Opmerkingen bij het eindrapport van ETIN

Transcriptie

1 Op verzoek van de gemeente Apeldoorn heeft het Ruimtelijk Planbureau gekeken naar de offerte van ETIN adviseurs van 3 april 2007: Onderzoek behoefte nieuwe bedrijventerreinen Stedendriehoek. Inmiddels heeft dit onderzoek geresulteerd in het rapport Behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen in de Stedendriehoek? (ETIN, juni 2007). Ook dit rapport is door Apeldoorn aan het Ruimtelijk Planbureau (RPB) voorgelegd. Hieronder volgen onze opmerkingen. Opmerkingen bij het eindrapport van ETIN Voorzover wij uit het eindrapport kunnen beoordelen, zijn de analyses en aanbodinventarisaties van ETIN zorgvuldig gebeurd. Daarbij zijn wij ervan uitgegaan dat de gegevens over de locaties correct zijn. Onze opmerkingen hebben vooral betrekking op de methodiek en op de conclusies die aan het gebruik van de methodiek worden verbonden. De ramingen van de ruimtevraag door de provincie Gelderland 1. De berekende behoefte aan bedrijventerreinen wordt in eerste instantie vooral bepaald door de ruimtevraag die de Provincie Gelderland voor de Stedendriehoek heeft geraamd. Daartoe heeft de provincie de cijfers van de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) vertaald naar de Stedendriehoek (p.6). De ramingen van de provincie vormen het vertrekpunt voor ETIN en worden daarom in het rapport verder niet toegelicht of onderbouwd. Een analyse van de kwaliteit van de cijfers van de provincie valt daardoor buiten het bestek van dit commentaar. Veel van onze opmerkingen bij de offerte van ETIN van april blijken echter betrekking te hebben op de cijfers van de provincie. Omdat deze ramingen van grote invloed zijn op de conclusies van ETIN, willen we een paar waarschuwingen geven: - de verdeling van de BLM-ramingen naar deelgebieden van Gelderland gaat gepaard met grote onzekerheid, ook binnen één scenario. De cijfers voor de Stedendriehoek moeten dus worden geïnterpreteerd als indicatief. - Waarschijnlijk is de provincie net als in de BLM uitgegaan van voorzetting van het historische ruimtelijke beleid en van de gebruikelijke uitgiftepraktijk. De ramingen gaan dus impliciet uit van de politieke beslissing om dit beleid voort te zetten (zie onze eerste opmerking bij de offerte). ETIN wijst er terecht op dat in het onderzoek geen rekening is gehouden met nieuwe beleidsambities (p.9). - Zowel de BLM als de provinciale ramingen laten zien dat de uitbreidingsvraag na 2020 in de meeste scenario s negatief zal worden (er dreigt dan leegstand). Bij de aanleg van nieuwe terreinen moet daarmee rekening worden gehouden. Na 2020 zal een nieuw, modern terrein waarschijnlijk de activiteiten op de oude terreinen wegzuigen, zodat die versneld kwetsbaar worden. Om overinvesteringen en ruimtelijke problemen te voorkomen kan het verstandig zijn om tijdelijk een krappe markt voor bedrijfsgrond te accepteren. 1

