Inkoop in Vlagtwedde. Een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde. 1 De Jong Beleidsadvies

Transcriptie

1 Inkoop in Vlagtwedde Een onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde Rekenkamer gemeente Vlagtwedde april 2008 Uitvoerend onderzoeker: dr. ing. P.O. de Jong 1

2 Voorwoord Voor U ligt het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie Vlagtwedde naar het Inkoop- en aanbestedingsbeleid in uw gemeente in Eenzelfde onderzoek is uitgevoerd in de gemeente Bellingwedde. De rekenkamercommissie heeft uw suggestie, dit onderzoek uit te voeren, getoetst aan de selectiecriteria, genoemd in haar onderzoeksprotocol, en heeft besloten het onderzoek uit te laten voeren door Dr. Ing P.O. de Jong te Assen. Het rapport is voor een technische reactie aan de secretaris gezonden en nadat de opmerkingen in het rapport zijn verwerkt is het rapport voor een bestuurlijke reactie aan het college van B&W uitgereikt. De bestuurlijke reactie is bij dit rapport gevoegd. Als gevolg van deze reactie hebben nog enkele aanpassingen in het rapport plaatsgevonden. In het nawoord is hier aandacht aan besteed. Wij hopen dat het rapport bruikbare informatie verschaft en dat de aanbevelingen kunnen bijdragen tot een betere bedrijfsvoering. De rekenkamercommissie wil op deze plaats haar dank uitspreken aan alle betrokkenen en geïnterviewden voor hun medewerking aan dit rapport. De rekenkamercommissie Vlagtwedde, Sellingen, 28 april Mw. Mr. A. Schiphuis-Piël voorzitter Mw. Drs. G. Paas Broekman lid Dhr H. Zomer lid Mw H. van de Meent secretaris 2

3 Inhoud Samenvatting Inleiding Aanleiding Probleemstelling Leeswijzer Onderzoeksopzet Toetsingskader Inleiding Beleidsdoelstellingen De verantwoordelijkheid voor inkoop Rechtmatig en doelmatig aanbesteden Drempelbedragen en aanbestedingsvormen Overige eisen aan aanbestedingen Conclusies Doelmatig inkopen Inleiding Inkoopvolume De belangrijkste leveranciers De gefactureerde bedragen De inkopende afdelingen Conclusies Rechtmatig en doelmatig aanbesteden Inleiding De verantwoordelijkheid voor inkopen De keuze van de inkoopvorm Selectie van ondernemers Selectiecriteria Onderhandse en zelfstandige aanbestedingen Lokale en regionale ondernemers Integriteitseisen Gunning van opdrachten Contracten en contractenbeheer Controleren Uitvoerbaarheid van het beleid en neveneffecten Conclusies Conclusies en aanbevelingen Inleiding Conclusies Aanbevelingen Nawoord...28 Literatuur...29 Bijlage 1: Inkoop en aanbestedingen in eerder onderzoek...30 Bijlage 2: Gemeenten uit de quickscan...32 Bijlage 3: In het onderzoek betrokken aanbestedingsprocedures Bijlage 4: Lijst van geïnterviewden...34 Bijlage 5: Europese en nationale beleidscontext

4 Samenvatting In het onderhavige onderzoek staat het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde centraal. In de afgelopen jaren is er vanuit overheden een groeiende belangstelling voor inkoop- en aanbestedingsbeleid. Enerzijds komt deze belangstelling voort uit het besef dat een professioneel inkoop- en aanbestedingsbeleid een kostenreductie met zich mee kan brengen. Anderzijds bestaan er de nodige juridische en financiële risico s wanneer inkoopprocedures, met name als het gaat om grote aanbestedingen, onvoldoende zorgvuldig worden doorlopen. De gemeente Vlagtwedde heeft daarom ten minste vanaf 1991 een inkoop- en aanbestedingsbeleid, dat in 2004 is herzien. De indruk bestaat dat de gemeente sinds de laatste herziening van dit beleid haar inkoop- en aanbestedingsprocedures scherper volgt. Doel van het onderhavige onderzoek is na te gaan in hoeverre het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde wordt nageleefd. De centrale vraag die gesteld is, is de volgende. Beschikt de gemeente over een adequaat inkoop- en aanbestedingsbeleid, is de uitvoering van dit beleid hiermee in overeenstemming en zijn er verbeteringen mogelijk voor wat betreft aanpak, inrichting, beheer en werkwijze? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zijn deelvragen uitgewerkt. In deze samenvatting zijn de resultaten en conclusies per deelvraag uitgewerkt. De gegevens hebben betrekking op het jaar Wat zijn de beleidsdoelstellingen met betrekking tot het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid? Binnen de gemeente Vlagtwedde is het budgethouderschap decentraal neergelegd. De inkoop wordt gecoördineerd door een inkoopbeleid. Een senior beleidsmedewerker bij de afdeling Facilitaire Zaken coördineert het beleid. Deze functie is bij de wijziging van de organisatiestructuur per 1 april 2007 ontstaan. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde heeft een aantal doelstellingen. Deze zijn: 1. Handelen in overeenstemming met Europese regels; 2. Komen tot uniformering en professionalisering van het inkoopbeleid; 3. Een inzichtelijk en transparant beleid aansluit op termen als controleerbaar, doelmatig, integer en sociaal-maatschappelijk verantwoord; 4. Een efficiënte bedrijfsvoering; het verkrijgen van een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijk prijs en zo laag mogelijke risico s. Hoe is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht? Welke procedures moeten worden gevolgd? De gemeente Vlagtwedde heeft de fundamentele keuze voor concurrentiestelling gemaakt. Om invulling te geven aan het principe van proportionaliteit, geldt dat bij hogere aanbestede bedragen steeds zwaardere eisen worden gesteld aan de concurrentiestelling en de procedure. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een systeem met drempelwaarden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen zelfstandige, onderhandse, openbare en Europese aanbestedingen. Welk volume wordt er door de gemeente ingekocht en hoe is dat over de verschillende inkoopsegmenten verdeeld? Het totale inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde ligt rond de 17,3 miljoen euro op jaarbasis. Het valt op dat er zeer veel leveranciers zijn die voor betrekkelijk kleine bedragen een factuur insturen. Het aantal grote leveranciers is gering, maar deze kleine groep bepaalt een groot deel van het inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde. De te kiezen strategie is hier bundeling van kleine facturen (door mantelcontracten en het 4

