Vertrouwen in burgers

Transcriptie

1 Vertrouwen in burgers samenvatting van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uitgave van A M S T E R D A M U N I V E R S I T Y P R E S S, Amsterdam 2012 De WRR is gevestigd: Lange Vijverberg 4-5 Postbus EA Den Haag Telefoon Telefax info@wrr.nl Website:

2 Inleiding Actief betrokken burgers zijn belangrijk voor een levende democratie. Ze houden volksvertegenwoordigers scherp en verschaffen draagvlak voor het uitvoeren van beleid. Maar burgers moeten wel betrokken kunnen en willen zijn. Burgerbetrokkenheid dat niet genoeg rekening houdt met de huidige ontwikkelingen en dynamiek van de samenleving is gedoemd achter de feiten aan te hollen. Tegen deze achtergrond vraagt de raad zich in dit onderzoek af: Hoe kunnen beleidsmakers burgers beter betrekken? Om deze vraag te kunnen beantwoorden voerde de raad een onderzoek uit, bestaande uit vier stappen; een verkenning van de context, gesprekken met burgers en beleidsmakers, veldonderzoek een literatuurstudie. De raad vertaalt de lessen uit dit onderzoek naar concrete aanbevelingen. Voordat we verder gaan, lichten we het begrip burgerbetrokkenheid toe. In dit rapport staan mensen centraal die verantwoordelijkheid nemen voor een maatschappelijk belang; die zich actief inzetten voor zaken die het eigenbelang overstijgen. Vaak gaat het om een publiek belang, een maatschappelijk belang waar de overheid zich de behartiging van aantrekt. Bij het lezen van dit onderzoek is het goed een aantal dingen in het achterhoofd te houden. Allereerst gaat de raad ervan uit dat de representatieve democratie blijft en niet wordt afgeschaft. Daarnaast richt het onderzoek zich vooral op de informele vormen van burgerbetrokkenheid. De pogingen die in de afgelopen decennia zijn gedaan, richtten zich namelijk, zonder resultaat, op het aanpassen van het formele instrumentarium. Ten derde besteedt dit rapport beperkt aandacht aan de rol van de media als kanaal voor burgerbetrokkenheid. Tot slot draagt dit rapport geen oplossingen aan voor de betrokkenheid van burgers op het niveau van de EU. De raad heeft niet de illusie met dit rapport dé oplossing te geven, maar meent wel een eerste aanzet tot een effectief betrokkenheidsbeleid te bieden.

3 1. De Uitdaging Alle pogingen die beleidsmakers de afgelopen decennia hebben ondernomen om de burgerbetrokkenheid te vergroten leidden tot weinig resultaat. Het is een verhaal van veel projecten, weinig leren en weinig structurele inbedding. Vooral de aansluiting op de ontwikkelingen in de samenleving is zoek en een geheel andere aanpak lijkt noodzakelijk Formeel en informeel Het speelveld van burgerbetrokkenheid kent twee kanten; een formele en een informele kant. De formele kant is de thuisbasis van volksvertegenwoordigingen en door de overheid ingestelde toezichthouders. In dit rapport richt de raad zich op de informele kant, van oudsher het werkterrein van de civil society. Hiermee wordt het maatschappelijk middenveld bedoeld, waarin we een driedeling kunnen maken tussen maatschappelijke instellingen, geformaliseerde samenwerkingsverbanden van burgers en rechtstreekse individuele inzet van burgers. De informele kant van burgerbetrokkenheid is steeds in beweging Maatschappelijk onbehagen Aan de hand van opiniepeilingen onderscheiden we in dit rapport vier verschillende stijlen van betrokkenheid: 1. De verantwoordelijke stijl (ongeveer 30-35% van de bevolking) Mensen met deze stijl zijn geïnteresseerd in de politiek en oordelen er bovengemiddeld positief over. Ze nemen relatief vaak deel aan informele vormen van democratische betrokkenheid. Ze hebben de wil en de toerusting om actief betrokken te zijn. 2. De volgzame stijl (15%) Deze mensen zijn eveneens bovengemiddeld positief over het politieke bedrijf, maar hebben een beperkt geloof in hun eigen mogelijkheden en stellen een relatief groot vertrouwen in de gekozen politici. Zij dragen daarom over het algemeen weinig bij aan het scherp houden van de beleidsmakers. 3. De pragmatische stijl (25-30%) Deze mensen hebben weinig op met de traditionele politiek en voelen zich daarin niet gehoord. Wanneer ze dat nodig achten roeren ze zich wel in de informele politiek en achten zichzelf daartoe ook competent: ze kunnen wel, maar willen alleen als het hen uitkomt. 4. De kritische stijl (25-30%) Deze mensen zijn ontevreden en kritisch. Ze hebben weinig vertrouwen in de politiek en voelen zich in hun we-tegen-ze-houding met beleidsmakers niet gehoord. Ze hebben een beperkt geloof in het gewicht van hun eigen inbreng en staan dus veelvuldig langs de zijlijn. Ze willen niet en denken niet te kunnen. Deze betrokkenheidsstijlen laten zien dat vooral specifieke groepen burgers onvrede en desinteresse voelen in de overheid en politiek. De oorzaken van dit onbehagen liggen in de complexer wordende samenleving die zowel burgers als beleidsmakers voortdurend voor nieuwe uitdagingen stelt. Mensen proberen de complexiteit van de samenleving terug te brengen met behulp van wetenschappelijke, technologische en maatschappelijke innovaties. Maar de tot dus ver geprobeerde oplossingen, leidden nog niet tot het gewenste resultaat. Tegelijkertijd blijft het speelveld van burgerbetrokkenheid met een ongekende snelheid en onvoorspelbaarheid bewegen. Op het speelveld tekenen zich vier onderstromen af die beleidsmakers de komende jaren voor flinke uitdagingen stellen: sturing op afstand, verstatelijking, centralisatie en decentralisatie Doorbraak noodzakelijk Het speelveld van burgerbetrokkenheid is voortdurend in beweging en alles wijst erop dat die bewegingen sneller, onvoorspelbaarder en onbeheersbaarder worden. Dat kan een bedreiging vormen voor het burgerbetrokkenheidsbeleid, zeker wanneer grote groepen burgers het vertrouwen in overheid en in hun eigen vermogen daar invloed op uit te kunnen oefenen dreigen te verliezen. De gevoelde afstand tussen burgers en beleidsmakers is te begrijpen als het verschil tussen een ideaalsituatie en de werkelijkheid van alledag. Burgerbetrokkenheid krijgt enerzijds inhoud binnen de kaders van het huidige overheidsbeleid: de officiële regels. Anderzijds zoeken frontlijnwerkers en beleidsmedewerkers een scharrelruimte voor informele aanpassing. Dit noemen we institutionele rek. Wanneer het beleid niet voldoende wordt aangepast op de nieuwe vereisten en rekmogelijkheden niet langer volstaan, komen de tekortkomingen van het beleid aan het licht. Tegen die achtergrond is een

