Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer

Transcriptie

1 Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer Onderzoek bestuur en samenwerkingsverband Vierjaarlijks onderzoek Datum vaststelling: 21 december 2018

2 Samenvatting De Inspectie van het Onderwijs bezoekt een bestuur van een samenwerkingsverband passend onderwijs minstens één keer in de vier jaar. Dit jaar was het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer aan de beurt. Onder deze stichting valt het samenwerkingsverband voor het primair onderwijs in de gemeente Zoetermeer. Het bestuur is verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van passend onderwijs aan in totaal ruim leerlingen. We hebben onderzocht of het bestuur zorgt voor een samenwerkingsverband van voldoende kwaliteit en of het bestuur financieel in staat is om ook in de toekomst goede samenwerking te blijven verzorgen rond passend onderwijs. Dit is noodzakelijk om iedere leerling die een extra ondersteuningsbehoefte heeft, een passend onderwijsaanbod te kunnen bieden. We onderzochten ook wat het bestuur weet over de kwaliteit van passend onderwijs op de aangesloten scholen. Verder hebben we gekeken hoe het bestuur er zelf voor zorgt dat voldoende passend onderwijs op de scholen beschikbaar blijft. Daarbij hebben wij ook gekeken in hoeverre belangrijke onderdelen van het bestuursbeleid hun uitwerking in de praktijk vinden bij een of meer scholen van een aangesloten schoolbestuur: Stichting Openbaar Primair Onderwijs Zoetermeer. Vierjaarlijks onderzoek samenwerkingsverband Het onderzoek is uitgevoerd bij: Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer Bestuursnummer: Lijst met onderzochte scholen: - OBS De Meerburgh, locatie de Meerpaal (15PJ-C1) - Het Zwanenbos (15UC-00) - De Piramide (15YP-00) - OBS Buitenpark, Het Plankier (16GD-C1) - IKC Klimboom (16GD-C2) - OBS De Baanbreker (16ND-00) - SBO De Vuurtoren (19KH-00) Wat gaat goed? Er is een passende onderwijsplaats voor alle leerlingen Het samenwerkingsverband heeft een passende onderwijsplek voor de leerlingen die in dit samenwerkingsverband wonen en extra ondersteuning in het onderwijs nodig hebben. Voor sommige leerlingen kan dit nog dichter bij huis dan nu. Daar werkt het samenwerkingsverband aan. Toestemming voor extra ondersteuning komt vlot beschikbaar Als de school van een leerling daarom vraagt, dan zorgt dit samenwerkingsverband ervoor dat een leerling snel passende ondersteuning krijgt. Dat kan op een gewone school of als het moet op een speciale school. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 2/22

3 IHI-aanpak kan nog beter De 'IHI-aanpak' (Integraal Handelingsgericht Indiceren) is binnen dit samenwerkingsverband de ruggengraat van passend onderwijs. Alle scholen werken daarmee. Betrokkenen zijn tevreden met deze aanpak en willen de kwaliteit van deze aanpak zelfs nog verbeteren. Thuiszitters moeten allemaal naar school Het samenwerkingsverband wil beslist geen thuiszitters en doet er alles aan om thuiszitten te voorkomen of te beëindigen. Scholen zijn tevreden met samenwerkingsverband Scholen vinden dat het samenwerkingsverband zijn taken goed uitvoert. Er is bij de scholen grote tevredenheid over het samenwerkingsverband, vooral over de coördinatoren passend onderwijs. Samenwerkingsverband is financieel gezond Het samenwerkingsverband is financieel gezond. Het bestuur weet hoeveel geld het nu en in de toekomst nodig heeft voor het organiseren van goede samenwerking rond passend onderwijs tussen de scholen binnen de regio. Wat moet beter? Zorgen voor een goede kwaliteit is in ontwikkeling Het samenwerkingsverband heeft een manier gevonden om na te gaan of het goed gaat met passend onderwijs in zijn gebied. Deze aanpak is nog niet helemaal afgerond en moet in het komende jaar gereed zijn. Toezicht moet meer onafhankelijk zijn Het bestuur van het samenwerkingsverband moet regelen dat een paar onafhankelijke personen ('intern toezichthouders') nagaan of het bestuur zijn werk goed doet. Nu gebeurt dat nog door schoolbestuurders die zelf voordeel of nadeel kunnen hebben van de besluiten van het samenwerking. Het bestuur heeft ons verteld binnenkort het intern toezicht volledig onafhankelijk te zullen maken. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 3/22

4 Wat kan beter? Verschil tussen basisondersteuning en extra ondersteuning is te vaag Alle scholen moeten dezelfde basisondersteuning bieden, maar ze mogen verschillen in extra ondersteuning. In de plannen van dit samenwerkingsverband lezen we onvoldoende wat de basisondersteuning precies is. Dat kan het samenwerkingsverband verbeteren en de scholen helpen duidelijker te maken wat extra ondersteuning is. Samenwerken met jeugdhulp heeft volop de aandacht maar verloopt moeizaam Het samenwerkingsverband werkt samen met zijn partners hard aan verbetering van de samenwerking van onderwijs met jeugdhulp. Daar gebeuren veel goede dingen. De ontwikkeling van sommige vormen van samenwerken gaat erg langzaam. Daar kunnen alle betrokkenen verbeteren. Ondersteuningsplanraad kan aantrekkelijker worden Uit de ouders en de schoolteams is een groep gekozen (de ondersteuningsplanraad) die het eens moet zijn met de plannen van het samenwerkingsverband. Het bestuur maakt goed gebruik van deze groep. Er zijn wel steeds veel vacatures, vooral van ouders. Ook vinden de leden het raadswerk soms erg moeilijk. Het samenwerkingsverband helpt de ondersteuningsplanraad om zo goed mogelijk te kunnen werken, maar dit kan nog beter. Vervolg Omdat we vertrouwen hebben in het bestuur van dit samenwerkingsverband wijken wij niet af van het gewone toezicht. Dit betekent dat we het samenwerkingsverband over vier jaar weer bezoeken, tenzij daar eerder reden voor is. Wel houden we in de gaten of het samenwerkingsverband het komende jaar zijn verbeteringen ook echt doorvoert. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 4/22