5 samennemen van facturen) en individuele kritische evaluatie en concurrentiestelling bij de grote contracten. Er is nog te weinig sprake van bundeling van kleine facturen. Hoe vaak is de gemeente aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? In 2006 heeft de gemeente Vlagtwedde 23 aanbestedingsprocedures doorlopen. Het gaat om producten van uiteenlopende aard. Veruit de meeste aanbestedingen vallen onder de categorie diensten, gevolgd door werken. Leveringen komen weinig voor. Het blijkt dat aanbestedingen door de hele organisatie plaatsvinden. De (voormalige) afdeling Onderwijs Sport en Welzijn neemt de meeste aanbestedingsprocedures voor haar rekening, gevolgd door P&O, Sociale Zaken en Openbare Werken. Hoe vaak is de gemeente een Europees aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? De gemeente Vlagtwedde is in een gering aantal gevallen partij in een Europese aanbesteding. Gemiddeld waren er twee Europese aanbestedingen per jaar. 1 De meeste Europese aanbestedingen vallen in de categorie diensten. Doorgaans wordt in Europese aanbestedingen samengewerkt met andere gemeenten, wat de juridische kwaliteit ten goede komt en bovendien leidt tot verdere vraagaggregatie. Daarnaast worden Europese aanbestedingen vaak begeleid door een gespecialiseerd bureau. In hoeverre voldoet de aanbestedingspraktijk van de gemeente aan de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht? In de meeste aanbestedingsprocedures wordt voldoende concurrentie gesteld. Het blijkt echter ook dat sommige onderdelen van de aanbestedingsprocedures versterkt kunnen worden. De rekenkamer heeft vooral tekortkomingen geconstateerd daar waar het gaat om de transparantie. In de selectiefase werken veel afdelingen nog niet met groslijsten. Een groslijstenbeleid kan behulpzaam zijn bij het transparant maken van de selectie van ondernemers. Volgens het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde moet iedere afdeling een groslijstenbeleid hebben. Formeel heeft de gemeente geen lokale ondernemersbeleid, maar de behoefte om specifiek lokale ondernemers uit te nodigen, is er wel en het wordt ook gedaan. In sommige gevallen worden hier goede redenen voor aangevoerd, zoals snelle beschikbaarheid bij spoedeisende gevallen. Het aanbestedingsrecht laat enige ruimte om een lokale ondernemersbeleid te voeren. Er dient dus een discussie te worden gevoerd over het specifiek uitnodigen van lokale of regionale ondernemers in zelfstandige en onderhandse aanbestedingsprocedures. In sommige gevallen ontbreken gunningscriteria (laagste prijs of economisch voordeligste alternatief). Het blijkt dat de wijze waarop bij het economisch voordeligste alternatief de afweging die wordt gemaakt vaak niet in het dossier terug te vinden is. Het ontbreken van deze afweging maakt de beoordeling voor inschrijvers (en onderzoekers) weinig transparant. Om integriteitsproblemen te voorkomen mag de beoordeling van de offertes en de gunning van de opdracht niet in dezelfde hand zijn als de controle van het geleverde product. In veel gevallen wordt de gunning en de controle door dezelfde medewerker uitgevoerd. Deze functiescheiding is bij de gemeente nog te zwak ontwikkeld. 1 In totaal zijn 5 van de 23 aanbestedingen Europees. Daarbij moet worden aangetekend dat de Europese aanbestedingen over een periode van 2½ jaar zijn verzameld en dus oververtegenwoordigd zijn in de steekproef. 5

6 Ook de organisatie van het contractenbeheer is zwak. Momenteel beheert iedere afdeling haar eigen contracten. In veel gevallen is de medewerker die de gunning heeft verricht (en de controle uitvoert) tevens verantwoordelijk voor de contracten. Daardoor is belangrijke informatie versnipperd aanwezig binnen de organisatie en is het contractenbeheer kwetsbaar voor ziekte en uitval. Een centraal georganiseerd contractenbeheer ontbreekt. Zijn de betrokken ambtenaren op de hoogte van het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? Over het algemeen is het beleid bij de budgethouders goed bekend en wordt er getracht het beleid na te leven. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in werkvoorschriften neergelegd? De uniformering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is partieel. De uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is sterk gedecentraliseerd. Het is weliswaar zo dat voor bedragen binnen een bepaalde bandbreedte dezelfde aanbestedingsprocedures gelden, maar aan de inhoudelijke invulling van deze procedures wordt nauwelijks sturing gegeven. Beleid wordt decentraal uitgevoerd en er is weinig standaardisatie. Zo wordt er bijvoorbeeld nauwelijks gewerkt met standaardformulieren, contracten en modelprogramma s van eisen. Is het beleid volgens de (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? Het belangrijkste beeld dat naar voren komt is dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde uitvoerbaar is en in hoofdlijnen ook goed wordt uitgevoerd. Er is echter een aantal knelpunten. 1. Er is geen ondergrens gesteld aan het zelfstandig aanbesteden van een inkoop. Concurrentiestelling moet volgens het beleid altijd, ook bij zeer kleine geraamde kosten. De rekenkamer acht het vanuit de gedachte van werkbaarheid en proportionaliteit echter verstandiger om een ondergrens aan de concurrentiestelling te stellen. 2. Het systeem van drempelwaarden is in vergelijking met andere gemeenten erg fijnmazig te noemen en is niet overal even duidelijk. 3. Sommige medewerkers geven aan dat de drempelwaarden te laag zijn. De hoogte van drempelwaarden loopt echter in de pas met die van andere gemeenten. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders tot hogere bestuurslasten? De procedurele verplichtingen leiden enerzijds tot hogere kosten, maar anderzijds zijn de geïnterviewden van mening dat concurrentiestelling leidt tot een scherpere prijs. Het doorlopen van een relatief zware procedure bij inkopen waar de marges klein zijn, wordt niet altijd als kosteneffectief beschouwd. De rekenkamer is daarom van oordeel dat er een ondergrens aan concurrentiestelling moet worden gesteld. Eindoordeel De rekenkamer constateert dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid door de gemeente serieus wordt genomen. Hoewel er soms (gemotiveerd) wordt afgeweken van het beleid, bestaat er geen cultuur van ontduiking. Op een aantal punten kan het beleid echter worden verbeterd. Dat heeft vooral betrekking op het meer bundelen van kleine facturen. Daarnaast zijn er problemen aangetroffen met de transparantie van aanbestedingen. Belangrijke punten zijn hier het ontbreken van groslijsten, het ontbreken van een lokaal ondernemersbeleid en het expliciteren van de gunning. Verder dient de gemeente meer werk te maken van functiescheiding. Ten slotte dient het contractenbeheer te worden versterkt. 6