4 doorbraak in het formele beleid vereist die, samen met aanvaardbare rek, ertoe kan bijdragen dat het tekort niet te groot wordt. Ondanks de inspanningen van beleidsmakers groeit het gat tussen ideaal en werkelijkheid. Daardoor is burgerbetrokkenheid gaan behoren tot de categorie van de sluipende beleidsvraagstukken: hardnekkige problemen die zich over een periode van tijd en vaak nauwelijks opgemerkt voordoen bij de aanpak van wezenlijke maatschappelijke vraagstukken. Waar het ideaal aan de horizon verdwijnt en de institutionele rek zijn grenzen bereikt, kan alleen een fundamentele koerswijziging de democratie levend houden. Daarom kiezen wij bij de opzet van ons onderzoek voor de aanval. Wij hebben ons vooral gericht op de verkenning van doorbraakmogelijkheden. Een levende democratie is nooit af en er moet altijd gezocht worden naar nieuwe routes en nieuwe vormen voor burgerbetrokkenheid.

5 2. Denken vanuit burgers Als er een les naar voren komt uit ons veldwerk, dan is het: denk vanuit burgers. Beleidsmakers moeten inspelen op de verschillen in motivatie en vaardigheden van burgers en oog houden voor de snelle veranderingen op het speelveld Meer dan beleidsparticipatie Burgers zijn op verschillende manieren betrokken. We onderscheiden: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijk initiatief. Bij de eerste twee ligt het initiatief bij beleidsmakers en mogen burgers meedoen, bijvoorbeeld door inspraak of vrijwilligerswerk. Vanuit de optiek en belevingswereld van burgers gaat het steeds om hetzelfde; ze maken ook geen principieel onderscheid. Vanuit het perspectief van beleidsmakers gaat het echter om geheel verschillende vraagstukken en verantwoordelijkheden. Beleidsparticipatie Beleidsmakers proberen met beleidsparticipatie vaak het draagvlak voor nieuw beleid te vergroten, bijvoorbeeld door een panel op te richten of door organisaties aan tafel uit te nodigen. Ook crowd sourcing waarbij beleidsmakers via internet een grote groep burgers vragen mee te denken over een probleem, valt hieronder. Beleidsparticipatie vindt plaats tijdens alle beleidsfasen. Dat leidt tot ergernis omdat burgers soms uit fase lopen. Maatschappelijke participatie Maatschappelijke participatie richt zich op de deelname van burgers aan het maatschappelijk verkeer langs twee sporen: tegenbinding en vervlechting. Een-op-eenverbindingen blijken bepalend voor de civiele omgang binnen de gedeelde ruimte. Deze een-op-eenverbindingen noemen we tegenbinding. In stationshallen bijvoorbeeld lopen grote menigten door elkaar, met slechts zelden een botsing. Er gelden misschien wel informele regels, zoals het blijven kijken en op basis daarvan het voortdurend corrigeren van de voorgenomen koers. Maatschappelijke participatie richt zich o0k op de vervlechting van moeilijk bereikbaren binnen hun dagelijkse leefomgeving. Een goede vervlechting bouwt op het algemene betrokkenheidsprincipe: mensen moeten betrokken kunnen en willen zijn. Maatschappelijk initiatief De derde vorm van betrokkenheid is die van de maatschappelijke initiatieven. Burgers nemen zelf het heft in handen om een bepaald doel na te streven. Hoewel op papier de drie velden van betrokkenheid zijn gescheiden, is het in de praktijk minder helder. Juist op de snijvlakken van de velden doen zich belangwekkende ontwikkelingen voor Burgers op het netvlies In de praktijk blijkt steeds weer dat de ene burger de andere niet is. Mensen komen pas in beweging als ze zich uitgedaagd voelen en menen verschil te kunnen maken. Burgers reageren op twee manieren op uitdagingen waarvoor zij zich zien gesteld: de eerste reactie is verzet tegen veranderingen. Ze willen de situatie houden zoals die is. De tweede reactie is die van verkenning; mensen gaan op zoek naar een nieuwe situatie die beter is dan de oude. Mensen noemen verschillende drijfveren voor hun activiteiten. Ze handelen omdat ze zich ergens bij betrokken voelen of vanuit bepaalde waarden en normen, een gevoel voor rechtvaardigheid of fatsoen. Veel vrijwilligers willen wat terugdoen voor een ander en mensen beleven plezier aan hun activiteiten. Willen is mooi, maar je moet ook kunnen. Hebben betrokken burgers wel de toerusting tijd, kwaliteit en instrumenten? Vooral minder toeberuste burgers voelen zich vaak overvraagd. Bovendien vinden veel ambtenaren dat burgers het vermogen missen om publieke vraagstukken te kunnen beoordelen. Een gemiste kans, want burgers hebben vaak veel meer ervaringskennis dan beleidsmakers. Als de uitdaging groot genoeg is en als burgers over de juiste toeberusting beschikken, zijn ze bereid en in staat tot actieve betrokkenheid. Ze verschillen echter in stijl Schuivende posities en nieuwe spelers Beleidsmakers en bestuurders worden geconfronteerd met veranderende houdingen en initiatieven van burgers. Tegelijkertijd benutten steeds meer burgers nieuwe mogelijkheden voor burgerbetrokkenheid via de koplopers in het bedrijfsleven en de zogenoemde andersbewegingen. Een succesvol betrokkenheidsbeleid houdt hier rekening mee.