5 Inhoudsopgave 1. Opzet vierjaarlijks onderzoek 6 2. Resultaten onderzoek op bestuursniveau 8 3. Resultaten verificatieonderzoek Reactie van het bestuur 21 INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 5/22

6 1. Opzet vierjaarlijks onderzoek De inspectie heeft in de periode maart tot en met juni 2018 een vierjaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Zoetermeer. Bij een vierjaarlijks onderzoek staat de volgende vraag centraal: is de sturing op kwaliteit op orde en is er sprake van deugdelijk financieel beheer? Het onderzoek voeren we uit aan de hand van vier deelvragen: 1. Stuurt het bestuur voldoende op de (zorg voor de) kwaliteit van de uitvoering van zijn taken? Kerntaak daarbinnen is dat het bestuur ervoor zorgt dat er voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar is. 2. Heeft het bestuur een professionele kwaliteitscultuur en functioneert het transparant en integer? 3. Communiceert het bestuur actief over de eigen prestaties en ontwikkelingen? 4. Is het financieel beheer deugdelijk? Werkwijze Met deze vier deelvragen richten we het onderzoek op de standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsresultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. We hebben dit onderzoek mede ingericht met een verificatieonderzoek. Het verificatieonderzoek is onderdeel van het onderzoek naar de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband. We voeren het in de eerste plaats uit om vast te stellen of het kwaliteitsgebied Kwaliteitszorg en ambitie voldoende is; het verificatieonderzoek laat zien of het bestuur van het samenwerkingsverband voldoende informatie heeft over de uitvoering van de afspraken uit het ondersteuningsplan op aangesloten scholen, en of de sturing op de kwaliteit door het bestuur ook in de praktijk werkt. Het geeft ons in de tweede plaats zicht op enkele aspecten van passend onderwijs op de aangesloten scholen. Onderzoeksactiviteiten De informatie die bij de inspectie aanwezig is over het bestuur en het bijbehorende samenwerkingsverband, hebben we geanalyseerd. Het gaat bijvoorbeeld om het ondersteuningsplan en de actiepunten daaruit, de meerjarenbegroting, de jaarverslagen 2016 en 2017, resultaatsgegevens en signalen. Ter voorbereiding van het onderzoek voerden we op 20 maart 2018 rondetafelgesprekken met betrokkenen over hun ervaringen met het samenwerkingsverband. We spraken met een groep ouders, een aantal leraren, schakelfunctionarissen tussen het samenwerkingsverband en de scholen, functionarissen werkzaam binnen de jeugdhulpverlening en gemeente, enkele schoolleiders van scholen voor (speciaal) basisonderwijs en speciaal onderwijs. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 6/22

7 Kort geformuleerd stonden tijdens deze rondetafelgesprekken steeds de volgende drie vragen centraal: 1. Wat vindt u van passend onderwijs en wat merkt u daarvan in de dagelijkse praktijk? 2. Hoe werkt passend onderwijs binnen het samenwerkingsverband en welke concrete ervaringen hebt u ermee? 3. Helpt passend onderwijs de kinderen die hiermee te maken krijgen? Hierna stelde de inspectie samen met het bestuur het definitieve plan vast voor het onderzoek op 20 juni Het bestuur heeft daarbij geen specifieke onderwerpen benoemd. Het eerste gesprek op 20 juni 2018 vond plaats met een vertegenwoordiging van de ondersteuningsplanraad en ging vooral over de mate waarin het samenwerkingsverband de raad in staat stelt zijn rol goed te vervullen. Vervolgens hebben we enkele aanvragen voor toelaatbaarheid tot speciale voorzieningen bekeken en besproken met leden van de Commissie van Toewijzing. Hierna voerden we een bestuursgesprek waarin we naast een aantal resterende gespreksonderwerpen ook een terugkoppeling gaven over onze bevindingen uit de voorgaande gesprekken. Ten slotte is afgesproken dat wij desgewenst op een latere datum het eerder aan het verband toegezonden conceptrapport van dit kwaliteitsonderzoek en de conceptreactie daarop van het bestuur (hoofdstuk 4 van deze rapportage), zullen bespreken met het bestuur. Legenda Beoordelingen zoals ze in de rapportages worden weergegeven: G V O K Goed Voldoende Onvoldoende Kan beter Kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces Schoolklimaat Onderwijsresultaten Kwaliteitszorg en ambitie Financieel beheer Leeswijzer In hoofdstuk 2 staan de oordelen op de standaarden uit de kwaliteitsgebieden. In dat hoofdstuk geven we in paragraaf 2.1 ook de hoofdconclusie weer. In hoofdstuk 3 beschrijven we de uitkomsten van de verificaties bij aangesloten scholen. In hoofdstuk 4 hebben we de reactie van het bestuur op het onderzoek en de rapportage opgenomen. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 7/22

