Aanbestedingstoets werkzaamheden gegund aan de SW_bedrijven.

Transcriptie

1 Aanbestedingstoets werkzaamheden gegund aan de SW_bedrijven. Doel van deze aanbestedingstoets is om vast te stellen of werkzaamheden, welke door de gemeenten binnen de inkoopsamenwerking Noord Veluwe worden uitbesteed aan de SW-bedrijven van de Inclusief Groep, voor meervoudig onderhandse, nationale of Europese aanbesteding in aanmerking komen en of het daarbij zinvol is om deze inspanningen onder de noemer gezamenlijk inkopen bundelen. Uitgezonderd hierbij zijn de gemeente Hattem, deze werkt met de Wezo in Zwolle, de gemeente Heerde (Felua groep in Apeldoorn) en de gemeente Zeewolde (deze werkt de IJsselmeer Groep/Concern voor werken en maakt tevens gebruik van de diensten van Inclusief groep). Daarnaast wordt op basis van de gegevens uit deze uitgebreide aanbestedingstoets een voorstel gedaan voor het inkoopbeleid binnen de Inkoopsamenwerking Noord Veluwe. Omdat de meeste gemeente binnen de inkoopsamenwerking samenwerken in de Samenwerkingsregeling Noord Veluwe (ondergebracht in de RNV) is deze in deze toets verder uitgewerkt. Naar verwachting kunnen de andere drie gemeente hieruit voldoende informatie putten om vast te stellen, welke mogelijkheden toegepast kunnen worden in hun situatie. Om deze aanbestedingtoets concreet te maken is er uit praktische overweging voor gekozen de aanbestedingstoets uit te voeren op basis van de werkzaamheden die in 2008 door de gemeente Harderwijk zijn uitbesteed De SW-bedrijven leveren meestal arbeid voor het uitvoeren van verschillende werkzaamheden en vallen daarmee in de categorie diensten. Omdat er uit de verschillende juridische adviezen onduidelijkheid naar voren komt over de indeling van deze diensten (2A of 2B), is uitgezocht wanneer een dienst wel of niet als 2B dienst kan worden geclassificeerd. Omdat er sprake is van een bijzondere relatie tussen Gemeente en SW-bedrijven vanuit de Wet Sociale Werkvoorziening moet er ook vanuit deze invalshoek gekeken worden om een goed oordeel te kunnen vormen over het al dan niet aanbestedingspichtig zijn van werkzaamheden die worden uitbesteed aan SW-bedrijven. Uit alle invalshoeken komt een beeld naar voren. In het laatste deel van deze aanbestedingstoets wordt de balans hieruit opgemaakt en wordt een voorstel voor het te voeren inkoopbeleid gedaan. De indeling van dit document is daarmee als volgt opgebouwd: 1) Welke werkzaamheden zijn in 2008 door de Inclusief Groep in Harderwijk uitgevoerd (W. Muntinga: dit is uit dit document weggelaten omdat dat voor Elburg niet relevant is. Relevantie van dit document is het bepalen van de mogelijkheid en wenselijkheid van de voorkeurspositie voor SW bedrijven) 2) Wat is het verschil tussen een 2a of een 2b dienst 3) Welke verplichtingen vloeien voort uit de WSW 4) Welke uitzonderingsbepalingen van het BAO zijn van toepassing 5) Conclusies en voorstel voor te volgen inkoopbeleid 1 Welke werkzaamheden zijn in 2008 door de Inclusief groep in Harderwijk uitgevoerd Zie boven. 2) Wat is het verschil tussen een 2a of een 2b dienst Uit de verschillende adviezen van de juridische bureaus komt naar voren dat een aantal diensten geclassificeerd zouden kunnen worden als 2B diensten. Voor 2B diensten is geen verplichting om een openbare aanbestedingsprocedure te volgen. Deze opdrachten mogen onderhands (via de daarvoor geldende procedure) 1

