitszorg en ambitie Kwaliteitszorg en ambitie O V G KA1 Kwaliteitszorg KA2 Kwaliteitscultuur KA3 Verantwoording en dialoog Het beeld komt niet overeen De afspraken in het ondersteuningsplan werken niet door tot op schoolniveau Het beeld komt helemaal overeen De afspraken in het ondersteuningsplan werken volledig door tot op schoolniveau Het samenwerkingsverband heeft vanuit zijn maatschappelijke opdracht in zijn (bijgestelde) ondersteuningsplan doelen geformuleerd. De resultaten hiervan na anderhalf jaar passend onderwijs, heeft het bestuur helder geformuleerd in het jaarverslag. Wij vinden dat deze doelen al aardig concreet zijn. Bij de evaluatie blijkt dat sommige doelen nadere uitwerking nodig hebben, zoals de effectieve voorlichinspectie van het onderwijs vierjaarlijks onderzoek 9/14

10 ting voor ouders en heldere taken en verantwoordelijkheden voor iedereen die werkt voor het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband herkent dit en werkt aan de verheldering van deze doelen. Hierdoor is het voor belanghebbenden mogelijk om zicht te krijgen op de zaken die goed gaan of beter kunnen. De coördinator gaat dit schooljaar de tevredenheid meten van ouders die ervaring hebben met passend onderwijs. De scheiding tussen bestuur en toezicht is geregeld door afspraken te maken wie wat bepaalt: zo is de algemene ledenvergadering verantwoordelijk voor het intern toezicht aan de hand van een toezichtkader. Deze ledenvergadering laat zich informeren door de coördinator, de klankbordgroep en het uitvoerend bestuur. Als het bestuur verdere uitvoering geeft aan dit toezichtkader, krijgt het samenwerkingsverband goed antwoord op de vraag of alle leerlingen die daarvoor in aanmerking komen, ook daadwerkelijk de voor hen noodzakelijke ondersteuning krijgen. Dit is nu lastig omdat het niveau van de basisondersteuning per school en schoolbestuur kan verschillen. Het samenwerkingsverband leunt sterk op de autonomie van de afzonderlijke schoolbesturen. We stellen vast dat er op de verschillende niveaus en verantwoordelijkheden sprake is van breed gedragen ambities en zicht op de manier waarop die bereikt kunnen worden. Toch zien wij ook nog ruimte voor verbetering, onder andere als het gaat om de communicatie met ouders. Het samenwerkingsverband laat die, conform afspraak, over aan de afzonderlijke schoolbesturen, waardoor de berichtgeving niet eenduidig is. Meer stroomlijning op dat vlak achten wij wenselijk. Ook is er verschil van inzicht tussen de schoolbesturen welke competenties de leraren dienen te beheersen. Dat heeft gevolgen voor de scholing en de uitwisseling van kennis en ervaring uitstijgend boven de huidige gang van zaken waarin schoolbesturen dat veelal zelf organiseren. Het overleg met ketenpartners in de regio, zoals met jeugdhulpinstellingen, gemeenten en de afdelingen leerplicht, bevindt zich in een positieve fase van ontwikkeling. Het bestuur en de coördinator maken duidelijk dat zij hechten aan het optimaliseren van deze regionale verbinding. 10/14