7 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Uit gesprekken met de gemeenteraad is naar voren gekomen dat de raad het wenselijk acht dat de rekenkamer onderzoek doet naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid zoals dat door de gemeente wordt uitgevoerd bij het aanbesteden van werken, diensten en leveringen. Voor de rekenkamer is dit aanleiding om een onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het bestaande aanbestedingsbeleid. Met aanbestedingen kunnen aanzienlijke financiële belangen gemoeid zijn. Wanneer het aanbestedingbeleid niet adequaat wordt uitgevoerd, kan dat grote juridische, bestuurlijke en financiële risico s met zich meebrengen. Voor de raad is het daarom van belang meer zicht te hebben op de werking van het aanbestedingsbeleid in de praktijk. Hoewel binnen de overheid veel wordt ingekocht, kreeg bij veel gemeenten inkoop tot voor kort zowel beleidsmatig als beheersmatig onvoldoende aandacht. Hierin lijkt de laatste jaren een kentering te ontstaan, onder meer door de ontwikkeling van Europese aanbestedingsregels, integraal management en het streven naar meer value-for-publicmoney. 2 Overheden realiseren zich in toenemende mate dat met een gericht beleid de effectiviteit van de inkoop (wordt het gewenste product tijdig geleverd) alsmede de efficiency (zuinig gebruik van overheidsgeld) kan worden verbeterd. Daarnaast vormen eisen aan de integriteit van de leverancier steeds belangrijker randvoorwaarden. Zie ook bijlage 1. Door bundeling van inkopen (eventueel samen met andere gemeenten), gebruikmaken van vrije concurrentie tussen leveranciers (door opvragen van meer offertes) en het procedureel inkaderen van de inkoop kan zo is de veronderstelling de kwaliteit van het ingekochte product worden verhoogd, de kosten worden gereduceerd en kunnen juridische en financiële risico s worden beperkt. Een aantal uitgangspunten vormt daarom de basis van gemeentelijk inkoopbeleid: 3 1. Eenheid van beleid: de organisatie treedt met één gezicht naar buiten; 2. Vraagaggregatie, standaardisatie en beperking van het aantal leveranciers; 3. Waar mogelijk dienen centraal mantelovereenkomsten te worden afgesloten; 4. Er dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van bestaande inkoopdeskundigheid. Op deze wijze hoeft de specifieke inkoopdeskundigheid niet bij elk dienstonderdeel aanwezig te zijn. 5. Beperking van inhuur van externen. Een vorm van inkoop waarin zoveel mogelijk aan bovenstaande uitgangspunten invulling wordt gegeven is aanbesteding. Veelal wordt aangenomen dat door middel van goede aanbesteding een prijsreductie van 15 tot 20 procent kan worden bereikt. 4 Aanbesteden wordt gedefinieerd als: het verwerven van goederen, diensten en werken van derden met gewenste (duurzame) kwaliteit, met zo weinig mogelijk risico s, tegen zo gunstig mogelijke condities en prijs teneinde de doelstellingen van de aanbestedende dienst te realiseren. Feitelijk komt dit neer op planmatig inkopen op basis van een bestek. Dit wordt ook wel professioneel inkopen genoemd. 5 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vult dit wat concreter voor gemeenten in en gaat ervan uit dat aanbesteding een proces van inkopen [is] waarbij de opdrachtgever op transparante en objectieve wijze de opdracht verstrekt aan een opdrachtnemer, die voldoet aan bepaalde 2 J.W. Stel; Inkoophandleiding voor de publieke sector, J.W. Stel; Inkoophandleiding voor de publieke sector, Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG, 2006; p StimulanSZ, Model Inkoopbeleid StimulanSZ,

8 eisen en die de beste aanbieding heeft gedaan. 6 Het juiste product, tegen de laagste prijs inkopen in een transparante procedure staat in deze definitie centraal. 1.2 Probleemstelling Beschikt de gemeente over een adequaat inkoop- en aanbestedingsbeleid, is de uitvoering van dit beleid hiermee in overeenstemming en zijn er verbeteringen mogelijk voor wat betreft aanpak, inrichting, beheer en werkwijze? Deelvragen: 1. Wat zijn de beleidsdoelstellingen met betrekking tot het gemeentelijke inkoop- en aanbestedingsbeleid? 2. Hoe is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente ingericht? Welke procedures moeten worden gevolgd? 3. Welk volume wordt er door de gemeente ingekocht en hoe is dat over de verschillende inkoopsegmenten verdeeld? 4. Hoe vaak is de gemeente aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 5. Hoe vaak is de gemeente een Europees aanbestedende partij? Om welke producten gaat het en hoe zijn deze aanbestedingen over de diensten verdeeld? 6. In hoeverre voldoet de aanbestedingspraktijk van de gemeente aan de Algemene bepalingen van aanbestedingsrecht? 7. Zijn de betrokken ambtenaren op de hoogte van het geldende inkoop- en aanbestedingsbeleid? 8. Is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in werkvoorschriften neergelegd? 9. Is het beleid volgens de (sub)budgethouders uitvoerbaar? Waar zitten knelpunten? 10. Leidt het inkoop- en aanbestedingsbeleid volgens (sub)budgethouders tot hogere bestuurslasten? 1.3 Leeswijzer In deze rapportage worden de uitkomsten van het rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde weergegeven. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de wijze waarop het onderzoek is opgezet. In hoofdstuk 3 wordt vanuit het aanbestedingsrecht, het gemeentelijke beleid en algemene uitgangspunten een toetsingskader voor dit onderzoek afgeleid. Uitgangspunt daarbij is dat het gehele inkoopproces wordt beoordeeld. De geïnteresseerde lezer kan in bijlage 5 een beknopte samenvatting van de juridische achtergronden van het toetsingskader lezen. Hoofdstuk 4 en 5 vormen het empirische deel van het onderzoek. In hoofdstuk 4 wordt een kwantitatieve analyse gemaakt van de inkoop in Vlagtwedde. Het inkoopvolume wordt bepaald en uitgesplitst naar onder andere afdelingen, leveranciers en segmenten. In hoofdstuk 5 worden onder andere de resultaten van het dossieronderzoek en de interviews gepresenteerd. Ten slotte worden in hoofdstuk 6 conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. 6 Vianen, C. en Burg, M van den, Goed besteed; inkopen en aanbesteden, de stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, VNG,