2 Compensatie voor onttrekking van areaal elders 2. Besluitvorming over de aanleg van een nieuw bedrijventerrein kan niet worden losgezien van besluiten over onttrekking van areaal aan bestaande terreinen. Vooral indien men, zoals in de Stedendriehoek, een tekort constateert van 32,5-111,5 hectare (p.45) en daarvoor een nieuw terrein wil aanleggen, terwijl in diezelfde periode elders in de regio 117 hectare wordt onttrokken (p.8). De kale cijfers suggereren dat het nieuwe terrein RBT Apeldoorn Zuid vooral moet worden aangelegd om het verlies elders te compenseren, in het bijzonder vanwege areaalverlies op de locatie Kanaalzone Noord en Zuid, waar de helft van de regionale onttrekking plaatsvindt. Daar kunnen zwaarwegende argumenten voor zijn, bijvoorbeeld omdat op die plaats ook een groot tekort aan woningen bestaat, maar een verwijzing naar zo n afweging ontbreekt. Het lijkt alsof de discussie over onttrekking al is afgerond, terwijl over de aanleg van het nieuwe terrein nog moet worden besloten Er wordt van uitgegaan dat het onttrokken areaal volledig moet worden gecompenseerd (p.8). Dat is niet vanzelfsprekend. Ruimtegebruik op verouderde terreinen is doorgaans minder doelmatig dan op moderne terreinen. ETIN constateert dat ook en geeft zelfs aanbevelingen om het ruimtegebruik op nieuwe terreinen te verbeteren (p.37). Daarnaast leiden ook trends als de verdienstelijking van de economie en nieuwe technologie (bijv. in de logistiek) tot efficiënter ruimtegebruik. Het is beter om bij de compensatie van onttrekking uit te gaan van de ruimte die de te verplaatsen bedrijven in de toekomst op een modern terrein nodig hebben en niet van de ruimte die ze nu op een verouderd locatie innemen. Gezien de omvang van deze ruimte (117 ha) kan dat de behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen significant verminderen. De onzekerheid van de ruimtevraag 4. De BLM houdt rekening met de onzekerheid over de toekomst van onze economie door met vier scenario s te werken. De werkelijke lange termijn ontwikkeling zal tussen deze scenario s in liggen, maar het is niet bekend welk scenario de toekomst het dichtst zal benaderen. Het RPB is het met deze methodische aanpak van onzekerheid eens. Zonder meer zicht op de werkelijke ontwikkeling in de komende jaren kan niet tussen de vier scenario s worden gekozen. Toch is dat wat ETIN probeert te doen. Men vindt de bandbreedte van de vier scenario s voor de Stedendriehoek (ca 250 ha) niet realistisch 2 en brengt deze met behulp van een trendextrapolatie van de uitgifte terug tot de bandbreedte tussen de middenscenario s Transatlantic Market en Strong Europe (ca 100 ha). Dat suggereert dat een trendextrapolatie van de regionale uitgifte informatie oplevert die de economische toekomst van de Stedendriehoek aanzienlijk duidelijker maakt. Wij stellen daar vraagtekens bij. 1 Dit beeld wordt versterkt door onttrekking te definiëren als vervangingsvraag en deze op te tellen bij de economisch gedreven uitbreidingsvraag, in plaats van de onttrekking te beschouwen als verlies van aanbod, zoals de BLM doet (p.7). Dat lijkt een semantische kwestie (het berekende tekort blijft immers hetzelfde), maar het suggereert dat onttrekking een economische noodzaak is in plaats van een politiek besluit. 2 Men stelt dat men wil komen tot een realistische vraagraming (titel van 2.7). 2

3 - Ook de BLM-ramingen zijn gebaseerd op historische trends. De provincie heeft daarbij waarschijnlijk zelfs specifiek naar de Stedendriehoek gekeken. Het is de vraag of een analyse van 15 jaar historische uitgifte zoveel empirische informatie toevoegt dat de genoemde toekomstonzekerheid met 60% kan worden gereduceerd. - De methode van uitgifte-extrapolatie wordt algemeen gezien als inferieur aan voorspelmethoden die op werkgelegenheidsontwikkelingen zijn gebaseerd. Uitgiftetrends zijn bijvoorbeeld gevoelig voor het beschikbaar komen van nieuwe terreinen en houden slechts op een gebrekkige manier rekening met economische dynamiek (namelijk alleen via vermeende conjunctuurbewegingen in de uitgifte). Bij de uitgifte-extrapolatie van ETIN rijst bijvoorbeeld de vraag of de basisperiode wel representatief is, of waarnemingen in de beginjaren 90 wel even zwaar meegewogen moeten worden als die van na 2000, en of de uitschieter in 1999 (goed voor een circa 10% hogere vraagraming) wel meegenomen had moeten worden (p.10). Het kan zijn dat de op de BLM gebaseerde provinciale scenario s van de ruimtevraag inderdaad te extreem zijn voor de Stedendriehoek en dat deze cijfers met een meer gedetailleerde economische analyse van de regio kunnen worden aangescherpt. Naar onze mening toont deze uitgifteanalyse van ETIN echter nog onvoldoende aan dat de onzekerheid rond de ruimtebehoefte in de Stedendriehoek van 250 tot 100 ha kan worden teruggebracht. Ruimtelijke verdeling binnen de Stedendriehoek 5. Ramingen van de ruimtevraag in de Stedendriehoek hebben slechts een indicatief karakter (zie punt 1). Dit geldt des te meer voor deelgebieden binnen deze regio. Historische verschillen in uitgifte hangen waarschijnlijk samen met destijds bestaande verschillen in de kwaliteit en de kwantiteit van het aanbod, en dus met verschillen in gemeentelijk beleid. ETIN versterkt deze verschillen door de historische ruimtelijke patronen in uitgifte ook als basis te nemen voor de verdeling van de toekomstige ruimtevraag (p.15). Deze verdeling hoeft echter niet aan te sluiten bij de voorkeur van de ondernemers. Bovendien krijgen gemeenten die in het verleden weinig terreinen konden of wilden aanleggen, zo ook in de toekomst weinig ruimte. Wij denken dat de allocatie van de ruimtevraag over gemeenten binnen één economisch samenhangende regio zou moeten gebeuren op basis van ondernemerswensen en niet aan de hand van uitgiftecijfers. Ook de confrontatie met het aanbod gebeurt per deelregio (p.23). Dat suggereert dat zoekende ondernemers deze regio s als geheel gescheiden grondmarkten zouden beschouwen. Is dat echt zo en zijn locaties in Apeldoorn, Deventer en Zutphen voor hen niet uitwisselbaar met soortgelijke locaties in Brummen of Voorst? Wij bevelen aan om de raming van de vraag en de confrontatie met het aanbod niet per deelregio te doen, maar uitsluitend via matching van kwalitatieve profielen. Kwalitatieve profielen 6. De typologie van vraagprofielen 2.10 ziet er evenwichtig en bruikbaar uit. Wij gaan ervan uit dat deze spoort met de genoemde bronnen. Ook hier wordt verondersteld dat het verleden bepalend moet zijn voor de toekomst: de aandelen van de profielen blijven namelijk gelijk. Gezien het (terecht) indicatieve karakter van de profielen, zal dat echter niet veel uitmaken. Wij 3