11 2.4 Financieel beheer Wij baseren ons oordeel over het kwaliteitsgebied Financieel beheer op de beoordeling van de onderliggende standaarden voor financiële continuïteit en rechtmatigheid. Tenzij sprake is van evident excessief ondoelmatige bestedingen, scharen wij financiële doelmatigheid onder het stimulerende toezicht. Wij geven dan ook geen oordeel over de financiële doelmatigheid. Financieel beheer FB1 Continuiteit FB2 Doelmatigheid FB3 Rechtmatigheid O V V De standaarden financiële continuïteit en rechtmatigheid zijn beide beoordeeld als voldoende. Het financieel beheer is dan ook beoordeeld als voldoende. Continuïteit We hebben geen gegevens gevonden die wijzen op een mogelijk financieel risico met gevolgen voor de continuïteit van het samenwerkingsverband op de korte of middellange termijn. In ons onderzoek vonden wij geen belangrijke informatie die strijdig is met dat beeld. Wij beoordelen de financiële continuïteit dan ook als voldoende. Wel wijzen wij op enkele aandachtspunten die hun weerslag kunnen hebben op de (meerjarige) financiële ontwikkeling. Deze punten zijn: verwachte daling van het aantal leerlingen in de regio; het samenwerkingsverband heeft geen personeel in dienst; voor 2015/2016 is in de begroting rekening gehouden met kosten inzake tripartiete overleg; het samenwerkingsverband heeft geen materiele vaste activa in eigendom. Doelmatigheid Wij beoordelen niet de doelmatigheid van het Financieel beheer. Wel merken we op dat het bestuur geld opzij mag zetten voor onvoorziene omstandigheden, zolang de omvang van deze middelen in een redelijke verhouding staat tot wat nodig is voor een normale bedrijfsvoering. Rechtmatigheid Ons oordeel bij deze standaard gaat enerzijds uit van de bevindingen 11/14

12 van de instellingsaccountants uit het eerstelijnstoezicht op de financiën van het onderwijs. Anderzijds speelt aanvullende informatie een rol, zoals signalen en eventuele onderzoeken op het gebied van financiële rechtmatigheid. Beide aspecten leiden gezamenlijk tot een gewogen oordeel. Dat oordeel luidt in dit geval voldoende. Wij hebben geen gegevens gezien die een positieve waardering van de financiële rechtmatigheid in de weg staan. 2.5 Vervolgtoezicht De inspectie oordeelt dat dit samenwerkingsverband voldoende bestuurd wordt. Voor wettelijke tekortkomingen krijgt het bestuur geen herstelopdrachten, maar er is wel een verbeterpunt, zoals het verschil in het niveau van basisondersteuning tussen de scholen. Het kwaliteitszorgsysteem komt voldoende van de grond. Hierdoor krijgt het bestuur van het samenwerkingsverband steeds meer zicht op de resultaten. Dit betekent dat de inspectie bij dit samenwerkingsverband voor het vervolgtoezicht op de kwaliteit (vooralsnog) niet afwijkt van de reguliere termijn van vier jaar. Een jaarlijkse risicoanalyse en/of urgente signalen kunnen de inspectie aanleiding geven het vervolgtoezicht aan te scherpen. Dat geldt ook voor het toezicht op de financiën. Omdat het bestuur voldoet aan de standaarden van het kwaliteitsgebied Financieel beheer is er op dit moment echter geen reden voor aangepast financieel toezicht. 12/14

13 3. Reactie van het bestuur In zijn reactie d.d. 30 januari 2017 schrijft het bestuur: Het bestuur herkent het beeld dat de inspectie van het samenwerkingsverband schetst en kan zich vinden in de conclusie dat de kwaliteit op alle onderdelen voldoende is. Uit de rapportage haalt het bestuur twee kernpunten voor verbetering naar voren: 1. Een gelijk niveau van basisondersteuning op alle scholen. 2. Verbetering communicatie en voorlichting. Het bestuur is zich er van bewust dat op beide onderwerpen een verbeterslag gemaakt kan worden. Voor beide onderwerpen heeft het samenwerkingsverband de verantwoordelijkheden bij de schoolbesturen belegd. Dat neemt niet weg dat het samenwerkingsverband een rol heeft om na te gaan of de schoolbesturen hun verantwoordelijkheid in deze nemen en dit zo nodig aan de orde te stellen. Voor de wijze waarop het samenwerkingsverband met deze onderwerpen aan de slag is en gaat, verwijst het samenwerkingsverband naar het huidige en het nieuwe ondersteuningsplan. 13/14

14 Inspectie van het Onderwijs Postbus 2730, 3500 GS Utrecht t-algemeen t-loket (voor vragen van ouders)