9 2 Onderzoeksopzet De inkoop- en aanbestedingsprocedures van de gemeente Vlagtwedde die zijn afgerond in het jaar 2006 zijn bestudeerd. De Europese aanbestedingsprocedures uit de jaren 2005, 2006 en begin 2007 zijn bestudeerd. De volgende methoden zijn gebruikt om empirische data te verzamelen: 1. Internetquickscan. In een quickscan via het internet zijn 14 gepubliceerde inkoopen aanbestedingsnota s en verordeningen bij andere gemeenten geïnventariseerd. Door deze inventarisatie is een beeld ontstaan van de variatie in inkoopbeleid bij een aantal Nederlandse gemeenten. Hiermee is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde vergeleken. In bijlage 2 is een lijst met gemeenten opgenomen die in de quickscan zijn betrokken. 2. Inkoopscan. Ter bepaling van het inkoopvolume is een uitdraai van de crediteurenadministratie gemaakt. Hierdoor kon het inkoopvolume worden bepaald en worden uitgesplitst naar afdelingen en leveranciers. Uit deze lijst zijn die facturen weggelaten die in zuivere zin niet op een inkooprelatie betrekking hadden. Zo zijn alle persoonlijke onkostenvergoedingen uit het bestand verwijderd. Ook subsidierelaties en de reguliere exploitatie van gemeenschappelijke regelingen zijn niet als inkoop beschouwd en zijn waar mogelijk uit het bestand weggelaten. 3. Interview met sleutelpersoon. Bij de gemeente is een gesprek gehouden met een sleutelpersoon op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid. In dit interview kwamen praktische zaken aan de orde. De sleutelpersoon heeft de onderzoeker op het spoor gezet van te interviewen personen en vindplaatsen van inkoop- en aanbestedingsdossiers. Daarnaast is het inkoop- en aanbestedingsbeleid inhoudelijk doorgesproken. 4. Dossieronderzoek. In dit onderzoek zijn de dossiers van alle aanbestedingsprocedures over het jaar 2006 onderzocht. De afgeronde Europese aanbestedingen van de jaren 2005, 2006 en 2007 zijn onderzocht. Dat is gedaan door middel van een lijst met afgewezen offertes, die de gemeente Vlagtwedde in het kader van het accountantsonderzoek bijhoudt. Via deze afgewezen offertes zijn de dossiers van de toegewezen offertes opgespoord en doorgenomen. In totaal zijn er 23 aanbestedingstrajecten in het onderzoek betrokken. Deze zijn weergegeven in bijlage 3. Hoewel geen enkel dossier alle documenten bevat waarvan verwacht mag worden dat ze aanwezig zijn, kon meestal toch een redelijk beeld worden verkregen hoe de belangrijkste stappen in de aanbestedingsprocedure zijn verlopen. In enkele gevallen was het dossier zo incompleet dat er weinig aan kon worden afgeleid. In één dossier waren bijvoorbeeld slechts twee offertes aanwezig, verder niets Verdiepende interviews met budgethouders. Na de analyse van de dossiers zijn verdiepende interviews gehouden met de budgethouders. Het gaat om open interviews waarin kan worden doorgevraagd naar onduidelijkheden die uit de dossieronderzoeken naar voren komen. Daarnaast hebben de budgethouders kwalitatief inzicht gegeven in de doelmatigheid van de procedure, de gebruikelijke werkwijze, knelpunten en ontwikkelingen. In bijlage 4 is een lijst met geïnterviewden opgenomen. 7 Het betrof de aanbesteding van de vervanging van de waterleiding van Moekesgat. 9

10 3 Toetsingskader 3.1 Inleiding In de volgende paragrafen wordt beknopt het beleid beschreven zoals dat terug te vinden is in de nota inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2004 en het mandatenbesluit van de gemeente Vlagtwedde. Ter bepaling van meer algemene uitgangspunten is onder meer gebruik gemaakt van de VNG-handleiding Verdien aan besteden. 8 Voor een meer juridische inleiding in de Europese en nationale beleidscontext wordt verwezen naar bijlage Beleidsdoelstellingen Tot 1 april 2007 was de gemeente Vlagtwedde georganiseerd volgens het sectorenmodel. Per genoemde datum heeft er een kanteling plaatsgevonden naar het directiemodel. In deze nieuwe structuur is het inkoopbeleid ondergebracht in de functie van de senior beleidsmedewerker van de afdeling Facilitaire Zaken. In de oude structuur waren de sectorhoofden verantwoordelijk voor de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Omdat in dit onderzoek inkopen en aanbestedingsprocedures uit het jaar 2006 worden onderzocht, zal aansluiting worden gezocht bij de oude structuur. Het inkoopbeleid is centraal geregeld in een beleidsnota uit 2004, die een ouder beleid uit 1991 vervangt. 9 De uitvoering van het beleid gebeurt decentraal. Inkoop is in deze visie een proces waarin zeven fasen worden doorlopen, te weten inventariseren, specificeren, selecteren en contracteren (tezamen tactische inkoop) en bestellen, bewaken en nazorg (tezamen operationele inkoop). Het beleid spitst zich toe op de stappen specificeren en selecteren. De operationele inkoop krijgt minder beleidsmatige aandacht. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde heeft een aantal doelstellingen. 1. Handelen in overeenstemming met Europese regels; 2. Komen tot uniformering en professionalisering van het inkoopbeleid; 3. Een inzichtelijk en transparant beleid dat aansluit op termen als controleerbaar, doelmatig, integer en sociaal-maatschappelijk verantwoord; 4. Een efficiënte bedrijfsvoering; het verkrijgen van een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijk prijs en zo laag mogelijke risico s. 3.3 De verantwoordelijkheid voor inkoop De inkoopbevoegdheden over het jaar waarop het onderzoek zich richt, zijn neergelegd in het mandaatbesluit Mandatering vindt volgens art. 1.6 van het besluit plaats op een zo laag mogelijk niveau Doorgaans is de medewerker die met betreffende taken is belast gemandateerd een bedrag tot euro per inkoop te besteden. 2. Bij bedragen tot euro tekent ook het hoofd van de afdeling waaraan de taken zijn gemandateerd. 8 VNG, Handreiking verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNGuitgeverij, Den Haag, Inkoop- en aanbestedingenbeleid gemeente Vlagtwedde, Mandaatbesluit gemeente Vlagtwedde, 2006; p