2 worden gegund (deze procedure zal nog beschreven worden en in de volgende uitgave aan dit handboek worden toegevoegd). Het classificeren van de werkzaamheden als 2 B dienst kan alleen als deze specifiek als onderdeel zijn benoemd. Om duidelijk te krijgen wanneer iets als een 2a of een 2b dienst geclassificeerd kan worden, heb ik de werkwijze die voorgeschreven is binnen het BAO toegepast. In het inkoophandboek is een overzicht opgenomen van de 2B diensten, dit zijn: - Hotel- en restauratiediensten - Spoorwegdiensten - Vervoersdiensten over het water - Diensten voor ondersteunend en hulpvervoer - Diensten van juridische aard - Plaatsing van personeel en personeelsverschaffing - Opsporing- en bewakingsdiensten, uitgezonderd vervoer per pantserwagen - Diensten voor het onderwijs en beroepsonderwijs - Gezondheid- en sociale diensten - Diensten voor recreatie, cultuur en sport - Andere diensten De enige categorie die ik heb kunnen vinden, waaronder werkzaamheden verricht door SW-bedrijven, met enige creativiteit, kunnen worden ondergebracht is die van inhuur van medewerkers (categorie "Plaatsing van personeel en personeelsverschaffing"). Echter tussen het inhuren van medewerkers voor het schoonmaken van een gebouw en het laten uitvoeren de dienst schoonmaak gebouwen zit wel een aantal verschillen. Om dit verschil duidelijk te krijgen een voorbeeld: Als er een contract wordt afgesloten voor het schoonmaken van het gebouw, waarbij op basis van een schoonmaakbestek een bedrag per maand wordt geoffreerd, dan is er sprake van een dienst. De medewerkers van het schoonmaakbedrijf zijn zelfstandig, onder aansturing van het schoonmaakbedrijf aan het werk, met als eindresultaat een schoongebouw, gerepresenteerd door een maandelijkse factuur met daarin het overeengekomen vast bedrag. Als voor dezelfde werkzaamheden gevraagd wordt voor een offerte met daarin het aantal werkzame uren dat nodig is om het gebouw schoon te maken en in de offerte wordt het aantal uren vermeld en het tarief per medewerker, dan kan dat worden geclassificeerd als "inhuur van personeel" en valt dat daarmee in de 2B-categorie "Plaatsing van personeel en personeelsverschaffing". Het eindresultaat is dan aantal uren x tarief en als dit goed wordt aangestuurd een schoongebouw. Een essentieel verschil tussen het uitvoeren van een dienst en het inhuren is dat bij een dienst gestuurd worden op eindresultaat en bij inhuur op capaciteit (input). Een tweede verschil is de aansturing, bij een dienst worden de medewerkers aangestuurd door de leverancier, bij inhuur door de betreffende gemeente. Conclusie: Het is wel mogelijk om schoonmaken van een gebouw als inhuur (2B dienst) te contracteren, maar dan moet er in het contract wel duidelijk worden specificeert, wie voor welke aansturingstaken verantwoordelijk is en wat het uiteindelijke doel van de gewerkte uren moet zijn. 3) Welke verplichtingen vloeien voort uit de Wet Sociale werkvoorziening 2

3 Wat staat er in de wet m.b.t. de sociale werkvoorziening. Artikel 1, lid 3 Het college draagt er zorg voor dat aan zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd zijn een dienstbetrekking wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Artikel 2, lid 1 Het college kan ter uitvoering van artikel 1, derde lid, aan een ingezetene die geïndiceerd is een dienstbetrekking aanbieden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Artikel 2 lid 2 Het college kan een privaatrechtelijke rechtspersoon aanwijzen ten behoeve van de uitvoering van deze wet. Het college regelt in het aanwijzingsbesluit de inhoud van de rechtsbetrekking tussen zichzelf en de betrokken rechtspersoon Artikel 3, lid 1 De arbeid, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is gericht op het behouden dan wel het bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de werknemer mede met het oog op het kunnen gaan verrichten van arbeid onder normale omstandigheden. Artikel 5 Het college bedingt voor de door zijn werknemer verrichte arbeid dan wel voor tengevolge van zijn arbeid geleverde goederen of diensten een vergoeding die de concurrentieverhoudingen niet onverantwoord mag beïnvloeden. Conclusie: Onderdeel van de sociale en maatschappelijke verplichtingen van de gemeenten is het zorgen voor werk voor inwoners die geïndiceerd zijn onder de Wet Sociale Werkvoorziening. 