8 2. Resultaten onderzoek op bestuursniveau In dit hoofdstuk geven we de resultaten weer van ons onderzoek, dat wil zeggen: onze oordelen op de standaarden in de gebieden Onderwijsresultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer Conclusie Wij concluderen dat het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer op vijf van de zes standaarden waarop wij oordelen, zodanige kwaliteit realiseert dat daarop het oordeel voldoende van toepassing is. Onze zorgen zoals beschreven in ons rapport uit 2016 over het inhoudelijk beleid (resultaten met leerlingen) zijn hiermee in dit onderzoek weggenomen. Alertheid van het bestuur bij de invoering van de (vele) nieuwe ontwikkelingen blijft geboden, maar we hebben op dit moment voldoende reden om vertrouwen in dit bestuur uit te spreken. De kwaliteit op de standaard Kwaliteitszorg beoordelen we als onvoldoende, maar merken daarbij wel op dat er inmiddels een veelbelovend kwaliteitszorgsysteem beschikbaar is dat deels operationeel is. De resultaten daarvan zijn echter nog beperkt beschikbaar en/of omgezet in nieuw beleid. In onderstaande tabellen staan de oordelen samengevat, gevolgd door een toelichting Onderwijsresultaten We zijn nagegaan of het bestuur voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar heeft. Aan de hand van de standaard Resultaten hebben we dat onderzocht. In de volgende tabel staat ons oordeel. Resultaten Dekkend netwerk voldoende gerealiseerd In 2015 concludeerden we dat het samenwerkingsverband er niet in INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 8/22

9 slaagde om passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren voor alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hadden. Het bestuur heeft de laatste jaren alles op alles gezet om een voldoende breed aanbod voor extra ondersteuning te realiseren en dat is gelukt. Het samenwerkingsverband beschikt nu over een dekkend netwerk voor passend onderwijs aan alle leerlingen in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs (cluster 3 en 4). In Zoetermeer is ook een instelling aanwezig voor leerlingen met ernstige gehoor- en spraakproblemen. Als voor een leerling met een uitzonderlijke behoefte aan zware extra ondersteuning geen passend aanbod in Zoetermeer beschikbaar is, dan realiseert het samenwerkingsverband plaatsing op een school in de nabije regio. Thuisnabij passend onderwijs, d.w.z. binnen de gemeente Zoetermeer, is daarmee niet in alle situaties mogelijk. Dit is een aandachtspunt voor het samenwerkingsverband. Actieve aanpak thuiszittersproblematiek Het aantal thuiszitters dat langer dan vier weken ongeoorloofd geen onderwijs ontvangt, is binnen dit samenwerkingsverband minimaal. Het samenwerkingsverband leeft actief het uitgangspunt na dat elke thuiszittende leerling er een te veel is en geeft de thuiszittersproblematiek voldoende aandacht. Het vervult een leidende rol bij het terugdringen van het aantal thuiszitters. Maandelijks is er een bijeenkomst van de 'thuiszitterstafel', waaraan het samenwerkingsverband, in samenwerking met de gemeente Zoetermeer, het begeleidingsproces en de stand van zaken monitort rond (dreigende) thuiszitters. Er is een thuiszitterslijst waarop ook leerlingen staan die dreigen thuiszitter te worden. Alle (dreigende) thuiszittende leerlingen zijn in beeld bij de 'thuiszitterstafel'. Maandelijks maken betrokkenen vervolgafspraken over iedere leerling op de lijst. Er is geen doorzettingsmacht georganiseerd binnen de regio van het samenwerkingsverband; men komt er tot nu toe steeds uit. De beoogde vermindering deelname s(b)o verloopt moeizaam Ondanks een licht positieve verevening wil het samenwerkingsverband, als een van de gevolgen van de versterking van passend onderwijs in de basisscholen, dat het percentage leerlingen in het s(b)o verder afneemt. Hiervoor heeft het streefpercentages geformuleerd (sbo naar 2%; so naar 1,5%). Op basis van de leerlingenaantallen op de afgelopen teldata kan het bestuur niet anders vaststellen dan dat de percentages in de afgelopen jaren zulke grote schommelingen laten zien, dat het uiteindelijk bereiken van het beoogde resultaat onzeker is. We stellen vast dat het bestuur hierop nauwkeurig zicht houdt. Overigens schommelen in dit samenwerkingsverband de percentages speciaal onderwijs rond de landelijke gemiddelden en lijkt er op voorhand geen reden voor zorg. Doorontwikkelen IHI-aanpak De IHI-aanpak is binnen dit samenwerkingsverband de kern van INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 9/22