11 3. Voor bedragen boven de euro dient het college van B&W een besluit te nemen. 4. Op het gebied van openbare werken liggen de bedragen hoger. Medewerkers zijn gemandateerd voor gunning van werken tot een bedrag van euro, het afdelingshoofd tot en het sectorhoofd tot maximaal euro. Boven dat bedrag moet er een collegebesluit worden genomen. 3.4 Rechtmatig en doelmatig aanbesteden Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde stelt concurrentiestelling centraal. Dit betekent in de praktijk het opvragen van meer offertes. Daarbij geldt een aantal juridische randvoorwaarden. De rechter toetst aan de Algemene beginselen van aanbestedingsrecht. Deze zijn kort samengevat non-discriminatie, objectiviteit en transparantie (zie voor meer achtergronden bijlage 5). Indien een aanbestedingsprocedure goed wordt doorlopen, wordt invulling gegeven aan deze beginselen. Een aantal aanvullende randvoorwaarden voor een goede invulling van aanbestedingsprocedures wordt in deze paragraaf besproken Drempelbedragen en aanbestedingsvormen In Vlagtwedde gelden de volgende drempelbedragen voor de onderscheiden aanbestedingsvormen. Werken Leveringen Diensten Opmerkingen Openbaar > > > Openbaar (met voorselectie) > > > Meervoudig onderhands via > > > min. 3 offertes groslijsten Enkelvoudig onderhands via < < < min. 3 offertes groslijsten Enkelvoudig onderhands via < < < min. 2 offertes groslijsten Zelfstandig aanbesteden < < < min. 3 offertes Zelfstandig aanbesteden < < < min. 2 offertes Tabel 3.1: Drempelbedragen gemeentelijk beleid Vlagtwedde. De drempelbedragen van Vlagtwedde verschillen niet significant van de gemiddelde drempelbedragen van 14 andere onderzochte gemeenten. De Europese drempelbedragen zijn uiteraard voor iedere gemeente gelijk. Er zijn in vergelijking met andere gemeenten drie dingen die opvallen aan het systeem van drempelwaarden van Vlagtwedde: 1. In vergelijking met veel andere gemeenten is het systeem van drempelwaarden van de gemeente Vlagtwedde fijnmazig te noemen. Het onderscheid tussen zelfstandig aanbesteden (aanbesteding zonder groslijsten) en onderhands aanbesteden (aanbesteding met groslijsten) wordt bij weinig gemeenten gemaakt. 2. Er zijn twee categorieën enkelvoudig onderhandse aanbestedingen waarbij respectievelijk twee of drie offertes moeten worden opgevraagd. Enkelvoudige aanbesteding wil echter zeggen dat er slechts één offerte wordt opgevraagd (ook wel gunning uit de hand genoemd). Waarschijnlijk wordt hier meervoudig onderhandse aanbesteding bedoeld. Als dat het geval is, vallen de derde en de vierde categorie samen. Het beleid is hier niet helder. 3. Aan het opvragen van minimaal twee offertes in een zelfstandige aanbestedingsprocedure is geen ondergrens gesteld (let op het kleiner dan teken voor de euro in tabel 3.1). Daardoor moeten in principe alle inkopen worden aanbesteed. 11

12 Hierdoor wordt het voor inkopen van producten van kleine bedragen moeilijk, zoniet onmogelijk, om conform het beleid in te kopen Overige eisen aan aanbestedingen Aan de aanbestedingsprocedures worden nog enkele eisen gesteld. Deze zijn: 1. In de opdrachtformulering wordt het doel van de aanbesteding aangegeven plus een omschrijving van de levering, werk of dienst. 2. Bij openbare procedures dienen selectiecriteria te zijn vastgesteld. Door middel van selectiecriteria kunnen per aanbesteding bepaalde ondernemers worden uitgesloten van deelname. 3. Bij onderhandse aanbestedingen worden ondernemers uitgenodigd een offerte uit te brengen. Volgens het aanbestedingsbeleid van de gemeente Vlagtwedde is er alleen sprake van onderhandse aanbesteding als de ondernemer wordt geselecteerd van een groslijst. Indien dit niet is gebeurd, moet de aanbesteding worden gekwalificeerd als zelfstandig Het lokale en regionale ondernemersbeleid van de gemeente Vlagtwedde is onduidelijk. Enerzijds geeft Vlagtwedde aan dat er geen lokaal of regionaal voorkeursbeleid bestaat. Anderzijds wordt gesteld dat bij gelijke geschiktheid de voorkeur naar een lokale leverancier uitgaat. Een lokaal of regionaal leveranciersbeleid staat al snel op gespannen voet met het non-discriminatiebeginsel Er dienen duidelijke gunningscriteria te worden opgenomen in de opdrachtformulering. Als gunningscriterium kan worden gekozen voor de laagste prijs of het meest voordelige alternatief. Dat laatste criterium kan tal van kwaliteitseisen bevatten, zolang deze maar objectief, transparant en niet discriminerend zijn. 6. Inkoopvoorwaarden zijn van belang omdat indien de gemeente deze inkoopvoorwaarden niet heeft automatisch de verkoop- of leveringsvoorwaarden van de leverancier of aannemer gelden. De algemene inkoopvoorwaarden van de gemeente Vlagtwedde zijn van toepassing verklaard op alle inkopen en diensten met ingang van 1 januari Deze inkoopvoorwaarden zijn niet gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel en/of de rechtbank Contractenbeheer omvat het vastleggen, actueel houden en toegankelijk maken van gegevens over lopende contracten. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde gaat niet in op contractbeheer, maar contractenbeheer wordt algemeen gezien als een zeer belangrijke stap in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. 8. De controle van het geleverde product mag volgens art. 15 van het mandatenbesluit (vooral als het gaat om werken) niet worden uitgevoerd door de ambtenaar die de gunning heeft gedaan. 3.5 Conclusies Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is neergelegd in een nota die in 2004 is vastgesteld. Daarnaast zijn de bevoegdheden om te kunnen inkopen vastgelegd in het mandatenbesluit. Inkoop wordt decentraal door een groot aantal (sub)budgethouders uitgevoerd. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is daarbij kaderstellend. Uniformering van inkoopprocedures, het nastreven van inkoopsynergie en het bewerkstelligen van rechtmatig handelen zijn de belangrijkste doelstellingen van het beleid. Concurrentiestelling wordt 11 Inkoop- en aanbestedingsbeleid Vlagtwedde 2004; p Er zijn wel mogelijkheden in beperkte mate een lokaal leveranciersbeleid te voeren. Sommige gemeenten stellen in hun beleid dat indien mogelijk ten minste één leverancier uit de regio moet worden uitgenodigd een offerte uit te brengen. Gunning van de opdracht gaat vervolgens op basis van eerlijke concurrentie tussen alle inschrijvers. 13 Deponeren van algemene voorwaarden bij de KvK en/of de rechtbank is niet verplicht, maar kan nuttig zijn als de gemeente niet altijd in staat is om de algemene voorwaarden te verstrekken. Degene met wie Vlagtwedde zaken doet, kan ze dan toch inzien. Daarnaast is het deponeren nut hebben bij meningsverschillen voor de bewijsfunctie. 12

13 als uitgangspunt genomen. Het beleid focust daarbij sterk op het specificeren en selecteren van producten. Het beleid is vooral van belang om te bepalen welke aanbestedingsvorm moet worden gekozen. De operationele inkoop krijgt minder beleidsmatige aandacht. 13

