Reiswijzer Marktpartijen & Gebiedsontwikkeling

Transcriptie

1 Reiswijzer Marktpartijen & Gebiedsontwikkeling een praktische routebeschrijving

2

3 Reiswijzer Marktpartijen & Gebiedsontwikkeling een praktische routebeschrijving

4 Voorwoord Met gebiedsontwikkeling brengen we diverse belangen en kwaliteiten samen voor de optimale ontwikkeling van een gebied als geheel. Dat is niet eenvoudig. Daarom gaat het vaak om langdurige, complexe en kapitaalintensieve projecten waarin publieke en private partijen samenwerken. De totstandkoming van publiek-private samenwerking (PPS) brengt echter onzekerheden met zich mee. Bijvoorbeeld rond de selectie van partners. We willen immers gezonde concurrentie bij de ontwikkeling van bouwlocaties, maar ook het vertrouwen van ontwikkelaars. Marktpartijen moeten dus transparant en op de juiste manier geselecteerd zijn. Vanuit de praktijk is behoefte aan een routebeschrijving langs de verschillende mogelijkheden om marktpartijen te betrekken bij gebiedsontwikkeling. Daarom is deze Reiswijzer ontwikkeld. De Reiswijzer geeft een praktische handreiking voor enerzijds de selectie van private partners in gebiedsontwikkeling en anderzijds hoe om te gaan met initiatieven van private partners die al dan niet een grond en/of vastgoedpositie hebben. Natuurlijk binnen de mogelijkheden en beperkingen van de bestaande regelgeving. De Reiswijzer bestaat uit twee delen. Deze handleiding en een pocketversie. De uitgebreide handleiding gaat uitvoerig in op de verschillende aspecten die bij selectie van private partijen of hun initiatieven aan de orde kunnen komen. In de pocketversie vindt u de hoofdlijnen. Voor succesvolle toepassing van PPS is het van belang om wederzijds respect en vertrouwen te versterken, onderlinge relaties te creëren en scherp te blijven in het ontwikkelen van kennis. De Reiswijzer ondersteunt deze drie aspecten en geeft richting in de uitvoeringspraktijk. Met vriendelijke groet, De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, dr. P. Winsemius

5 Inhoud Voorwoord 1. Inleiding Waarom deze Reiswijzer? Géén blauwdruk Leeswijzer Samenspel markt en overheid Inleiding Verschil tussen aanbesteden en selecteren Selectiemoment: vrijheid versus vergelijkbaarheid Marktselectie Marktverkenning en marktconsultatie Initiatieven uit de markt Wet- en regelgeving Typen gebiedsontwikkeling Inleiding Bepalende factoren voor de samenwerking Centrumplannen Herstructurering woningen Binnenstedelijke herstructurering (transformaties) Nieuwbouw woningbouw (uitleggebieden) Bedrijventerreinen Bovenregionale gebiedsontwikkeling 39 Bijlage 1: Praktische tips bij de organisatie van selecties 42 Bijlage 2: Een selectieprocedure 44 Bijlage 3: Voorbeeld marktselectie: Bergse Haven 45 Bijlage 4: Aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 47 Bijlage 5: De projectfasering 48 Bijlage 6: Samenwerkingsmodellen 54 Bijlage 7: Risico s en risicosoorten 56 Bijlage 8: Praktische tips bij de invulling van de projectfases 60 Bijlage 9: Typen marktpartijen 63 Bijlage 10: Literatuurlijst en verwijzingen 65 Colofon 66

6 04 1. Inleiding 1.1 Waarom deze Reiswijzer? Gebiedsontwikkeling vraagt om een intensieve samenwerking tussen publieke en private partijen. De rijksoverheid is voorstander van meer concurrentie bij gebiedsontwikkeling. Dit bevordert immers, zo is de gedachte, innovaties bij de planontwikkeling, transparantie, een gunstiger prijs/kwaliteitsverhouding en grotere keuzemogelijkheden voor de consument op de nieuwbouwmarkt. Het Rijk vindt daarom dat het betrekken van marktpartijen bij gebiedsontwikkelingen zo transparant mogelijk moet gebeuren, waarbij gelijke partijen zo veel mogelijk gelijke kansen moeten kunnen krijgen. Een goede mogelijkheid hiervoor is het organiseren van een selectie. Marktpartijen willen in een zo vroeg mogelijk stadium bij de planvorming voor gebiedsontwikkelingen betrokken raken. Ze nemen ook steeds vaker zelf het initiatief voor een project of gebiedsontwikkeling. Publieke partijen zijn echter onzeker over de vraag of, op welk moment en op welke manier zij marktpartijen kunnen of moeten inschakelen bij een gebiedsontwikkeling, zeker als private partijen daartoe het initiatief nemen. Er is veel koudwatervrees en men is bang fouten te maken. Publieke partijen gaan daarom niet zelden de samenwerking met marktpartijen uit de weg, of starten daarmee te laat. Ook kiezen ze geregeld voor selectieprocedures, die niet nodig zijn of van marktpartijen een buitenproportionele en onredelijk grote inzet vragen. De gevolgen hiervan laten zich raden. Een slecht vormgegeven samenwerking of selectieprocedure leidt tot gemiste kansen, financieel verlies en onnodige juridische verharding. Terwijl de gebiedsontwikkeling juist vraagt om meer samenwerking en onderling vertrouwen, gaat de praktijk nogal eens de andere kant op. Om de samenwerking tussen publieke partijen en marktpartijen te stimuleren en bij hen een cultuurverandering te bevorderen, hebben het ministerie van VROM en de NEPROM het initiatief genomen voor een Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling. De reiswijzer is bedoeld voor projectleiders, bestuurders en ambtenaren van provincies en gemeenten èn marktpartijen. Het is een praktische gids die antwoord geeft op de vraag: Hoe kunnen marktpartijen worden betrokken bij gebiedsontwikkeling?. De beantwoording van deze vraag hangt, zo zal blijken, af van het type project en de specifieke lokale omstandigheden. Daarbij kunnen twee subvragen worden onderscheiden: 1. wat kan en mag als de marktpartij een initiatief neemt (al dan niet vanuit een grond- of vastgoedpositie)? 2. wat kan en mag als de publieke partij het initiatief neemt om marktpartijen te betrekken bij de gebiedsontwikkeling? Is het gewenst om de marktpartijen te selecteren en zo ja, welke methode is dan het meest geschikt? Eigenlijk is de beantwoording van beide vragen heel simpel: de overheid moet aanbesteden en de overheid mag selecteren. Aanbesteden is altijd noodzakelijk voor publieke werken en diensten in de opgave. Daarnaast mag de overheid een selectie van marktpartijen organiseren ter bevordering van de concurrentie en het optimaliseren van de prijs/kwaliteitsverhouding van bouwgrond en ontwikkelingslocaties. Dit geldt ook voor initiatieven vanuit de markt: deze mogen op zich één op één worden gehonoreerd. Voorwaarde is wel dat dit marktconform en transparant gebeurt, met toepassing van het aanbestedingsrecht voor publieke objecten. Of het ook gewenst is om één op één samen te werken, hangt af van veel verschillende factoren die samenhangen met de complexiteit van de gebiedsontwikkeling. Deze Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling geeft inzicht in de achtergronden die men moet weten om tot gefundeerde keuzes te komen. 1.2 Géén blauwdruk Deze Reiswijzer is nadrukkelijk geen blauwdruk voor de samenwerking bij gebiedsontwikkeling. Het is niet mogelijk aan te geven dat in situatie A altijd en overal handeling B en procedure C moet worden gevolgd. Hiervoor zijn de specifieke omstandigheden per project te verschillend. Niet alleen is de lokale situatie elke keer anders, ook de constellatie van betrokken partijen is nooit dezelfde. Veel hangt af van wat de publieke en private partijen zelf kunnen en willen: hoe zijn de (grond- en vastgoed)posities in een gebied, wat kunnen de partijen aan, hoeveel risico willen ze nemen? Kan het project aan de markt worden overgelaten of is een sterke regierol nodig van de overheid? En wat heeft de overheid daar dan voor over? Er moeten in de praktijk dus vrijwel altijd keuzes worden gemaakt over zowel het moment als de wijze van samenwerking.

