Stichting. Onderwijs Zeeuws- Vlaanderen. Onderzoek bestuur en samenwerkingsverband. Rapport Vierjaarlijks onderzoek Inspectie van het Onderwijs

Transcriptie

1 Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws- Vlaanderen Onderzoek bestuur en samenwerkingsverband Rapport Vierjaarlijks onderzoek Inspectie van het Onderwijs Samenwerkingsverbanden

2 Samenvatting De Inspectie van het Onderwijs bezoekt een bestuur van een samenwerkingsverband in Nederland minstens één keer in de vier jaar. Dit jaar was het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen aan de beurt. Onder deze stichting valt het samenwerkingsverband passend onderwijs voor het voortgezet onderwijs in de gemeenten Hulst, Sluis en Terneuzen. Het bestuur is verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van passend onderwijs aan in totaal ruim 5000 leerlingen. We hebben onderzocht of het bestuur zorgt voor een samenwerkingsverband van voldoende kwaliteit en of het bestuur genoeg geld heeft om ook in de toekomst goede samenwerking rond passend onderwijs te blijven verzorgen. Dit is noodzakelijk om iedere leerling die een extra ondersteuningsbehoefte heeft, een passend onderwijsaanbod te kunnen bieden. Ook hebben we onderzocht of het bestuur weet hoe het gaat met de kwaliteit van passend onderwijs op de aangesloten scholen. Verder hebben we gekeken hoe het bestuur er zélf voor zorgt dat voldoende passend onderwijs op de scholen beschikbaar blijft. Het onderzoek is uitgevoerd bij Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws- Vlaanderen Bestuursnummer: Onderzoeksnummer: Uitvoeringsperiode onderzoek: 28 juni en 5 juli 2017 Datum definitief rapport: 24 januari 2018 Wat gaat goed? Iedereen in het samenwerkingsverband weet elkaar te vinden In het samenwerkingsverband kennen de mensen elkaar en men zoekt elkaar op. Ze werken goed samen voor de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Ook leert iedereen graag van elkaar. Dat alles geldt ook voor de samenwerking met mensen die voor de gemeenten en voor zorginstellingen werken. Er is een veelzijdig aanbod aan oplossingen in de scholen beschikbaar In het samenwerkingsverband zetten de scholen zich samen met het samenwerkingsverband in om ervoor te zorgen dat alle leerlingen goede ondersteuning krijgen. Op de scholen zijn veel verschillende vormen van ondersteuning te vinden, ook die waarbij een leerling op meer dan één school onderwijs krijgt. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 2/24

3 De ondersteuning gaat altijd uit van maatwerk. Zowel voor wat betreft de aanpak als de duur van de ondersteuning. De scholen werken hierbij steeds beter samen met het speciaal onderwijs. Redeneren vanuit de behoefte van de leerling Scholen en samenwerkingsverband werken niet meer vanuit wat er scheelt aan een leerling, maar wat een leerling kan en wat hij/zij nodig heeft aan hulp. De leerling staat centraal en niet het probleem dat hij of zij heeft. Dat betekent ook dat de leraren steeds meer bereid zijn hun aanpak aan te passen en te leren van elkaar, ondanks de extra werkdruk die dat met zich meebrengt. Creativiteit en vindingrijkheid op de werkvloer In het samenwerkingsverband is niet altijd voor iedereen duidelijk wat de besturen en het bestuur van het samenwerkingsverband willen. Dat betekent echter niet dat de werkvloer afwacht. Zij zoeken zelf nieuwe wegen en bedenken creatieve oplossingen voor de problemen die ze tegenkomen. Dit geldt ook voor de samenwerking met gemeenten en zorginstellingen. Het is goed dat het bestuur hiervoor ook de ruimte laat. Actieve aanpak met betrekking tot thuiszitters Het samenwerkingsverband heeft goed zicht op het aantal thuiszitters en op leerlingen die risico lopen om thuiszitter te worden. Het samenwerkingsverband werkt daarvoor actief samen met de gemeenten en het regionale bureau leerplicht in Zeeuws-Vlaanderen. In moeilijke gevallen neemt het samenwerkingsverband de leiding. Het zoekt dan samen met de betrokkenen net zo lang tot er een oplossing is. Het bestuur van het samenwerkingsverband kan na een advies van de coördinator beslissen welke school de leerling moet plaatsen. Wat moet beter? De samenwerking tussen de deelnemende besturen blijft informeel en is daarmee onvoldoende krachtig om te sturen Het bestuur heeft te weinig stappen gezet om de kwaliteit van de samenwerking effectief te verbeteren. Er ontbreekt een krachtige organisatie met een sterke sturing door het samenwerkingsverband op de doelen, terwijl dat hard nodig is. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 3/24