14 4 Doelmatig inkopen 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een kwantitatief beeld gegeven van het inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde. Daarnaast wordt een beeld geschetst van de verdeling over leveranciers. Wanneer er sprake is van veel leveranciers (vooral binnen een zelfde inkooppakket) duidt dat op een versnipperde inkoop Inkoopvolume Het totale inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde over het jaar 2006 bedraagt 34,4 miljoen euro. Als we de uitgaven die niet direct als inkoop kunnen worden bestempeld, zoals betalingen aan overheden, de belastingdienst, de Bank Nederlandse Gemeenten, personeelskosten en subsidierelaties weglaten, houden we een beïnvloedbaar deel over van 17,3 miljoen euro. 4.3 De belangrijkste leveranciers In deze paragraaf wordt het aantal leveranciers in beeld gebracht. Een groot deel van het inkoopvolume wordt bepaald door een klein aantal leveranciers. In tabel 4.1 zijn de crediteuren weergegeven waaraan het hoogste bedrag is overgemaakt. Als we kijken naar de in 2006 betaalde bedragen aan leveranciers en aannemers, zien we dat financieel gezien de sociale werkvoorziening Wedeka een bijzondere positie inneemt met een bedrag van 1,6 miljoen Euro. We zien dat de grote ingenieursbureau s die zijn gespecialiseerd in infrastructurele werken als K.W.S. B.V., Bouwmij B.V., Grontmij en Oranjewoud flink vertegenwoordigd zijn in de toptien. Crediteur Bedrag Wedeka K.W.S. B.V Van Gansewinkel Bouwmij B.V Gemeente Groningen (afvalinzameling) Grontmij B.V Oranjewoud Essent Retail Noorderpoortcollege De Grooth (leerlingenvervoer) Tabel 4.1: Toptien belangrijkste leveranciers 4.4 De gefactureerde bedragen In 2006 zijn er bijna inkopen gedaan. Figuur 4.2 laat de verdeling van de inkopen beneden de euro zien. Uit de figuur blijkt dat de inkoop van de gemeente Vlagtwedde kwantitatief gezien vooral betrekking heeft op kleine zaken. De mediane 14 VNG, Handreiking Verdien aan besteden, naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden voor lokale overheden, VNGuitgeverij, Den Haag, 2003; pp

15 besteding bedraagt 274 euro. 15 Er werden facturen vanaf 1 eurocent betaald. Onder de 35 euro (een lage schatting van de administratieve kosten voor de verwerking van een factuur) zijn er 629 facturen betaald procent van de facturen heeft betrekking op inkopen beneden de 250 euro. Inkopen boven de euro zijn met een 12 procent van het totaal een relatieve zeldzaamheid. Ook wanneer we boven de euro kijken, zien we dat de aantallen inkopen naar boven toe snel afnemen. Er wordt door de gemeente dus veel ingekocht voor relatief kleine bedragen Frequency Mean =620,99 Std. Dev. =956,927 N = , , , , , ,00 Bedrag Figuur 4.2: Verdeling van inkopen beneden de euro. Uitgedrukt in geld blijkt dat een klein aantal inkopen bepalend is voor een groot deel van de bestedingen. De groep bestedingen boven de euro heeft betrekking op een totaalbedrag van euro. Dit betekent dat de 12 procent grootste inkopen verantwoordelijk is voor 88 procent van de uitgaven. Inkopen boven de euro zijn weliswaar relatief zeldzaam, maar zij vormen in financieel opzicht wel de belangrijkste groep. In veel gevallen zijn leveranciers of aannemers van producten of diensten boven de euro op te vatten als incidentele crediteuren. In totaal zijn er 404 inkopen van meer dan euro gevonden. Bij 147 inkopen kwam de leverancier slechts één keer voor in het bestand. 38 leveranciers kwamen twee maal voor in het bestand (dus 76 inkopen). 14 leveranciers kwamen drie maal voor (dus 42 inkopen). Een beperkte groep leveranciers schreef in 2006 meer dan drie facturen van boven de euro uit. Deze groep is weergegeven in tabel Het gemiddelde bestede bedrag is euro. In dat geval wordt het gemiddelde sterk beïnvloed door enkele zeer hoge waarden. De mediaan is minder gevoelig voor extreme waarden en is daarom een betere centrummaat dan het gemiddelde. 16 Dat is 16 procent van het totale aantal inkopen. 15

16 Crediteur Aantal facturen Gemiddeld factuurbedrag Wedeka Essent Retail Oranjewoud Smart IT service Rendo energie Grontmij advies Baanderij Essent KWS B.V Van Gansewinkel Noorderpoortcollege Bouwbedrijf Wolbers Folkers Loonbedrijf Arcadis RO B.V Koudenburg Asito Tabel 4.3: Leveranciers met meer dan drie facturen boven de euro. Het werkvoorzieningschap Wedeka heeft een bijzondere positie ten opzichte van de gemeente. Zij is enerzijds een gemeenschappelijke regeling van de gemeente, maar anderzijds voert Wedeka als opdrachtnemer opdrachten uit waarin de gemeente Vlagtwedde als opdrachtgever fungeert. Conform het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten (Bao) uit 2005 zijn deze uitgaven als inkopen beschouwd. 17 Als producten elders op de markt zouden worden ingekocht, zullen de exploitatiekosten van de gemeenschappelijke regeling stijgen en zal de gemeentelijke bijdrage tevens stijgen. De verbondenheid tussen de gemeente en haar werkvoorzieningschap leidt daarom tot een groot aantal opdrachten van uiteenlopende aard. Diensten of leveringen die op meer locaties worden aangeboden, hebben tot gevolg dat er meer facturen worden uitgeschreven. Energie is hiervan een voorbeeld. Energie wordt geleverd aan verschillende gebouwen, scholen en sportterreinen. In de toptien van bedrijven die de meeste facturen van boven de euro uitschrijven staan drie energieleveranciers, te weten Essent Retail, Essent en Rendo Energie. Schoonmaakwerkzaamheden door Asito gebeurt ook op meer locaties. 4.5 De inkopende afdelingen Omdat hier gegevens uit 2006 zijn geanalyseerd, worden de afdelingen uit de oude organisatiestructuur (tot 1 april 2007) benoemd. Bijna 80 procent van de totale inkoop boven de euro wordt gedaan door drie afdelingen van de gemeente Vlagtwedde. Met 42 procent van de totale uitgaven aan inkoop, vindt de meeste inkoop plaats door de afdeling Openbare Werken. Op de tweede en derde plaats staan Sociale Zaken en Onderwijs Sport en Welzijn (OSW). Sociale Zaken koopt weliswaar minder producten in dan OSW, maar hier staan gemiddeld hogere bedragen tegenover. OSW doet dus meer kleine inkopen. In een statistische toets 18 blijken de verschillen in gemiddelde uitgaven tussen de afdelingen overigens niet significant te zijn. 19 De overige zes afdelingen beslaan bij elkaar opgeteld slechts 20 procent van de uitgaven en liggen qua uitgaven dicht bij elkaar (zie tabel 4.4). 17 In het Bao zijn de belangrijkste regels neergelegd die betrekking hebben op Europese aanbestedingen. Deze regels hebben echter ook een doorwerking naar kleinere aanbestedingen. 18 Oneway anova. 19 Dit is te wijten aan de zeer grote spreiding in uitgaven per inkoop binnen de afdelingen. 16