7 0 De keuze van de samenwerkingspartner is niet altijd vrij. Als marktpartijen grond- of vastgoedposities hebben verworven en daarmee het recht op latere ontwikkeling of uitvoering hebben, valt er echter nog genoeg te kiezen over de precieze vormgeving van de samenwerking. In de Reiswijzer wordt vanuit verschillende perspectieven uitgelegd welke factoren bij deze keuzes een rol spelen. De lezer krijgt zo handreikingen voor verschillende soorten projecten met uiteenlopende opgaven en omstandigheden. Het proces bij de aanleg van een bedrijventerrein is immers anders dan dat bij de herstructurering van een naoorlogse woonwijk. En een centrumplan kent een totaal andere eigendomsverhouding dan bijvoorbeeld een uitleglocatie waarbij vaak maar enkele (groot)grondbezitters zijn te onderscheiden. Naast deze verschillen zijn er echter ook overeenkomsten. Bij de samenwerking en selectieprocedures is een aantal algemene randvoorwaarden in het geding. Deze Reiswijzer bevat daarom een mix van algemene en meer specifieke, projectgebonden keuzefactoren. De algemene factoren vindt u terug in hoofdstuk 2 ( Samenspel markt en overheid ) en de projectgebonden factoren in hoofdstuk 3 ( Typen gebiedsontwikkeling ). Bij beide hoofdstukken wordt aangegeven welke wegen bij de samenwerking kunnen en welke moeten worden bewandeld. Hierdoor ontstaat een soort keuzemenu. 1.3 Leeswijzer De Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling bestaat uit twee delen: 1. de voor u liggende uitgebreidere Reiswijzer die uitvoerig ingaat op de verschillende facetten die bij de samenwerking bij gebiedsontwikkeling in het geding zijn; 2. de Pocketversie Reiswijzer: een schematisch overzicht waarin in een handomdraai en op hoofdlijnen wordt aangegeven hoe de samenwerking bij gebiedsontwikkeling kan ontstaan. De reiswijzer geeft snel inzicht in de keuzefactoren en bevat tal van verwijzingen naar de handleiding. via het marktinitiatief en de selectiemethoden (hoofdstuk 2); via het type gebiedsontwikkeling (hoofdstuk 3); via informatie op het niveau van het project zelf: de fase waarin een project zich bevindt, de mogelijke samenwerkingsmodellen en het omgaan met risico s (bijlage 5, 6 en 7). Welke ingang de lezer ook kiest, hij kan makkelijk schakelen tussen de paragrafen die passen bij de eigen situatie. Bijvoorbeeld: er zijn plannen voor de herontwikkeling van een centrumgebied. De gemeente wil daar marktpartijen bij betrekken, maar weet niet goed op welk moment en hoe dat het best kan gebeuren. In paragraaf 3.2 kan de lezer informatie vinden over centrumplannen. Al lezend komen er vanzelf vragen naar boven over de risico s of de samenwerkingsmodellen. De hoofdlijnen daarvan zijn beschreven in de bijlagen. Hierin staan ook tips voor het organiseren van selecties en de verschillende fasen in een proces van gebiedsontwikkeling. De methodieken om tot samenwerking te komen staan vervolgens beschreven in hoofdstuk 2. In de praktijk zal vaak de vraag opkomen: en hoe zit dat dan precies. Met het oog op deze vraag zijn in de voetnoten verwijzigen opgenomen naar publicaties (volledige titel opgenomen in Bijlage 10) die de lezer een antwoord of meer achtergrondinformatie bieden. In de Reiswijzer zijn op tal van plaatsen praktijkvoorbeelden toegevoegd om de theorie te illustreren. Ook zijn verwijzingen opgenomen naar bestaande handleidingen over bijvoorbeeld selecties, het proces bij gebiedsontwikkeling en samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling. De Reiswijzer vervangt deze handleidingen niet maar ontleent aan deze documenten wel uitspraken die relevant zijn voor het onderwerp (zie bijlage 10). De handleiding is net als een landenreisgids thematisch opgezet. De lezer kan afhankelijk van de behoefte aan informatie een hoofdstuk of paragraaf raadplegen. Er zijn verschillende aanvliegroutes mogelijk:

8 0 Figuur 1: invliegroutes Reiswijzer Wat zijn kenmerken, risico s, trends van opgave? In welke fase vindt selectie plaats? keuze Welke selectieprocedure? Welke selectiemethode?

9 0 2. Samenspel markt en overheid 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop publieke en private partijen tot een vorm van samenwerking kunnen komen. Het initiatief kan daarbij aan beide kanten liggen: bij de marktpartij(en) of de overheid. Wanneer de overheid vanuit bepaalde beleidsdoelstellingen en op basis van eigen grondposities het initiatief heeft genomen tot een gebiedsontwikkeling en deze door een marktpartij, al dan niet in samenwerking, wil laten uitwerken en uitvoeren, zal ze in veel gevallen een marktselectie organiseren. Dit is ook een manier om de markt te prikkelen om met ideeën of producten te komen waarbij de prijs en/of de kwaliteit vervolgens bepalen wie wordt uitverkoren. Procedures voor marktselectie lenen zich in principe voor allerlei soorten ontwikkelingsopgaven, onafhankelijk van de omvang en aard. Ze zijn dus ook toepasbaar voor kleinschalige projecten. De aard van de opgave, waarvoor wordt geselecteerd, kan variëren van (alleen) het maken van een plan, het onderzoeken van de haalbaarheid en de afname van grond tot en met de gedeeltelijke of gehele uitvoering van een project voor rekening en risico van een marktpartij, al dan niet in samenwerking met de overheid. In alle gevallen moet de selectieprocedure goed zijn afgestemd op de vraagstelling 1. Wanneer het initiatief voor een gebiedsontwikkeling afkomstig is van een marktpartij 2 die ook eigenaar is van de grond, hoeft in beginsel geen marktselectie te worden toegepast. Wel moeten de publieke werken en/of diensten in de gebiedsontwikkeling (bijvoorbeeld infrastructuur of de openbare ruimte) altijd worden aanbesteed conform de geldende aanbestedingsregels. De gemeentelijke, nationale en Europese wettelijke bepalingen leggen vast wanneer de overheid werken en/of diensten moet aanbesteden (Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten, Aanbestedingsreglement Werken 2005, zie bijlage 4). Dit heeft uiteraard invloed op de vrijheid die de overheid heeft bij het bepalen van de te volgen selectiemethode. Wanneer bijvoorbeeld de publieke werken in een gebiedsontwikkeling het Europese drempelbedrag van de Richtlijn overschrijden, zal de selectie conform een Europese aanbestedingsprocedure moeten plaatsvinden. Bij het samenspel tussen markt en overheid moet dus onderscheid worden gemaakt tussen het moeten en mogen selecteren van een marktpartij. In de praktijk vallen deze vaak samen omdat in de procedure doorgaans een gecombineerde selectie & aanbesteding wordt gevoerd. Dit neemt niet weg dat er een duidelijk verschil bestaat tussen (vrijwillig) selecteren en (verplicht) aanbesteden. De vraag is dus wat voor een type marktpartij, op welk moment, voor welke opdracht op welke wijze kan of moet worden geselecteerd. Het is wel goed om vooraf te duiden wat wij in het kader van een integrale gebiedsontwikkeling onder een marktpartij verstaan Het type te betrekken marktpartij kan immers variëren van adviseur tot belegger. Een marktpartij is in deze Reiswijzer in de meeste gevallen een partij die risicodragend voor eigen rekening participeert in een gebiedsontwikkelingsproject. Als dit anders is, blijkt dit uit de context waarin de marktpartij wordt neergezet. In de beschreven situaties in deze Reiswijzer gaat het dus vooral om projectontwikkelaars en bouwers of combinaties hiervan. Voor een uitgebreidere typering van marktpartijen verwijzen we naar bijlage 9 ( Type marktpartijen ). 2.2 Verschil tussen aanbesteden en selecteren Wanneer in de opgave sprake is van aanbestedingsplichtige werken of diensten, moet de selectie van een marktpartij die als opdrachtnemer het werk of dienst gaat uitvoeren via een aanbestedingsprocedure verlopen. De vorm van de procedure ligt dan vast. De actuele vormen van Europees én nationaal aanbesteden staan beschreven in het nieuwe Aanbestedingsreglement Werken 2005 (ARW 2005, zie paragraaf 2.7 en bijlage 4). Aanbesteden Bij een Europese aanbesteding gunt men op basis van laagste prijs of economisch meest voordelige inschrijving. Bij projecten in de gebiedsontwikkeling moet de publieke partij bepalen op welk moment ze de aanbesteding organiseert of laat organiseren. De overheid kan, wanneer zij de beschikkingsmacht heeft over de meeste gronden, bijvoorbeeld eerst een ontwikkelaar voor de gebiedsontwikkeling selecteren die daarna zelf in opdracht van de overheid de aanbesteding organiseert voor de publieke onderdelen (het doorleggen van de aanbestedingsplicht ). Overheid en 1 zie verder het Kompas 2 zie verder Unsolicited proposals