4) Welke uitzonderingsbepalingen van het BAO zijn van toepassing? Of en welke uitzonderingsbepalingen van het BAO kunnen worden toegepast hangt af van de wijze waarop de relatie tussen de gemeente en de sociale werkvoorziening is georganiseerd. Om deze invalshoek daarvoor goed scherp te krijgen is het van belang eerst de relatie tussen de gemeenten en de Regio Noord Veluwe en daarna de relatie tussen Regio Noord Veluwe en de Inclusief Groep N.V., zoals deze in 2009 is, goed te beschrijven. Wat is de relatie tussen de gemeente en en de Regio Noord Veluwe De Gemeenten Putten, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Elburg, Oldebroek en Nijkerk werken samen in een gemeenschappelijke regeling binnen de Regio Noord Veluwe. Deze is als volgt vorm gegeven De gemeenten hebben een aantal gemeenschappelijke belangen (waaronder de Sociale Werkvoorziening) ondergebracht in het openbare lichaam Regio Noord Veluwe en vastgelegd in het document Samenwerkingregeling Noord Veluwe. In deze regeling is in artikel 4, lid 2k opgenomen dat de regeling onder meer als doel heeft de instandhouding van de dienst sociale werkvoorziening. In lid f is opgenomen het planmatig stimuleren en begeleiden van de sociaal-economische ontwikkelingen en de werkgelegenheid in het gebied. Het algemeen bestuur bestaat uit 2 leden van gemeenteraad en één lid van het college B & W van elke deelnemende gemeente, het dagelijks bestuur wordt vanuit het algemeen bestuur benoemd en bestaat uit een aantal leden dat gelijk is aan het aantal deelnemende gemeenten en de voorzitter is een burgemeester uit de deelnemende 3

4 gemeenten (bijvoorkeur). De gezamenlijke gemeenten zijn daarmee volledig bestuurlijk verantwoordelijk voor de RNV. Wat is de relatie tussen de Regio Noord Veluwe en de Inclusief Groep Uit de internetsite van de Inclusief Groep komt de volgende bestuur- en organisatiestructuur naar voren (peildatum december 2009). Uit het jaarverslag over 2008 komt naar voren dat de aandeelhouders van de Inclusief Groep, een vertegenwoordiging uit het bestuur RNV zijn. Voorts komt uit het jaarverslag naar voren dat de opbrengsten kant er als volgt uitziet: Opbrengst Jaarrekening 2008 in % Rijksbijdrage ,00 65% Bruto omzet ,00 34% Loonkosten subsidies ,00- -3% Overige opbrengsten ,00 3% ,00 Conclusie naar aanleiding van de relatie analyse: Uit de samenwerkingsregeling komt naar voren dat de gemeenten via hun rol binnen de RNV nagenoeg een volledig toezicht houden op de gemeenschappelijke belangen die zijn ondergebracht in de Samenwerkingsregeling Noord Veluwe en de Inclusief Groep 4

5 Aan de hand van de financiële omvang van rijksbijdrage (die via de gemeenten wordt doorgegeven) en de werkzaamheden die de gemeente hebben uitbesteed aan de Inclusief Groep kan worden afgeleid dat de Inclusief groep voor het merendeel van haar inkomsten (meer dan 70%) afhankelijk is van de Gemeente en dat de gemeenten tevens verantwoordelijk zijn voor winst en verlies. Toepassing van het BAO. Voor de gemeenten, als aanbestedende dienst, geldt dat bij het plaatsten voor opdrachten rekening gehouden moet worden met de bepalingen vermeld in het Besluit Aanbestedingen Overheidopdrachten. Omdat het besluit hierover niet volstrekt duidelijk is hebben gemeenten en sociale werkvoorzieningen in het verleden hierover advies gevraagd bij een aantal juridische adviesbureaus. Bij het opstellen van dit document zijn de volgende adviezen meegenomen: 1) Houthoff Burema d.d. 4 april 2007, uitgebracht t.b.v. Gemeente Veenendaal 2) Van Doorne, d.d. 28 april 2008, uitgebracht aan de Gemeenschappelijke Regeling Sociale Werkvoorzieningen Fryslan 3) Loyens & Loeff, d.d. 15 juni 2009 uitgebracht aan Inclusief Gresbo B.V. Daarnaast is bij het opstellen van dit document rekening gehouden met de inhoud van de Notitie Europees aanbesteden, staatsteun en SW bedrijven uitgegeven door Europa Decentraal in november 2008 en de notitie hierover van de Vakgroep Aanbestedingsrecht (Ingesteld door het Pianoo Expertisecentrum Aanbesteden) van januari Hieruit komen een aantal mogelijkheden naar voren om de werkzaamheden onder toepassing van het BAO aan SW-bedrijven te gunnen. Het resultaat hiervan is opgenomen in het volgende hoofdstuk. 