De Commissie neemt in haar zitting van 30 augustus 2010 kennis van het groenboek Interne Staatshervorming en formuleert unaniem volgende commentaren.

Transcriptie

1 CEEO Commissie voor Efficiënte en Effectieve Overheid datum Overgemaakt aan de Vlaamse Regering op 13 september 2010 onderwerp Advies nr.3 Groenboek Interne Staatshervorming De Commissie neemt in haar zitting van 30 augustus 2010 kennis van het groenboek Interne Staatshervorming en formuleert unaniem volgende commentaren. Belang en Noodzaak van de Interne Staatshervorming De Interne Staatshervorming is een essentieel project om te komen tot een meer efficiënte, effectieve en slagkrachtige overheid en bijgevolg voor een betere en meer kosteneffectief beleid en een kwalitatieve dienstverlening aan burgers en ondernemingen, zoals ook reeds was voorzien in het CAG-meerjarenprogramma voor een slagkrachtige overheid. De Commissie hoopt dat er op dit vlak snel overtuigende, substantiële en onomkeerbare stappen worden gezet en doorbraken worden gerealiseerd. De Commissie pleit ook voor een gedurfde interne staatshervorming, in de lijn van de gedurfde reductie van het aantal gemeenten in 1976, omdat een afgezwakte of verwaterde interne staatshervorming onvoldoende de kansen op een noodzakelijk slagkrachtige overheid kan garanderen. De Commissie waarschuwt dat een mislukking van dit essentiële project een zware hypotyheek legt op het garanderen van onze welvaart en ons welzijn in de toekomst. Hierdoor komt er een zware verantwoordelijkheid te liggen bij het politieke en ambtelijke niveau van alle bestuurslagen in Vlaanderen. Hiermee zijn dan ook allen geresponsabiliseerd om de interne staatshervorming te laten lukken. De Commissie E&E stelt dan ook dat dit project enkel kan slagen indien alle politieke en ambtelijke verantwoordelijken van alle bestuurslagen, binnen alle beleidssectoren, en boven de grenzen van de democratische partijen heen, dit legislatuuroverschrijdende project vanuit het algemeen belang en niet vanuit een particulier belang dragen. In het eindrapport Een Slagkrachtige Overheid in Vlaanderen (CEEO, mei 2009), stelt de Commissie het volgende in doelstelling 3: Er is een vereenvoudiging van de verschillende bestuurslagen en vormen op basis van afgesproken kerntaken en homogene bevoegdheden die efficiënt en doeltreffend kunnen worden uitgevoerd en die een democratische controle mogelijk maken (CEEO, p.22). De Commissie kwam tot het besluit dat door de stapsgewijze verschuivingen van bevoegdheden en door pragmatische ad-hoc oplossingen voor de werking van overheden een te grote veelheid aan bestuurslagen is ontstaan, met bovendien niet homogene bevoegdheidspakketten. Deze incrementeel gegroeide versnippering van bevoegdheden van administraties in Vlaanderen (Vlaams, gedeconcentreerde Vlaamse diensten, provinciaal, intergemeentelijk, stadsregionaal, lokaal) is een belangrijke bron van inefficiëntie en ineffectiviteit. Het grote aantal organisatorische en budgettaire entiteiten heeft sterk bijgedragen tot een versnippering op Vlaams niveau. Bovendien zijn er