4 Een aanzienlijk deel van het ondersteuningsaanbod dreigt anders te verdwijnen. Sturing van het bestuur op kwaliteit van het samenwerkingsverband Zeeuws-Vlaanderen is een zeer uitgestrekte en dunbevolkte regio die kampt met aanzienlijke krimp. De afstand tot de voorzieningen in de rest van Zeeland is groot. Als er al een voorziening beschikbaar is, dan is deze vaak te ver weg. Ook gaan veel leerlingen in België naar school. Leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, komen vaak terug naar Nederland. Het is in de Zeeuws-Vlaamse situatie nodig om goed te kunnen sturen op de kwaliteit van het samenwerkingsverband. Dit misschien meer nog dan in andere samenwerkingsverbanden, juist vanwege die situatie. Het bestuur moet daarvoor beschikken over voldoende informatie. Dat is nu onvoldoende het geval. Financieel beheer Het samenwerkingsverband zal in de toekomst niet aan zijn verplichtingen kunnen voldoen. De exploitatie levert negatieve resultaten op. Dat in combinatie met het negatieve eigen vermogen betekent dat het samenwerkingsverband in de toekomst niet aan zijn verplichtingen zal kunnen voldoen. Onvoldoende in control zijn van het bestuur Het niet tijdig beschikbaar hebben van de juiste cijfers en het publiceren van niet meer relevante cijfers is een duidelijk teken dat het financieel beheer onvoldoende is. Het bestuur is niet voldoende in control. Wat kan beter? Kaders stellen Veel initiatieven om de kwaliteit van de ondersteuning te verbeteren, komen van de mensen op de werkvloer. Dat maakt die initiatieven ook veelbelovend. Het bestuur en de gemeente geven daarbij veel ruimte om nieuwe ideeën te ontwikkelen en uit te werken. Toch bestaat de wens om meer regie en afbakening door het bestuur. Hierdoor zullen de mensen op de werkvloer zich meer gesteund voelen door het bestuur. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 4/24

5 Voorlichting over het traject naar extra ondersteuning Ouders zijn tevreden over de werkwijze en de snelheid waarmee het samenwerkingsverband de aanvraag voor extra ondersteuning behandelt. Toch geven zij aan dat de voorlichting over het traject naar extra ondersteuning beter kan. Die voorlichting moet al op de scholen beginnen. Niet alle leraren zijn goed in staat om ouders de weg te wijzen. Ondersteuningsplanraad goed blijven betrekken bij de ontwikkeling van beleid. De ondersteuningsplanraad geeft aan dat zij bij de start door het samenwerkingsverband goed betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling van het beleid. Dat lijkt nu wat minder het geval. De ondersteuningsplanraad kan een goede bijdrage leveren aan de beleidsontwikkeling. Dit is een belangrijk aandachtspunt voor het bestuur. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 5/24

6 Inhoudsopgave 1. Inleiding 7 2. Bestuur Conclusie Resultaten Kwaliteitszorg en ambitie Financieel beheer Vervolgtoezicht Reactie van het bestuur 19 INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 6/24

7 1. Inleiding Wat voor onderzoek heeft de inspectie gedaan? De inspectie heeft een vierjaarlijks onderzoek uitgevoerd bij het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen. De centrale onderzoeksvraag voor een vierjaarlijks onderzoek is: Zorgt het bestuur voor voldoende kwaliteit van het samenwerkingsverband en voor deugdelijk financieel beheer? Onderliggende vragen zijn: 1. Stuurt het bestuur voldoende op de (zorg voor de) kwaliteit van de uitvoering van zijn taken? Kerntaak daarbinnen is of het bestuur ervoor zorgt dat er voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar is. 2. Heeft het bestuur een professionele kwaliteitscultuur en functioneert het transparant en integer? 3. Communiceert het bestuur actief over de eigen prestaties en ontwikkelingen? 4. Is het financieel beheer deugdelijk? Het onderzoek naar deze deelvragen is daarmee gericht op de standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Resultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. Hierbij merken we op dat het gebruikte waarderingskader nog niet vigerend is ten tijde van dit vierjaarlijks onderzoek. De beoordelingen en waarderingen in dit rapport moeten dan ook worden gezien vooruitlopend op het in werking treden van het waarderingskader per augustus Werkwijze De informatie die bij de inspectie aanwezig is over het bestuur en het bijbehorende samenwerkingsverband, hebben we geanalyseerd en aangevuld met onderzoeken op zowel het niveau van het bestuur als van het samenwerkingsverband. Het gaat bijvoorbeeld om het bestuursverslag, het ondersteuningsplan, het strategisch beleidsplan, financiële gegevens, resultaatsgegevens en signalen. We hebben gesprekken gevoerd met het bestuur, de controller van het samenwerkingsverband, met de coördinator en de INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 7/24

