BELEID VAN DE VLAAMSE REGERING TOT STIMULERING VAN VRIJWILLIGE FUSIES VAN GEMEENTEN EVALUATIERAPPORT VAN HET AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS BESTUUR

Transcriptie

1 BELEID VAN DE VLAAMSE REGERING TOT STIMULERING VAN VRIJWILLIGE FUSIES VAN GEMEENTEN EVALUATIERAPPORT VAN HET AGENTSCHAP VOOR BINNENLANDS BESTUUR 1. Situering 1.1. Uitvoering van het Vlaams Regeerakkoord In Hoofdstuk IV Een slagkrachtige overheid van het Vlaams regeerakkoord van juli 2009 wijst de Vlaamse Regering op de noodzaak de bestuurlijke drukte in te perken door middel van een interne staatshervorming. De bedoeling is om het bestuur dichter bij de burger te brengen. We opteren voor een opbouw van onder uit. Daarin staan sterke gemeenten centraal. Zij krijgen meer bevoegdheden. De klemtoon ligt bij de gemeenten aan de ene kant en Vlaanderen aan de andere kant. Een van de maatregelen wordt als volgt verwoord: De Vlaamse regering moedigt vrijwillige fusie van gemeenten aan en verleent ondersteuning onder meer via een eenmalige subsidiebonus. Samen met de Vlaamse regering heeft de Minister van Binnenlands Bestuur gedurende deze zittingperiode verschillende initiatieven ontwikkeld om uitvoering te geven aan het regeerakkoord. Het witboek interne staatshervorming dat de Vlaamse Regering op 8 april 2011 goedkeurde bevat een reeks concrete doorbraken, waarover de Minister regelmatig aan het Vlaamse parlement heeft gerapporteerd. Met betrekking tot de aanmoediging van vrijwillige fusies heeft de Vlaamse Regering meer in het bijzonder op 30 april 2010 een ondersteuningskader aan de Vlaamse gemeenten aangeboden. Deze maatregelen hebben nergens tot een vrijwillige samenvoeging van gemeenten geleid. In de aanloop naar gemeenteraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 heeft geen enkele gemeente daartoe een concrete beslissing genomen. Niettemin meent het Agentschap voor Binnenlands Bestuur dat het gevoerde beleid noodzakelijk was in een traject naar sterke gemeenten in Vlaanderen. Ook na de verkiezingen heeft zowel de Minister als de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (Vlabest) en het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie (SBOV) initiatieven genomen inzake de problematiek van de 1

2 samenvoeging van gemeenten als mogelijk instrument tot versterking van de lokale bestuurskracht. De essentiële doelstelling van het regeringsbeleid is inderdaad te komen tot sterke gemeenten, die op een volwaardige wijze hun bevoegdheden kunnen uitoefenen in het Vlaamse bestuurlijke landschap. De vraag rijst of en in welke mate een eventuele samenvoeging van gemeenten daartoe kan bijdragen. Met deze nota legt het Agentschap voor Binnenlands Bestuur een evaluatie voor en stelt meteen ook een mogelijk traject voor naar de toekomst Beleidsbrief Binnenlands Bestuur Beleidsprioriteiten Het witboek interne staatshervorming dat de Vlaamse Regering op 8 april 2011 goedkeurde, bevat een knelpuntanalyse van de Vlaamse bestuurlijke organisatie. Het gebrek aan bestuurskracht bij een aantal gemeenten vormt daarin een cruciaal gegeven. De lokale besturen worden geconfronteerd met steeds meer complexe taken en uitdagingen. In de strategische keuze van de Vlaamse Regering voor een opbouw van de bestuurlijke organisatie van onderuit is het van essentieel belang dat de gemeenten over het vermogen beschikken om deze uitdagingen ten volle te kunnen opnemen. Vaak zijn de lokale besturen te beperkt in hun mogelijkheden om op de vragen en behoeften van hun inwoners een antwoord te bieden. Schaalvergroting kan bijdragen tot een oplossing. Op 30 april 2010 stelde de Vlaamse Regering een kader vast voor de ondersteuning van vrijwillige fusies. Het ondersteuningspakket bestond uit twee elementen: enerzijds een financiële ondersteuning in de vorm van een fusieregeling en een garantieregeling voor het gemeentefonds, anderzijds een inhoudelijke en juridische bijstand van een begeleidingsteam, waaraan het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten deelnemen. Op 31 december 2011 verstreek de datum waarop gemeenteraden een definitief voorstel tot fusie konden indienen met het oog op een fusie met ingang van 1 januari Geen enkele gemeente besloot om tot een fusie over te gaan. Hoewel de mogelijkheid tot een vrijwillige fusie niet tot harde resultaten heeft geleid, werd het debat over de mogelijkheid van fusies wel op gang getrokken. Het afgelopen jaar nam de Minister verschillende initiatieven om het kader voor vrijwillige fusie zoals vastgesteld door de 2

3 Vlaamse Regering op 30 april 2010 te evalueren. In deze evaluatie stonden volgende vragen centraal: - wat zijn de belangrijkste redenen waarom het kader voor vrijwillige fusie niet leidde tot effectieve fusies; - welke lessen kan Vlaanderen trekken uit buitenlandse voorbeelden; - welke elementen zou een nieuw ondersteuningskader moeten bevatten om succesvol te zijn? Het Agentschap legt thans een evaluatienota voor over het kader voor vrijwillige fusie en formuleert ook voorstellen met het oog op de verdere stappen die in Vlaanderen gezet kunnen worden om de slagkracht van de lokale besturen te versterken Overzicht evaluatie- initiatieven Zoals bepaald in het witboek interne staatshervorming nam de Minister verschillende initiatieven om het kader voor vrijwillige fusie te evalueren met het oog op de verlenging van de operatie van schaalvergroting na de lokale verkiezingen van oktober Deze evaluatie gebeurde vanuit verschillende invalshoeken: bestuurskundig (Rondetafel van Experten), wetenschappelijk (onderzoeksproject steunpunt bestuurlijke organisatie slagkrachtige overheid - SBOV) en administratief ( workshop Raad van Europa). Ook het werkbezoek van de Minister aan Denemarken kadert hierin. Daarnaast bracht de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken op 16 juli 2013 een initiatiefadvies uit over het verhogen van lokale bestuurskracht door schaaloptimalisaties. In zijn bijdrage aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering ( ) formuleert het steunpunt bestuurlijke organisatie slagkrachtige overheid een set van aanbevelingen die betrekking hebben op de lokale besturen o.m. ook met betrekking tot de bestuurskracht en de problematiek van de schaalgrootte. Hierna volgt eerst een korte situering van het opzet van de verschillende evaluatie- initiatieven en van het Vlabestinitiatiefadvies en de bijdrage van SBOV Rondetafel van Experten Op 21 januari 2013 vond een Rondetafel van experten plaats om te evalueren waarom het regeringsbeleid inzake het promoten van vrijwillige fusies niet tot effectieve resultaten heeft geleid. De vraag die aan de academici- experten werd voorgelegd was in hoofdzaak van operationele aard: hoe kan een beleid inzake schaalvergroting er uitzien om tot resultaten te 3