10 08 marktpartijen moeten zich bewust zijn van de mogelijke consequenties hiervan. Als de overheid bijvoorbeeld een ontwikkelaar-aannemercombinatie selecteert, zal de aannemer voor de daarop volgende aanbesteding van het publieke werk zo goed als uitgesloten zijn. Wanneer geen aanbesteding is vereist, is ook een marktselectie niet juridisch noodzakelijk. Vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering is zo n selectie bij gezamenlijk grondbezit en/of vastgoedeigendom echter zeker te overwegen. Concurrentie kan innovatieve oplossingen op basis van marktkennis opleveren en zodoende verschillende visies of planoplossingen aanreiken. Uit onderzoek door VROM blijkt dat dit nog niet noodzakelijkerwijs tot betere plankwaliteit of producten leidt. Selecteren Een marktselectie is in tegenstelling tot een Europese aanbesteding in principe vormvrij. Dit betekent uiteraard niet dat hierbij voor overheden geen normen zouden gelden. Het gaat dan om normen die van toepassing zijn op het overheidshandelen in het algemeen, zoals het gelijkheidsbeginsel en proportionaliteitsbeginsel. Voor het kunnen organiseren van een marktselectie heeft de publieke partij de beschikkingsmacht over de gronden nodig. Bij de organisatie van een selectie kan ze vervolgens kiezen tussen drie selectievormen openbare selectie. Bij deze vorm wordt geen voorselectie toegepast. Na openbare publicatie van de selectie kan iedereen die zichzelf geschikt acht, inschrijven en deelnemen. Een dergelijke selectie is bij projecten in de gebiedsontwikkeling om meerdere redenen af te raden. Er is een grote kans dat veel partijen inschrijven. Dat compliceert de beoordeling en uiteindelijke selectie. Het kost niet alleen veel tijd, er is ook een grote kans dat veel aanbiedingen bijna hetzelfde zijn. Ook maken bij deze selectievorm (onnodig) veel partijen kosten voor het vervaardigen van een aanbieding. 2. niet-openbare selectie. Bij deze vorm wordt wel voorselectie toegepast. Na openbare publicatie van de selectie kunnen partijen hun interesse kenbaar maken. Zij worden vervolgens getoetst aan de gestelde minimumeisen en eventuele aanvullende eisen. Daarna wordt aan bijvoorbeeld vijf gekwalificeerde partijen gevraagd een aanbieding te doen waaruit uiteindelijk één partij wordt geselecteerd. Een dergelijke getrapte selectie komt in de praktijk regelmatig voor. 3. onderhandse selectie. De publieke partij kan ook kiezen voor een onderhandse selectie. Hierbij nodigt de overheid zelf een aantal geschikte marktpartijen uit om een aanbieding te doen, waaruit vervolgens één partij wordt geselecteerd. Ook deze vorm van marktselectie komt in de praktijk regelmatig voor (bijvoorbeeld Bergse Haven in Bergen op Zoom, zie paragraaf 3.4). Een onderhandse selectiemethode kan echter niet worden gebruikt voor het aanbesteden van openbare werken. De methode is daarvoor niet transparant genoeg. Zoals gezegd kan de overheid bij gebiedsontwikkeling het beste kiezen voor een niet-openbare selectie met voorselectie of een onderhandse selectie. Nadeel van een onderhandse selectie is dat vaak dezelfde (grote) partijen betrokken raken, wat dan weer als voordeel heeft dat men weet wie er komen. Bij een nietopenbare procedure weet men niet welke partijen inschrijven en uiteindelijk mogen gaan aanbieden. Kleinere en relatief onbekendere bedrijven krijgen op deze manier een kans om mee te doen. Dat komt tegemoet aan de regelmatig gehoorde klacht dat kleinere ontwikkelaars en bouwbedrijven bij gebiedsontwikkelingen moeilijk aan de bak komen. Ook de schaal en aard van de opgave kan medebepalend zijn bij het kiezen van de selectieprocedure. Voor bijvoorbeeld langdurige complexe projecten (met een realisatiehorizon van vijf tot tien jaar) zoekt de overheid vaak grotere partijen of combinaties. Dit biedt niet alleen meer zekerheid; deze partijen beschikken in de regel ook over een groter risicodragend vermogen. 3 zie verder handleiding Selectie hoofdstuk 3

11 Selectiemoment: vrijheid versus vergelijkbaarheid Het moment waarop de overheid de markt inschakelt 4, bepaalt de mate van vrijheid bij het vervaardigen van de aanbiedingen en de vergelijkbaarheid van de aanbiedingen bij de beoordeling ervan. In het algemeen geldt: hoe vroeger de selectie plaatsvindt, hoe meer vrijheid de deelnemers hebben bij het vervullen van de opdracht; hoe later de selectie plaatsvindt, hoe groter de vergelijkbaarheid van de aanbiedingen. Mate van vrijheid Hoe vroeger de selectie in de haalbaarheidsfase plaatsvindt, hoe meer vrijheid de markt heeft bij het zoeken en formuleren van oplossingen voor de gegeven opdracht, hoe groter haar invloed op de planontwikkeling. Als het inschakelen van marktpartijen vooral is bedoeld om hun kennis te benutten, nieuwe concepten en ideeën te ontwikkelen en/of tot een kwalitatief beter plan te komen, is het raadzaam dit zo vroeg mogelijk in het proces te doen. Als de selectie vroeg in het proces plaatsvindt, wordt er meer geselecteerd op visie dan op financiën. Selecteert de overheid later, dan verschuift de nadruk naar de financiën. De overheid kan dan immers, op basis van een programma van eisen, programma of zelfs bestek, scherper op prijs gaan selecteren. Dit heeft in een vroeg stadium in het planproces weinig zin. De plancontouren en het programma zijn dan nog onvoldoende uitgewerkt en de risico s nog onvoldoende bekend en daardoor verrekenbaar. De prijsvorming is daarmee ook (nog) onvoldoende scherp. Bij veel projecten zal daarom een grondbieding in het begin van het planproces weinig zin en realiteitswaarde hebben. Een mogelijke uitzondering hierop vormt de uitgifte van grond voor bijvoorbeeld de bouw van een beperkt aantal woningen binnen een vastgesteld bestemmingsplan. Dit is een dermate overzichtelijk project dat vooraf goed is aan te geven wat er gerealiseerd moet worden. In zo n geval kan een vroege grondbieding wel zinvol zijn. Ook is het goed om in het begin van het planproces vast te leggen dat er marktconforme uitgifteprijzen worden betaald. Dit is nodig om vormen van Staatssteun (zie paragraaf 2.7) te voorkomen. Verder kan de overheid bij een vroege selectie, ter bevordering van de marktconformiteit en transparantie, afspraken maken over hoe later in het proces gerekend en verrekend gaat worden. Meer in het algemeen zal het publieke huis bij een vroege inschakeling van marktpartijen op orde moeten zijn. De overheid moet weten wat ze wil en dus zoekt. Dit is nodig omdat de vergelijkbaarheid van de aanbiedingen in een vroeg stadium nog beperkt is. Vergelijkbaarheid Het moment van inschakeling van marktpartijen bepaalt de vergelijkbaarheid van hun aanbiedingen. Aan het begin van de haalbaarheidsfase wordt aan marktpartijen meestal om een visie of ontwikkelingsconcept gevraagd (kwaliteit). Aan het einde van de haalbaarheidsfase is de prijs meer het onderscheidende criterium. Het programma van eisen en het ontwerp zijn dan immers grotendeels uitgekristalliseerd en vastgesteld. Ze dienen vervolgens als toetsingskader bij de beoordeling van de aanbiedingen. Als partijen alleen op basis van bijvoorbeeld een visie of ontwikkelingsconcept worden geselecteerd, is hun vrijheid groot maar de onderlinge vergelijkbaarheid van hun aanbiedingen klein. Daarom moet de publieke partij vooraf objectieve, kwalitatieve criteria opstellen, inclusief een transparante beoordelingsprocedure waarbij het principe van gelijke behandeling voorop staat. Een publieke partij zal bij het kiezen van het selectiemoment daarom altijd moeten bepalen of de criteria voldoende objectief kunnen worden vastgesteld, zodat recht wordt gedaan aan de beginselen van gelijke behandeling en transparantie. 4 zie verder handleiding Selectie hoofdstuk 2

12 10 Figuur 2: Vrijheid versus vergelijkbaarheid Initiatief Haalbaarheidsfase Realisatie Beheer Definitie Ontwerp Voorbereiding SELECTIE MATE VAN VRIJHEID VERGELIJKBAARHEID 2.4 Marktselectie Er zijn verschillende typen marktselectie, elk met een eigen vraag- en doelstelling. Het onderscheid in typen marktselectie in deze Reiswijzer volgt onder meer de onderverdeling die wordt gehanteerd in het rapport Kompas bij ontwikkelingscompetities. Ontwerpwedstrijd: ontwerp maken Bij een ontwerpwedstrijd staat het maken van een ontwerp centraal. De precieze opdracht waarvoor een architect of stedenbouwkundige wordt geselecteerd, kan verschillen van het geven van een advies tot het uitbrengen van een offerte en het vervaardigen van een ontwerp. Bij een ontwerpwedstrijd worden meerdere ontwerpers tegelijkertijd gevraagd een ontwerp te maken voor dezelfde stedenbouwkundige, landschappelijke en/of architectonische opgave. Een ontwerpwedstrijd heeft de vorm van een prijsvraag (openbaar) of meervoudige opdracht (niet-openbaar). In deze Reiswijzer gaat het primair om de selectie van een marktpartij voor de risicodragende participatie in een gebiedsontwikkeling. Dit sluit echter niet uit dat hierbij een getrapte selectie kan plaatsvinden waarbij eerst via een ontwerpwedstrijd een bureau voor bijvoorbeeld het stedenbouwkundigplan wordt geselecteerd en daarna, via een aanvullende marktselectie, een ontwikkelaar voor de risicodragende uitvoering. Een ontwerpwedstrijd behoort ook tot de mogelijkheden wanneer de grond niet in eigendom is van de gemeente. Meervoudige adviesopdracht: advies vragen Bij een meervoudige adviesopdracht selecteert de overheid uit een beperkte groep marktpartijen een partij voor het tegen betaling geven van een advies. Dit kunnen bijvoorbeeld adviesbureaus, architecten of stedenbouwkundige bureaus zijn. Ook ontwikkelaars zouden kunnen meedoen aan een meervoudige adviesopdracht. Dit ligt echter minder voor de hand vanwege de belangen die een ontwikkelaar heeft of kan krijgen bij het vervolgtraject. Doel van dit type marktselectie is om de expertise van een marktpartij al in een vroegtijdig stadium te integreren in de planontwikkeling.