6 3. Randvoorwaarden voor succes Waarom leidt burgerbetrokkenheid soms tot bevredigende resultaten en soms niet? Uit ons veldwerk blijken drie randvoorwaarden van toepassing; zonder sleutelfiguren, respect voor burgers, en evenwicht tussen loslaten en sturen wordt het niks. Wordt aan deze randvoorwaarden voldaan, dan is er juist wel veel mogelijk op het gebied van burgerbetrokkenheid Sleutelfiguren Betrokkenheid begint bij sleutelfiguren. Trekkers, mensen die de kar trekken, zijn vooral belangrijk voor maatschappelijke initiatieven. Verbinders, mensen die een verbinding kunnen leggen tussen verschillende groepen en netwerken en die mensen met de juiste personen in contact kunnen brengen, zijn nodig op alle velden van betrokkenheid. Verbinders zijn er in twee soorten: interne en externe verbinders. Interne verbinders kunnen effectief contact onderhouden met zowel andere burgers als beleidsmakers. In geval van afwezigheid van interne verbinders, zijn externe verbinders noodzakelijk. Dat zijn bijvoorbeeld frontlijnwerkers als wijkcoördinatoren, opbouwwerkers, dorpswerkers, buurtagenten en bijzondere docenten. Er is bijna nooit sprake van één verbinder, vaak is het een keten van verbinders die de afstand tussen burgers en beleidsmakers overbrugt. In vrijwel alle praktijksituaties blijken formele en informele netwerken van groot belang. Netwerken ontstaan op verschillende manieren. Bij toeval, omdat mensen elkaar tegenkomen in de buurt, of bewust. Het zijn vaak de maatschappelijke instellingen die de hoofdrol vervullen bij de netwerkvorming. Goede verbinders kennen de informele netwerken. Vooral informele netwerken die voortborduren op formele netwerken blijken in de praktijk belangrijk. Dan blijken veel gewone burgers in het nadeel, want zij zitten niet in die netwerken. Vooral van boven moeten beleidsmakers en bestuurders bereid zijn hun hand uit te steken naar degenen die dat nodig hebben Respect voor burgers De algemene opvatting is nog steeds dat bestuurders weten wat ze willen, ambtenaren over alle kennis beschikken en burgers vooral denken vanuit het eigenbelang. Maar zonder respect voor burgers mag je geen werkelijke betrokkenheid verwachten. Mensen willen serieus genomen worden. Er is vooral kritiek op de procedures voor formele beleidsparticipatie. Er wordt slecht geluisterd, er wordt niet gereageerd, mensen hebben het gevoel dat er over hun hoofd heen dingen worden besloten zonder dat ze daarover zijn geïnformeerd. Mensen begrijpen vaak wel dat ze hun zin niet krijgen, als hun argumenten maar wel meegenomen zijn in de besluitvorming. Nemen beleidsmakers burgers serieus, dan verdienen de investeringen rondom burgerbetrokkenheid zich terug. Burgerbetrokkenheid vergroot het draagvlak voor beleid. Bovendien bieden de uitingen van ongenoegen inzicht in wat mensen echt belangrijk vinden. Goede informatie-uitwisseling is een voorwaarde voor burgerbetrokkenheid. Ook als er geen nieuws is moeten burgers op de hoogte gehouden worden. De informatie moet bovendien aansluiten bij de leefwereld van doelgroepen. Doelgroepen zijn zelden homogeen en dat stelt bijzondere eisen aan informatievoorziening. Om een brede doelgroep te bereiken zijn bovendien meerdere kanalen nodig. Goede informatievoorziening betekent tweerichtingsverkeer: niet alleen informatie geven, maar ook verwelkomen. Beleidsmakers hebben nog een lange weg te gaan, vooral als het gaat om ICT. De mogelijkheden van crowd sourcing via bijvoorbeeld Twitter worden nog niet goed benut. Ook serious gaming, vaak simpele games die aanzet kunnen geven voor het activeren van (groepen) burgers, kan beter gebruikt worden. De terugkoppeling van resultaten aan burgers wordt onderschat. Betrokkenen hebben vaak geen idee wat er wordt gedaan met de discussie en hun inbreng daarin. Ze verwachten misschien teveel en raken teleurgesteld. Een goede informatievoorziening is van levensbelang voor externe verbinders. Burgerbetrokkenheid heeft ook baat bij een scherpe focus: veel dingen niet doen en wat je wel doet, heel goed doen. Als je ervoor gaat, moet je bouwen op een concrete motivatie, een concreet ontwerp en concrete kaders: wie heeft op welk moment welke beïnvloedingsmogelijkheden? Beleidsmakers moeten burgers niet overvragen: te moeilijke vragen en een te groot tijdsbeslag werken nadelig. Soms is het verstandig te kiezen voor een thematische benadering, waarbij burgers wordt gevraagd om inbreng op deelterreinen. Concreet betekent ook simpel. Vooral een lage instap is cruciaal. Om op internet een community te bouwen moet de eerste drempel zo laag mogelijk zijn. Dat geldt ook voor offline initiatieven. Gebruik geen dikke procedures en moeilijke woorden en kies voor de hand liggende locaties om elkaar te ontmoeten. Focus betekent ook het stellen van kaders: is voor iedereen duidelijk wat er van hem of haar verwacht wordt? Over welk probleem gaat het en in welke fase bevindt het beleidsproces zich? Binnen die kaders is maatwerk belangrijk. Wat op de ene plek werkt,