10 passend onderwijs. Centraal daarin staat de pedagogische driehoek van leraar-ouder-leerling. Een 10-stappenplan vormt de basis van de IHI-aanpak, die start bij het zoeken naar passend onderwijs voor een leerling bij de leraar en uiteindelijk kan leiden tot plaatsing op het s(b)o. Hoewel betrokkenen tevreden zijn met deze aanpak, krijft de doorontwikkeling nog veel aandacht met het oog op het bereiken van een (nog) hoger kwaliteitsniveau. Het bestuur versterkt al enige tijd de preventieve aanpak via deskundigheidsbevordering en vermindering van de werkdruk van intern begeleiders. Zo zijn er sinds 2017/2018 IHI-scholingsbijeenkomsten op wijkniveau met vertegenwoordigers van onderwijs en jeugdhulp. Wat de werkdruk van intern begeleiders betreft staat in de meerjarenbegroting dat de middelen voor interne begeleiding jaarlijks met 20 procent worden verhoogd, waardoor de ib'ers meer armslag krijgen. Verder wordt gewerkt aan een betere stroomlijning van de verschillende onderwijskundige rapporten, waardoor dubbelingen worden voorkomen. Verder krijgt de kwaliteitsverbetering van het groeidocument al geruime tijd extra aandacht. Basisondersteuning verduidelijken In het ondersteuningsplan lezen we onvoldoende wat de basisondersteuning is die alle scholen moeten kunnen bieden. Het blijkt ons ook dat betrokkenen uit de scholen niet voldoende weten aan welke eisen ze met betrekking tot de basisondersteuning moeten voldoen. Het samenwerkingsverband stelt in het ondersteuningsplan dat binnen de IHI-aanpak elke individuele school de interne basisondersteuning organiseert. De wijze waarop en de vorm waarin een school de basisondersteuning organiseert, hoort zij dan volgens afspraken in het samenwerkingsverband te beschrijven in haar schoolondersteuningsprofiel (sop). Onderdeel van de basisondersteuning is volgens het samenwerkingsverband dat elke school haar basiskwaliteit op orde heeft. Het dagelijkse onderwijs moeten scholen aanpassen op de leerling (handelingsgericht werken) en ze moeten een interne ondersteuningsstructuur hebben. Ook moeten scholen een aantal preventieve en licht curatieve interventies kunnen uitvoeren, zoals ondersteuning bieden bij dyslexie en dyscalculie, en begeleiding bieden op het gebied van gedrag. Met de interne ondersteuningsstructuur bedoelt het samenwerkingsverband dat de leraar en de intern begeleider alle leerlingen regelmatig volgens een vast schema volgen en bespreken. Alle scholen zouden binnen het samenwerkingsverband via hun bestuur afspraken moeten maken over het niveau van basisondersteuning dat iedere school moet aanbieden. Hier rijzen bij ons vragen als: kan de basisondersteuning per schoolbestuur verschillen (wat immers niet de bedoeling is)? Is duidelijk welk niveau scholen moeten bereiken qua INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 10/22

11 basisondersteuning? Deze vragen kan het bestuur momenteel niet beantwoorden. De functionaliteit van de schoolondersteuningsprofielen is twijfelachtig De IHI-aanpak behoort tot de gemeenschappelijke basis in de schoolondersteuningsprofielen (sop's) van alle scholen binnen het samenwerkingsverband. De gezamenlijke sop s van alle scholen zouden een beeld moeten geven van de totale extra ondersteuningsmogelijkheden binnen het gehele samenwerkingsverband. We hebben een dergelijk totaaloverzicht niet aangetroffen en daarmee ontbreekt de basis voor een regionale analyse van de beschikbare extra ondersteuningsmogelijkheden. Op de website van het samenwerkingsverband staan geen sop s van de scholen; ook links naar websites van de scholen ontbreken. Op de website van de scholen zelf is de extra ondersteuning lang niet altijd toegankelijk beschreven. Hier is meer duidelijkheid noodzakelijk. Samenwerking met jeugdhulp heeft volop de aandacht maar verloopt moeizaam. Binnen Meerpunt (CJG Zoetermeer) werken onderwijs en vele zorginstellingen samen om alle leerlingen de beste ondersteuning en zorg te bieden. Het samenwerkingsverband is kernpartner binnen Meerpunt. De IHI-aanpak sluit naadloos aan op de uitgangspunten en handelwijze van Meerpunt en is de onderwijsvariant van de Meerpuntaanpak. Er zijn ook knelpunten. Het samenwerkingsverband signaleert een te trage vooruitgang in de ontwikkeling van de samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp. Zo is er meer aandacht nodig voor het verder ontwikkelen van geïntegreerde planning indien een leerling zowel onderwijs als zorg ontvangt Kwaliteitszorg en ambitie In de onderstaande tabel geven wij de oordelen en/of waarderingen weer op de standaarden van het kwaliteitsgebied Kwaliteitszorg en ambitie. Kwaliteitszorg Kwaliteitszorgsysteem is aanwezig en vrijwel operationeel Bij ons onderzoek in 2015 stelden we een reeks tekortkomingen vast INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 11/22

12 in de kwaliteitszorg van het bestuur van dit samenwerkingsverband. Het bestuur heeft dit voortvarend opgepakt en inmiddels een kwaliteitszorgsysteem ingericht waarmee het de realisatie van de doelstellingen uit het (nieuwe) ondersteuningsplan kan vaststellen en indien nodig zijn beleid onderbouwd kan aanpassen. Als belangrijk onderdeel van het kwaliteitszorgsysteem heeft het bestuur een geactualiseerd toezichtkader vastgesteld waarin onder meer de beoogde kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het samenwerkingsverband staan en de grenzen van de handelingsruimte van het dagelijks bestuur. We stellen vast dat de voorwaarden en instrumenten voor een goede zelfevaluatie aanwezig zijn, inclusief een planning voor de zelfevaluatie. We stellen ook vast dat op dit moment niet alle data en analyses beschikbaar zijn. Eind 2018 zal het bestuur hierin waarschijnlijk kunnen voorzien. Dit betekent dat het kwaliteitszorgsysteem nu nog niet volledig operationeel is. We geven het bestuur hiervoor een herstelopdracht (Artikel 18a, lid 8 onder e, WPO). Mits het bestuur een goede uitvoering geeft aan de zelfevaluatie, kan er op korte termijn sprake kan zijn van een functionele kwaliteitszorg. Verantwoording scholen gaat via de coördinatoren In 2015 stelden we vast: 'Het samenwerkingsverband gebruikt geen (verantwoordings)instrument om te bepalen of de middelen die naar de basisscholen gaan ook doelmatig zijn ingezet'. Via de besturen hebben de scholen immers middelen gekregen voor de extra ondersteuning van leerlingen met een ontwikkelingsperspectief en moeten zich daarover verantwoorden aan het samenwerkingsverband. Voor de verantwoording door de scholen (via hun bestuur) heeft het dagelijks bestuur nu een format ontwikkeld binnen het kwaliteitszorgsysteem. Over het schooljaar 2017/2018 is afgesproken dat de verantwoording uiterlijk 1 oktober 2018 in het bezit moet zijn van het dagelijks bestuur. Na analyse van die gegevens kan het bestuur naar verwachting meer inzicht bieden in de doelmatigheid. Aangesloten schoolbesturen kunnen elkaar dan onderbouwd aanspreken op het nakomen van de afspraken in het ondersteuningsplan en het bestuur van het samenwerkingsverband kan de schoolbesturen aanspreken op het nakomen van de afspraken in het ondersteuningsplan. Het is van belang dat het bestuur erop toeziet dat alle scholen de formats invullen en inzenden. Bij eerdere vragenlijsten bleek de respons geen 100% en dat is niet acceptabel. Kwaliteitscultuur Samenwerkingscultuur is verbeterd Er is na het laatste inspectiebezoek in 2015 zichtbaar verbetering INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 12/22