4 leiden? hoe kan een richtinggevend beleid worden uitgewerkt? Deze Rondetafel had plaats onder het voorzitterschap van de administrateur-generaal van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Er namen gezaghebbende bestuurskundigen van de Vlaamse universiteiten aan deel. Zij reflecteerden op een open en constructieve manier, los van enige belangenbehartiging dan ook, over het kader voor vrijwillige fusie en over de mogelijke toekomstige aanpak van een schaalvergroting van lokale besturen De Minister heeft het verslag van dit overleg ter beschikking gesteld van de Commissie Binnenlands Bestuur van het Vlaams Parlement Wetenschappelijk onderzoek in het kader van SBOV In het kader van een internationale vergelijking voerde het Steunpunt een onderzoek uit naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal 1. Dit onderzoek zoekt een antwoord op de volgende vragen: - hoe is het besluitvormingsproces rond schaalhervormingen verlopen? - wat zijn de succes- en/of faalfactoren? - welke lessen kan Vlaanderen trekken uit de buitenlandse voorbeelden? Workshop Raad van Europa Ervaringen met fusies in andere lidstaten van de Raad van Europa stonden centraal in een workshop die het Agentschap voor Binnenlands Bestuur op 13 maart 2013 in Brussel organiseerde in samenwerking met het Expertisecentrum voor de hervorming van de lokale besturen van de Raad van Europa. De workshop heeft ervaringen betreffende fusies in Nederland, Denemarken, Finland en Ierland uitgewisseld. De pro s en contra s, alsook de sleutelsuccesfactoren en gevaren voor fusies, werden opgelijst. Er werd eveneens gediscussieerd over mogelijke stimuli voor fusies Werkbezoek Denemarken Tenslotte bracht de Minister in april 2013 een werkbezoek aan Denemarken om na te gaan hoe men er in Denemarken in slaagde om een ingrijpende bestuurlijke vernieuwing op het vlak van het binnenlands bestuur door te voeren. Door een verregaande opschaling verwierven de gemeenten een centrale positie in het Deense bestuurlijke model en kon men de vroegere provincies 1 Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal 4

5 heroriënteren naar vijf regio s met een duidelijker afgebakende taakomschrijving Initiatief-advies Vlabest Vlabest bracht op 16 juli 2013 een initiatiefadvies uit over het verhogen van lokale bestuurskracht door schaaloptimalisaties. De doelstelling van het advies is om vanuit de lessen die kunnen worden getrokken uit 5 jaar interne staatshervorming een insteek te geven voor de vormgeving van het beleid inzake binnenlands bestuur tijdens de volgende legislatuur. Er vond een gedachtewisseling plaats over dit advies in de Commissie Binnenlands Bestuur van het Vlaams Parlement op 22 oktober Bijdrage SBOV regeerprogramma aantredende Vlaamse Regering( ) Het steunpunt formuleert in deze bijdrage aanbevelingen ten aanzien van de aantredende Vlaamse Regering zowel met betrekking tot het centrale overheidsniveau als met betrekking tot de lokale besturen en de interbestuurlijke samenwerking. Deze aanbevelingen steunen op bevindingen uit onderzoek in het kader van de huidige en eerdere generaties van het steunpunt bestuurlijke organisatie. Er vond hierover een studiedag plaats op 2 december Resultaten doorgevoerde evaluaties Hierna worden de resultaten weergegeven van de verschillende evaluatie-initiatieven gestructureerd volgens de verschillende evaluatie-aspecten Wat zijn de belangrijkste redenen waarom het kader voor vrijwillige fusies niet leidde tot effectieve fusies? Rondetafel van experten De Rondetafel van experten analyseerde waarom het regeringsbeleid inzake het promoten van vrijwillige fusies niet tot effectieve resultaten heeft geleid. De hoofdoorzaken liggen volgens de bestuurskundigen in een viertal elementen (samengevat): 5

6 timing: het krappe tijdskader van het initiatief van de regering - het ondersteuningskader werd door de Vlaamse Regering vastgesteld in volle aanloop naar de lokale verkiezingen van oktober dit maakte de periode om principieel te beslissen om een fusie te willen overwegen wel bijzonder kort - schaalvergroting vormde geen item in de lokale verkiezingspropaganda, het onderwerp werd vermeden een aantal politieke factoren - er is op lokaal vlak weinig politieke wil om vrijwillige fusies tot stand te brengen (vermindering van het aantal mandaten) - in kleinere gemeenten zijn er relatief gezien meer raadsleden dan in grotere (mogelijks probleem op het vlak van representativiteit bij fusie tot een groter geheel) - het politieke aspect domineert over bestuurskundige motieven - men blijft stuiten op de provinciegrenzen waaraan het beleid blijkbaar niet wil raken, ook omdat de provincies ook de kiesomschrijvingen vormen - er bestaat een grote pleinvrees om formeel het eigen bestuursniveau in vraag te stellen (ten dele omwille van electorale overwegingen) - er zijn wel degelijk burgemeesters die voordelen van fusies zien, maar dit zeker in de aanloop van verkiezingen niet op de lokale agenda durven zetten vragen bij de noodzaak en de mogelijke voordelen - bij veel lokale verkozenen is er een onvoldoende bewustzijn van de voordelen die een schaalvergroting voor hun gemeente kan betekenen. Bewustwording van de lokale besturen zelf is essentieel en hangt samen met de politieke wil. Hiervoor is het nodig om het debat scherper te voeren rond de centrale vraag waarvoor een fusie dan wel een oplossing kan zijn. Zonder een duidelijk bewijs van voordelen zal ook de inwoner van de gemeente moeilijk te overtuigen zijn. - het fusiedebat is te zeer een alleenstaand gegeven, zonder koppeling aan een ruimer beleid. In Nederland 6