2 subregionale en stadsregionale samenwerkingsverbanden aan het ontstaan die een nieuwe feitelijke bestuurslaag worden. Dat alles samen is weinig transparant en efficiënt, en het houdt onvoldoende rekening met het subsidiariteitsbeginsel. Een belangrijke vaststelling is, dat te veel bestuurslagen en instanties over dezelfde materie beslissingsbevoegdheid hebben. Per dossier zouden minder bestuursniveaus bevoegd moeten zijn. De historisch gegroeide inefficiëntie door de verschillende bestuurslagen moet worden gerationaliseerd in de context van een gebiedsgerichte werking. Die operatie moet per beleidssector verlopen. Een goed overwogen verdere decentralisatie en een beter geïntegreerde beleidsplanning moeten ook leiden tot sterke, politiek en ambtelijk geresponsabiliseerde lokale besturen. Het is evident dat dit een gemeenschappelijk debat moet worden met alle betrokkenen. (CEEO, p.23). Vanuit deze analyse kwam de Commissie tot de conclusie dat volgende doorbraak essentieel moet worden gerealiseerd: 1. Complementair aan de zich opdringende staatshervorming, zal het debat over de bestuurskundige opbouw binnen Vlaanderen leiden tot een interne Vlaamse staatshervorming en een reductie van het aantal bestuurslagen en bestuursvormen, met meer homogene pakketten en sleuteltaken per bestuurslaag. (CEEO, p.23). Hieraan heeft de Commissie volgend KPI (3.1) gekoppeld: Omschrijving Meetbaarheid Verwachte resultaten Het verloop in processen impliceert dikwijls interventies van diensten uit meerdere formele en feitelijke bestuurslagen. Die bestuurslaagoverschrijdende processen moeten in kaart worden gebracht en efficiënter worden gemaakt. Vanuit een Paretoanalyse moet eerst worden gefocust op de belangrijkste processen. Significante reductie van het aantal bestuurslagen Per beleidsdomein zijn de belangrijkste processen onderzocht en worden het aantal interveniërende bestuurslagen verminderd. Binnen de huidige bevoegdheden moet worden gestreefd naar maximaal twee bestuurslagen per belangrijk proces. De context van historiek en buitenland De ervaring van het kerntakendebat is relevant: De eerste oefening over de afbakening van de kerntaken tussen de Vlaamse, provinciale en gemeentelijke overheden had een beperkt resultaat en werd maar matig gevolgd. Het uiteindelijke doel, namelijk de ontstrengeling van instellingen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, werd niet bereikt. De kansen voor herkenbaarheid en verantwoordelijkheid, effectiviteit en efficiëntie, werden niet benut (CEEO, p. 24). Hieruit kan worden geconcludeerd dat grote principiële debatten over bevoegdheden niet altijd het verwachte resultaat geven. Daarom is een belangrijk om van concrete activiteiten en processen te vertrekken. De ervaring van het buitenland, zeker binnen Europa, is evenzeer relevant. De algemene trend binnen de OESO om te decentraliseren is duidelijk, ook in landen met een reeds zeer sterke cultuur van decentralisatie, zoals de Scandinavische landen. Uiteraard is voorzichtigheid geboden om lessen in Nederland of Denemarken te transponeren naar Vlaanderen. De Commissie wijst ook op het belang van het responsabiliseren van de verschillende bestuurslagen om efficiëntie en effectiviteit te garanderen. Hierbij kan naar het Zwitserse voorbeeld worden verwezen. 2

3 Doelstellingen en criteria van een goede Interne Staatshervorming De Interne Staatshervorming kan leiden tot de noodzakelijke besparingen en bijdragen tot een zuinige overheid. Echter, het doel van de Interne Staatshervorming is niet (enkel) om te besparen of kosten te reduceren maar vooral om een efficiëntere en effectievere besluitvorming en uitvoering te garanderen en om de slagkracht van die besluitvorming en uitvoering te versterken. Hierbij moet een vereenvoudiging ook leiden tot een betere en grotere responsabilisering voor resultaten voor burgers, organisaties en bedrijven. Deze betere resultaten moeten aantoonbaar en substantieel zijn. Aanpak van de Interne Staatshervorming De Commissie herhaalt haar vorige besluiten : Dat debat moet per sector worden hernomen, met het oog op subsidiariteit en mogelijke synergieën (CEEO, p. 24) Hierbij moet KPI 3.1 toegepast worden op alle onderdelen van de Interne Staatshervorming. KPI 3.1 stelt : Het verloop in processen impliceert dikwijls interventies van diensten uit meerdere formele en feitelijke bestuurslagen. Die bestuurslaagoverschrijdende processen moeten in kaart worden gebracht en efficiënter worden gemaakt. Vanuit een Paretoanalyse moet eerst worden gefocust op de belangrijkste processen. (CEEO, p. 27). Dit betekent dat het groenboek: per sector, een analyse en een filosofie moet bevatten omtrent die interne staatshervorming; een overzicht moet geven van de belangrijke processen, waardoor de keuze van de voorstellen begrepen kunnen worden. De Commissie is van oordeel dat in het groenboek: de analyse en filosofie per sector niet steeds vermeld wordt en/of duidelijk is; de voorgestelde projecten sterk variëren van bijna symbolisch tot substantieel; het onduidelijk is wat de impact (personeel, financiën) en het resultaat zal zijn; het eigenaarschap van dit substantiële veranderingsprogramma duidelijk bij alle betrokkenen moet liggen; hiervoor moet er voldoende aandacht gaan naar het eigenaarschap van het project omdat een groot draagvlak binnen elke beleidssector, noodzakelijk is om de Interne Staatshervorming te realiseren; een duidelijk stappenplan en tijdspad moet worden ontwikkeld, per sector, met concrete en toetsbare realisaties, zowel op korte en op middellange termijn; een goede 'governance'van dit project is essentieel (stuurgroep, projectgroep, aansturing en opvolging, rapportage per beleidssector, enz); het bewaken van een open houding in het debat en een cultuur van samenwerking tussen de bestuurslagen. 3