8 beleidsmedewerker van het samenwerkingsverband en met een lid van de raad van toezicht. Onderzoeksactiviteiten De rondetafelgesprekken voerden wij op 28 juni 2017 met vertegenwoordigers van verschillende geledingen binnen het samenwerkingsverband. We spraken met een groep ouders, een aantal leraren, schakelfunctionarissen tussen het samenwerkingsverband en de scholen, functionarissen werkzaam binnen de jeugdhulpverlening of gemeente, en enkele schoolleiders van scholen voor voortgezet onderwijs, praktijkonderwijs en speciaal (voortgezet)onderwijs. Hoewel de ondersteuningsplanraad niet apart was uitgenodigd, namen wel enkele leden daarvan deel aan de gesprekken, vanuit hun rol als ouder van leerlingen op de aangesloten scholen. Kort geformuleerd stonden tijdens de rondetafelgesprekken steeds de volgende drie vragen centraal: - Wat vindt u van passend onderwijs en wat merkt u daarvan in de dagelijkse praktijk? - Hoe werkt passend onderwijs binnen het samenwerkingsverband en welke concrete ervaringen hebt u ermee? - Helpt passend onderwijs de kinderen die hiermee te maken krijgen? Hierna stelde de inspectie samen met het bestuur en de directeur het definitieve plan vast voor het onderzoek op 5 juli Het bestuur heeft daarbij een specifiek onderwerp benoemd, namelijk de impact van de specifieke context van de regio op de realisatie van passend onderwijs. Het eerste gesprek ging vooral over de financiële situatie van het samenwerkingsverband, de resultaten en de kwaliteitszorg. Hierna voerden we een bestuursgesprek waarin we naast een aantal resterende gespreksonderwerpen ook een terugkoppeling gaven over onze bevindingen uit de voorgaande gesprekken. Leeswijzer Na bovenstaande uitleg over de inrichting van het inspectieonderzoek, geven we in het volgende hoofdstuk onze oordelen en conclusies weer en lichten we die nader toe. In hoofdstuk 2 geven we in paragraaf 2.1 ook de hoofdconclusie weer. In hoofdstuk 3 hebben we de reactie van het bestuur op het onderzoek en de rapportage opgenomen. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 8/24

9 2. Bestuur Resultaten, kwaliteitszorg en financieel beheer In dit hoofdstuk geven we onze onderzoeksuitkomsten weer op bestuursniveau, dat wil zeggen: onze oordelen op de standaarden in de gebieden Resultaten, Kwaliteitszorg en ambitie en Financieel beheer. 2.1 Conclusie Wij concluderen dat Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen zich weliswaar op de werkvloer in positieve zin ontwikkelt, maar niet op alle standaarden een zodanige kwaliteit weet te realiseren dat het oordeel voldoende van toepassing is. Het samenwerkingsverband weet een dekkend netwerk aan voorzieningen te realiseren ondanks een ongunstige uitgangspositie voor de uitvoering van passend onderwijs. De zeer uitgestrekte en dunbevolkte regio kampt met aanzienlijke krimp. De afstand tot de voorzieningen in de rest van Zeeland is groot. Als er al een voorziening beschikbaar is, dan blijkt de afstand vaak een belemmering. Veel leerlingen gaan in België naar school en leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, komen vaak terug naar Nederland. Dat betekent dat de vraag naar ondersteuning in de regio niet afneemt, maar in verhouding groeit. Ook is er veel vraag naar onderwijs op scholen waar veel extra ondersteuning is, zoals het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs. De samenwerking tussen de deelnemende besturen blijft te informeel en is daarmee onvoldoende krachtig om te sturen. De kwaliteitszorg is nog steeds onvoldoende. Het financieel beheer van het samenwerkingsverband is onvoldoende; we zien verhoogde risico s voor de financiële continuïteit. Het bestuur voldoet niet aan de onderzochte deugdelijkheidseisen op dit kwaliteitsgebied. In de volgende paragrafen vatten we onze oordelen samen in tabellen en geven we een toelichting. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 9/24

10 2.2 Resultaten We zijn nagegaan of het bestuur voor alle leerlingen in het samenwerkingsverband die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplaats beschikbaar heeft. Aan de hand van de standaard Resultaten' hebben we dat onderzocht. In de volgende tabel staat ons oordeel. Het samenwerkingsverband kent een groot en veelzijdig aantal lokale voorzieningen/arrangementen voor extra ondersteuning. Veelal zijn deze flexibele arrangementen zo opgezet dat leerlingen kunnen profiteren van schooloverstijgende expertise. Deze voorzieningen hebben niet altijd een directe relatie met beleid vanuit het samenwerkingsverband, maar het samenwerkingsverband heeft een belangrijke bovenschoolse rol als het gaat om coördinatie en toewijzing aan leerlingen. Men weet elkaar goed te vinden. Het traject richting integratief onderwijs dat het samenwerkingsverband medio 2016 is gestart, vormt daarop een uitzondering. Scholen werken hierbij samen in hybride onderwijsondersteuningsarrangementen. Wanneer scholen samenwerken heeft het samenwerkingsverband veel aandacht voor de randvoorwaarden. Uitgangspunt is de ondersteuningsbehoefte van de leerling. In het traject naar integratief onderwijs benoemt het samenwerkingsverband deze randvoorwaarden, waarvan de belangrijkste is dat het samenwerkingsverband wil ontschotten en zo wil zorgen voor een goede wisselwerking tussen voortgezet speciaal en regulier onderwijs. In het samenwerkingsverband functioneert een werkgroep passend onderwijs die veel initiatieven bij elkaar brengt en dient als platform voor kennisdeling en advisering aan het bestuur. Deze werkgroep lijkt met de coördinator van het samenwerkingsverband en de beleidsmedewerker een cruciale bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Verder kent het samenwerkingsverband een Platform Uitwisseling Leerlingondersteuning (PUL). Dit platform signaleert en bespreekt onder meer knelpunten in de ondersteuning van INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 10/24