7 vormt de decentralisatie van taken van het Rijk en de provincies naar de gemeenten de achtergrond van de fusieoperaties. Hierdoor voelen de gemeenten de noodzaak om naar oplossingen te zoeken om deze nieuwe taken te kunnen opnemen. Daarbij komt dat in Nederland fusies gemeengoed zijn. - de indruk bestaat dat tot hiertoe het budgettaire aspect de overhand had in het al dan niet overwegen van een fusie. Tijdens de vorige jaren was er op het financiële vlak nog een sense of urgency. De Beleids- en Beheerscyclus zou de (krimpende) financiële marges nog duidelijker moeten maken. Dit zou besturen kunnen confronteren met hun gebrek aan bestuurskracht. Organisatorische aspecten - ervaringen uit 1976: gemeenten hadden een lange verwerkingstijd nodig verdeelkwesties tussen de oude fusiegemeenten bleven geruime tijd de agenda van het college beheersen - herstructurering in de interne organisatie: problemen op ambtelijk en administratief vlak, wegvallen van functies en samenbrengen van verschillende organisaties en culturen veroorzaken onzekerheid die enkel kan weggenomen worden door perspectief te bieden - bij fusies moet er een oplossing zijn voor de decretale graden; ook financieel - uit studies blijkt dat bij een gemeentelijke herverdeling verdeelkwesties vaak verschillend lopen indien er verschillende (meer dan twee) kernen zijn of wanneer er een combinatie van een grote en een kleine kern is - politici uit deelgemeenten halen hun legitimiteit uit de toegang tot het bestuur die ze het verenigingsleven kunnen bieden. Uit de Antwerpse ervaringen blijkt dat middenveldorganisaties via districtspolitici toegang zoeken tot het stadsbestuur Welke lessen kunnen getrokken worden uit buitenlandse operaties van schaalvergroting? SBOV onderzoek Deze vraag staat centraal in het concluderend onderzoeksrapport dat wordt voorbereid door het steunpunt 7

8 bestuurlijke organisatie in het kader van het onderzoeksproject Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Het concluderend rapport wordt voorafgegaan door twee tussentijdse rapporten. Een eerste tussentijds rapport (juni 2012) vergelijkt literatuur rond schaalhervormingen in Europa, opgesplitst volgens verschillende staatstradities ( de Duitse, de Scandinavische, de Franse en de Angelsaksische staatstraditie en Oost Europa). Hieruit blijkt dat schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke fusies) met een zekere regelmaat de kop opsteken in bepaalde regio s en, weliswaar in verschillende vormen, frequent voorkomen in meerdere Europese landen. De achterliggende motieven zijn vaak gelijklopend: de gemeenten sterker maken en indien mogelijk extra bevoegdheden toeschuiven. Er zijn eveneens gelijkenissen in de manier waarop fusies worden doorgevoerd. Vaak hanteert men zowel de wortel als de stok. Er worden de gemeenten extra bevoegdheden of financiële middelen in het vooruitzicht gesteld als ze de sprong wagen. Wanneer dat laatste echter uitblijft worden dikwijls verplicht opgelegde fusies doorgevoerd 2. In een tweede tussentijds rapport worden de besluitvormingsprocessen omtrent schaalhervormingen in Denemarken, Nederland, Duitsland en Frankrijk nader onderzocht en in kaart gebracht: op welke manier zijn die fusies tot stand gekomen? Wat zijn de factoren van succes en/of falen bij het doorvoeren van schaalhervormingen? De onderzoekers komen tot de conclusie dat de motieven om schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke samenvoegingen) door te voeren vrijwel steeds dezelfde zijn en ingegeven zijn vanuit de vaststelling dat de schaalgrootte van de gemeenten onvoldoende is. Opschaling door middel van gemeentelijke fusies wordt daarbij gezien als een middel om het lokaal bestuursniveau te versterken. Dat gold in Denemarken, Duitsland en Nederland als het belangrijkste argument om samenvoegingen te legitimeren. Soms wordt daaraan een decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten gekoppeld. In Denemarken kwamen die bevoegdheden naar de gemeenten na de fusies; in Nederland worden heel wat taken naar de gemeenten verschoven en vervolgens wordt de gemeentelijke schaal aangepast aan het ruimer takenpakket. Ook het doorvoeren van fusieoperaties vertoont heel wat gelijkenissen in de vier onderzochte landen: een periode van vrijwillige samenvoegingen wordt bijna altijd gevolgd door verplichte samenvoegingen opgelegd door de hogere overheid. Ook de evaluaties van de 2 Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Eerste tussentijds rapport (juni 2012), Koenraad De Ceuninck & Kristof Steyvers 8

9 hervormingen vertonen vaak opvallende gelijkenissen. In de meeste landen zijn de gemeenten versterkt uit dit proces gekomen. Maar over hoever dat gaat en waar die zich vooral situeert is er weinig (wetenschappelijke) consensus. Vooral de kwaliteit van de gemeentelijke administraties (en de dienstverlening die ze aanbieden) neemt vaak toe na een fusie. Die dienstverlening wordt wel niet altijd goedkoper aangeboden na een schaalvergroting. Het beeld is iets genuanceerder wanneer het gaat over de kwaliteit van de lokale democratie. Fusies lijken dan niet altijd positief uit te draaien, al zijn er goede voorbeelden van hoe het dan wel moet 3. Het concluderend rapport zal nagaan of Vlaanderen lessen kan trekken uit die buitenlandse ervaringen. In de bijdrage van het steunpunt aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering wordt alvast gewezen op een opvallende vaststelling uit het voormeld onderzoek betreffende de manier waarop schaalhervormingen vandaag worden doorgevoerd. Voorheen ging dit meestal om een langdurig traject met een uitgesponnen fase van agendabepaling en breed geadviseerde afwegingskaders die leiden tot concrete hervormingstrajecten met een parlementair beslag. De huidige trend is meer samengedrukt en legt de nadruk op het regeringsniveau. Heel wat landen combineren daarbij de methode van de wortel en de stok. Bijkomende financiële middelen en/of bevoegdheden pogen dan lokale besturen over de fusiestreep te trekken. Dit wordt vaak aangevuld door het principe van verplichte samenvoeging als stok achter de deur. De combinatie van die top-down aanpak met een bottum-up agenda heeft meer kans op slagen dan het afwachten van initiatieven van onderuit. Toch is er een belangrijke rol voor het element van de vrijwilligheid waarmee de hervormingen worden doorgevoerd. Het Deense voorbeeld toont aan dat de centrale beslissing om te fuseren gecombineerd met vrijwilligheid in de partnerkeuze en autonomie in het procesverloop samenvoegingen werkbaar maakt. 4 Workshop Raad van Europa Tijdens de workshop die het Agentschap voor Binnenlands Bestuur in maart 2013 organiseerde in samenwerking met het Expertisecentrum voor de hervorming van de lokale besturen van de Raad van Europa werden ervaringen betreffende fusies in Nederland, Denemarken, Finland en Ierland uitgewisseld. De pro s en contra s alsook de sleutelsuccesfactoren/gevaren voor 3 Steunpunt B-project: Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal. Tweede tussentijds rapport.", Koenraad De Ceuninck & Steyvers Kristof 4 Bijdrage steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen (SBOV) aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering ( ), p. 29 9