13 gekomen in de samenwerking tussen de betrokken schoolbesturen. Onze eerdere zorgen hierover zijn grotendeels weggenomen en we beoordelen de kwaliteitscultuur nu als voldoende. Er is nog wel verbetering mogelijk en nodig. Intern toezicht kan naar een hoger niveau Het bestuur kan zich verder beraden op de governancestructuur. Er is, zoals we opmerkten, een toezichtkader vastgesteld met een verdeling van taken en bevoegdheden tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur. De verplichte scheiding tussen besturen en intern toezichthouden is daarmee verbeterd. Het algemeen bestuur bestaat echter uit schoolbestuurders met een eigen scholenbelang bij de besluitvorming in het samenwerkingsverband. Dat kan het soms lastig maken om voldoende kritisch te zijn tegenover het bestuur van het samenwerkingsverband. Dat het samenwerkingsverband zijn governance zo heeft georganiseerd, is begrijpelijk. Bij de start van passend onderwijs moest het bestaande samenwerkingsverband zich immers organiseren rond een nieuwe opdracht, met een grote verantwoordelijkheid zowel inhoudelijk als financieel en voor personeel. In de huidige fase van ontwikkeling van het samenwerkingsverband is het echter mogelijk het intern toezicht op een hoger plan te brengen. We kunnen de argumentatie en de besluiten dus goed begrijpen, maar de wet is onvoldoende gevolgd waar het gaat om de onafhankelijkheid van de intern toezichthouder. Intern toezicht kan een heel belangrijke rol spelen op een moment dat het bestuur onvoldoende functioneert. Het bestuur is zich daarvan bewust en heeft zich voorgenomen binnen afzienbare tijd het intern toezicht volledig onafhankelijk te realiseren. Wij achten het vooralsnog niet verwijtbaar aan het bestuur dat het intern toezicht nu nog niet geheel onafhankelijk is ingericht, en we laten deze tekortkoming daarom niet doorslaggevend zijn in de beoordeling op deze standaard. We vinden de kwaliteitscultuur voldoende, maar we geven het bestuur wel een herstelopdracht (Artikel 17b en 17c, lid 2, WPO). Hiermee wijken we beredeneerd af van onze beslisregels. Verantwoording en dialoog Verantwoording gebeurt vooral via jaarverslagen Het bestuur van het samenwerkingsverband legt volgens de wettelijke voorschriften en afgesproken richtlijnen verantwoording af aan de intern toezichthouder, de overheid en de belanghebbenden. In het bestuursverslag kan het bestuur wel een vollediger beeld geven van de gang van zaken gedurende het verslagjaar en alle daarbij van invloed zijnde interne en externe ontwikkelingen beschrijven. Een volledige cyclus van het nieuwe kwaliteitszorgsysteem zal het bestuur daarbij beslist kunnen helpen. Ondersteuningsplanraad beter in positie brengen Het bestuur moet zelf zijn tegenspraak organiseren en daarvoor is, INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 13/22