11 individuele leerlingen en zorgt voor inhoudelijke afstemming bij begeleiding en eventuele verwijzing naar een meer passende plaats in het regulier onderwijs of in een speciale voorziening. Het bestuur heeft goed zicht op de ondersteuningstoewijzing en neemt besluiten over extra ondersteuning binnen de wettelijk voorgeschreven termijnen. Hoewel enkele ouders ons aangeven dat de voorlichting over het traject naar extra ondersteuning beter kan, zijn zij en ook de medewerkers van de scholen tevreden over de werkwijze en de snelheid waarmee het samenwerkingsverband de aanvraag voor extra ondersteuning behandelt. Doordat de toewijzing van extra ondersteuning is gewijzigd is de verantwoordelijkheid voor de begeleiding van leerlingen na de invoering van passend onderwijs meer bij de scholen komen te liggen. Van leraren wordt naast een positieve houding bij de opvang van leerlingen met een specifieke ondersteuningsbehoefte ook verwacht dat zij meer complexe vaardigheden bezitten om maatwerk te leveren. Leraren moeten hun competenties ontwikkelen en hun grenzen verkennen. Dat betekent meer werkdruk, maar ook dat de begeleiding is verbeterd en er een beter vangnet is voor leerlingen die dreigen uit te vallen. Het bestuur heeft de thuiszitters in beeld en kent de leerlingen die het risico lopen om thuiszitter te worden. Er is een protocol thuiszitters opgesteld waarbij alle samenwerkingsverbanden (po/vo en het reformatorische samenwerkingsverband) samenwerken met de scholen, het Regionaal Bureau Leerlingzaken Zeeuws-Vlaanderen en de gemeenten. Het samenwerkingsverband werkt actief aan het voorkomen en terugdringen van thuiszitters, zet zijn netwerk in bij situaties van (dreigend) thuiszitten en zoekt met ouders en leerlingen naar oplossingen. Hierbij zoeken de coördinator en beleidsmedewerker net zolang door tot zij een (maatwerk)oplossing hebben gevonden. De afstemming met jeugdhulp verloopt op de werkvloer goed, binnen kaders die zij zelf afspreken. De leraren, begeleiders en andere betrokkenen geven echter aan behoefte te hebben aan een door bestuur en gemeenten vastgesteld gezamenlijk kader waarbinnen kan worden samengewerkt. De medewerkers krijgen weliswaar alle ruimte en mogelijkheden om hun werk te doen en afspraken te maken, maar ze missen regie. Met het ondersteuningsplan (H 10, passend onderwijs en gemeentelijk beleid), de jeugdnota en een beleidsagenda is echter een gezamenlijk kader aanwezig. Blijkbaar ontbreekt het eerder aan bekendheid hierover, getuige ook de resultaten van de Monitor Aansluiting Onderwijs Jeugdhulp. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 11/24

12 De wachtlijsten bij psychiatrie, veroorzaken dat er leerlingen zijn die niet tijdig de juiste hulp krijgen. Ook het werken met één-kind/school-één-plan is nog volop in ontwikkeling. 2.3 Kwaliteitszorg en ambitie Het beeld dat het bestuur heeft over de kwaliteit van het samenwerkingsverband, komt voldoende overeen met het beeld van de inspectie. We stellen vast dat de afspraken in het ondersteuningsplan voldoende doorwerken tot op schoolniveau. Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband heeft vanuit zijn maatschappelijke opdracht in zijn ondersteuningsplan doelen geformuleerd. De regionale context speelt een belangrijke rol bij het benoemen en bijstellen van doelen. Het samenwerkingsverband heeft echter beperkt zicht op de realisatie van zijn doelen omdat het de instrumenten voor monitoring nog onvoldoende heeft ontwikkeld. Het samenwerkingsverband verantwoordt zich in het jaarverslag 2016 maar beschrijft daarin vooral activiteiten en legt weinig verbinding tussen beleid en resultaten. Er is te weinig terug te vinden over de kwantitatieve en kwalitatieve resultaten die het samenwerkingsverband behaalt. Er zijn geen gegevens vanuit zelfevaluatie beschikbaar. Het bestuur monitort daarmee onvoldoende de voortgang in de realisatie van zijn doelen. Daardoor is het niet mogelijk om na te gaan in hoeverre het samenwerkingsverband op schema is in de realisatie van de in het ondersteuningsplan gestelde doelen. Ook het opstellen van een realistische doelgerichte en tijdgebonden werkagenda is daarom niet mogelijk. Kwaliteitscultuur De ongunstige uitgangspositie bedreigt het voortbestaan van het voortgezet onderwijs op meerdere plaatsen in Zeeuws- Vlaanderen. De besturen van de scholen voor voortgezet onderwijs zoeken zelf, en met elkaar naar oplossingen om hun onderwijs in de regio op niveau te houden. Een zware opgave gezien de specifieke context waarbinnen dit moet gebeuren. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 12/24