10 fusies, werden opgelijst. Er werd eveneens over mogelijke stimuli voor fusies gediscussieerd. Hierna wordt eerst de context van de fusiebewegingen in elk van deze lidstaten zoals geschetst door de respectieve sprekers beschreven, en vervolgens een aantal aanbevelingen en conclusies. Nederland In Nederland zijn er de laatste 20 jaar een drietal fusies per jaar doorgevoerd. Uit de ervaringen met gemeentelijke herindelingen in Nederland blijkt dat tussen de formele start van het fusieproces en de uitvoering van de fusiewet gemiddeld 2 jaar verloopt. De eerste gesprekken starten vaak 1 tot 2 jaar vroeger zodat de totale duurtijd 3 tot 4 jaar is. Tijdens deze periode vinden meestal verkiezingen plaats (lokaal, regionaal of nationaal) waardoor de fusie een item op de verkiezingsagenda wordt wat het een extra dimensie geeft. De Eerste Kamer bepaalt vaak de fusiedatum drie maanden op voorhand. Dit kan voor problemen zorgen, zeker indien er veel weerstand is tegen de fusie. Er zijn verschillende momenten van politieke beslissingen. Fusie van gemeenten is niet alleen een politieke fusie maar ook een fusie van organisaties en ambtenaren. Er wordt aanbevolen om, indien mogelijk, de fusie van de organisaties mogelijk te maken na de politieke beslissing. Uit de ervaringen met een specifieke fusie komen de volgende aanbevelingen: - tell the true story aan de inwoners, stel fusie bijvoorbeeld niet voor als kostenbesparend, in Nederland blijkt dat de situatie na de fusie niet onmiddellijk goedkoper is dan de situatie voor de fusie, het gaat om kwaliteitsverbetering - Ontwikkel een visie op lange termijn en hou hieraan vast - Hou er rekening mee dat inwoners altijd gekant zijn tegen een fusie en dat het een emotionele kwestie is. Ga dus in discussie met de inwoners, peil naar hun verwachtingen naar de nieuwe gefusioneerde gemeente (maar geen referendum over al dan niet fusioneren). Een externe consultant is niet noodzakelijk, het is belangrijker om de discussie met de inwoners aan te gaan - Zoek naar natuurlijke grenzen, belangrijk om weerstanden weg te werken - Neem eerst de politieke beslissing, dan de fusie van de organisaties - Leiderschap is belangrijk 10

11 Denemarken Het fusieproces in Denemarken was een big bang operatie: op 1 januari 2007 ging men over van 278 gemeenten naar 98 gemeenten. Het eerste jaar verliep eerder chaotisch (o.m. verhuisproblemen, personeelskwesties, telefoon- en ICTproblemen). Na één jaar stabiliseerde de situatie zich. Sommige onderzoeken (tweede jaar) wezen uit dat de belangrijkste besparingen zich voordoen op het nationale niveau en dat er bijna geen efficiëntiewinst is noch een stijging van het dienstverleningsniveau. Het overwinnen van cultuurverschillen blijft een uitdaging. Het wetenschappelijk onderzoek is nog niet afgerond. Finland In 2005 lanceerde de regering een project tot herstructuring van de gemeenten (Project tot Restructure Local Government and Services PARAS). Gemeenten worden door de wetgeving aangespoord hun sociale en gezondheidsdienstverlening te herorganiseren. Hiertoe voorzag de wetgever twee opties nl. fusies aangaan of regio s oprichten met verregaande samenwerking ( partnership areas tussen de Regional Councils). Er werden in juni 2012 basisvoorwaarden vastgesteld voor de omvang van de werkingsgebieden per type dienstverlening: (1) Zo moeten bijvoorbeeld de werkingsgebieden van een gemeente of een partnership area ten minste inwoners bedragen voor gezondheidszorg en sociale dienstverlening en inwoners voor diensten m.b.t. beroepsopleiding. Gemeenten zijn vrij in hun keuze van partners en middelen (fusie of samenwerking in een partnership area ) (2) Geboortecijfers worden als criterium gehanteerd om nieuwe sterke gemeenten te vormen. Duurzaam lager onderwijs organiseren vereist minimum 50 leerlingen in elke leeftijdsgroep (3) elke gemeente dient een self-sufficiency rate m.b.t. werkplaats te hebben van minstens 80 % (4)als er voor 35% van de beroepsbevolking van een gemeente woon-werkverkeer nodig is naar een regio center, of als 25% van de beroepsbevolking in een gemeentelijk gebied bij het woon-werk verkeer de gemeentegrenzen dient te overschrijden, of als gemeenten een ééngemaakt bevolkingscentrum hebben dienen fusies overwogen te worden (5) gemeenten die in serieuze financiële moeilijkheden zijn dienen een fusie-analyse te laten doorvoeren. Indien dergelijk assessment geen oplossingen biedt om beschikbaarheid en financiering van basisdienstverlening op lokaal vlak te 11

12 waarborgen, kan de Regering zelf maatregelen nemen en krijgt de fusie een meer gedwongen karakter. Door het grondwettelijk principe van lokale autonomie verlopen fusies op vrijwillige basis. Tot eind 2012 kregen gemeenten die fuseren extra financiële stimulansen. Door de PARAS hervorming daalde het aantal gemeenten van 452 in 2000 naar 320 begin Nieuwe meer verregaande hervormingen staan in de pijplijn om uiteindelijk van 320 naar 60 à 70 gemeenten over te gaan tegen De redenen voor dit nieuw hervormingsplan zijn zowel financieel (een financiële basis voor de gemeentelijke dienstverlening te verzekeren alsook de duurzaamheid van de openbare financiën), demografisch (de leefbaarheid van de gemeenten versterken en stadsuitbreiding vermijden, een voldoende groot aantal inwoners per welzijns-en gezondheidsdienstverlening verzekeren), democratisch (democratische controle waarborgen op de verschillende structuren die instaan voor de basisdienstverlening aan de bevolking, en een gelijke gemeentelijke dienstverlening waarborgen voor de burgers in gans Finland, ook in afgelegen gebieden), als structureel (nood aan coördinatie tussen de diverse gemeentelijke en regionale structuren waardoor een systematisch aanpak nodig is). De doelstelling van dit nieuw hervormingsplan is het realiseren van een bloeiende gemeentelijke structuur gebouwd op economisch robuuste gemeenten (= gebruikelijke woongebieden die groot genoeg zijn om in de basisdienstverlening te voorzien en die in staat zijn een succesvol beleid te voeren voor bedrijven en industrie, ontwikkelingsstrategieën en het voorkomen van stedelijke wildgroei). Deze nieuwe fusieplannen zijn momenteel het voorwerp van een politiek en maatschappelijk debat. Ierland Momenteel zijn drie fusies 5 tussen een city council en een county council in uitvoering. De fusie tussen Limerick city en Limerick county werd toegelicht. Deze fusie was in de eerste plaats ingegeven door de enorme sociale en economische problemen en hoge criminaliteit. Men schat dat op termijn hierdoor 20% minder personeel nodig is (vrijwillig vertrek, herplaatsing personeel, geen vervanging van gepensioneerden). De centrale regering gaf hiervoor een financiële tegemoetkoming. Op nationaal vlak is tegen 2014 een ander type hervorming gepland, namelijk een fusie van de towns met de counties. De bestaande 80 town councils zouden als aparte structuur worden opgeheven, vervangen worden door gemeentedistricten 5 Er bestaan momenteel councils in Ierland 29 county councils en 5 city en 80 town councils 12