13 11 De meervoudige adviesopdracht kan worden toegepast als de overheid: inzicht wil krijgen in de haalbaarheid van haar idee of plan; haar regiefunctie voorlopig wenst te behouden; initiatiefnemer is en nog geen marktpartij wenst te selecteren voor de verdere ontwikkeling en/of uitvoering van het project. Omdat het hier vaak gaat om een advies tegen betaling aan een publieke partij, moet de selectie overeenkomstig het aanbestedingsrecht plaatsvinden. Vaak wordt hierbij de niet-openbare procedure met voorafgaande selectie gevolgd. Meervoudige offerteaanvraag/grondbod: concurrentie op prijs Bij een meervoudige offerteaanvraag wordt meestal op basis van een Programma van Eisen aan de te selecteren marktpartij gevraagd om, voor eigen rekening en risico, een prijsaanbieding te doen voor de uitvoering van het desbetreffende project. Het gaat hierbij dus niet om een ontwerpvoorstel maar om een grondbod. Doel van dit type marktselectie is het opwekken van prijsconcurrentie binnen een vaststaand kwaliteitskader dat is opgenomen in het Programma van Eisen. De beoordeling van de verschillende aanbiedingen en de uiteindelijke gunning vinden alleen plaats op basis van het criterium prijs. Het eenvoudigweg verkopen van grond bij opbod (via een veiling) is ook een vorm van selectie. Dit kan alleen als de verkoper precies weet te beschrijven wat op de grond mag worden gerealiseerd. Kan hij dat niet, dan is verkopen bij opbod geen geschikte methode. Meervoudige ontwerp/ontwikkelopdracht kwaliteit: concurrentie op kwaliteit Bij een meervoudige ontwerp/ontwikkelopdracht kwaliteit wordt op basis van een Programma van Eisen én een financieel kader aan de te selecteren marktpartij gevraagd om voor het te realiseren project een ontwerp of plan in te dienen. Doel is het opwekken van concurrentie op basis van plankwaliteit, binnen de gestelde financiële uitgangspunten. Om de ingediende plannen eerlijk te kunnen beoordelen, moet de uitschrijver van dit type marktselectie vooraf de kwalitatieve gunningcriteria, die gelden voor de programmatische uitwerking en de plankwaliteit, scherp formuleren en kenbaar maken. Aan de deelnemers aan dit type marktselectie wordt, afhankelijk van de omvang van het project, meestal een aanzienlijke inspanning gevraagd. Het is dan ook niet meer dan redelijk dat de uitschrijver aan hen een redelijke vergoeding verstrekt (zie par ). Bij dit type selectie moet verder worden bekeken in hoeverre de aanbestedingsplicht van de eventuele publieke werken in de opgave wordt doorgelegd of dat de werken later apart worden aanbesteed. Meervoudige ontwerp/ontwikkelopdracht prijs/kwaliteit: concurrentie op prijs/kwaliteit Bij een meervoudige ontwerp/ontwikkelopdracht prijs/kwaliteit wordt op basis van een Programma van Eisen aan de te selecteren marktpartij gevraagd om voor het te realiseren project een ontwerp/plan inclusief prijsaanbieding in te dienen. Doel is het opwekken van concurrentie op basis van zowel plankwaliteit als prijs. Dit type marktselectie geldt als de meest complexe van de vijf behandelde typen. De voorbereiding moet daarom aan hoge eisen voldoen. Zo moeten de gunningcriteria en hun onderlinge weging vooraf zorgvuldig en scherp worden geformuleerd. Ze moeten bovendien onderling consistent zijn. Voor de gevraagde inspanning van de deelnemers en de aanbestedingsplicht van de eventuele publieke werken geldt hetzelfde als bij de hiervoor behandelde meervoudige opdracht kwaliteit: een vergoeding voor de deelnemers ligt voor de hand en er moet een keuze worden gemaakt tussen het doorleggen van de aanbestedingsplicht of later aanbesteden van de publieke elementen. Bij een beoordeling op prijs en kwaliteit kan zich overigens wel een dilemma voordoen (het Ferrari-Lada dilemma ): men kan niet de kwaliteit van een Ferrari krijgen voor de prijs van een Lada. De eisen die men stelt aan prijs en kwaliteit moeten dus wel tot elkaar in verhouding staan. Het is aan te bevelen om deze criteria niet gelijk te laten wegen in de beoordeling maar vooraf een keuze te maken welk criteria dominant is. Vergoedingen Zeker bij de twee laatste hierboven behandelde selectietypen (de meervoudige ontwerp/ontwikkelopdrachten) verrichten de deelnemende marktpartijen en/of de door hen ingeschakelde adviseurs (zoals architecten en stedenbouwkundigen) veel werk. Dat doet de vraag rijzen of zij voor dit werk een vergoeding moeten krijgen. Uitschrijvers van een competitie hebben vaak geen

14 12 goed beeld van de hoeveelheid werk die hiermee gemoeid is. Ze kunnen dan geneigd zijn te denken dat een vergoeding niet nodig is, of dat deze alleen aan de verliezers hoeft te worden verstrekt. En als wel een vergoeding wordt verstrekt, is deze vaak laag en niet in verhouding tot de verrichte inspanningen. Deze opstelling wordt ingegeven door de gedachte dat het maken van een uitgewerkte stedenbouwkundige visie en een schetsontwerp met bijbehorend commercieel voorstel tot de normale acquisitie-activiteiten van een bedrijf behoort. Volgens de deelnemers aan competities is dit echter een illusie. Een uitschrijver krijgt de ideeën of aanbiedingen nooit voor niets. Verstrekt hij geen vergoeding, dan zullen de deelnemende marktpartijen de kosten toch ergens moeten verhalen. Verliezers doen dat in een ander project, de winnaar in het project waarvoor hij de competitie won. We kunnen dan denken aan bezuinigingen tijdens de uitvoering (kwaliteitsaanpassing) of het wijzigen van het ontwerp en de producten. Het is daarom altijd beter om aan de deelnemers aan een competitie een reële vergoeding in het vooruitzicht te stellen, die zich in alle redelijkheid verhoudt tot de gevraagde inspanning en producten. Zo n vergoeding is bovendien niet meer dan billijk. Door het uitschrijven van een ontwerp/ontwikkelopdracht hoeft de publieke partij immers zelf geen kosten te maken, zoals die wel moeten worden gemaakt bij een klassiek model van gronduitgifte. Voor het bepalen van de hoogte van de vergoeding kunnen geen algemene richtlijnen worden gegeven. Deze hangt af van de geschatte kosten per inschrijver en het aantal inschrijvers. Dat deelnemers aan een competitie vaak meer doen dan van hen wordt gevraagd, heeft hierop geen invloed. Dit zou noch bij de beoordeling noch in de vergoeding een rol mogen spelen. Door een heldere beschrijving van de gevraagde bescheiden kan overigens worden voorkomen dat deelnemers overdreven kosten maken. De kosten van een competitie voor enkele honderden woningen (of een opgave met andere functies van vergelijkbare omvang) kost een ontwikkelaar al snel tienduizenden euro s en vaak oplopend tot meer dan euro. Het gaat hierbij om externe kosten van stedenbouwkundigen, architecten en adviseurs op tal van terreinen inclusief uiteraard ook interne kosten. Dat betekent dat marktpartijen ook altijd een goede afweging moeten maken aan welke competities ze wel mee doen en welke niet. De kosten die op deze manier gemaakt worden vinden hun weg in de post algemene kosten die marktpartijen op projecten kunnen laten drukken. Competities kunnen dus zorgen voor een algehele verhoging van het prijsniveau in de branche. Voor zover de marktomstandigheden het toestaan komen die kosten ook terug in de prijzen van het vastgoed dat wordt ontwikkeld. Het is dus van groot maatschappelijk belang dat uitschrijvers van competities zich inspannen om die kosten ervan voor marktpartijen beperkt te houden. Indien bijvoorbeeld een gemeente een reële vergoeding voor de gemaakte kosten verstrekt aan de deelnemers, dan zal dat ook de gemeente dwingen om een goede afweging te maken tussen het aantal ontwikkelaars dat gevraagd wordt om aan de competitie mee te doen en de aard van de opgave. Ook dwingt het de gemeente om vooraf goed na te denken over het niveau van uitwerking dat de ontwikkelaars wordt gevraagd om de beoordeling en de selectie mogelijk te maken. Bij het bepalen van de uiteindelijke hoogte van de vergoeding dient wel rekening te worden gehouden met het toepasselijke drempelbedrag uit de Richtlijn 2004/ Marktverkenning en marktconsultatie Een publieke partij die het initiatief neemt tot een (publiek) project, kan de markt ook op andere manieren inschakelen bij de vorming en toetsing van haar ideeën. De marktverkenning kan worden gebruikt om ideeën te vormen, de marktconsultatie meer om de gemaakte ideeën te toetsen. Het selecteren van een partij kan hier eventueel op volgen. Marktverkenning De overheid kan ervoor kiezen om in de beginfase van een project een marktverkenning uit te voeren. Dit is een vrijblijvend contact tussen overheid en marktpartijen om een beter idee te krijgen van de opgave, marktsituatie, haalbaarheid en mogelijke rol die marktpartijen bij de latere ontwikkeling en uitvoering kunnen gaan spelen. Een marktverkenning heeft een aantal voordelen: de methode is vrijblijvend: de overheid is niet gebonden om later met de deelnemers door te gaan ; ze is eenvoudig en snel te organiseren;