13 In het samenwerkingsverband zijn de schoolbesturen verenigd. De belangrijkste taak van het samenwerkingsverband is om ervoor te zorgen dat voor alle leerlingen een thuisnabije passende onderwijsplek beschikbaar is. Voor de uitvoering van de taken van het samenwerkingsverband is cruciaal dat de kwaliteit van de samenwerking effectief is tussen betrokken aangesloten bevoegde gezagsorganen. In dit samenwerkingsverband bestaan korte lijnen en weet men elkaar goed te vinden als er iets gedaan moet worden om ervoor te zorgen dat leerlingen passend onderwijs krijgen. Dat is op zich goed omdat leerlingen hiermee direct geholpen zijn. Ook de schoolbesturen zelf zetten flinke stappen om extra ondersteuning op hun scholen vorm te geven. Maar als het daarbij blijft, bestaat ook gevaar dat het samenwerkingsverband steeds achter de feiten aanloopt. Het wegvallen van voorzieningen, wat gezien de huidige situatie niet ondenkbaar is, betekent in de context van Zeeuws- Vlaanderen voor een groot deel van de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben dat zij geen thuisnabije ondersteuning meer kunnen krijgen. In 2015 stelde de inspectie bij het onderzoek naar het samenwerkingsverband dat het daarom misschien nodig is dat het samenwerkingsverband de al bestaande saamhorigheid tussen de schoolbesturen meer verstevigt door betere afspraken waaraan de besturen zich committeren: In het samenwerkingsverband zijn de lijnen kort en is over het algemeen duidelijk belegd wie waarop aanspreekbaar is. Besturen die zijn aangesloten voelen zich solidair met elkaar en handelen vanuit vertrouwen. ( )Vanwege de context waarin de besturen moeten blijven samenwerken is echter de vraag of de huidige werkwijze ook voldoende waarborg biedt om in de toekomst dit niveau van samenwerking vol te houden. Daarvoor is het misschien nodig dat het samenwerkingsverband overweegt om ook de nu bestaande informele solidariteit meer te 'formaliseren' en toekomstbestendig/duurzaam te maken. De reactie van het bestuur was: De constatering en suggestie om de goede, informele verhoudingen te formaliseren is een 'eyeopener'. Het bestuur zal zich daarover beraden. We moeten nu helaas vaststellen dat ten opzichte van 2015 te weinig stappen in die richting zijn gemaakt en de kwaliteit van de samenwerking onvoldoende effectief lijkt. Een krachtige organisatie met een sterke sturing door het samenwerkingsverband op de doelen ontbreekt, terwijl dat wel nodig is om het voorzieningenniveau op peil te houden. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 13/24

14 Verantwoording en dialoog Het bestuur heeft een jaarverslag waarin staat aangegeven welke ontwikkelingen er speelden en welke resultaten er zijn bereikt. Bestuurders, coördinator en beleidsmedewerker hebben elk functionele overleggen met schoolleiders, werkgroepen en de gemeenten. De ondersteuningsplanraad overlegt structureel (viermaal per jaar) met het bestuur en jaarlijks met de raad van toezicht. De ondersteuningsplanraad geeft aan eerder betrokken te willen zijn bij de ontwikkeling van beleid om daarop invloed te kunnen uitoefenen en medeverantwoordelijkheid te kunnen dragen. Het bestuur, evenals de raad van toezicht, herkennen dat niet. De ondersteuningsplanraad wordt, met de frequentie waarin jaarlijks vergaderd wordt, juist steeds actueel meegenomen in de beleidsontwikkelingen en -voornemens. Voor de nieuwe cyclus ondersteuningsplan zal dat opnieuw het geval zijn. De dagelijkse leiding van het samenwerkingsverband is een personele unie met het samenwerkingsverband po in Zeeuws- Vlaanderen, waarmee de samenwerking op de werkvloer voor een groot deel is geborgd. 2.4 Financieel beheer Financieel beheer voldoet niet De financiële continuïteit is als onvoldoende beoordeeld. De financiële rechtmatigheid is beoordeeld als voldoende. Wij baseren ons oordeel over het kwaliteitsgebied Financieel beheer op de beoordeling van de onderliggende standaarden voor financiële continuïteit en rechtmatigheid. Het Financieel beheer is dan ook beoordeeld als onvoldoende. Wij geven in beginsel geen oordeel over de financiële doelmatigheid. Continuïteit De financiële continuïteit van Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen beoordelen we op basis van het onderliggend onderzoek als onvoldoende. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 14/24