7 werkt niet automatisch op de andere plek. Niet iedereen kan op dezelfde manier worden bereikt; burgerschapsstijlen verschillen. Een aanpak moet passen bij de doelgroep en er moet aansluiting worden gezocht bij al bestaande informele netwerken. Frontlijnwerkers moeten achter hun bureau vandaan komen om mensen direct aan te spreken en ze moeten vooral ook zelf aanspreekbaar zijn Evenwicht tussen loslaten en sturen De kunst van burgerbetrokkenheid ligt in het op de juiste manier uitsteken van de helpende hand. Loslaten als het kan en sturen als het nodig is. De drie trefwoorden voor een evenwichtige betrokkenheid zijn: ruimte, eigenaarschap en ruggensteun. Burgers zoeken de ruimte om hun eigen ding te doen en frontlijnwerkers bewegen met hen mee. Maar dan moeten frontlijnwerkers ook de ruimte krijgen van beleidsmakers. Er moet ruimte zijn om te experimenteren. Beleidsmakers moeten er bij maatschappelijke participatie meer voor zorgen dat mensen met een probleem zich ook eigenaar van dat probleem voelen. Beleidsmakers en bestuurders moeten die overdracht van eigenaarschap op burgers wel durven en burgers en frontlijnwerkers moeten het kunnen en willen. Veel initiatieven hebben ook een vorm van bescherming nodig: een steuntje in de rug bij de start en tijdens het vervolg. Niet alle projecten hebben dezelfde steun nodig. Soms is het geven van informatie over subsidiemogelijkheden, een tip of contact, of het bieden van een overlegruimte voldoende. Andere keren moet er wat ruimte zijn voor financiële prikkels.