15 13 het is mogelijk om al in een vroeg stadium gebruik te maken van de deskundigheid en inbreng van marktpartijen. Hiervoor hoeft nog geen (concept)programma te zijn opgesteld. Makelaars, grondeigenaren, projectontwikkelaars en corporaties kunnen bij een marktverkenning relevante informatie leveren over de marktpotenties van een project. De overheid kan een marktverkenning daarnaast ook gebruiken om een beter en completer beeld te krijgen van een reeds opgestelde financiële raming, of een nadere onderbouwing en versterking van de opgestelde businesscase. De marktverkenning kan desgewenst worden uitgevoerd zonder een concreet verband te leggen met een potentieel project. De overheid moet zich wel realiseren dat de marktverkenning een beperkte waarde kan hebben omdat marktpartijen ten overstaan van elkaar niet het achterste van hun tong laten zien. Marktkennis heeft immers ook commerciële waarde. Het valt te overwegen om aan de deelnemers aan een marktverkenning een vergoeding toe te kennen. Dat vergroot de objectiviteit en waarborgt de vrijblijvendheid. Voor het bepalen van de hoogte van de vergoeding kunnen geen algemene richtlijnen worden gegeven. De vergoeding dient in verhouding te staan tot de gevraagde inspanning en moet voor alle deelnemers gelijk zijn. Bij het bepalen van de uiteindelijke hoogte van de vergoeding dient wel rekening te worden gehouden met het toepasselijke drempelbedrag uit de Richtlijn 2004/18. Marktconsultatie Als de publieke partij een (concept)programma of ideeschets heeft opgesteld, kan ze in een later stadium een marktconsultatie organiseren. Hierbij wordt aan marktpartijen gevraagd om hun ideeën kenbaar te maken, zodat in de planontwikkeling marktkennis kan worden ingebracht. Het is raadzaam deze marktkennis via concrete vragen te destilleren, zoals: welke mogelijkheden zien partijen, onder welke voorwaarden, wat verwacht de markt van de overheid, etc. Een marktconsultatie is met name zinvol bij grootschalige en/of innovatieve marktconceptenof projecten, waarbij sprake is van relatief grote onzekerheid en onbekendheid. De overheid dient zorgvuldig met marktconsultaties om te gaan. Ze zal vooraf de doelstellingen en bijbehorende spelregels helder moeten formuleren. Dit heeft veel te maken met de in potentie troebele scheidslijn tussen een marktconsultatie en een echte marktselectie. Marktpartijen kunnen de marktconsultatie gebruiken als een verkapte competitie of voorselectie. Vanwege dit punt moet door de overheid van meet af aan duidelijkheid worden geschapen: een marktconsultatie leidt tot informatie voor de overheid, maar niet tot ontwikkelings- of bouwrechten voor de deelnemers of de winnaar. Anders is feitelijk sprake van een ontwikkelingscompetitie. Als de overheid zo n competitie wil, kan ze ook maar beter de procedure zo benoemen en dit aangeven in de aan de marktpartijen te verstrekken informatie. Het is ook mogelijk dat marktpartijen gekleurde, en niet helemaal objectieve informatie geven. Marktpartijen kunnen de marktconsultatie immers zien als een vorm van acquisitie. Ze willen de overheid dan niet al te zeer afvallen of kritisch bejegenen, omdat dat de kansen op een verdere participatie in het project kan verkleinen. Als de publieke partij hiermee rekening houdt, kan de marktconsultatie echter wel degelijk toegevoegde waarde hebben voor de planontwikkeling. Hoewel marktconsultatie in principe dus los staat van de aanbestedings- of selectieprocedure, moet een overheid die een marktconsultatie organiseert zich altijd bewust zijn van de mogelijke verbanden tussen de verschillende procedures. Zo kan zij een idee van één van de geconsulteerde marktpartijen niet naadloos overnemen in het programma van eisen of bestek voor de selectie. Vanwege de kennis van dit idee heeft de betreffende marktpartij, als ze aan de selectie meedoet, immers een voorsprong op andere partijen, die dit idee niet kennen. Om deze situatie te voorkomen, bestaan er zogenaamde Chinese walls: iemand die door eerdere betrokkenheid een kennisvoorsprong heeft opgebouwd die hem tevens in een gunstiger positie brengt ten opzichte van andere inschrijvers, mag de opdracht tot uitvoering niet gegund krijgen. Deze belemmering in de latere selectieprocedure is op te heffen door de resultaten van de marktconsultatie aan alle geconsulteerde marktpartijen mee te delen. Op het moment van aanmelding voor de selectieprocedure beschikken alle gegadigden dan over dezelfde informatie. Dit geeft de marktpartij van wiens ideeën bij het formuleren van het programma van eisen of bestek gebruik is gemaakt, de mogelijkheid om weer mee te doen. Het is gebruikelijk om aan de geconsulteerde marktpartijen een vergoeding te geven voor de verrichte werkzaamheden ten behoeve van de marktconsultatie. Daarmee wordt de uitschrijver

16 14 eigenaar van het advies en vergroot hij de objectiviteit. Ook hier geldt met betrekking tot de hoogte van deze vergoeding de eerder gemaakte opmerking over de aanbestedingsplicht op grond van de Richtlijn 2004/18 (zie par ). 2.6 Initiatieven uit de markt In de vorige paragrafen is de situatie beschreven waarbij de publieke partij het initiatief heeft bij een gebiedsontwikkeling. Vaak zijn het echter marktpartijen die aan de wieg staan van projecten in de gebiedsontwikkeling. In deze Reiswijzer maken we onderscheid tussen marktinitiatieven die voortkomen uit vastgoedeigendom of grondpositie (marktinitiatief) en initiatieven zonder een directe relatie met vastgoedeigendom of grondpositie (Unsolicited proposal). Marktinitiatief Een marktinitiatief is een initiatief van een markpartij met grond en/of vastgoed eigendom zonder dat, of voordat daar door de overheid concreet om is gevraagd. De marktpartij wil haar eigen grond of vastgoed (her)ontwikkelen of heeft daarover afspraken gemaakt met derden. Ze brengt dit door middel van een idee, ontwerp of concreet projectvoorstel bij de overheid onder de aandacht. Voorbeeld: een belegger komt met een voorstel voor herontwikkeling en uitbreiding van een winkelcentrum uit haar eigen portefeuille. Ze heeft daarvoor publiek- en wellicht privaatrechtelijke medewerking van de gemeente nodig. eventuele vorm van samenwerking, zal zij over het marktinitiatief altijd een formeel besluit moeten nemen. In een gemeente zal het college van B en W hierover transparant moeten communiceren met minimaal de gemeenteraad, waarbij ze duidelijk aangeeft hoe zij met het initiatief van de marktpartij denkt om te willen én moeten gaan. In de praktijk wordt met het formaliseren van de samenwerking vaak te lang gewacht. Het project is immers nog niet concreet, er wordt nog niet fors geïnvesteerd en partijen beraden zich nog op hun positie. Het is niettemin toch raadzaam om de samenwerking vanaf het begin stapsgewijs te formaliseren 5. Dit kan latere geschillen, teleurstellingen en zelfs juridische procedures jegens elkaar voorkomen. Dat formaliseren kan in eerste instantie gebeuren met een eenvoudige letter of intent of intentieovereenkomst. Daarin moeten minimaal de gezamenlijke doelstelling van de samenwerking, de taak- en rolverdeling, de kostenverdeling, het perspectief na afloop van de overeenkomst en de looptijd van de samenwerking worden opgenomen. Wat bij de samenwerking op grond van een marktinitiatief kan en mag, hangt samen met de aard en schaal van het initiatief, het geldende ruimtelijke beleid en het aanbestedingsrecht. Ook bij marktinitiatieven blijven de aanbestedingsrichtlijnen voor publieke werken en diensten namelijk van kracht en dienen publieke werken en diensten te worden aanbesteed. De overheid moet afwegen of zij het marktinitiatief gewenst vindt en de ontwikkeling en eventueel uitvoering ervan wil ondersteunen. Daarbij spelen beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden een rol. Vraag is bijvoorbeeld of de overheid voor het betreffende gebied, object of probleem reeds zelf een projectkader of oplossing heeft bepaald. Mogelijk heeft ze al een publiekrechtelijk kader vastgesteld voor toekomstige ontwikkelingen (via bijvoorbeeld een nieuw bestemmingsplan). De overheid moet bekijken of het genomen initiatief daar mogelijk strijdig mee is. Vervolgens dient ze de verdere planvorming en uitvoering met de betreffende partij te onderzoeken. Daarna kan de overheid tot samenwerking overgaan. Afhankelijk van het genomen initiatief, de gestelde randvoorwaarden en de mogelijke meerwaarde die de overheid ziet in een 5 zie verder handleiding Samenwerkingsmodellen en juridische vormgeving hoofdstuk 3 en 4