15 Het samenwerkingsverband is per 1 augustus 2014 opgericht. De meest recente jaarrekening is de jaarrekening Deze jaarrekening bevat een meerjarenbegroting die de periode 2016 tot en met 2020 beslaat. Wij hebben voor het onderzoek gebruik gemaakt van deze jaarrekening en van de financiële voortgangsrapportage Q Desbetreffende stukken geven een beeld van de inkomsten en uitgaven en prognoses van het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband heeft in 2016 een negatief resultaat van behaald. Het eigen vermogen is negatief en bedraagt per ultimo 2016 in totaal op een balanstotaal van De solvabiliteit bedraagt hierdoor -41 procent. Dat betekent dat het samenwerkingsverband in de toekomst niet aan zijn financiële verplichtingen zal kunnen voldoen. Tijdens het onderzoek bleek dat de in het jaarverslag genoemde prognose voor de jaren 2017 tot en met 2020 niet meer actueel is en in negatieve zin zal afwijken. Het samenwerkingsverband gaf aan dat het in ieder geval ook in 2017 een negatief resultaat zal behalen. De meerjarenbegroting uit het jaarverslag 2016 geeft daardoor geen realistisch beeld van de toekomst. Deze negatieve resultaten in combinatie met het negatieve eigen vermogen geven aanleiding om de financiële continuïteit als onvoldoende te beoordelen. Tevens stelt de inspectie dat de herziening van het slechts een week eerder uitgebrachte jaarverslag met nieuwe, meer negatieve cijfers, een duidelijk teken is dat het samenwerkingsverband financieel niet in control is. Het samenwerkingsverband had dit tijdig moeten signaleren, het jaarverslag hierop aan moeten passen en het publiceren van het jaarverslag eventueel een week uit moeten stellen. Nu geeft het jaarverslag een niet getrouw beeld van de werkelijke verwachtingen. Het bestuur voldoet hiermee niet aan zijn verantwoordelijkheid om op transparante wijze verantwoording af te leggen aan zijn stakeholders. Overigens had ook de accountant dit voor publicatie van het jaarverslag moeten signaleren. Op basis van de negatieve resultaten en het oordeel dat het samenwerkingsverband financieel niet in control is, beoordeelt de inspectie de financiële continuïteit als onvoldoende. Doelmatigheid Wij geven geen oordeel over de financiële doelmatigheid. Wel voeren wij zo nodig het gesprek over de manier waarop INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 15/24

16 besturen hun middelen ten goede laten komen aan het onderwijs. Rechtmatigheid We beoordelen de rechtmatigheid voor Stichting Samenwerkingsverband Voortgezet Onderwijs Zeeuws- Vlaanderen als voldoende. Ons oordeel bij deze standaard gaat enerzijds uit van de bevindingen van de instellingsaccountants uit het eerstelijnstoezicht op de financiën van het onderwijs. Anderzijds speelt aanvullende informatie een rol, zoals signalen en (lopende) onderzoeken op het gebied van financiële rechtmatigheid. Beide aspecten leiden gezamenlijk tot een gewogen oordeel. In het onderzoek bij dit samenwerkingsverband hebben zich aan ons geen gegevens voorgedaan die een positieve waardering van de financiële rechtmatigheid in de weg staan. 2.5 Vervolgtoezicht De inspectie oordeelt dat de besturing van dit samenwerkingsverband door het bestuur niet leidt tot voldoende resultaat en daarmee onvoldoende is. Dit betekent dat de inspectie bij dit samenwerkingsverband voor het vervolgtoezicht op de kwaliteit afwijkt van de reguliere termijn van vier jaar. Een jaarlijkse risicoanalyse en/of urgente signalen kunnen de inspectie aanleiding geven het vervolgtoezicht verder aan te scherpen. Dat geldt ook voor het toezicht op de financiën. Voor de wettelijke tekortkomingen krijgt het bestuur de herstelopdrachten die in onderstaand schema staan vermeld. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 16/24

17 Beoordeling Herstelopdracht Datum gereed KA1 Kwaliteitszorg KA2 Kwaliteitscultuur Het bevoegd gezag dient zorg te dragen voor de kwaliteit van de dienstverlening aan de aangeslotenen. Onder zorgdragen voor valt in elk geval het naleven van de wettelijke bepalingen en het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg (artikel 17a, achtste lid, onder e, WVO). Voor de uitvoering van de taken van het samenwerkingsverband is cruciaal dat de kwaliteit van de samenwerking effectief is tussen aangesloten bevoegde gezagsorganen en regionale partijen zoals de gemeenten en zorginstellingen (artikel 17a, WVO). De inspectie ontvangt van het samenwerkingsverband uiterlijk per 1 februari 2018 een conceptondersteuningsplan voor een nieuwe planperiode van vier jaar. Daaruit blijkt dat het samenwerkingsverband zicht heeft op de beoogde en bereikte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben en de daarmee samenhangende bekostiging. Bovendien heeft het samenwerkingsverband na analyse van de bereikte resultaten nieuwe beoogde kwalitatieve en kwantitatieve resultaten vastgesteld van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben en de daarmee samenhangende bekostiging vastgesteld. Het samenwerkingsverband neemt zo spoedig mogelijk daadwerkelijk maatregelen om te komen tot een effectieve samenwerking die voorkomt dat in de nabije toekomst grote aantallen leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, daarvan verstoken blijven. Over deze maatregelen houdt het samenwerkingsverband de inspectie per ommegaande geïnformeerd. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 17/24

18 Op 17 november 2017 heeft het bestuur de inspectie geïnformeerd over een aantal maatregelen om de onderlinge samenwerking te verbeteren tussen een deel van de deelnemende schoolbesturen en deze te borgen, waardoor de mogelijk negatieve gevolgen voor het dekkend netwerk van onderwijsvoorzieningen afgewend lijken. De herstelopdracht KA2 komt hiermee per 17 november 2017 te vervallen. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 18/24