8 4. Drempels Voor succesvolle aanpakken moeten drempels worden overwonnen. De hoogste drempels liggen bij beleidsmakers en bestuurders. Dat ervaren niet alleen burgers zo, maar ook zijzelf. Deze drempels zijn samen te vatten in vier blokjes: schurende logica s, remmende structuren en systemen, kortetermijnoriëntatie en onzekere sleutelhouders Schurende logica s De logica van burgers hun manier van spreken, denken en handelen verschilt van die van beleidsmakers en bestuurders. Ze hebben uiteenlopende wereldbeelden en denkwijzen. Het past lang niet altijd binnen het wereldbeeld van beleidsmakers dat burgers ook experts kunnen zijn. Als professionals de praktische kennis van burgers niet kunnen zien en wel vasthouden aan hun eigen, exclusieve want professionele kennis werpt dat een hoge drempel op voor succesvolle samenwerking. Beleidsmakers stellen in contact met burgers vaak hun eigen processen centraal en houden vast aan formele procedures, beleidsplannen en organisatievormen. Daardoor is er geen tijd en flexibiliteit om de samenwerking met andere partijen aan te gaan. Ook het bedrijfsmatig denken van beleidsmakers kan botsen met de betrokkenheid van burgers. De overheid moet niet te ver gaan in het marktdenken. Als burgers steeds consumenten worden genoemd en alle publieke taken een product, worden burgers in een passieve rol gedrukt en krijgen ze niet de ruimte om zelf dingen te ondernemen. Vanuit burgers gezien is er vaak meer behoefte aan een persoonlijk gesprek en een persoonlijke reactie in plaats van een formele beschikking met handtekeningen van de wethouders. Bij de opzet van een betrokkenheidstraject moeten beleidsmakers goed nadenken over wie belanghebbenden zijn en hoe die bereikt kunnen worden. Komt het initiatief van burgers, dan moet minder verkrampt worden gereageerd Remmende structuren en systemen Burgers lopen vaak vast op de bestaande besturen en systemen: de bureaucratie. Andersom wordt de wisselwerking met steeds hoger opgeleide, beter geïnformeerde en ongrijpbaarder burgers er ook niet eenvoudiger op. Hun informele structuren en systemen vaak slecht passend binnen de formele kaders kunnen remmend werken voor beleidsmakers die zich publiekelijk moeten verantwoorden voor hun handelen. De drempels voor verandering zijn hoog door de logge structuren en systemen van overheden en instellingen, maar ook door onduidelijke burgerstructuren Kortetermijnoriëntatie Burgerbetrokkenheid heeft behoefte aan een lange adem, en dat blijkt lastig. De kortetermijnoriëntatie van gehaaste beleidsmakers, of juist haastige burgers, veroorzaakt hoge drempels voor burgerbetrokkenheid. Het vormgeven van zinvolle burgerbetrokkenheid, met wederzijds vertrouwen als basis, is een proces van vele jaren. Maar er zijn altijd problemen die meer prioriteit hebben, zoals de economische crisis. Beleidsmakers zijn ongeduldig: ze hebben haast en beleidsparticipatie, met lange procedures, kost tijd. Burgers op hun beurt vinden juist de bureaucraten traag. Sommige projecten, zoals het aanleggen van een nieuwe weg, duren gewoon lang. Het is lastig om rondom zulke lange trajecten continue betrokkenheid te organiseren. Burgers verwachten soms sneller resultaat van beleidsmakers Onzekere sleutelhouders Trekkers en verbinders zijn belangrijk. Maar hun positie hangt af van het houvast dat zij kunnen ontlenen aan anderen. Voor burgers zijn dat meestal hun mede-initiatiefnemers, voor frontlijnwerkers hun superieuren. Wanneer sleutelhouders geen onvoorwaardelijke steun krijgen, worden reputatie- en carrièrerisico s te groot en zullen velen passen. Burgers worden onzeker wanneer beleidsmakers hen, ondanks hun soms persoonlijke riskante inzet, laten vallen. Frontlijnwerkers verliezen hun geloofwaardigheid bij hun doelgroepen als zij steeds zonder concreet resultaat terugkomen, voor ieder detail naar hun bazen moeten voor toestemming of eerder gemaakte afspraken moeten herzien. Zekerheid is ook in ketens belangrijk. Elke schakel in de keten heeft rugdekking nodig. Vrijwilligers moeten terug kunnen vallen op de eerste lijn van frontwerkers, die weer terug moeten kunnen vallen op de tweede lijn van specialisten, die terug moeten kunnen vallen op de derde lijn van intramurale voorzieningen. Al die lijnen hebben weer rugdekking nodig van bestuurders en beleidsmakers. Zonder die zekerheid kunnen burgers en frontlijnwerkers niet naar het beste inzicht handelen. Ook als aan alle succesvoorwaarden is voldaan, is het niet makkelijk om een initiatief van de grond te krijgen. De drempels voor verandering blijken hoog. Burgers en beleidsmakers spreken vaak een andere taal, handelen vanuit verschillende perspectieven en koesteren veelal andere verwachtingen over aard en doel van het project. De overheidsorganisaties zijn te complex en procedures te zwaar

9 om op tijd mee te kunnen bewegen met betrokken burgers. Maar ook de ontregelde burgerstructuren maken het beleidsmakers moeilijker dan tevoren. Als sleutelfiguren niet de houvast krijgen die ze nodig hebben, dan is een initiatief gedoemd te mislukken.