17 15 Voorbeeld: Unsolicited proposal Een projectontwikkelaar komt met het voorstel om de aanleg van een door de overheid geplande rondweg te combineren met woningbouw, wat voor meerdere partijen meerwaarde oplevert. de gemeenteraad, waarbij ze duidelijk aangeeft hoe zij met het initiatief van de marktpartij denkt om te willen én moeten gaan. Het is aan te bevelen dat de overheid altijd reageert op het ingediende voorstel, ook wanneer men er niets mee wil doen. In de praktijk duurt het geven van een dergelijke reactie vaak te lang of blijft zelfs geheel uit. Uit de praktijk blijkt dat het knippen van de of en hoe vraag praktisch is. Na een eerste analyse van een ingediend voorstel kan de overheid aangeven of zij überhaupt een voorstel wil ontvangen en in behandeling wil nemen. Als ze aangeeft dat te willen, kunnen eventuele aandachtspunten worden ingebracht (ter keuze). Als de overheid na een positief antwoord op een de analyse een voorstel ontvangt waarin ook de hoe vraag is ingevuld, moet zij zich op z n minst verplicht voelen een uitgewerkt unsolicited proposal gemotiveerd af te wijzen, of bij een positief oordeel tot nadere afspraken te komen. Unsolicited proposal Bij een unsolicited proposal 6 beschikt de initiatiefnemer niet over grond en/of vastgoed eigendom in het beoogde plangebied. De overheid maakt naar aanleiding van het gepresenteerde plan een afweging hoe zij met het initiatief om wil en kan gaan. Duidelijk moet zijn dat aan het nemen van een dergelijk initiatief geen rechten kunnen worden ontleend. Dit neemt niet weg dat aan voorstellen die op deze manier worden aangeboden vaak wel intellectuele eigendomsrechten zijn verbonden. De overheid zal moeten bepalen of zij het initiatief gewenst vindt en de ontwikkeling en eventuele uitvoering ervan alsnog via een vorm van selectie of aanbesteding op de markt wil of moet brengen. Ook hierbij zijn onder meer beleidsmatige en bestuurlijke randvoorwaarden in het geding. Afhankelijk van het genomen initiatief, de gestelde randvoorwaarden en de mogelijke meerwaarde die de overheid ziet in een eventuele vorm van samenwerking, zal zij over het unsolicited proposal een formeel besluit moeten nemen. In een gemeente zal het college van B en W hierover transparant moeten communiceren met minimaal Wat bij een marktinitiatief werd opgemerkt over het formaliseren van de samenwerking geldt ook hier. Wat kan en mag bij een unsolicited proposal, hangt samen met de aard en schaal van het door de marktpartij voorgestelde project, het geldende ruimtelijke beleid en het aanbestedingsrecht. Als de overheid nog geen projectkader heeft vastgesteld waaraan het initiatief van de marktpartij kan worden getoetst, is het verstandig stapsgewijze afspraken te maken en de kaders voor de samenwerking (steeds opnieuw) vast te leggen, inclusief aspecten zoals het voorbehoud met betrekking tot eventuele aanbestedingen, de mate van vrijblijvendheid van de samenwerking en de toetsing op marktconformiteit. Indien een unsolicited proposal uiteindelijk tot een aanbesteding of selectie leidt, moet net zoals bij de eerder besproken marktconsultatie alle relevante informatie over de probleemstelling aan alle betrokken marktpartijen ter beschikking worden gesteld. Alleen zo kan een zogenaamd level playing field ontstaan. De voorgestelde oplossing van de oorspronkelijke initiatiefnemer hoeft daarbij overigens niet openbaar te worden gemaakt omdat dit geen onderdeel uitmaakt van de vraag- en probleemstelling. 6 Zie verder Unsolicited Proposals

18 16 Figuur 3: Selectiemethoden Initiatief Haalbaarheidsfase Realisatie Beheer METHODIEKEN Definitie Ontwerp Voorbereiding INITIATIEF MARKT Unsolicited proposal Marktinitiatief Marktverkenning Marktconsultatie INITIATIEF OVERHEID Adviesopdracht Ontwerpwedstrijd Ontwikkelopdracht (kwaliteit) Ontwikkelopdracht (prijs/kwaliteit) Offerteaanvraag (prijs) MATE VAN VRIJHEID VERGELIJKBAARHEID Voor de duidelijkheid: de overheid mag met de initiatiefnemer in zee gaan mits rekening wordt gehouden met het geldende aanbestedingsrecht en de transparantie-eisen die worden gesteld aan aan- en verkoop van grond en opstallen. In het genoemde voorbeeld van de combinatie van de aanleg van een weg met de ontwikkeling van woningen betekent dit dat de weg altijd moet worden aanbesteed. Het woningbouwprogramma mag, mits marktconform verrekend, door de initiatiefnemer zelf worden ontwikkeld en uitgevoerd. Tot slot In de voorgaande twee paragrafen zijn de manieren beschreven waarop de overheid en marktpartijen tot een vorm van samenwerking kunnen komen. Welke methode wordt toegepast, hangt af van de concrete vraag van de overheid en van het moment in het proces van gebiedsontwikkeling waarop ze de markt wil inschakelen. Bepaalde methoden kunnen alleen op een vast (vroeg) moment in het proces worden toegepast. Andere zijn flexibeler en kunnen op meerdere momenten worden ingezet. In figuur 3 is dit schematisch weergegeven. 2.7 Wet- en regelgeving Aanbestedingsrichtlijnen Publieke werken en diensten moeten conform het geldende aanbestedingsrecht 7 op de markt worden gebracht. Aanbesteden is uitvoering van een werk of een levering in het openbaar voor een prijsopgave beschikbaar stellen. Daarvan is bij grondverkoop geen sprake. Openbaar aanbesteden is verplicht voor aanbestedende diensten (zoals Rijk, gemeenten en provincies) wanneer werken, leveringen of diensten ten behoeve van de (semi-)publieke sector gerealiseerd, gedaan of verricht worden die de daarvoor geldende grensbedragen overschrijden. Publieke partijen worden door (Europese) aanbestedingsrichtlijnen niet gedwongen om bijvoorbeeld (bouwrijpe) grond in concurrentie uit te geven. Verkoop van grond is geen aanbesteding. Daardoor is het voor overheden in beginsel mogelijk gronden uit te geven aan ontwikkelaars zonder dat sprake is van 7 voor de meest actuele informatie zie o.a. websites en