19 3. Reactie van het bestuur In zijn reactie d.d. 17 november 2017 schrijft het bestuur: Inleiding Het bestuur heeft met belangstelling kennis genomen van uw rapport en is voornemens uw bevindingen nadrukkelijk - en vooral spoedig - te betrekken in de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband en bij de ontwikkeling van een nieuw ondersteuningsplan. Duidelijk is dat uw bevindingen (wat beter moet) het bestuur nopen tot een aanpassing van het beleid op het terrein van financiën en kwaliteit. Hoewel het directe effect op passend onderwijs nog niet direct zichtbaar zal zijn, is met het eindadvies van de Taskforce VO Zeeuws-Vlaanderen ( Gewoon goed onderwijs, op 30 oktober 2017), een helder perspectief ontstaan voor de samenwerking tussen de vo-scholen in Zeeuws-Vlaanderen. Dat biedt ook kansen voor het samenwerkingsverband. Op weg naar integratief voortgezet onderwijs, ontstaat nog meer ruimte voor de verdere integratie van het voortgezet speciaal onderwijs, voor ontschotting en voor nieuwe vormen van samenwerking. Ingezet wordt op thuisnabij onderwijs op drie locaties (Oostburg, Terneuzen, Hulst). Het bestuur van het samenwerkingsverband zet daarnaast verder in op inhoudelijke samenwerking. Per 1 augustus 2018 zal het Samenwerkingsverband VO bestaan uit drie (3) schoolbesturen, die bereid zijn tot verdere verkenning van de stip op de horizon (één schoolorganisatie in Zeeuws-Vlaanderen). Gunstig is dat het nieuwe perspectief een oplossing biedt voor de problematiek van het Zwin College in Oostburg, waarmee de mogelijk negatieve gevolgen voor het dekkend netwerk van onderwijsvoorzieningen zijn afgewend. Een oplossing voor de financiële problematiek van het samenwerkingsverband biedt de Taskforce echter nog niet. Het door de Taskforce aangekondigde onderzoek naar de oorzaken van de tekorten binnen het samenwerkingsverband is een stap in de goede richting. De resultaten van het onderzoek moeten samen met de voorgenomen maatregelen van het samenwerkingsverband, op het gebied van kwaliteit, passend onderwijs voor VO-leerlingen in Zeeuws-Vlaanderen in de toekomst waarborgen. Aanpak kwaliteitszorg en monitoring Het bestuur wil de aandachtspunten m.b.t. kwaliteitszorg (en sturing daarvan) als volgt aanpakken: INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 19/24

20 De inspectie beoordeelt de kwaliteitszorg als onvoldoende, vooral als gevolg van het ontbreken van zicht op de realisatie van de doelen. Monitoringsinstrumenten en evaluatiegegevens ontbreken. Het bestuur gaat in het kader van een kwaliteitszorgsysteem, spoedig op zoek naar een professioneler, elementair en praktisch instrument (of werkwijze) om de resultaten m.b.t. de doelen uit het ondersteuningsplan periodiek in beeld te hebben. Gelet op de eerste herstelopdracht zal het bestuur de beoogde en bereikte kwantitatieve en kwalitatieve doelen (opnieuw) in beeld brengen en zo nodig aanpassen. Verder zal het bestuur de aan de doelen verbonden acties en de inzet van middelen gaan registreren en periodiek gaan rapporteren over de behaalde resultaten. Er is een evaluatie nodig van de in mei 2015 opgenomen doelen in het huidige ondersteuningsplan. Het bestuur wil deze evaluatie gericht en planmatig inzetten en gegevens genereren door en voor gesprek. Middels zelfreflectie wil het bestuur inzichtelijk maken waar het kwalitatief om gaat. Het bestuur beschikt reeds over een eigen doelstellingenmatrix, gebaseerd op het waarderingskader van de inspectie. Hierin zijn in matrixvorm doelen uitgewerkt op drie beleidsterreinen (resultaten, management en organisatie en kwaliteitszorg). Het bestuur zal deze matrix nu daadwerkelijk in een pdca-cyclus ter hand nemen. Verder zal het bestuur m.b.t. het instrumentarium zijn licht verder opsteken bij collega s van andere samenwerkingsverbanden voor goede voorbeelden. Het Samenwerkingsverband VO 2901 werkt bijvoorbeeld met zgn. kwaliteitskaarten. Monitoring Het bestuur constateert dat de huidige toewijzingssystematiek beperkingen met zich meebrengt. In dat kader overweegt het bestuur de sturingsrol van het bureau samenwerkingsverband te versterken. M.b.t. de monitoring van de resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, overweegt het bestuur momenteel per 1 januari 2018 een steviger rol te beleggen bij een centrale commissie van deskundigen, onder leiding van de coördinator c.q. het bureau van het samenwerkingsverband. De mogelijkheid bestaat voort te bouwen op de rol van het huidige Platform Uitwisseling Leerlingen (PUL). INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 20/24