14 naast de intern toezichthouder, een sterke ondersteuningsplanraad een onmisbaar onderdeel. Na een moeizame start is er nu een ondersteuningsplanraad die redelijk kan functioneren. Het bestuur heeft de ondersteuningsplanraad structureel en stapsgewijs betrokken bij de ontwikkeling van het nieuwe ondersteuningsplan. De raad kampt echter met veel wisseling in leden en voortdurend met vacatures. Het bestuur zou deelname aan de ondersteuningsplanraad aantrekkelijker kunnen maken (vergoedingen, ook voor ouders) en de bekendheid onder belanghebbenden kunnen vergroten. Het samenwerkingsverband houdt de raad overigens goed op de hoogte van de ontwikkelingen, maar de voorbereidingstijd voor vergaderingen is soms erg kort en tijd voor bezinning is er nauwelijks. Men ervaart gebrek aan specifieke kennis en gebrek aan tijd. Het samenwerkingsverband zou er goed aan doen de diepgang van de medezeggenschap meer te bevorderen door de ontwikkeling daarvan te faciliteren. Aan de wettelijke voorschriften met betrekking tot overleg met de intern toezichthouder (twee keer per jaar) heeft het samenwerkingsverband niet voldaan. Dat is in tegenstelling tot de blijkbaar goede intenties. We geven hiervoor een herstelopdracht. Communicatie intern en extern krijgt veel aandacht. Het bestuur heeft geïnvesteerd in communicatie met en tussen betrokkenen binnen en rond het samenwerkingsverband. Het organiseert en participeert in bestuurlijke vergaderingen, in werkgroepen en netwerken. Daarnaast zijn er nieuwsbrieven verschenen: algemene nieuwsbrieven en nieuwsbrieven speciaal gemaakt voor de ouders/verzorgers van de leerlingen. Ook is er actuele informatie geplaatst op de website van het samenwerkingsverband Resultaten verificatieonderzoek Wij bezochten enkele scholen uit het samenwerkingsverband in het kader van verificatie. Dit zijn scholen van het bestuur van Stichting Openbaar Primair Onderwijs Zoetermeer (OPOZ). Tijdens verificatieonderzoeken gaan we na of het bestuur van het samenwerkingsverband voldoende en juiste informatie heeft over het nakomen van afspraken uit het vigerende ondersteuningsplan (op) door de aangesloten scholen (zie hoofdstuk 3). We stellen vast dat: 1. de onderzochte scholen niet alle afspraken uit het ondersteuningplan voldoende naleven; 2. het beeld dat het bestuur van het samenwerkingsverband heeft over de nakoming van de afspraken overwegend overeenkomt met onze bevindingen; 3. het bestuur in zijn kwaliteitszorg de afspraken systematischer kan INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 14/22

15 monitoren en handhaven Financieel beheer Wij baseren ons oordeel over het kwaliteitsgebied Financieel beheer op de beoordeling van de onderliggende standaarden voor financiële continuïteit en rechtmatigheid. We geven geen oordeel over financiële doelmatigheid. De financiële continuïteit en rechtmatigheid beoordelen we beide als voldoende. Het financieel beheer is dan ook voldoende. Continuïteit Wij beoordelen de financiële continuïteit als voldoende. In ons onderzoek vonden wij geen belangrijke informatie die strijdig is met dat beeld. Wel wijzen wij op enkele aandachtspunten. In de jaarverslaggeving 2016 benadrukt het bestuur het belang van het versterken van het weerstandsvermogen. Aangezien dit niet in de meerjarenbegroting is verwerkt, is bij de meerjarenbegroting geen sprake van beleidsrijk begroten. Voor een volledige verantwoording van de continuïteitsparagraaf in het jaarverslag is het nodig dat hierin een toelichting bij belangrijke ontwikkelingen in de baten en lasten is opgenomen. Omdat de toelichting bij de meerjarenbegroting gericht is op de programmabegroting, ontbreekt een directe toelichting op het voorgeschreven begrotingsmodel. We verwachten dat het bestuur hieraan gedegen aandacht besteedt in de volgende jaarverslagen. Zonder een volledige en duidelijke verantwoording is het door ontbrekende informatie niet mogelijk een beeld te krijgen van de sturing in de organisatie en van verwachte ontwikkelingen. Doelmatigheid Wij geven geen oordeel over de financiële doelmatigheid. Wel informeren wij bij besturen naar aspecten van doelmatigheid en gaan daarover zo nodig het gesprek aan. Bij Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer bleken de volgende aandachtspunten van belang: INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 15/22

16 De verantwoording over de effecten van de middelen bestemd voor passend onderwijs ontbreekt Het merendeel van de aangesloten scholen heeft een zelfevaluatie uitgevoerd waarmee zij de ontwikkeling van hun activiteiten voor passend onderwijs aangeven. In het bestuursverslag ontbreekt echter een verantwoording van de financiële besteding door de schoolbesturen en een analyse van de effectiviteit ervan. Zoals we eerder in dit rapport hebben opgemerkt, is het bestuur een systematischer aanpak van deze verantwoording gestart en verwachten we eind 2018 de resultaten daarvan. Verslag intern toezicht over doelmatige aanwending van rijksmiddelen ontbreekt Het is een taak van het bevoegd gezag om onafhankelijk en deugdelijk intern toezicht mogelijk te maken (artikel 17c, WPO). Bevoegdheden die hij moet beleggen bij de intern toezichthouder zijn dan onder meer dat deze toe moet (kunnen) zien op de financiële doelmatigheid. De intern toezichthouder legt verantwoording af over de uitoefening van zijn bevoegdheden in het bestuursverslag. Deze verantwoording hebben wij niet aangetroffen in het bestuursverslag over Wij verzoeken de intern toezichthouder, aandacht te besteden aan de doelmatigheid van de besteding en de verantwoording van zijn toezicht daarop in de bestuursverslagen vanaf Rechtmatigheid We beoordelen de financiële rechtmatigheid voor Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Zoetermeer als voldoende. Ons oordeel bij deze standaard gaat enerzijds uit van de bevindingen van de instellingsaccountants uit het eerstelijnstoezicht op de financiën van het onderwijs. Anderzijds speelt aanvullende informatie een rol, zoals signalen en (lopende) onderzoeken op het gebied van financiële rechtmatigheid. Beide aspecten leiden gezamenlijk tot een gewogen oordeel. In het onderzoek bij dit bestuur hebben wij geen gegevens gevonden die een positieve waardering van de financiële rechtmatigheid in de weg staan Vervolgtoezicht De inspectie wijkt bij dit samenwerkingsverband voor het vervolgtoezicht op de kwaliteit (vooralsnog) niet af van de reguliere termijn van vier jaar. Een jaarlijkse risicoanalyse en/of urgente signalen kunnen de inspectie aanleiding geven het vervolgtoezicht alsnog aan te scherpen. Voor de wettelijke tekortkomingen krijgt het bestuur herstelopdrachten die in onderstaand schema staan vermeld. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 16/22