4 De inhoud en het voorwerp van de interne staatshervorming De Commissie stelde: Het debat van de takenverdeling tussen overheden moet uiteraard worden afgeleid van het basisdebat van wat een overheid moet doen en niet (meer) hoeft te doen, nu en in de toekomst. (CEEO, p.24). Hierbij is het concreet en essentieel dat de geboden dienstverlening herbekeken wordt vanuit een geïntegreerde en klantgerichte benadering (p.24). Ook voor de dienstverlening aan burgers en bedrijven is het essentieel dat geïntegreerd werken bestuurslaagoverschrijdend is (CEEO, p.24). Per beleidssector kunnen verschillende modellen van taakverdeling en samenwerking optimaal zijn. Zo kan wegens de schaal en de verwevenheid van een gemeente en een OCMW het best een ruime samenwerking worden opgezet door de fusie van verschillende van hun diensten (CEEO, p.24). Ook de relatie van (algemeen economische) intercommunales en het provinciale niveau kunnen voorwerp zijn van reflectie. De groeiende rol van gedeconcentreerde Vlaamse administraties is ook een factor van belang in het debat om tot een economische bestuursstructuur te komen. In ieder geval moet naast de principiële criteria van subsidiariteit, bestuurskracht en democratische legitimiteit, ook de concrete en operationele invulling van een efficiënte en effectieve werking sector per sector bekeken worden (CEEO, p.24-25). Bij de lokale besturen zelf ontstaat een problematiek van samenwerking,coördinatie en partnership die een eigen dynamiek heeft waar de Vlaamse overheden dikwijls, vanuit de diverse, meestal ontkoppelde beleidssectoren, ten onrechte geen rekening mee houden. De beleidscoördinatie op het Vlaamse niveau, of het gebrek daaraan, heeft een grote impact op de werking van de lokale besturen. Het zou niet mogen dat de werking van de ene overheid een negatieve impact heeft op de werking van een andere overheid. (CEEO, p.24). Hierbij is het essentieel om KPI 3.1 in herinnering te brengen: per beleidsdomein zijn de belangrijkste processen onderzocht en worden het aantal interveniërende bestuurslagen verminderd. Binnen de huidige bevoegdheden moet worden gestreefd naar maximaal twee bestuurslagen per belangrijk proces. (CEEO, p. 27). Dit betekent dat : per sector een oefening moet worden gemaakt over wat de overheid moet, niet meer moet, en straks moet doen; het vertrekpunt dat van de afnemers van diensten en beleid moet zijn (burgers, bedrijven of andere organisaties, andere overheden); rekening moet worden gehouden met de wijze waarop de werking van de Vlaamse overheid een impact heeft op de werking van de lokale besturen en hoe dit kan worden verbeterd. De Commissie is van oordeel dat in het groenboek: voldoende aandacht moet worden besteed aan de kleine gemeenten, gegeven dat de regionale en centrumsteden meer bestuurskracht hebben; hierbij moet minder vrijblijvend en pro-actief aandacht worden besteed aan zowel de mogelijkheid voor kleine gemeenten om onder elkaar samen te werken, of met een grotere gemeenten samen te werken, of met hun OCMW samen te werken; een nuttige oefening er zou kunnen in bestaan om de twaalf instrumenten systematisch toe te passen op de dertien beleidssectoren; 4

5 de voorgestelde transfers duidelijker moeten worden gekoppeld aan een responsa-bilisering voor resultaten; de samenwerking binnen en tussen bestuurslagen, per beleidssector, duidelijke aandacht moet krijgen vanuit het perspectief van schaalvoordelen; deze aandacht en die samenwerking moet expliciet worden georganiseerd en gefaciliteerd. 13 beleidssectoren, per beleidssector 1.Vrijwillige fusie 2.Stimuleren van samenwerking Gemeente- OCMW 3.Regioscreening 4.Aanpassen decreet intergemeentelijke samenwerking 5.Aanpassen sectorale decreten 6.Afstemming Vlaamse regionale afbakeningen 7.Omschrijving van provinciale taakstelling 8.Overheveling van financiële middelen 9.Decretale grondslag voor de overdracht van personeel 10.Planlastvermindering 11.Afschaffen van specifiek toezicht 12.Afschaffen van koppelsubsidies (Tabel: Toetsing per beleidssector van de instrumenten) Hieruit zal moeten blijken dat de sectorale visie een impact heeft op de drie gekoppelde projecten: - efficiënte lokale besturen; - interne staatshervorming, en - werking van de Vlaamse adminstratie. Korte en middellange termijn De Commissie stelde hierover het volgende: Op korte termijn moeten een aantal proefprojecten worden opgestart om dit uit te voeren. De realisatie van die interne Vlaamse staatshervorming is een sectoraal programma. Vanuit een maatschappelijk debat moet een breed draagvlak ontstaan. Alle overheden moeten hier proactief aan deelnemen. De belangrijkste doelstelling bestaat erin dat per materie, per dossier minder bestuurslagen beslissingsbevoegdheid hebben. Het is de verantwoordelijkheid van elke beleidssector politiek, ambtelijk en maatschappelijk om dit debat op te starten. De Vlaamse Regering neemt daarin een initiatief (CEEO, p. 25). Dit betekent dat vanuit een duidelijke visie, algemeen en toegepast per sector, concrete projecten moeten starten. De Commissie is van oordeel dat: concrete piloten heel snel moeten worden opgestart; per analogie met de Commissies Sauwens en Berckx kan worden gewerkt; regioscreenings, per sector, een nuttig instrument zijn; duidelijker moet zijn wat de inhoudelijke en financiële implicaties zijn, en om wat te doen in de toekomst; de winst op termijn duidelijk moet worden vooropgesteld; 5