19 17 (prijs)concurrentie en marktwerking. De te realiseren plankwaliteit en (grond)prijs worden dan volledig bepaald door de onderhandelingen tussen de publieke partij als verkoper en de marktpartij als koper. De publieke partij zal veelal een externe toets laten uitvoeren (bijvoorbeeld een taxatie) om te verifiëren of de grondprijs een optimale en marktconforme hoogte heeft zodoende wordt voldaan aan de transparantie-eis en wordt een staatssteundiscussie voorkomen. In de praktijk gebeurt het overigens regelmatig dat de verkoop van grond samen met een aanbestedingsplichtig onderdeel (infrastructuur, publiek werk) in één concessie worden aanbesteed. Uit de opstelling van de Europese Commissie in de zaak Vathorst blijkt dat de commissie van oordeel is dat de sprake kan zijn van een overheidsopdracht voor bijvoorbeeld woningbouw indien zowel via het publiekrecht (via bestemmingsplan) als mede via het privaatrecht (via een overeenkomst) door de overheid vergaande eisen aan het te ontwikkelen vastgoed worden gesteld. Partijen die bij een samenwerking zijn betrokken kunnen hier rekening mee houden door zich bij het maken van afspraken zo terughoudend mogelijk op te stellen door niet meer dan in het beider belang noodzakelijke in overeenkomsten op te nemen. Bij de gunning van publieke werken of diensten bepaalt de hoogte van de uitvoeringskosten van de opdracht of deze (Europees) moet worden aanbesteed. Overschrijden de verwachte kosten de drempelbedragen van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, dan is een Europese aanbesteding verplicht. Bij opdrachten onder de drempel is dat niet het geval, maar de publieke partij moet dan toch, zo vindt althans de Europese Commissie, recht doen aan de beginselen uit het Europese Verdrag. Volgens dit verdrag moeten bij elke overheidsopdracht beginselen als concurrentie, non-discriminatie en transparantie in acht worden genomen 8. Een belangrijk beginsel is bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel. De overheid moet gelijke gevallen gelijk behandelen, zodat er geen sprake is van willekeur. Alle mededingende ondernemingen moeten een gelijke kans hebben om de opdracht te krijgen. De overheid mag hierbij geen ongerechtvaardigd onderscheid maken. Daarvan is sprake als een partij wordt beoordeeld op aspecten die voor de vervulling van de opdracht objectief gezien niet relevant zijn. Is een dergelijk aspect wel gerelateerd aan het vervullen van de opdracht, dan mag dit ook in de beoordeling worden meegenomen. Er is dan geen sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid en het eventueel benadelen van bepaalde partijen. Het gelijkheidsbeginsel houdt verder in dat alle ondernemingen in de procedure gelijk worden behandeld. Iedere partij dient in dezelfde uitgangspositie te worden gebracht. Alle partijen moeten daarom over dezelfde informatie beschikken ( level playing field ). Het is dus bijvoorbeeld niet toegestaan dat één aanbieder inzage krijgt in de bieding van de andere partijen of over de opdracht meer gedetailleerde informatie krijgt. Naast het gelijkheidsbeginsel speelt ook het principe van de zelfbindende werking een rol. Dit komt voort uit het vertrouwensbeginsel. De overheid is volgens dit principe ook zelf gehouden aan de procedure die ze heeft opgesteld voor de opdrachtverlening. Ze moet daarom bij aanvang van de procedure aangeven op basis van welke criteria de uiteindelijke gunning zal plaatsvinden. Er mag bij de beoordeling dus bijvoorbeeld niet een ander of nieuw criterium worden betrokken. Net zo min mag dan de onderlinge weging van de criteria worden aangepast. Het uitvoeren van een marktselectie dan wel een selectie binnen een besloten groep marktpartijen is gangbaar wanneer de grond in eigendom is van de gemeente of de gemeente de beschikkingsmacht heeft. Een marktselectie bevordert de concurrentie bij locatieontwikkelingen en vastgoedprojecten waarbij de overheid in beginsel niet vooraf aan een bepaalde marktpartij is gebonden. Voor alle duidelijkheid wordt nog eens herhaald dat voor openbare werken als onderdeel van een locatieontwikkeling altijd een aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd. 8 Het is nog niet duidelijk hoe overheden op een veilige manier aan deze beginselen recht kunnen doen, zonder dat procedures moeten worden gevolgd die zo zwaar zijn dat ze niet meer in verhouding staan tot de opdracht. Mogelijk zal een uitspraak van het Europese Hof in de zaak Hoogezand-Sappemeer, waarbij werken onder de drempel zonder formele aanbestedingsprocedure aan één partij werden gegund, tot meer duidelijkheid leiden. De Europese Commissie heeft inmiddels een interpretatieve mededeling gepubliceerd over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen (Publicatieblad, C179/2, ). De publicatievereisten zijn in deze mededeling beperkt. Enige vorm van transparantie, dat wil zeggen dat potentieel geïnteresseerden een redelijke kans krijgen hun interesse voor een opdracht te tonen, lijkt bij overheidsopdrachten hoe dan ook een minimumvereiste.

20 18 BAO en ARW 2005 De twee in 2004 vastgestelde Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn in Nederland uitgewerkt in het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO) en het Besluit Aanbestedingen Speciale Sectoren (BASS) 9. Hierin staan regels voor het verstrekken van opdrachten door de overheid (Rijk, provincies, gemeenten) en bepaalde bedrijven in de nutssector. Het Aanbestedingsreglement Werken 2005 (ARW) is op 1 december 2005 gelijktijdig met het bovengenoemde BOA in werking getreden. Het ARW 2005 vervangt het ARW 2004 dat werd opgesteld om aan te sluiten bij de aanbevelingen uit het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid. Het ARW 2004 verving daarbij de toenmalige UAR 2001 (zie ook bijlage 4 - Aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten). Scala arrest In het Scala arrest (Zaak C-399/98) heeft het Europese Hof van Justitie uitgemaakt dat wanneer sprake is van het realiseren van publieke werken, de aanbestedingsregels van toepassing zijn, ook ingeval de grond in eigendom is van particulieren. Een openbare aanbesteding is dus vereist als deze werken onderdeel uitmaken van de opgave. Een separate aanbesteding als gevolg van Scala kan worden ondervangen door een marktselectie conform de geldende aanbestedingsregels te laten verlopen of door de aanbestedingsplicht voor delen van de opgave door te leggen bij de te selecteren marktpartij. Let op dat bij een gecombineerde aanbesteding van een vastgoedontwikkeling en bijvoorbeeld de aanleg van infrastructuur, niet tot gunning wordt overgegaan op het moment dat het vastgoedprogramma nog kan worden geoptimaliseerd en men nog flexibel op marktontwikkelingen wil inspelen. Bij een dergelijke optimalisatie na gunning staat het aanbestedingsrecht in beginsel in de weg. Of men in de praktijk kiest voor een ontwerp/ontwikkelopdracht via een Europese aanbesteding of deze aanbestedingsplicht doorlegt aan een marktpartij, hangt af van het moment van selecteren. Een Europese aanbesteding ligt niet zo voor de hand in de initiatieffase van een project. Het Programma van Eisen is dan nog vaag, evenals de prijsvorming van de publieke werken. In dat geval kan men het best kiezen voor het later laten aanbesteden van deze werken door de geselecteerde marktpartij. In de contractvorming moeten dan wel clausules worden opgenomen over de verrekening van enig aanbestedingsvoordeel of -nadeel om de schijn van Staatssteun te voorkomen. Als het doorleggen van de aanbestedingsplicht bijvoorbeeld leidt tot veel lagere uitvoeringskosten dan verwacht en als daar verder niets over is geregeld, is er formeel sprake van Staatssteun danwel van een (overheids)dienst die boven een drempelbedrag Europees moet worden aanbesteed. Staatssteun Ook de Europese regels inzake Staatssteun 10 zijn van belang. Zodra publieke en private partijen besluiten samen te werken en die samenwerking ook financiële afspraken en grond en/of vastgoedtransacties inhouden, ontstaat de kans op (onbedoelde) vormen van Staatssteun. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van ongeoorloofde steun wanneer een publieke partij grond uitgeeft aan een marktpartij zonder een vorm van selectie en dus prijsconcurrentie. Dan bestaat immers de kans dat de grond onder de marktwaarde wordt verkocht. Omgekeerd kan Staatssteun ook optreden bij de aankoop door de overheid van gronden en vastgoed boven de marktwaarde. Een mogelijk probleem met Staatssteun kan worden voorkomen door bij het selecteren van een partij ten behoeve van een gebiedsontwikkeling een (openbare) biedingprocedure te volgen of door een onafhankelijke deskundige een taxatie te laten uitvoeren van de marktwaarde van te transporteren vastgoed en/of grond. Dit geldt dus zowel voor de aan- als verkoop van gronden of vastgoed door de overheid. Publieke partijen moeten zich bewust zijn van het feit dat er ook bij het verstrekken van subsidies voor fysieke activiteiten in de stedelijke vernieuwing sprake kan zijn van Staatssteun 11. Hiertoe moet in beeld worden gebracht wie de financiering ontvangt en voor welke doeleinden deze is bestemd. 9 Zie ook website 10 Zie ook Europese regelgeving Staatssteun 11 Zie ook handreiking Staatssteun en stedelijke vernieuwing