5. Conclusies en aanbevelingen voor inkoopbeleid. Vanuit hetgeen hiervoor is vermeld komen de volgende inzichten en conclusies naar voren. 1. binnen de gemeenten wordt veel geld uitgegeven voor werkzaamheden welke verricht worden door SW-bedrijven, voor de gemeente Harderwijk was dit ruim in Daarnaast is in 2008 ruim aan subsidies doorgegeven. 2. de gemeenten hebben, op basis van de WSW, de plicht om zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd van passend werk te voorzien. 3. de gemeente kunnen hiervoor een privaatrechtelijke rechtspersoon aanwijzen. 4. de gemeenten dienen er voor te zorgen dat de vergoeding voor werkzaamheden uitgevoerd door SW-bedrijven de concurrentieverhoudingen niet onverantwoord beïnvloeden. Om dit vast te stellen moeten vergoedingen regelmatig en stelselmatig aan de markt worden getoetst 5. m.b.t. het toepassen van het BAO komt naar voren dat er verschillende mogelijkheden zijn waaronder werkzaamheden vanuit de gemeenten aan de SWbedrijven kunnen worden gegund. Hieronder worden deze mogelijkheden nog even kort benoemd en wordt gemotiveerd waarom deze wel of niet toegepast kunnen worden. 1) Inbesteden (SW-bedrijf is afdeling van gemeente) Er is geen sprake van inbesteden, omdat de Inclusief Groep geen eigen 5

6 gemeentelijke dienst is, maar een aparte rechtspersoon; 2) Quasi inbesteden (SW bedrijf is op afstand van de gemeente geplaatst en heeft een eigen juridische entiteit. De invloed van de gemeente op het bestuur, de inkomstenstroom en de afwezigheid van particuliere aandeelhouders zijn hierbij bepalende factoren). Er is een mogelijkheid om te kiezen voor deze uitzondering. Deze mogelijkheid is goed toepasbaar, mits: a. toezicht op en aansturing van de gemeenten naar de RNV en van de RNV naar de Inclusief Groep ongewijzigd blijft en daardoor er sprake blijft van volledig toezicht en sturing; b. de inkomsten van de betreffende SW-bedrijven van de Inclusief Groep voor het merendeel afkomstig zijn uit de gemeenten (subsidie +toegevoegde waarde); c. er voor de financiering van deze SW-bedrijven geen particuliere aandeelhouders worden aangetrokken. Hierdoor zouden de mogelijkheden voor toezicht en aansturing beïnvloed kunnen worden. 3) Exclusief recht (artikel 17 BAO) Er is een mogelijkheid om alleenrecht (artikel 17 BAO) toe te passen, waardoor de gemeenten onder toepassing van het BAO een exclusief recht kunnen verlenen voor het leveren van bepaalde diensten. Een nadeel hierbij is dat er strikte eisen worden gesteld die een behoorlijke drempel opwerpen. (Inclusief Groep moet bijvoorbeeld zelf als aanbestedende dienst worden geclassificeerd). 4) Voorbehouden aan SW-bedrijven (artikel 19 BAO) Er is een mogelijkheid om de aanbesteding voor te behouden aan SWbedrijven. Een nadeel hierbij is dat ook andere SW-bedrijven hierop kunnen inschrijven. 