6 gegeven het onderscheid tussen persoonsgebonden en grondgebonden er vooral moet worden gekeken naar wat effectief zal zijn voor burgers, bedrijven en andere organisaties, en andere besturen; het nog niet echt duidelijk is welke overheid de Vlaamse Regering wenst, wat de Vlaamse administratie in de balans legt, en hoe het dienstverlenend leiderschap van de Vlaamse administratie zal werken; hierbij moet het duidelijk zijn wat de Vlaamse administratie doet en blijft doen, maar ook wat ze wenst af te stoten naar andere bestuurslagen; het is evident dat dit een impact heeft op de wijze waarop de Vlaamse administratie zal moeten worden georganiseerd, waarbij evidente aandacht zal moeten gaan naar kwaliteit van de dienstverlening, een vermindering van het aantal MOD's, de evaluatie van de sedert de invoering van BBB nieuw opgerichte instellingen op basis van hun nuttigheid en werklast, de kosten-baten-analyse van de uitbesteding van diensten, de afbouw van nieuwe diensten, van consultancy op alle bestuursniveaus, de mogelijkheid voor interne en externe, horizontale en verticale mobiliteit van het personeel, het opzetten van publiek-private en publiek-publieke samenwerking,...; naast communicatie en eventuele financiële prikkels, het belang van de druk, de noodzaak, de urgentie om deze interne staatshervorming uit te voeren lijkt te ontbreken. Conclusie en Samenvatting 1. Het tijdspad voor de verdere voorbereiding en consultatie van het groenboek wordt als uitermate strak ervaren, en kan het draagvlak voor de verdere uitrol van het sleutelproject hypothekeren. Daarom vinden we het als Commissie belangrijk om mee te geven dat er voldoende geïnvesteerd wordt in draagvlakcreatie, hiervoor een realistisch tijdspad wordt voorzien, zonder eventueel concrete realisaties op de lange baan te schuiven. 2. De Commissie onderschrijft het leidend principe voor de interne staatshervorming van maximaal 2 overheidsniveaus die bevoegd zijn voor bepaalde beleidstopic (cfr CEEO- rapport mei 2009), met dien verstande dat welke 2 overheidsniveaus het zijn kan verschillen per beleidstopic. 3. Met het oog op de operationalisatie van de voorstellen in het groenboek adviseren we als Commissie om een prioritering aan te brengen in de lijst van instrumenten/projecten. Het instrument van de regioscreening lijkt volgens de commissie alvast een project om in de eerste fase op te starten. Hierbij is het essentieel om een aantal heel concrete doorbraken en projecten op korte termijn te realiseren die het nut en de noodzaak en de mogelijkheid van de Interne Staatshervorming aantonen binnen elke beleidssector. Hierbij kan vooral worden gedacht aan beleidsinstrumenten zoals het vergunningsbeleid. 4. De Commissie adviseert om ook expliciet aandacht te besteden aan de governance en de aansturing van dit sleutelproject: projectbureau, stuurgroep, rol van overheidsniveaus, wijze en frekwentie van overleg, link met verantwoordelijke besturen,. 5. Succesfactor voor het welslagen van dit project is ook een open houding van alle betrokken overheidsniveaus. Deze open houding zien we als cruciaal voor het creëeren van vertrouwen tussen de bestuursniveaus. Dit zou als volgt kunnen geconcretiseerd worden: elk betrokken overheidsniveau formuleert 3 voorstellen waar ze zelf vindt dat een ander niveau beter geplaatst is. 6