4 adviseren om bij de planning van terreinen niet te rigide met kwalitatieve profielen om te gaan, zeker niet met kenmerken die in een later stadium in de planologische procedure nog kunnen worden gewijzigd. Zo kunnen kavelindeling, milieucategorie en voorzieningen zelfs op het moment van inrichting van een bedrijventerrein nog aan de actuele behoefte worden aangepast. Terreinvreemde bedrijven 7. Opvallend is de door ETIN gemelde toename van uitgifte aan bedrijven die eigenlijk niet op een bedrijventerrein thuishoren ( bedrijventerreinvreemd volgens het rapport), zoals sauna s en sportscholen, gevangenissen en ziekenhuizen (p.19). Ook wordt de toename gesignaleerd van autoshowrooms en bouwmarkten, tuincentra en meubel- en interieurbedrijven (p.17). Als dit verschijnsel in het verleden tot een significante uitgifte heeft geleid, zit deze trend ook in de vraagramingen verborgen. Veel van deze ondernemingen verplaatsen zich uit het stedelijk gebied en laten daar ruimte achter. Mocht het gebruik van bedrijventerreinen door dit segment inderdaad strijdig zijn met het locale beleid, dan dringt de politieke vraag zich op of men aan deze nieuwe ruimtevraag wel tegemoet moet komen door een nieuw terrein aan te leggen: iets wat nu impliciet wel kan gebeuren. Wat betekent dit voor de conclusies van het rapport? Het RPB wijst er op dat de kwantitatieve vraagramingen in het rapport van ETIN een sterk indicatief karakter hebben. Ook de bandbreedte die ETIN berekent is kleiner dan het gegevensmateriaal en de gebruikte methoden toelaten. Daarom twijfelen wij aan de argumenten van ETIN om de twee extremere BLM-scenario s bij de planning van bedrijventerreinen te negeren. De onzekerheid over de toekomstige economische ontwikkeling in de Stedendriehoek is groter is dan ETIN aangeeft. Verder blijkt dat in de ramingen van ETIN een aantal impliciete afwegingen gemaakt zijn die eigenlijk van politieke aard zijn. Al deze afwegingen zijn zo gemaakt dat de ruimtevraag hoog uitvalt. Wij vinden dat deze afwegingen expliciet gemaakt moeten worden en dat daar niet in een rekenmethodiek over moet worden beslist. - Volgens ETIN ontstaat er tussen 2007 en 2020 een tekort aan bedrijventerreinen van 32,5-111,5 ha, zodat het RBT Apeldoorn Zuid zou moeten worden aangelegd. In diezelfde periode wordt 117 ha bestaand bedrijventerrein ontrokken. Het lijkt dus op dat het nieuwe terrein vooral moet dienen om de toekomstige onttrekking te compenseren. Een besluit over het nieuwe terrein kan dus niet los gezien worden van de besluitvorming over de onttrekking op andere terreinen. - Zelfs als deze onttrekking niet te vermijden is, zal de compensatie voor onttrekking door de doelmatiger inrichting van moderne terreinen waarschijnlijk lager uitvallen dan de 117 ha. - Een groeiend deel van het ruimtetekort ontstaat door de toename van terreinvreemde consumentendienstverlening op bestaande bedrijventerreinen. Als dit gebruik inderdaad ongewenst is en daarvoor geen nieuw areaal gepand hoeft te worden, zal het tekort lager uitvallen. 4

5 - De ramingen veronderstellen een voortzetting van beleid dat in iedere voorzienbare terreinbehoefte voorziet. Bij een politieke keuze voor ander beleid zou de vraagraming lager uitvallen. - Zowel BLM als provincie voorzien dat de uitbreidingsvraag na 2020 in de meeste scenario s verdwijnt en dat er leegstand op bedrijventerreinen gaat ontstaan. Nieuwe terreinen die het tekort in 2020 moeten wegnemen, zullen deze leegstand vergroten. Het kan verstandig zijn om niet te anticiperen op de piekvraag, maar een tijdelijke krapte op de grondmarkt te accepteren. Dat betekent dat niet het hele geraamde tekort zou hoeven te worden aangevuld met nieuw areaal. Namens het Ruimtelijk Planbureau, Jan Schuur (3 juli 2007) 5