17 Tekortkoming KA1 Kwaliteitszorg Het bevoegd gezag dient zorg te dragen voor de kwaliteit van de uitvoering van de dienstverlening aan de aangeslotenen. Hieronder valt het uitvoeren van een stelsel van kwaliteitszorg. Dit laatste is nog niet volledig gereliseerd (Artikel 18a, lid 8, onder e, WPO). KA2 Kwaliteitscultuur Het intern toezicht functioneert niet onafhankelijk van het bestuur (Artikel 17b en 17c, lid 2, WPO). Voorschriften ondersteuningsplan: KA1 Kwaliteitszorg Er ontbreekt een voorgeschreven adviescommissie (Artikel 18a, lid 12, WPO). KA3 Verantwoording en dialoog De interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan van het samenwerkingsverband pleegt ten minste tweemaal per jaar overleg met de ondersteuningsplanraad, bedoeld in artikel 4a van de Wet medezeggenschap op scholen (Artikel 17, lid 5, WPO). Wat verwachten wij van het bestuur? Einde schooljaar 2018/2019, of zoveel eerder als hij dat wenst, stuurt het bestuur aan de inspectie de zelfevaluatie van de doelstellingen uit het ondersteuningsplan en een jaarplan om de resultaten te bereiken en te borgen. Het bestuur gebruikt deze zelfevaluatie voor het bestuursverslag in het jaarverslag Het bestuur organiseert het intern toezicht onafhankelijk. Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende beslissingen van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan sbo of so. Het samenwerkingsverband vermeldt dit in het ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband organiseert twee keer per jaar overleg tussen de ondersteuningsplanraad en de intern toezichthouder. Wat doen wij? Wij analyseren het resultaat, doen zonodig (aanvullend) herstelonderzoek en passen de beoordeling van deze standaard aan zodra het samenwerkingsverband voldoet aan de standaard. In juni 2019 controleren wij of het samenwerkingsverband het intern toezicht onafhankelijk heeft georganiseerd. We vertrouwen erop dat het bestuur dit oppakt en komen er niet meer actief op terug. We vertrouwen erop dat het bestuur dit oppakt en komen er niet meer actief op terug. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 17/22

18 3. Resultaten verificatieonderzoek Wij bezochten enkele scholen uit het samenwerkingsverband in het kader van verificatie. Dit zijn scholen van het bestuur van de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Zoetermeer (OPOZ). Tijdens verificatieonderzoeken gaan we na of het bestuur van het samenwerkingsverband voldoende en juiste informatie heeft over het nakomen van afspraken uit het vigerende ondersteuningsplan (op) door de aangesloten scholen. We zijn dit nagegaan op de volgende (speciale) basisscholen: - 15PJ-C1, OBS De Meerburgh, locatie de Meerpaal - 15UC-00, Het Zwanenbos - 15YP-00, De Piramide - 16GD-C1, OBS Buitenpark, Het Plankier - 16GD-C2, IKC De Klimboom - 16ND-00, De Baanbreker - 19KH-00, SBO De Vuurtoren We onderzochten bij de scholen de volgende afspraken uit het ondersteuningsplan en we bespreken hieronder de resultaten per afspraak. 1. Handelingsgericht werken Afspraak: Op de school staat handelingsgericht werken (hgw) centraal (op, blz. 22). Onze bevindingen: Dit aspect is op alle onderzochte scholen aangetroffen. De uitgangspunten van hgw zijn de afgelopen jaren door een gerichte sturing vanuit het schoolbestuur en mede door initiatie van het samenwerkingsverband ingevoerd. Dit heeft voor de basisscholen geleid tot een eenduidige aanpak in het didactisch handelen, waarbij deze is gericht op een onderbouwde aanpak van (extra) ondersteuning voor die leerlingen die daar behoefte aan hebben. 2. IHI-aanpak Afspraak: De IHI-aanpak wordt op de scholen toegepast (op, blz. 22). Onze bevindingen: Alle bezochte scholen voor regulier basisonderwijs hanteren de IHI-aanpak. De scholen zijn daar over het algemeen tevreden over. De betrokkenheid van de coördinatoren verloopt goed en de scholen noemen die professioneel en gericht. Het IHI beslist over het wel of niet toekennen van een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) voor het sbo of so. Deze aanpak garandeert min of meer een snelle afhandeling van het proces doordat de lijnen kort zijn en alle direct betrokkenen snel om tafel kunnen zitten. De uiteindelijke bestuurlijke afhandeling van de tlv vindt doorgaans binnen veertien dagen plaats. De beschreven IHI-procedure geeft de leraren en de intern begeleiders houvast maar geeft ook mogelijkheden voor onderwijs op maat en flexibiliteit. De scholen maken daar zeker gebruik van. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 18/22