17 Afdeling Aantal inkopen % Kosten % Openbare Werken , ,6 Sociale Zaken 52 12, ,5 Onderwijs Sport en Welzijn 81 20, ,8 Financiën 28 6, ,0 Bestuurszaken 25 6, ,6 VROM 28 6, ,5 Interne Zaken 22 5, ,0 P&O 14 3, ,8 Burgerzaken 5 1, ,2 Totaal Figuur 4.4: Schatting van het aantal facturen boven de euro uitgesplitst naar afdeling (oude structuur) en een schatting van de kosten 4.6 Conclusies Het totale beïnvloedbare inkoopvolume van de gemeente Vlagtwedde bedraagt 17,3 miljoen euro. Het blijkt dat het merendeel van de facturen die worden betaald betrekking hebben op relatief kleine bedragen. Onderzoek naar mogelijkheden voor bundeling van inkopen en facturen kan daarom nuttig zijn. Slechts 12 procent van de inkopen heeft betrekking op een bedrag hoger dan euro. Die inkopen bepalen echter wel 88 procent van de totale waarde van de inkopen. Er worden relatief weinig inkopen van boven de euro gedaan bij dezelfde leveranciers. De afdelingen Openbare Werken, Sociale Zaken en Onderwijs, Sport en Welzijn zijn verantwoordelijk voor bijna 80 procent van de gemeentelijke inkopen. 17

18 5 Rechtmatig en doelmatig aanbesteden 5.1 Inleiding In deze paragraaf worden de resultaten gepresenteerd van het onderzoek naar de aanbestedingsprocedures die de gemeente Vlagtwedde in 2006 heeft doorlopen. Eerst wordt nagegaan welke afdelingen de aanbestedingen hebben gedaan. Vervolgens worden verschillende fasen van het inkoopproces doorlopen. Ten slotte wordt aandacht besteed aan neveneffecten van het beleid en worden conclusies getrokken. Omdat zaken uit 2006 zijn bestudeerd wordt in de dossieranalyse aangesloten bij de oude organisatiestructuur (tot 1 april 2007). 5.2 De verantwoordelijkheid voor inkopen Uitgangspunt van het beleid van Vlagtwedde is dat inkoop en aanbestedingen door budgetbewakers en -houders van de vakafdelingen wordt gedaan. In tabel 5.1 is een verdeling van het aantal aanbestedingen over de verschillende gemeentelijke afdelingen gemaakt. Het blijkt dan ook dat aanbestedingen door de hele organisatie van de gemeente plaatsvinden. De (voormalige) afdeling Onderwijs Sport en Welzijn neemt de meeste aanbestedingsprocedures voor haar rekening. Afdeling Aantal Percentage Onderwijs Sport en Welzijn Personeel en Organisatie 4 17 Sociale Zaken 3 13 Openbare Werken 3 13 Financiën 2 9 Interne Zaken 1 4 Totaal Tabel 5.1: Aanbestedingen verdeeld over de afdelingen Uit de gesprekken blijkt dat aanbestedingstrajecten in principe door de budgethouders worden uitgevoerd. Bij grotere (Europese) aanbestedingstrajecten wordt vaak samengewerkt met buurgemeenten. In die gevallen wordt een (intergemeentelijk) inkoopteam samengesteld en wordt een (grotere) gemeente aangewezen als trekker van het aanbestedingstraject. Deze gemeente wordt geacht specifieke expertise op het betreffende gebied te hebben of op te doen. De kennis over Europese aanbestedingen die in Vlagtwedde niet aanwezig is, wordt zo ingebracht vanuit bijvoorbeeld het inkoopbureau van een andere gemeente. Daarnaast wordt door samen te werken inkoopsynergie nagestreefd. Europese aanbestedingsprocedures worden steevast begeleid door een extern adviesbureau. Dit bureau begeleidt onder andere het opstellen van het programma van eisen, verleent haar diensten bij de geobjectiveerde afweging tussen inschrijvers en zorgt dat de procedure wordt bewaakt. Inhuur van het bureau gebeurt door de trekkende gemeente. De kostenversleuteling van het aanbestedingstraject tussen de deelnemende gemeenten gaat op basis van de inwonersaantallen. Begeleiding door een extern bureau verhoogt tegen relatief geringe kosten de juridische kwaliteit van het aanbestedingstraject. 5.3 De keuze van de inkoopvorm Welke procedure moet worden gekozen is afhankelijk van het soort product dat wordt ingekocht (werk, dienst, levering) en het geraamde bedrag. Bij het aanbestedingsbeleid is het onderscheid tussen werken, diensten en leveringen van belang, omdat voor deze categorieën verschillende drempelwaarden gelden. Daarom is ook een uitsplitsing 18

19 gemaakt naar deze categorieën (zie tabel 5.2). Veruit de meeste aanbestedingen van de gemeente Vlagtwedde in het jaar 2006 bleken te vallen binnen de categorie diensten. Aanbesteding van werken en leveringen komt beduidend minder vaak voor. Categorie Aantal Percentage Dienst Werk 5 22 Levering 2 9 Totaal Tabel 5.2: Verdeling over de categorieën aanbestedingen Raming van de te verwachten kosten is belangrijk om te bepalen via welke procedure moet worden aanbesteed. Kostenraming kan vaak goed op basis van de historische bedragen. In veel gevallen is in het dossier geen schriftelijke kostenraming terug te vinden. De meeste aanbestedingen die door de gemeente Vlagtwedde worden gedaan zijn zelfstandige of onderhandse aanbestedingen (zie tabel 5.3). Het blijkt in de praktijk lastig te bepalen of er werkelijk geen groslijsten zijn gebruikt, of dat zij wel zijn gebruikt maar niet in het dossier zijn opgenomen. Om deze reden zijn beide aanbestedingstypes geaggregeerd weergegeven. Aanbestedingsprocedure Aantal Percentage Zelfstandig en onderhands Openbaar 1 4 Europees 5 22 Totaal Tabel 5.3: Verdeling over de aanbestedingsprocedures Openbare aanbestedingen komen weinig voor, Europese aanbestedingen lijken iets vaker voor te komen. Dit is echter een artefact van de selectieprocedure, waarin alle Europese aanbestedingen uit de jaren 2005, 2006 en 2007 aan een onderzoek zijn onderworpen. In 2005 zijn twee Europese aanbestedingsprocedures doorlopen, in 2006 drie en in de eerste maanden van 2007 één. Er is door de rekenkamer geen enkele keer vastgesteld dat is verzuimd om Europees aan te besteden waar dat wel had gemoeten. Het aantal offertes dat moet worden opgevraagd is afhankelijk van de categorie van het product (dienst, werk, levering) en de geraamde kosten. Bij openbare en Europese aanbestedingen dient de aanbesteding in een aankondiging te worden gepubliceerd en kunnen in principe alle aanbieders zich inschrijven. Hier heeft de gemeente Vlagtwedde het aantal inschrijvingen niet in de hand. In de meeste gevallen worden drie offertes opgevraagd. 20 Deze waarde is goed te verklaren omdat er in het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde in de meeste gevallen van wordt uitgegaan dat bij zelfstandige of onderhandse procedures ten minste drie offertes moeten worden opgevraagd. In drie gevallen zijn slechts twee offertes opgevraagd. Dat de raad het aantal offertes ook in de gaten houdt blijkt uit een casus waarin de gemeenteraad een inkoop heeft aangehouden totdat er twee extra offertes waren opgevraagd en beoordeeld. 21 Van één casus is met zekerheid komen vast te staan dat het geraamde bedrag boven de drempelwaarde voor het opvragen van twee offertes 20 Het gewogen gemiddelde bedraagt 5 offertes. Dit gemiddelde wordt echter sterk verstoord doordat in één Europese aanbestedingsprocedure 33 offertes zijn ingediend. Zowel de modus als de mediaan liggen op drie offertes. 21 Casus risico-inventarisatie en evaluatie. 19