13 ( municipality disctricts ) en geïntegreerd worden met de county councils, waardoor het aantal lokale mandatarissen vermindert met ongeveer 500 (op een totaal van 1627).Op districtsniveau zouden specifiek lokaal gebonden bevoegdheden worden uitgeoefend. Op county niveau wordt beslist over strategische en overkoepelende zaken zoals het globale budget. In Ierland wil men ook de richting opgaan om meer bevoegdheden toe te kennen aan lokale besturen. In vergelijking met andere landen spelen de lokale besturen in Ierland momenteel een beperkte rol. Deze rol zal versterkt worden en toegespitst worden op economische en sociale ontwikkeling en lokale ontwikkeling van de gemeenschap. Op de langere termijn zullen de bevoegdheden van de lokale besturen worden uitgebreid tot een veel breder scala aan functies vergelijkbaar met sommige andere landen. De hervorming van de lokale overheidsstructuren, financiering en governance dragen ertoe bij om dit uitvoerbaar te maken. In Ierland bestaat geen traditie van weerstand tegen grote veranderingen, zeker niet in de context van de economische crisis. De Regering beslist, het gaat om verplichte fusies. Inwoners hebben vooral een gevoel van verbondenheid met hun county en niet zozeer met hun gemeente. De huidige 3 fusies betreffen een rationalisatie van de structuur county city die elk op hetzelfde niveau functioneren. Kostenbesparingen zijn ook een motivatie voor de nieuwe hervormingsplannen maar vormen in de drie huidige fusiedossiers tussen city councils en county councils niet te hoofdreden. De centrale overheid steunt de fusies financieel. Werkbezoek Denemarken Het werkbezoek had tot doel na te gaan hoe in Denemarken de bestuurlijke hervormingen in het binnenlands bestuur, waaronder de transitie naar grotere gemeenten, werden doorgevoerd. Denemarken onderging in 2007 een ingrijpende bestuurlijke vernieuwing waarbij de gemeenten een centrale positie kregen via schaalvergroting en het hertekenen van het administratief tussenniveau. De provincies werden vervangen door vijf regio s en het aantal gemeenten daalde significant. Vandaag bestaan er in Denemarken drie niveaus waarbij de regio specifiek toegewezen bevoegdheden heeft en alle andere bevoegdheden verdeeld worden over het centrale niveau en de gemeenten. De bestuurlijke hervormingen werden opmerkelijk snel doorgevoerd: van de opstart van het besluitvormingsproces in 2002 tot de realisatie op 1 januari De schaalvergroting van gemeenten werd gerealiseerd door middel van gestuurde vrijwillige fusies waarbij de beslissing tot lokale schaalvergroting centraal werd genomen 13

14 en de keuze over de fusiepartners aan de gemeenten zelf werd overgelaten. Er werd vooropgesteld dat gemeenten minstens inwoners moeten tellen. Gemeenten met minder dan inwoners konden blijven bestaan maar dan werd wel verwacht dat deze de samenwerkingsverbanden met naburige gemeenten versterkten rond bepaalde taken. Na de fusieoperatie blijkt dat het gemiddeld aantal inwoners van een Deense gemeente is. Wat betreft de gevolgen van deze transitie naar grotere gemeenten bleek uit de gevoerde gesprekken dat de meeste gefuseerde gemeenten pas na enkele jaren een hogere graad van efficiëntie en effectiviteit bereiken. De Associatie van Deense Gemeenten (LGDK) ervaart de hervormingen vandaag als positief met een efficiëntere lokale dienstverlening en een dalende kostenstructuur voor alle gemeenten die mee in het fusieverhaal gestapt zijn. De Minister bezocht ook de fusiegemeente Egedal die tijdens de grote fusieoperatie van 2007 is ontstaan uit een samenvoeging van drie kleine gemeenten. Het gemeentebestuur evalueert de fusieoperatie positief. Na een transitieperiode met hogere kosten en uitgaven, plukt de gemeente vanaf 2010 de vruchten van een grotere schaal: een professionele administratie, met meer specialistische kennis en meer expertise, en een uitgebreider dienstenpakket dat op een efficiëntere manier wordt verstrekt Welke elementen zou een nieuw ondersteuningskader moeten bevatten om succesvol te zijn? Rondetafel van experten De Rondetafel van Experten formuleerde een aantal nietlimitatieve beleidsaanbevelingen. Groeiende bewustwording als startpunt Er is bij individuele mandatarissen een groeiend draagvlak en er leeft ook een groeiend bewustzijn over de noodzaak van een toekomstige schaalvergroting. Ook in Nederland kenden de fusies een lange aanlooptijd. De experten zijn van oordeel dat het ingezette beleid moet aangegrepen worden om nieuwe stappen te zetten. nood aan snelle en concrete actie Men moet vermijden dat er opnieuw een langdurig debat wordt gevoerd. Ten eerste omwille van de sense of urgency: de financiële crisis stelt het probleem van bestuurskrachtige gemeenten scherper. Ten tweede heeft de Vlaamse Regering reeds de principiële strategische keuze gemaakt om zoveel mogelijk 14