19 3. Schoolondersteuningsprofiel Afspraak: De school heeft een schoolondersteuningsprofiel (op, blz. 46). Onze bevindingen: Elke door ons onderzochte school beschikt over een schoolondersteuningsprofiel dat in de regel kort en duidelijk de basisondersteuning beschrijft. Dat is echter niet het primaire doel van een schoolondersteuningsprofiel. Het schoolondersteuningsprofiel dient in de eerste plaats een beschrijving van de voorzieningen te bevatten die zijn getroffen voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. De scholen kunnen duidelijker beschrijven wat de mogelijkheden voor extra ondersteuning zijn en wat de grenzen van hun school hierin zijn. 4. Schoolgids Afspraak: Met de school is afgesproken dat zij in haar schoolgids het schoolondersteuningsprofiel opneemt, inclusief de IHI-procedure ter informatie van de ouders/verzorgers (op, blz.33). Onze bevindingen: Niet alle onderzochte scholen hebben hun schoolondersteuningsprofiel en de IHI-procedure op hun website geplaatst of opgenomen in de schoolgids. Ook een doorklik op de schoolsites naar het samenwerkingsverband ontbreekt bij de meeste scholen. 5. Ontwikkelingsperspectief Afspraak: Voor elke leerling in het regulier onderwijs die extra ondersteuning nodig heeft, dient het bevoegd gezag met ingang van 1 augustus 2014 een ontwikkelingsperspectief (hier groeidocument genoemd) op te stellen. Dat gebeurt nadat er op overeenstemming gericht overleg met de ouders heeft plaatsgevonden (op, diverse blz.) Onze bevindingen: Als gevolg van de verdeling van middelen (bestuursmodel) binnen het samenwerkingsverband beslist de school zelf of de aanvraag van extra financiën bij het eigen bestuur voor extra ondersteuning gepaard gaat met de invulling van een groeidocument. Derhalve hebben we op de onderzochte scholen slechts ontwikkelingsperspectieven (groeidocumenten) waargenomen die waren ontwikkeld voor die leerlingen die in een IHIprocedure zaten. Bij de eerste signalen van extra ondersteuningsbehoeften, start de school, onderbouwd vanuit het leerlingvolgsysteem van de school, met het invullen van het groeidocument. Leerling en ouders zijn daar aantoonbaar bij betrokken. In het IHI wordt besloten tot een arrangement of tot een aanvraag van een toelaatbaarheidsverklaring. Elk groeidocument is voorzien van een ontwikkelingsperspectief voor de leerling. Inhoudelijk zijn deze groeidocumenten van voldoende kwaliteit. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 19/22

20 6. Verantwoording Afspraak: De school legt (achteraf) verantwoording af over de besteding van de toegekende ondersteuningsmiddelen en de behaalde resultaten (op, blz. 47). Onze bevindingen: Omdat de monitoring van het samenwerkingsverband pas dit schooljaar start, is op de scholen nog geen sprake van een specifieke verantwoording over de door het bestuur aan de scholen verstrekte middelen in het kader van extra ondersteuning. Over het schooljaar 2017/2018 zal een eerste verantwoording door de scholen en het schoolbestuur plaatsvinden. 7. Professionalisering Afspraak: Er vindt professionalisering plaats van leraren /directeuren en intern begeleiders m.b.t. de IHI-aanpak al of niet opgepakt op het niveau van het samenwerkingsverband (op, blz.13). Onze bevindingen: De professionalisering van de medewerkers van de scholen ligt voornamelijk bij het bestuur van de scholen. Daarin krijgen binnen OPOZ de scholen alle medewerking van het bestuur, het bestuur stuurt daar ook daadwerkelijk op. Professionalisering staat bij OPOZ hoog op de agenda. Het samenwerkingsverband vindt dit ook een verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. In onderstaande tabel vatten wij per afspraak samen of de scholen de afspraak naleven. Dit is geen oordeel over de scholen, maar een signaal of zij de onderzochte afspraken uit het ondersteuningsplan naleven. Verificatie afspraken Afspraken = 1. Handelingsgericht werken. 2. IHI-aanpak. 3. Schoolondersteuningsprofiel. 4. Schoolgids. 5. Ontwikkelingsperspectief. 6. Verantwoording. 7. Professionalisering. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 20/22

21 4. Reactie van het bestuur In zijn reactie van 10 november 2018 op het conceptrapport, reageert het bestuur zoals hieronder beschreven. Het bestuur leest in het rapport dat de inspectie ervan overtuigd is geraakt dat het samenwerkingsverband ten opzichte van het vorige inspectieonderzoek een grote kwaliteitssprong voorwaarts heeft gemaakt. Dit waardeert het bestuur en beschouwt het als een compliment voor allen binnen het samenwerkingsverband die zich hiervoor met veel energie sterk hebben gemaakt. Het bestuur van het samenwerkingsverband is verheugd over de gematigd positieve toon, waarmee de inspectie haar bevindingen uit het uitgevoerde kwaliteitsonderzoek heeft verwoord. Op basis van de gevoerde gesprekken had het bestuur echter de verwachting dat de kwaliteit van het samenwerkingsverband meer waardering van de inspectie zou krijgen en zijns inziens verdient dan in het rapport valt te lezen. Het bestuur onderschrijft de belangrijkste conclusies uit het inspectieonderzoek: veel gaat goed, maar bepaalde aspecten moeten c.q. kunnen beter. De kwaliteit van het samenwerkingsverband is nog volop in ontwikkeling. Uiteraard krijgen de bestuurlijke opdrachten, die in het rapport verwoord staan, prioriteit. Wat de andere aspecten betreft: die zal het bestuur meenemen in de jaarlijkse plannen van aanpak. Voor zover ze nog niet of onvoldoende zijn gerealiseerd in 2021 zullen ze onderdeel vormen van het volgende ondersteuningsplan. De inspectie spreekt in het rapport vertrouwen uit richting het bestuur van het samenwerkingsverband. Dit sterkt het bestuur in zijn pogingen om in Zoetermeer van passend onderwijs daadwerkelijk een succes te maken. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 21/22

22 Inspectie van het Onderwijs Postbus 2730, 3500 GS Utrecht T-algemeen T-loket (voor vragen)