20 uitging. 22 In acht onderhandse procedures zijn meer offertes opgevraagd dan de voorgeschreven drie. Aantal offertes Aantal Percentage Totaal Tabel 5.4: Verdeling aantal offertes. Als een opdracht Europees wordt aanbesteed, betekent dit niet automatisch een stortvloed aan reacties. Slechts in één Europese aanbesteding waren er 33 aanbieders, verdeeld over negen kavels. 23 In drie van de vijf Europese aanbestedingen waren slechts drie aanbieders en in één geval vijf. In 21 van de 23 gevallen was het correcte aantal offertes in de dossiers te vinden. Dit hoge percentage is te verklaren uit het gegeven dat de accountant voor zijn rechtmatigheidstoets eist dat ook de afgewezen offertes zorgvuldig worden gearchiveerd in een dossier met afgewezen offertes. Door dit vereiste zijn vrijwel alle dossiers op dit punt compleet. In één dossier miste de offerte van het bedrijf waaraan de opdracht was gegund. 5.4 Selectie van ondernemers Selectiecriteria In zeven gevallen zijn selectiecriteria opgesteld (in zelfstandige en onderhandse procedures is dit doorgaans niet nodig). In alle gevallen zijn de selectiecriteria voldoende helder omschreven in het bestek. Selectiecriteria hebben er in twee gevallen toe geleid dat er ondernemingen zijn uitgesloten van verdere deelname aan het aanbestedingstraject. Uitsluiting vond vooral plaats op basis van het omvangcriterium Onderhandse en zelfstandige aanbestedingen De gemeente Vlagtwedde maakt in haar beleid het onderscheid tussen zelfstandige en onderhandse aanbestedingen. Om van een onderhandse aanbesteding te kunnen spreken, moet selectie van de uit te nodigen ondernemers plaatsvinden door middel van groslijsten. Het gebruik van dergelijke groslijsten is bij de afdeling Ruimte (en haar voorganger, de sector Ruimtelijke Zaken) al jarenlang gemeengoed. Voor verschillende typen werkzaamheden worden verschillende groslijsten gebruikt. Op een groslijst staat onder andere beschreven: Het type werkzaamheden; De leverancier; Wie de leverancier heeft ingebracht; Mogelijke relaties met de gemeente. Er is binnen de huidige afdeling Ruimte aandacht voor het aanbrengen van wisselingen in groslijsten. Deze aandacht is echter nog niet systematisch genoeg. Zo worden groslijsten niet jaarlijks geëvalueerd en er zijn nog geen spelregels op schrift gesteld over hoe met 22 Casus ondersteuning subsidietraject. 23 Aanbesteding reïntegratiediensten

21 wisselingen wordt omgegaan. Als gevolg van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente is dit wel vereist. De andere afdelingen hebben weinig herhalingsopdrachten en maken daarom geen gebruik van groslijsten. Een gevolg hiervan is dat veel onderhandse aanbestedingen volgens de definitie in het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Vlagtwedde moeten worden opgevat als zelfstandige aanbestedingen. Om beleidsconform te kunnen aanbesteden, dienen alle afdelingen groslijsten op te stellen en bij te houden Lokale en regionale ondernemers In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is aangegeven dat er in principe geen voorkeursbehandeling van lokale ondernemers is. Wel wordt bij gelijke geschiktheid de voorkeur voor een lokale ondernemer gegeven. Dit moet worden geïnterpreteerd dat er geen voorkeursbeleid voor lokale ondernemers is, zo blijkt uit de interviews. Er worden bij kleine contracten relatief veel ondernemers uit het Noorden van het land benaderd. Bij de huidige afdeling Ruimte bestaat een voorkeur voor de inhuur van lokale ondernemers. Wij proberen zo veel mogelijk te putten uit lokale bedrijven. Je moet verder kijken dan de directe lagere kosten van een project. Wat heb je eraan als je een goedkoper bedrijf uit Amsterdam inhuurt, terwijl daardoor hier een bedrijf failliet gaat en de werknemers in de WW komen? Dan is de winst weg. Daarnaast proberen wij de winter-ww terug te dringen door opdrachten in de winterperiode te geven, aldus een geïnterviewde medewerker. Ook wordt voor regionale bedrijven gekozen omdat deze bedrijven bij calamiteiten sneller te bereiken zijn. Bij de Europese aanbesteding van huishoudelijke verzorging voor de WMO zijn de zorgverleners getipt dat de gemeente ging aanbesteden. Dit zou niet uit een voorkeur voor lokale ondernemingen voortkomen. De reden voor het tippen was dat de gemeente vond dat de zorgverleners onvoldoende gewend waren om naar aanbestedingen te zoeken Integriteitseisen In geen enkele onderzochte procedure is de integriteit van ondernemers ter sprake gekomen. Er zijn dan ook geen ondernemers op basis van een integriteitstoets uitgesloten van deelname. Het is ook niet gebleken dat er in de onderzoeksperiode problemen zijn geweest met betrekking tot de integriteit van ondernemers. 5.5 Gunning van opdrachten In 13 gevallen was het economisch meest voordelige alternatief het gunningscriterium en in drie gevallen de laagste prijs. In zeven dossiers zijn geen gunningscriteria aangetroffen. Gunning op basis van de laagste prijs levert de eenvoudigste beoordeling op. Het laagste prijscriterium vinden we vrijwel alleen bij procedures over werken. In veel gevallen kan een aannemer inschrijven door invulling van een standaardformulier. In 8 van de 23 aanbestedingstrajecten is gebruik gemaakt van weegfactoren om tot de uiteindelijke gunning te komen. In alle vijf Europese aanbestedingen en in de openbare aanbestedingsprocedure is met weegfactoren gewerkt. Daarnaast zijn nog in twee onderhandse procedures afwegingen op basis van weegfactoren gevonden. Het is opvallend dat in veel dossiers geen schriftelijke weergave van de beoordeling van de offertes te vinden is. In 16 van de 23 dossiers is geen argumentatie of beoordelingsmatrix gevonden die inzicht gaf in de wijze waarop de keuze werd gemaakt. Bij beoordeling op basis van de laagste prijs is dat niet altijd nodig, omdat de laagste 21