15 bevoegdheden door het lokale niveau te laten uitoefenen. Maar het toekennen van (veel) meer bevoegdheden aan de gemeenten, waarvan drie vierden minder dan inwoners tellen, stuit op de realiteit dat een aantal gemeenten niet in staat zijn bijkomende bevoegdheden op te nemen. De Vlaamse Regering kan eisen stellen aan gemeenten alvorens bevoegdheden over te dragen. Dit zou wel leiden tot een tweesporenbeleid in Vlaanderen, waarbij bevoegdheden verschillen al naargelang de gemeente. De expertengroep heeft hier wel bedenkingen bij (cfr. infra). noodzaak van een selectieve schaalvergroting De expertengroep onderschrijft ten volle het principiële uitgangspunt van het Vlaamse regeringsbeleid: de lokale besturen moeten het basisniveau zijn en blijven van de bestuurlijke organisatie. Sterke gemeenten zijn een basisvoorwaarde opdat de lokale besturen hun cruciale rol in de Vlaamse bestuurlijke organisatie kunnen opnemen. Sterke gemeenten zijn, door de burgernabije dienstverlening die zij kunnen uitbouwen, in het belang van de burger. Er is geen behoefte aan een algemene fusieoperatie zoals in 1976 want meerdere gemeenten beschikken over voldoende mogelijkheden om te beantwoorden aan de maatschappelijke noden en de toegenomen vragen van de burgers. Er is wel nood aan een selectieve schaalvergroting om alle gemeenten in staat te stellen op een volwaardige manier in te spelen op de toegenomen behoeften. De expertengroep wenst uitdrukkelijk geen inwonersaantal te koppelen aan de noodzaak om gemeenten te fusioneren. Meerdere factoren spelen een rol, waaronder de socio-economische omgeving, de oppervlakte, de ruimtelijke logica van de gemeente en de draagkracht van de inwoners. Samenwerking tussen gemeenten: aanvullend beleid Intergemeentelijke samenwerking is niet strijdig met sterke gemeenten, maar vult een sterk lokaal beleid aan. Ook grote, bestuurskrachtige, gemeenten moeten onderling samenwerken. Complexe maatschappelijke problemen stoppen niet aan de gemeentegrenzen. Maar die samenwerking moet onder een sterke regie van de lokale besturen zelf worden georganiseerd. Het mag niet resulteren in een bijkomende bestuurslaag. Kleinere gemeenten zijn sneller geneigd om dienstverleningspakketten niet aan te bieden of te laten uitoefenen door andere besturen, bijvoorbeeld intercommunaal of door de provincie. Maar daardoor gebeurt die 15

16 dienstverlening op grotere afstand van de burgers en met een kleinere rechtstreekse democratische legitimiteit. Elke Vlaamse gemeente anno 2013 moet in staat zijn om zelf strategisch te plannen en om zijn kerntaken te verzekeren. Meer en betere dienstverlening door sterke gemeenten Uit de Nederlandse ervaringen met gemeentelijke herindelingen blijkt dat grotere gemeenten de dienstverlening beter kunnen organiseren. Zij bieden meer diensten aan of doen dat op een meer kwaliteitsvol niveau. Zij zijn in staat om meer mensen en middelen in te zetten om het niveau te verbeteren. Dat leidt niet noodzakelijk (en zelfs vaak) niet tot kostenverlaging. De fusies van 1976 leidden op korte termijn geenszins tot een besparing. Dit was ook niet de bedoeling. Uit het onderzoek blijkt dat de gefuseerde gemeenten in de daaropvolgende jaren een grotere uitgaven- en personeelsgroei kenden dan de gemeenten die niet betrokken waren in de samenvoeging. Wel bleek dat 5 jaar later gemiddeld de samengevoegde gemeenten per capita minder uitgaven dan de entiteiten die niet betrokken waren bij die operatie. Belangrijk was verbetering en vergroting van de dienstverlening. Dat sluit aan bij de toegenomen vragen van de burgers en bij de maatschappelijke ontwikkelingen. Om die te kunnen volgen op lokaal niveau zijn grote entiteiten noodzakelijk. Sterke gemeenten zijn ook een volwaardige gesprekspartner voor de andere overheden. Veiligheidsbeleid op basis van zones De vaststelling dat de bestaande structuren inzake politie en veiligheid, de politiezones en de hulpverleningszones, afgebakend door de federale overheid, niet aan elkaar gekoppeld zijn en geen rekening houden met de Vlaamse realiteit benadrukt nog meer de noodzaak van bestuurskrachtige basisbesturen. Hoe dan ook tonen de politiezones en hulpverleningszones aan dat deze basisvoorzieningen inzake het veiligheidsbeleid in veel gevallen niet meer op het individueel gemeentelijk niveau uitgeoefend kunnen worden. Bij voldoende schaalgrootte en bestuurskracht zou dat niet het geval zijn. Gediversifieerde bevoegdheden op basis van inwonersaantal? De expertengroep vindt een tweesporenbeleid ten gronde niet de juiste weg. Zo worden immers verschillende types van gemeenten 16

17 gecreëerd op het vlak van de dienstverlening aan de burger. Niettemin dreigt dit de realiteit te worden als men niet tot schaalvergroting overgaat. Een dergelijk tweesporenbeleid is eigenlijk de formele erkenning van het feit dat kleinere besturen het vermogen missen om deze bevoegdheden uit te oefenen. De overtuiging van sterke gemeenten als basiscel voor de Vlaamse bestuurlijke organisatie moet consequent worden doorgetrokken door bijkomende bevoegdheden over te dragen aan àlle lokale besturen. Nood aan een duidelijk toekomstperspectief op basis van twee bestuursniveaus: sterke gemeenten en Vlaanderen Gemeenten moeten het signaal krijgen dat zij op zoek moeten gaan naar oplossingen voor hun gebrek aan bestuurskracht. Gemeenten moeten zich bewust worden dat schaalvergroting op de agenda staat en van de voordelen die er ook voor hun bestuur aan verbonden zijn. Dit veronderstelt op Vlaams niveau een politieke wil tot decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten. Dat veronderstelt tevens een verregaande vereenvoudiging van het bestuurlijk landschap waarin er geen plaats meer is voor tussenniveaus. De expertengroep pleit voor een samenhangend beleid, waarin de fusieproblematiek gekoppeld wordt aan bijkomende bevoegdheden. Dat beleid moet in een gestructureerde beweging worden doorgevoerd en binnen een vooraf bepaalde tijdspanne zodat men tijdig zicht krijgt op eventuele achterblijvers. Agendasetting Het onderwerp op de politieke agenda plaatsen is een noodzakelijke eerste stap. Dit deed de Vlaamse Regering in 2010 door een kader voor vrijwillige fusie vast te stellen maar omdat dit gebeurde 2 jaar voor de lokale verkiezingen was de periode te kort om tot resultaten te leiden. Voor de komende periode is er nood om het traject goed af te bakenen en te kaderen: - door het scherper stellen van de problemen waarvoor fusie juist een oplossing kan zijn; - door inhoud te geven aan wat de problemen juist zijn (kwetsbaarheid van de organisatie door de afhankelijkheid van de inzet van een beperkt aantal personen, financieel, planmatig) - door het nut van een fusie beter naar voor brengen door zichtbaar en aanwijsbaar te maken dat een fusie voordelen met zich meebrengt. Het is van groot belang dat deze voordelen de 17