10 5. Burgerbetrokkenheid in een complexe samenleving Wat vertelt de theorie ons over burgerbetrokkenheid? 5.1. Betrokken individuen Mensen willen en kunnen betrokken zijn als ze genoeg worden uitgedaagd en als ze denken over de juiste toeberusting te beschikken. Als burgers het gevoel hebben dat hun toerusting tekort schiet of de uitdaging te groot is, voelen ze zich overvraagd. Als een uitdaging hen niet interesseert of niet aantrekkelijk genoeg is, zijn ze niet uitgedaagd. In beide gevallen is de kans op actieve betrokkenheid klein. Mensen handelen om verschillende redenen (1) omdat ze iets willen veranderen: omdat ze een foute ontwikkeling tegen willen gaan of juist een gewenste ontwikkeling willen bevorderen (2) omdat ze het niet eens zijn met de wijze van besluitvorming en (3) mensen komen in actie omdat ze worden gevraagd. Deze aanleidingen zorgen ervoor dat mensen actief worden, maar niet dat mensen actief blijven. Mensen hebben verschillende drijfveren om door te zetten. Ten eerste wegen ze de kosten af tegen de baten. Is de kans op succes groot en is de inzet relatief laag, dan zijn mensen eerder geneigd zich in te blijven zetten. Ten tweede blijven burgers zich inzetten als ze een gevoel van maatschappelijke onrechtvaardigheid hebben, als ze het gevoel hebben dat wezenlijke waarden en normen worden aangetast. Tot slot is er nog de intrinsieke motivatie om mee te doen. De persoonlijke voldoening die iemand ontleent aan het leveren van een bijdrage. Wanneer de uitdaging past bij hun behoeften willen veel burgers zich inzetten voor de publieke zaak. Maar kunnen ze dat ook? Dat hangt van verschillende, onderling samenhangende factoren af. Ten eerste moeten mensen een positieve houding hebben ten aanzien van de vorm van burgerbetrokkenheid en het mogelijke resultaat ervan. Ook de sociale omgeving speelt een belangrijke rol. Veel burgers laten hun inzet afhangen van deelname van familie, vrienden en bekenden. Daarnaast is resultaatverwachting van belang: de realistische verwachtingen die mensen hebben over het resultaat dat ze kunnen bereiken. Maar niet iedere burger wil en kan altijd betrokken worden bij maatschappelijke vraagstukken. Dat zou ook niet wenselijk zijn. Het is gewoon niet mogelijk dat elke burger meepraat over een specifiek vraagstuk en dat een specifieke burger meepraat over alle vraagstukken. In de afgelopen dertig jaar zijn veel pogingen gedaan om de maatschappelijke betrokkenheid van burgers te vergroten. Daarbij is een betrokkenheidsaanbod ontstaan dat zich teveel richt op een bepaald type burger: de Verantwoordelijken. Zij zijn in het algemeen bereid en in staat tot betrokkenheid. Ze zijn relatief makkelijk te porren voor maatschappelijke betrokkenheid en zijn makkelijk te benaderen door beleidsmakers. Toch zouden beleidsmakers meer gebruik kunnen maken van hun bereidheid tot meedenken. Door het huidige aanbod worden de Verantwoordelijken vaak niet verleid. Het huidige betrokkenheidsaanbod sluit te weinig aan bij de andere drie stijlen. Pragmatici voelen zich niet uitgedaagd, ze zouden het wel kunnen, maar willen niet meedenken en meedoen. Volgzamen doen mee, maar voelen zich beperkt door hun kennis. Ze onderschatten hun eigen mogelijkheden. Critici hebben een gespannen verhouding met beleidsmakers. Ze hebben het gevoel dat er van alles van hen wordt gevraagd, maar weten niet hoe ze daaraan kunnen voldoen. Soms vormen ze zich tot besloten gemeenschappen die volharden in een wij-zijopstelling, waardoor ze moeilijk bereikbaar worden voor beleidsmakers Dynamische groepen Individuele burgers komen voor verschillende onderwerpen in actie, op verschillende manieren om verschillende redenen. Burgers handelen echter zelden alleen. Groepen van betrokken burgers vormen zich op verschillende manieren en net als individuele burgers verschillen ze in hun mogelijkheden om hun interesse om te zetten in een actieve betrokkenheid. De bedrevenheid van een groep om in actie te komen hangt af van uiteenlopende factoren en de wijze waarop een groep in actie komt wordt in sterke mate bepaald door de dominante cultuur binnen een groep. Globaal zijn er twee manieren waarop een aantal individuen kan uitgroeien tot een groep, soort zoekt soort en waar je mee omgaat, word je mee besmet. Soort zoekt soort is gebaseerd op het feit dat mensen het prettig vinden te verkeren in een gezelschap zoals zij. De groepsvorming waar je mee omgaat, word je mee besmet is gebaseerd op het feit dat individuen door onderling contact vergelijkbaar gedrag gaan vertonen. Groepsvorming kan aan de ene kant leiden tot doorschietend kuddegedrag, maar aan de andere kant ook tot onderlinge versterking.

11 Voor de actievaardigheid van een groep is ook de mate waarin mensen zich met de groep identificeren van belang. Bepalend voor groepen is de groepscultuur. Er zijn vier basisculturen te onderscheiden: de hiërarchie, de markt, de wij-gemeenschap en het netwerk. In de dagelijkse praktijk is vrijwel nooit sprake van zuivere culturen, maar veeleer van een mix van basisculturen waarbij een van deze vier vormen dominant is Vernetwerkte samenleving Maatschappelijke verdichting en versnelling leiden tot een sterke toename van het aantal verbindingen tussen min of meer gescheiden gemeenschappen, ook wel aangeduid met de term vernetwerking. In de complexe, vernetwerkte samenleving worden de uitdagingen rondom burgerbetrokkenheid nog groter. Door het sterk groeiende aantal verbindingen, het ontbreken van heldere structuren en hiërarchie, onheldere en soms onherkenbare relaties tussen burgers kunnen beleidsmakers niet langer voortbouwen op bewezen methodes. Er is een andere aanpak nodig; een aanpak die slim inspeelt op de onzekerheden, maar ook de veerkracht en de kansen weet te benutten.