5) Wegzetten als 2B dienst (artikel 7 BAO, lid a,sub 3) Het is mogelijk het merendeel van de diensten met een hoge waarde als 2B dienst te classificeren en te contracteren. Een nadeel is dat aansturing en resultaatgerichtheid extra aandacht behoeft, omdat deze vorm van contracteren enigszins afwijkt van andere meer gebruikte vormen. Het BAO biedt de mogelijkheden vermeld onder de punten 2, 3, 4 en 5 om opdrachten aan SW-bedrijven te gunnen. Aandachtpunt is wel, dat bij elke verandering in de relatie met de SW-bedrijven, opnieuw moet worden getoetst of de gekozen mogelijkheid wel in stand blijft. Voor de gemeenten die partij zijn in de RNV geldt dat mogelijkheid 2 de beste is, mits aan de randvoorwaarden gehandhaafd blijven. Ook moet goed oog gehouden worden op de prijs/prestatieverhouding van SWbedrijven, zodat de concurrentieverhoudingen niet onverantwoord worden beïnvloed. Tevens wordt hierbij opgemerkt dat verliezen en winsten van SW-bedrijven voor uiteindelijk voor rekening en risico zijn van de deelnemende gemeenten en dat zij in bestuurlijke zin bepalen hoe zij hiermee omgegaan en welke bijdrage hieraan wordt geleverd. Conclusies voor de gemeenten Heerde, Hattem en Zeewolde. Kijken naar de relaties tussen: - gemeente Heerde en de Felua Groep - gemeente Zeewolde en de IJsselmeer Groep/ Concern voor werken 6

7 is, tijdens gesprekken hierover vastgesteld dat de Gemeenschappelijke regelingen met de betreffende WSW bedrijven, rechtstreeks zijn aangegaan en aan dezelfde randvoorwaarden (toezicht en aansturing, voor het merendeel van de inkomsten afhankelijk van de gemeenten, geen particuliere aandeelhouders) voldoen. Mogelijkheid 2 (Quasi inbesteden), biedt ook hier de beste oplossing. In de relatie tussen de gemeente Hattem en de Wezo is de keuze gemaakt om exclusief recht volgens artikel 17 BAO, ook wel Alleenrecht genoemd, toe te kennen v.w.b. het onderhoud van de groepvoorzieningen. Omdat de Wezo als aanbestedende dienst is geclassificeerd, is aan de belangrijkste voorwaarde voor het verlenen van exclusief recht voldaan. Zie ook 5.5 keuze 3. Inmiddels is de structuur van de gemeenschappelijke regeling aangepast en is quasi inbesteden mogelijk geworden. Hattem bekijkt of de verordening alleenrecht kan wordt ingetrokken. Aanbevelingen voor het aanpassing inkoophandleiding Het werkvoorzieningschap vervult een bijzondere positie binnen een gemeente. Als bestuurder is de gemeente verantwoordelijk voor het in stand houden van een beschermde werkomgeving voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. In de regio waarin de deelnemende organisaties samenwerken voorzien op dit moment vier werkvoorzieningschappen in deze behoefte. Voor het uitbesteden van opdrachten aan SW bedrijven gelden daarmee dezelfde regels als het uitbesteden van een opdracht aan een eigen afdeling van de gemeente. Deze vallen in de categorie van (quasi) inbesteden. Aanbesteden pas aan de orde nadat is vastgesteld of deze werkzaamheden wel of niet opgedragen kunnen worden aan het SWbedrijf. Uitgangspunt bij deze beoordeling is dat het SW-bedrijf wel kwalitatief en kwantitatief capabel moet zijn om deze werkzaamheden tegen een marktconform prijsniveau uit te voeren. Bij het verwerven van producten en diensten, waar de medewerkers van het SW-bedrijf een rol in kunnen spelen, vervult de budgethouder een belangrijke sleutelrol om regelmatig terugkerende opdrachten met een passend karakter en een marktconform aanbod onder te brengen bij het werkvoorzieningschap. Om dit te realiseren wordt voorgesteld de volgende werkwijze te hanteren en deze in het inkoophandboek op te nemen en daarmee het inkoopbeleid niet te wijzigen: bij alle opdrachten, die in het werkgebied van het SW-bedrijf liggen, wordt eerst in overleg met het SW-bedrijf bepaald of deze passend zijn en of inschakeling kan plaats vinden, pas daarna wordt een eventuele aanbesteding opgestart. Daarnaast wordt in een jaarlijks overleg tussen budgethouders en het SW-bedrijf geëvalueerd of de inzet en de marktconformiteit van het SW-bedrijf bij lopende opdrachten voor verbetering in aanmerking komt en hoe dit voor het daarop volgende jaar kan worden gerealiseerd. 2 juni 2010, Subwerkgroep SW-beleid, S.C. van Goor en R. Kleijn 7