18 lokale politici in staat stellen om de lokale gemeenschap te overtuigen. - door consequent meer bevoegdheden te laten uitoefenen op lokaal vlak. De expertengroep suggereert de hiernavolgende elementen voor een traject dat moet leiden tot een minder groot aantal gemeenten, die sterk en bestuurskrachtig zijn. eigenaarschap van het project: Vlaamse Regering - het project van schaalvergroting van de lokale besturen moet gedragen worden door leiderschap vanuit de Vlaamse Regering die aantreedt in 2014 en moet waargemaakt worden door de Minister van Binnenlands Bestuur strakke timing met als horizon de in 2014 aantredende Vlaamse Regering legt in haar regeerakkoord het eindperspectief vast van bestuurskrachtige gemeenten. De termijn is de volgende lokale bestuursperiode, die start na de lokale verkiezingen van de Vlaamse Regering sensibiliseert maximaal voor de mogelijkheden van gestuurde vrijwillige fusies, wat inhoudt dat rekening gehouden moet worden met de socioeconomische en ruimtelijke aspecten en de draagkracht - de Vlaamse Regering koppelt haar fusiebeleid aan een beleid tot decentraliseren van bevoegdheden - in elk geval moet de Vlaamse Regering uit de resultaten van de Beleids- en Beheerscyclus en van de regioscreenings conclusies trekken op het vlak van de bestuurskracht en de ermee samenhangende schaalvergrotingen waar die nodig zijn. Focus op de meerwaarde van een fusie - decentralisatie van bevoegdheden - meer en betere dienstverlening aan de burgers en de bedrijven - professionelere organisatie die minder kwetsbaar is - meer planmatig werken door een professioneler bestuur en administratie - stijgend belang van de gemeente in de regio, ook ten aanzien van de centrale overheid continue sensibilisering rond schaalvergroting 18

19 - geen verdere bevoegdheidsoverdracht naar gemeenten zonder een schaalvergroting als die nodig is om er volwaardig uitvoering aan te geven - transfer van bevoegdheid met welbepaalde richtlijnen voor de invulling (een geleide invulling): Vlaanderen bepaalt welke minimale dienstverlening van een gemeente verwacht kan worden en waarop de gemeenten hun organisatie moeten afstemmen begeleide vrijwillige fusies - in een korte tijdsspanne bij de aanvang van de nieuwe Vlaamse bestuursperiode kunnen de gemeenten voorstellen tot fusie indienen bij de Vlaamse Regering, rekening houdend met o.a. de resultaten van de regioscreening en van de invoering van de nieuwe Beleids- en Beheerscyclus - de ingediende voorstellen worden afgetoetst aan welbepaalde criteria zoals de socio-economische samenhang en de aanwezigheid van een maatschappelijk draagvlak (= de bestuurskrachttoets); de gouverneurs spelen hierin een centrale rol - afgezien van de door de gemeenten ingediende fusievoorstellen kan in bepaalde gevallen o.a. daar waar de doorgevoerde regioscreenings op een schaalprobleem wijzen waarvoor een fusie een pertinente oplossing kan zijn, een fusie worden geïnduceerd door een neutrale bemiddelaar (zoals de provinciegouverneur) indicatoren voor een optimale schaal - het inwonersaantal - de mate waarin de bestuurlijke schaal overeenstemt met de ruimtelijk relevante schaal - de oppervlakte - de fiscale capaciteit - link met de politiezones en de hulpverleningszones - het dienstenaanbod en de mate waarin de gemeente afhankelijk is van intergemeentelijke samenwerking - de beleidsambities en opdrachten van het bestuur een hervormd Gemeentefonds als stimulans - voldoende financiële draagkracht hebben is essentieel voor een sterke gemeente - een hervormd Gemeentefonds dat ook inzet op sterke gemeenten, kan een stimulans vormen voor fusies - de in het vooruitzicht gestelde herziening van de criteria van het Gemeentefonds: koppelen aan het fusietraject door objectieve criteria te bepalen die 19

20 duidelijk maken welk bedrag een gemeente in geval van fusie kan ontvangen managen van het participatietraject door de gemeente - de gemeenten moeten in gesprek gaan met de burgers over het fusietraject - een gemeentelijke volksraadpleging op initiatief van de gemeente geldt hierbij als eindpunt van het volledige participatietraject dienstverlening decentraliseren als begeleidende maatregel - sterk besturen combineren met wijkwerking: bij een gemeentelijke schaalvergroting moet bijzondere aandacht gaan naar het decentraliseren van de dienstverlening als begeleidende maatregel. - de expertengroep is geen voorstander van de installatie van districtsraden om de afstand tussen de burger en het bestuur te verkleinen. Het toekennen van bijkomende bevoegdheden aan de districten veroorzaakt coördinatieproblemen tussen de stad en de districten;. Vlabest In zijn intiatiefavies van 16 juli 2013 is de adviesraad van oordeel dat het vergroten van de bestuurskracht van de lokale besturen één van de belangrijkste bestuurlijke uitdagingen wordt voor de nieuwe Vlaamse legislatuur. De Raad ziet bestuurskracht als de verhouding tussen opdracht en capaciteit en werken aan bestuurskracht betekent gelijktijdig beide aspecten onder handen nemen. Vlabest houdt een sterk pleidooi voor de decentralisatie van taken en middelen naar de lokale besturen, samen met een positief en organisch proces van schaaloptimalisatie en met de gerichte inzet van bestuurskrachtmonitoring en een stadsregionale agenda. Deze aanpak moet volgens de Raad tegen 2018 leiden tot concrete en werkbare oplossingen voor enkele belangrijke bestuurlijke problemen. Er kunnen belangrijke stappen vooruit worden gezet zonder te vervallen in blauwdruk-denken. Alhoewel veel uitdagingen contextgebonden zijn en de oplossingen dus van onderuit moeten tot stand komen pleit de Raad niet voor vrijblijvendheid. Werken aan een meer slagkrachtig bestuur is een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheidsniveaus. De Raad werkt vier aanbevelingen uit die moeten garanderen dat dit geen louter vrijblijvende oefening wordt: 1. breng reliëf aan in de discussie over samenwerking en samenvoeging: 20