12 6. Nieuwe generatie doe-democratie Burgers hebben een gevoel van onbehagen waar het burgerbetrokkenheid betreft. Ook beleidsmakers ervaren ongemak: ondanks hun inspanningen wordt de afstand tussen ideaal en werkelijkheid groter. Er is een fundamentele koerswijziging nodig. Om deze fundamentele koerswijziging te kunnen maken is een nieuwe generatie doe-democratie vereist met een hernieuwde invulling van binding tussen en met burgers Onrustig speelveld Informatiestromen veranderen snel en worden zo ook minder beheersbaar. De traditionele informatieleveranciers, zoals klanten en publieke omroepen krijgen concurrentie van social media en andere online platforms. Daar komt bij dat de positie van maatschappelijke instellingen en ngo s onder druk staat. De klassieke kanalen op het middenveld lijken dicht te slibben en tegelijkertijd openen zich nieuwe kanalen. De wijze waarop burgers betrokken zijn, verandert. Niet langer gebeurt dat alleen op uitnodiging van beleidsmakers, maar steeds vaker op eigen initiatief, via directere kanalen voor betrokkenheid. Twee daarvan vallen op: koplopers in het bedrijfsleven en andersbewegingen Roep om directere vormen van democratie Deze ingrijpende veranderingen verlangen dat de democratie meebeweegt. De meeste raamwerken voor de representatieve democratie gaan ervan uit dat burgers niet voldoende zijn toegerust voor een directe betrokkenheid bij politieke besluitvorming. Er is daarom vraag naar meer directe vormen van democratie die burgerbetrokkenheid stimuleren. Beleidsmakers hebben breed geëxperimenteerd met verschillende vormen van directere democratie, zoals de aggregratieve democratie. Het ideaal van een aggregratieve democratie is om door optelling van stemmen zoveel mogelijk mensen te betrekken bij besluitvorming. De burger staat centraal in zijn rol als kiezer. De ervaringen met deze vormen van democratie zijn echter gemengd. Politieke partijen duiken weg, referenda laten geen ruimte voor nuances en wie ontevreden is stemt tegen. Ook de deliberatieve democratie, waarbij burgers met elkaar in discussie gaan, is ver verwijderd van het ideaal. Vooral de associatieve democratie of doedemocratie biedt mogelijkheden Investeren in nieuwe vormen van binding De stap naar een nieuwe generatie doe-democratie kan gemaakt door te investeren in vier nieuwe vormen van binding tussen en met burgers: a. Samenbinding die het draagvlak kan vormen voor een overdracht van verantwoordelijkheden aan burgers. b. Dwarsbinding die zorg draagt voor de inbreng van nieuwe ideeën. c. Tegenbinding die fatsoen bevordert wanneer mensen elkaars concurrent zijn in gedeelde ruimte. d. Bovenbinding die stimuleert, een evenwichtige belangenafweging waarborgt en foute ontwikkelingen corrigeert.

13 7. Netwerksturing: meer dan symboliek Het is duidelijk dat de bestaande betrokkenheidsaanpak van de overheid niet voldoet. Er zijn wel stappen gezet in de goede richting, maar dat is niet genoeg. Voor een doorbraak naar effectieve burgerbetrokkenheid is een andere overheidscultuur nodig: Weber Van Weber 1.0 naar Weber 2.0 De klassieke overheidscultuur kreeg vorm langs de lijnen van socioloog Max Weber. Hij had een hekel aan de hiërarchische cultuur en introduceerde de bureaucratie: benoemde ambtenaren ondergeschikt aan politici, maar met algemene regels die bedoeld waren om rationeel te besturen en om gelijkheid van burgers te bevorderen. Vanuit dat perspectief is bureaucratie positief en behoudt het ook nu zijn waarde. Deze aanpak kwam echter onder toenemende druk te staan. Mede door verdichting en versnelling kreeg bureaucratie het negatieve imago van omslachtige stroperigheid. Dit zorgde voor een dilemma: hoe kom je van de nadelen van de hedendaagse bureaucratie af, wat mag je loslaten van de weberiaanse staatsleer en wat moet je behouden? Er werd een stap gezet naar Weber 2.0 met meer ruimte voor ambtenaren en nieuwe instrumenten voor burgerparticipatie. Deze stap is zinvol, maar nog niet voldoende. Nog steeds is de hiërarchische cultuur dominant PEn vervolgens weer Weber 3.0 De doe-democratie heeft netwerksturing nodig. De huidige samenleving vergt het besturen van het onbestuurbare. Dat betekent een grote uitdaging voor beleidsmakers die uithoudingsvermogen vergt. Beleidsmakers moeten weten wanneer ze nodig zijn en wegblijven als dat niet het geval is. Ze kunnen de voorwaarden scheppen die beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie of maatschappelijke initiatieven stimuleren, maar ze kunnen creatieve inbreng niet afdwingen. Ze kunnen democratisch besluiten om sommige overheidstaken af te stoten, maar ze kunnen niet eisen dat die vervolgens door burgers worden opgepakt. We onderscheiden daarom een derde overheidscultuur: Weber 3.0, die is gebaseerd op het vertrouwen dat miljoenen burgers willen meedenken en doen en die ambtenaren en frontlijnwerkers handelingsruimte biedt. Weber 3.0 betekent niet een terugtrekkende overheid, maar wel een overheid die voorwaarden schept, corrigeert en faciliteert dat burgers en frontlijnwerkers het initiatief nemen. Het vereist bestuurlijke moed om de benodigde cultuurveranderingen voor Weber 3.0 in gang te zetten. De overgang naar Weber 3.0 kan ook alleen maar slagen als de drempels voor verandering worden weggenomen.