21 Gekoppeld aan de evaluatie en aanpassing van de doelen (en aan een nieuw kwaliteitsinstrument), kan deze commissie, als expertiseteam, zich op termijn ook ontwikkelen tot een auditcommissie. Visieontwikkeling Het bestuur is op grond van de eerder geschetste ontwikkelingen voornemens de bestaande notities Integratief voortgezet onderwijs Zeeuws-Vlaanderen (april 2016) en het addendum daarvan (maart 2017) te updaten. Een aanzet hiertoe, is gemaakt met de plannen in deze reactie. Aanpak financiële continuïteit Het bestuur wil de tekortkomingen m.b.t. de financiële continuïteit (en sturing daarvan) als volgt aanpakken: De inspectie beoordeelt de continuïteit als onvoldoende. Uw constatering (zie pagina 11) dat het samenwerkingsverband in de toekomst niet aan zijn financiële verplichtingen zal kunnen voldoen, baart ook het bestuur ernstig zorgen. Het bestuur herkent en erkent uw zorg over de financiële continuïteit. Ondanks de onvoldoende financiering en de daaruit voortvloeiende tekorten, steekt het bestuur op korte termijn in op een aantal maatregelen om de continuïteit te verbeteren en het negatieve resultaat weg te werken. In de begroting 2018 wordt nog altijd een substantiële, eigen bijdrage van de scholen opgenomen. Continuïteit wordt daarnaast ook verwacht op basis van de met de aangesloten besturen gemaakte afspraken over de uitgestelde betalingen. Er wordt gezocht naar mogelijkheden om te budgetteren, naar mogelijkheden om nieuwe streefpercentages te bepalen en naar afspraken over een vast aantal plaatsen, gebaseerd op het budget. Het bestuur beseft dat dit slechts financiële oplossingen zijn, en deze niets zeggen over de in de praktijk aanwezige ondersteuningsvraag. Voor praktijkonderwijs wordt de ondersteuningsbekostiging voor tien leerlingen voor rekening genomen van de betrokken schoolbesturen. Voor het samenwerkingsverband levert dat navenante baten op. In het kader van ontschotting en thuisnabij onderwijs worden momenteel serieuze initiatieven ondernomen voor locatie- en schoolbestuuroverschrijdende samenwerking. Het bestuur beraadt zich op de continuering van de externe dienstverlening vanaf 1 augustus INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 21/24

22 De uitwerking van verdere opties vindt plaats in het kader van de ontwikkeling van een nieuw ondersteuningsplan (zie onder). Hierover is nog besluitvorming nodig. Ontwikkeling ondersteuningsplan en tijd De aandachtspunten van de inspectie zijn mede input voor het nieuwe ondersteuningsplan. Het bestuur ontwikkelt per direct initiatieven, om op hoofdlijnen, nieuwe kaders aan te geven voor de kwaliteitszorg. Opgemerkt wordt dat verdere uitwerkingen, vanaf december 2017 en verder in het voorjaar van 2018, nog tijd gaan vragen. Het bestuur hecht er namelijk waarde aan alle betrokkenen goed in het ontwikkelingsproces mee te nemen. Dat begint met het delen van de aandachtspunten, met een plan van aanpak op hoofdlijnen, het stellen van nieuwe kaders (o.a. doelen) en verdere ideevorming. De globale plannen worden in de periode december februari 2018, op hoofdlijnen opgenomen in het nieuwe conceptondersteuningsplan. Aanscherping financiële cyclus Meer op het terrein van het algemeen financieel beheer zal het bestuur het ingezette, financiële plannings- en controlproces blijven doorzetten en waar nodig versterken. Dit met de begrotingscyclus, tussentijdse managementrapportages, kwartaalrapportages, evaluatie op financieel terrein en met het jaarverslag. Het periodiek in beeld hebben van leerlingenprognoses (ook tussentijds), verwijzingsgegevens, uitgifte toelaatbaarheidsverklaringen en leerlingenstromen (ook van po naar vo) is daarbij speciaal punt van aandacht. Lukt het wel met deze financiering? Los van de aanpak van uw aandachtspunten, blijft het bestuur van mening dat de herverdeling van de middelen in het kader van passend onderwijs, in vergelijking met de rest van het land, uiterst nadelig heeft uitgepakt voor onze regio. In die zin is naar onze mening voor Zeeuws-Vlaanderen sprake van een ontoereikende financiering. Weglek van leerlingen naar België versterkt dat effect nog. Vanuit de Taskforce is nu in opdracht van het ministerie van OCW en de schoolbesturen een onderzoek naar de oorzaken van de tekorten en van de hogere verwijzing aangekondigd. Het bestuur ziet een aantal, voor Zeeuws-Vlaanderen typische macro-sociale en macro-economische factoren als mogelijke oorzaken (o.a. krimp, het rurale karakter, sociaaleconomische status, opleidingsniveau, armoede-cumulatie, weglek hoogopgeleiden). INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 22/24

23 In de tussentijd volgt het bestuur nauwlettend de ontwikkeling van de leerlingenpopulatie, die een beroep doet op ondersteuning. INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS VIERJAARLIJKS ONDERZOEK 23/24

24 . Inspectie van het Onderwijs Postbus 2730, 3500 GS Utrecht T-algemeen T-Loket (voor vragen)