21 Vlabest wil die discussie structureren op drie assen: - Samenwerking met het oog op zuiver technische ondersteuning: bepaalde complexe en zeer gespecialiseerde taken vergen een heel grote kritische massa (grote schaal). - Regionale samenwerking: de identiteit en de sociaaleconomische samenstelling van een streek kan betekenen dat lokale besturen voor een aantal eerder beleidstaken gericht moeten samenwerken voor de aanpak van gemeentegrensoverschrijdende opgaven, vaak samen met andere bestuursniveaus en met semi-publieke en private partners in het veld. - Gedeelde diensten: dit zijn kleinschalige samenwerkingsverbanden tussen twee of enkele buurgemeenten gericht op het verhogen van de interne capaciteit van de afzonderlijke deelnemende gemeenten. Elk van bovenstaande samenwerkingsvormen zijn even belangrijk in het zoeken naar schaaloptimalisaties,maar de keuze voor een bepaalde vorm is niet vrijblijvend en heeft duidelijke (schaal)gevolgen. In een schema worden deze samenwerkingsvormen en hun voorwaarden meer in detail besproken. Binnen dit schema vraagt VLABEST aandacht voor twee specifieke vormen: - De stadsregionale samenwerking situeert zich in de tweede schaal (streekniveau). Deze vorm van samenwerking zal hoe langer hoe meer noodzakelijk zijn (de stad botst op zijn stadsgrenzen en er zijn oversijpelingseffecten), maar blijkt in de praktijk niet eenvoudig. Toch ziet VLABEST ook voor dit alternatief belangrijke kansen in de toekomst. Ten eerste omdat randgemeenten niet zullen kunnen blijven de verstedelijkingsproblemen van zich afduwen. Ten tweede omdat stadsregio s policentrisch zijn en er dus wederzijdse afhankelijkheid is. VLABEST is van mening dat de Vlaamse overheid hier een stimulerende en coachende rol heeft te spelen, temeer omdat Vlaanderen met verschillende bevoegdheden sterk betrokken partij is. - Samenvoeging van gemeenten (ook over de provinciegrenzen heen) ziet VLABEST als een valabel alternatief op samenwerking in het derde schaalniveau (tussen buurgemeenten). Ze zullen in Vlaanderen ontegensprekelijk noodzakelijk zijn. Toch wijst VLABEST ook op enkele randvoorwaarden. Er moet voldoende oog zijn voor de sociaaleconomische en ruimtelijke samenhang, en er moet rekening worden gehouden met het draagvlak bij de bewoners. En er moet tijdens het proces voldoende aandacht blijven voor de finaliteit, namelijk het vergroten van het probleemoplossend vermogen van de lokale besturen (geen fusies om de fusies, en zeker niet vanuit centraal doelmatigheidsperspectief). 2. onderbouw het proces van schaaloptimalisatie via 21

22 bestuurskrachtmonitoring: Er is geen harde vooropgestelde set aan criteria beschikbaar die het aspect capaciteit in zijn geheel kan vatten. Er is in Vlaanderen ook nooit een grootschalig onderzoek gebeurt naar de mogelijke capaciteitsproblemen binnen de Vlaamse lokale besturen. Toch zijn bijvoorbeeld het grote aantal relatief kleine gemeenten in Vlaanderen en de enorme financiële uitdagingen waarvoor deze gemeenten staan mogelijke indicaties van enkele belangrijke uitdagingen op het vlak van capaciteit. Besturen varen op dit moment blind in hun zoektocht naar capaciteitsopbouw. Daarom houdt de Raad een pleidooi om de lokale discussies over capaciteit te onderbouwen aan de hand van een bestuurskrachtmonitor. VLABEST ziet in bestuurskrachtmonitoring een belangrijke sleutel voor het succes van een stapsgewijs en organisch proces richting schaaloptimalisaties. De resultaten daarvan kunnen de beleidsmakers helpen om een doordachte politieke keuze te maken. De hoofddoelstelling van een bestuurskrachtmeting is het organiseren van een doorlichting van lokale besturen vanuit het oogpunt van kwaliteitsdenken om de besturen in staat te stellen om zich op basis van de resultaten van die doorlichting te spiegelen aan de resultaten van andere deelnemende gemeenten (benchmarking). Besturen houden op die manier hun functioneren tegen het licht en bezinnen zich op basis van de resultaten over hun toekomst. Dit is het begin van een leerproces, want bestuurskrachtmetingen leggen soms belangrijke pijnpunten bloot waardoor deze metingen regelmatig ook een cruciale aanzet zijn voor drastische maatregelen. 3. zorg voor actieve procesondersteuning Besturen moeten de noodzaak inzien van het werken aan schaaloptimalisaties. De discussies over de meerjarenplanning en de precaire financiële situatie wakkeren bij veel besturen die wil aan. Het momentum is aanwezig, alleen weten veel besturen niet hoe ze eraan moeten beginnen. Met de hulp van de resultaten van de regioscreening en op basis een bestuurskrachtmonitor moet een daadkrachtige en sturende Vlaamse overheid een duidelijke processtructuur uitzetten om de besturen bij de hand te nemen. Er moet in partnerschap en op een onderbouwde manier worden gezocht naar de juiste schaal en samenwerkingsvorm voor de aanpak van complexe maatschappelijke vraagstukken, zodat daadkrachtig overheidsbeleid mogelijk is. 4. creëer de nodige randvoorwaarden en flexibele regelgeving. Cruciaal wordt de manoeuvreerruimte die besturen krijgen om in dit leer- en groeiproces te stappen. Een belangrijke 22

23 randvoorwaarde is het mogelijk maken van voldoende flexibele regelgeving, ook door echte experimenteerruimte te creëren. Als stok achter de deur moet na het afronden van het gros van de bestuurskrachtmetingen een laatste Vlaamse fase volgen waar op basis van een meta-analyse wel vergelijkende parameters kunnen worden gedefinieerd en eventueel hardere centrale beslissingen kunnen worden genomen (opgelegde samenwerkingsverbanden voor manifest onwillige besturen, tot zelfs in heel uitzonderlijke gevallen verplichte fusies). Op dit moment beschikt de Vlaamse overheid over onvoldoende harde informatie om hierover op een onderbouwde manier van bovenaf beslissingen over te nemen. Bijdrage SBOV aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering ( ) Ook in de bijdrage van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering hebben enkele aanbevelingen betrekking op het vergroten van de lokale bestuurskracht door schaalvergroting. Wij citeren aanbeveling 38: zorg voor een meer dwingend kader en een sterkere aansturing van schaalhervormingen. Lineaire fusies zijn echter niet wenselijk of haalbaar. Maak werk van een meer diverse en gedragen opvatting van bestuurskracht. De discussie over schaalvergroting moet expliciet gekoppeld worden aan het vraagstuk van decentralisering. En aanbeveling 39: de democratische implicaties van schaalvergroting moeten een prominente rol krijgen. Betrek de burgermaatschappij actief bij de besluitvorming. In grote gemeenten kan binnengemeentelijke territoriale decentralisatie het organisatorische complement zijn. 3. beleidsaanbevelingen 3.1. vervolgtraject noodzakelijk Er is een grote eensgezindheid over het feit dat het gebrek aan bestuurskracht bij lokale besturen een knelpunt in de bestuurlijke organisatie vormt. Tegelijkertijd is er een groeiende consensus over het feit dat structurele ingrepen om de lokale bestuurskracht te versterken onvermijdelijk worden. Er is de sense of urgency omwille van de financiële crisis en de bijhorende budgettaire krapte. Alhoewel de lokale bestuurskracht niet uitsluitend afhangt van de schaalgrootte is er toch een verband tussen beiden en kan schaalvergroting door fusies in een aantal gevallen een oplossing bieden voor een gebrekkige bestuurskracht. In het licht van de realisaties van de Vlaamse Regering in het kader van het strategisch project interne staatshervorming is 23