14 8. Bouwen aan vertrouwen Wat kunnen beleidsmakers politici en ambtenaren nu doen? De raad heeft niet de pretentie een kant en klare oplossing aan te reiken. Wel biedt ze een eerste aanzet, als bron van inspiratie, gebaseerd op twee uitgangspunten: denk vanuit burgers en vergroot de kaders. Wie burgers wil betrekken, moet denken vanuit hun perspectief. Burgers hebben uiteenlopende behoeften en kwaliteiten. In een netwerksamenleving moeten we daar rekening mee houden. Als dat niet gebeurt, haken burgers af. De vier betrokkenheidsstijlen die we in ons onderzoek hanteren bieden een goed uitgangspunt voor het verbreden en verfijnen van het betrokkenheidsaanbod. Onder voorwaarden blijken alle groepen burgers te bereiken en goeddeels te activeren. Wie burgers wil betrekken moet drie verschillende velden van betrokkenheid onderscheiden. Beleidsparticipatie is nog te eenzijdig gericht op de planningsfase van het beleid. Beleidsparticipatie moet ook naar andere fasen worden verbreed. In het beleid gericht op maatschappelijke participatie staat samenbinding nog teveel centraal. Het vernieuwen van maatschappelijke participatie vraagt juist om het versterken van tegenbinding in de openbare ruimte en de dwarsverbinding naar kwetsbare groepen burgers. De grootste uitdaging is echter het verwelkomen van maatschappelijke initiatieven die niet altijd passen in het perspectief van beleidsmakers. Deze uitgangspunten vragen om ruimdenkende beleidsmakers die willen bouwen aan vertrouwen en grondvesten willen leggen voor een nieuwe doe-democratie. We schetsen vier manieren om dat te doen: creëer tegenspel, vergroot de alledaagse invloed, stimuleer het maatschappelijk verkeer en bouw stevige steunpilaren Creëer tegenspel Goede beleidsmakers hechten aan tegenspel. Ze geven niet alleen ruimte voor tegengeluid, maar nodigen dat ook actief uit. Informatie is daarvoor essentieel. Burgers moeten beschikken over goede informatie om initiatieven te starten en voor hun belangen op te komen en beleidsmakers moeten hun burgers kennen om hen te kunnen betrekken. Daartoe moet de toegang tot informatie voor burgers worden vergroot en de eigen informatiegang van beleidsmakers worden verbreed Vergroot alledaagse invloed De alledaagse leefomgeving is een belangrijk aangrijpingspunt voor burgerbetrokkenheid. Op dit moment ligt de focus teveel op de buurt. Op alle drie de velden van burgerbetrokkenheid kan de alledaagse leefomgeving worden vergroot. De grootste winst valt te behalen bij de maatschappelijke initiatieven. Een van de manieren om de alledaagse leefomgeving te vergroten is het delen van publiek eigendom in maatschappen. Er wordt ook wel gesproken van maatschappelijk aanbesteden, warbij groepen burgers, eventueel samen met private ondernemers, het recht krijgen om voor een aantal jaren een maatschappelijk vraagstuk aan te pakken. Veel maatschappelijke initiatieven kunnen alleen van de grond komen als er voldoende deelnemers zijn. Vaak regelt zich dat vanzelf, soms zijn ondersteunende spelregels nodig. Burgers hebben soms steun van beleidsmakers nodig om een collectief op te zetten. Onorthodoxe prikkels kunnen daarbij helpen Stimuleer maatschappelijk verkeer Maatschappelijke participatie legt zich toe op de deelname van burgers aan het maatschappelijk verkeer. Beleidsmakers moeten voorwaarden scheppen om die deelname mogelijk te maken. Daartoe kunnen zij twee dingen doen: het bevorderen van tegenbinding in de gedeelde ruimte en meer ruimte bieden aan frontlijnwerkers ruimte bieden om te verbinden Bouw steunpilaren De doe-democratie heeft, net als de representatieve democratie, institutionele stutten nodig die de democratie overeind houden. Deze stutten worden deels gevormd door de formele wet- en regelgeving, maar de doe-democratie bouwt ook op informele kanalen. Beleidsmakers moeten daarvoor passende kaders stellen en bewaken. Daarbij zijn ze afhankelijk van de medewerking van maatschappelijke instellingen en ngo s en steeds meer ook van koplopers in het bedrijfsleven en de andersbewegingen. Om deze medewerking te krijgen is het nodig de solidariteit russen instellingen en overheden te waarborgen. Samenwerking en solidariteit kunnen worden gestimuleerd als beleidsmakers en bestuurders op regionaal niveau goede werkafspraken maken in de vorm van convenanten.

15 Een doe-democratie heeft ook baat bij een actieve dwarsbinding tussen beleidsmakers en andersdenkenden. Er moeten nieuwe verbindingen worden gelegd die de basis vormen voor nieuwe vormen van mondiale beleidsbeïnvloeding. Om die verbindingen te kunnen leggen moet het vestigingsklimaat voor andersbewegingen worden versterkt en aangesloten worden bij koplopers in het bedrijfsleven en bij ngo s. De aanbevelingen die we hier doen richten zich tot gemeenten en een enkele maal tot provincies. Ze richten zich ook tot de maatschappelijke instellingen: formeel vallen ze buiten ons adviesgebied, maar zonder hun inzet wordt het niks met de wezenlijke deken van burgerbetrokkenheid. Bovenal richten onze aanbevelingen zich tot beleidsmakers op nationaal niveau. De veranderingen die wij schetsen, zijn alleen mogelijk als het Rijk er serieus werk van maakt. Lees het volledige rapport op de website van de WRR of op de websaite over participatie en web inloggen met <inlognaam> collega