21 19 3. Typen gebiedsontwikkeling 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de typen projecten in de gebiedsontwikkeling beschreven en de consequenties van de eigenschappen ervan op de samenwerking tussen markt en overheid. De onderlinge verschillen hebben vooral te maken met de functies in het gebied en het aantal en type betrokken partijen en hun specifieke belangen. Uit de projecttypen die worden beschreven kan worden geconcludeerd dat zowel marktpartijen als de overheid het initiatief kunnen nemen tot een gebiedsontwikkelingsproject. De ene keer neemt de markt het initiatief als gevolg van een innovatief idee, een kans of eigendomspositie. De andere keer doet de overheid dat vanuit grond- of vastgoedpositie, beleidsmatige overwegingen of als bruggenbouwer tussen de vele aanwezige (deel)belangen. Eén ding staat vast: vroeger of later komen de partijen elkaar tegen en hebben ze elkaar nodig bij de verwezenlijking van de (gezamenlijke) doelstellingen. Het moment en de wijze waarop partijen tot samenwerking komen, wordt bepaald door een groot aantal factoren zoals de eigendomsverdeling, de vraag wie het initiatief neemt, de omvang en complexiteit van de opgave, de kennis en ervaring bij de overheid en de mate waarin de betrokken gemeente een actief of passief grondbeleid voert 13. Ter afsluiting van dit hoofdstuk zetten we de belangrijkste factoren op een rijtje, in de vorm van acht vragen en antwoorden. 3.2 Bepalende factoren voor de samenwerking 1. Wie heeft de grond of het vastgoed in eigendom? Grondeigendom geeft in beginsel het recht tot ontwikkeling en realisatie, mits de overheid daar in haar plannen in voorziet. Bij privaat grondbezit of vastgoedeigendom komt het vaak tot een vorm van samenwerking tussen markt en overheid (bijvoorbeeld noodzakelijke bestemmingsplan wijzigingen, openbare ruimte ed). Van een vroegtijdige samenwerking is vaak sprake bij centrumplannen en herstructureringsprojecten waarin marktpartijen van oorsprong grond- en vastgoedeigendom hebben. Op uitleglocaties en bij integrale regionale projecten bepalen de mate waarin marktpartijen actief gronden hebben verworven en de rol die de overheid kan en wil vervullen in hoeverre marktpartijen en overheid al vroeg gaan of willen samenwerken. Bij sterk versnipperd grondbezit is een regisserende rol van de overheid in alle gevallen gewenst, omdat alleen zij de vele deelbelangen bij elkaar kan brengen. De overheid kan deze rol invullen met behulp van publiekrechtelijke instrumenten maar ook door participatie in de planvorming en realisatie. Die participatie blijft dan doorgaans beperkt tot de grondexploitatie (zie ook hierna). Bij gemeentelijk grondbezit kan de overheid kiezen of zij wil participeren in het project, al hangt dat sterk af van type, aard en omvang daarvan. Bij de afweging speelt ook mee in hoeverre de overheid risico wil lopen en wil delen in het rendement op de (grond)ontwikkeling. 2. Wat is het risicoprofiel in relatie tot de haalbaarheid van de opgave? Bij een aanvaardbaar en overzichtelijk risicoprofiel en een (financieel) haalbaar plan kan de overheid, wanneer zij beschikt over de gronden, zelf de grondexploitatie 13 voeren en bouwrijpe kavels uitgeven aan marktpartijen. Als de overheid twijfelt aan de haalbaarheid van het plan en de grondexploitatie niet alleen aandurft, is het raadzaam om door middel van een ontwerp/ontwikkelopdracht een marktpartij te selecteren waarmee kan worden samengewerkt. Deze brengt haar kennis en kunde in, optimaliseert het plan en vergroot de haalbaarheid. Het risicoprofiel van de overheid wordt daardoor lager. De marktpartij wordt beloond met een participatie in het project. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de aanbestedingsregels. De overheid kan er natuurlijk ook voor kiezen om door middel van een adviesopdracht (eerst) een adviseur te selecteren. De overheid houdt dan de handen vrij, omdat ze nog geen besluit hoeft te nemen over een eventuele risicodragende participatie van marktpartijen. Als de marktomstandigheden in een gebied slecht zijn (bijvoorbeeld een sterk negatief imago in een herstructureringsgebied) kan de overheid er voor kiezen om de opgave in delen op de markt te zetten en bijvoorbeeld het eerste deel (het slechtste deel) zelf aan te pakken. Daardoor bevordert zij het imago en kan zij de rest van de opgave tegen betere condities later op de markt zetten. De risicoparticipatie van de overheid beperkt zich bij gebiedsontwikkeling doorgaans tot de grondexploitatie, waarvoor verschillende PPS-vormen mogelijk zijn. 12 zie verder handreiking Prijs en kwaliteit hoofdstuk 2 13 zie verder handleiding Financiële modellen hoofdstuk 2

22 20 3. Wat is de complexiteit van de opgave? De complexiteit van de opgave wordt bepaald door de aard, situering, schaal en doorlooptijd. De complexiteit heeft een directe relatie met het risicoprofiel: hoe complexer, hoe riskanter. Een transformatieopgave en een bovenregionale gebiedsontwikkeling zijn complexer dan een uitleglocatie voor woningbouw. Voor omvangrijke gebiedsontwikkelingen geldt in het algemeen dat de kost voor de baat uitgaat. Dit heeft consequenties voor de financiering en de rol die de overheid daarin kan spelen. In het algemeen geldt dat hoe eenvoudiger de opgave, hoe later de overheid als initiatiefnemer in het planvormingsproces tot een samenwerking met de markt kan komen. Het omgekeerde geldt uiteraard ook: des te complexer en risicovoller de opgave, des te eerder de overheid de samenwerking met de markt zou kunnen (of moeten) zoeken. 4. Is de opgave innovatief van aard? Het is van belang te analyseren hoe innovatief de opgave is of moet zijn. Gaat het om uitontwikkelde planconcepten en functies of zoekt de overheid actief naar vernieuwende planconcepten. In het laatste geval ligt het voor de hand om marktpartijen in een zo vroeg mogelijk stadium invloed te geven op de planontwikkeling. Op die manier kan optimaal gebruik worden gemaakt van hun (innovatieve) kennis. De inschakeling van een marktpartij kan meteen vorm krijgen door middel van een ontwikkelingscompetitie, of gefaseerd door eerst een marktconsultatie of marktverkenning te laten uitvoeren, die dan later wordt. 5. Zijn er unieke kansen die kunnen worden benut? Marktpartijen kunnen een initiatief nemen of een unsolicited proposal doen omdat zij unieke kansen zien die de overheid (nog) niet heeft onderkend. De samenwerking kan getrapt vorm krijgen via een marktconsultatie of marktverkenning, of direct via de participatie van een marktpartij na een selectie. De overheid dient in het precontractuele contact met de marktpartij te beseffen dat de samenwerking nog niet is geformaliseerd. Zolang dat niet is gebeurd, zullen de partijen hun verwachtingen zorgvuldig op elkaar moeten afstemmen om latere geschillen te voorkomen. 6. Wat kan en wil de overheid zelf doen? De rol van de overheid 14 is in de praktijk aan het verschuiven. Overheid en marktpartijen gaan steeds vroeger in het planvormingsproces samenwerken. Tegelijkertijd worden de verhoudingen, mede door de toenemende regelgeving, steeds zakelijker. Deze rolverschuiving en verzakelijking staan meer en meer met elkaar op gespannen voet. De vroegere inschakeling van de markt in het proces brengt immers een dilemma met zich mee. De fase van de planuitwerking en het maken van prijsafspraken bevat dan geen concurrentieprikkel meer hetgeen kan leiden tot oeverloze onderhandelingen. Heldere afspraken, spelregels en transparantie kunnen dit dilemma ondervangen. Bij elk initiatief (of het nu van de overheid zelf komt of van een marktpartij) zal de overheid moeten analyseren wat ze zelf wil en kan doen in het project. De beantwoording van deze vraag hangt direct samen met de aanwezige kwaliteit, capaciteit en ervaring van het gemeentelijk apparaat (ambtelijk en bestuurlijk). Een tekort aan capaciteit en kwaliteit kan via een adviesopdracht (tijdelijk) worden ingevuld door adviseurs. De overheid kan er ook voor kiezen dit meteen helemaal op te lossen door via een ontwikkelingscompetitie marktpartijen in te schakelen die risicodragend kunnen participeren. Voor de overheid geldt bij alle projecttypen dat het voeren van regie, het participeren in de risico s en het delen in de te verwachten rendementen niet los van elkaar kunnen worden gezien. Risicoloos rendement maken is onmogelijk, net als risicoloos regievoeren. 7. Hoe groot is de noodzaak voor de overheid om regie te voeren? De overheid kan verschillende redenen hebben om regie te voeren over het planvormingsproces. Dit kan nodig zijn om de publieke belangen te dienen of om de (private) deelbelangen bij elkaar te brengen. Er zijn verschillende manieren waarop de overheid haar regierol kan invullen. Publiekrechtelijk kan dit bijvoorbeeld via een bestemmingsplan- en/of vrijstellingsprocedure en het vestigen van het voorkeursrecht. De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening, in combinatie met de Grondexploitatiewet, geven de overheid ook mogelijkheden voor het vervullen van een regierol bij faciliterend grondbeleid. 14 zie verder handleiding Rijksbetrokkenheid en handleiding PPS voor Provincies hoofdstuk 2

23 21 Privaatrechtelijk vult de overheid haar regierol in door bijvoorbeeld het voeren van een actief grondbeleid: grond verwerven en bouwrijp (laten) maken, stedenbouwkundige plannen (laten) maken, kavels uitgeven, etc. Ook kan de overheid ter bevordering van het publieke belang besluiten bepaalde tekorten (in de grondexploitatie) te dekken of onrendabele toppen voor haar rekening te nemen. Ze moet dan wel eerst grondig analyseren hoe die tekorten of onrendabele toppen zijn ontstaan en conform de regeling Staatssteun handelen. 8. Is de betrokkenheid van een marktpartij nodig of wenselijk om maatschappelijk draagvlak te creëren? Bij herstructureringsopgaven en centrumplannen is de betrokkenheid van een marktpartij vaak een voorwaarde om te komen tot een succesvolle herontwikkeling. Onder een marktpartij wordt hier verstaan een corporatie of ontwikkelaar die namens de belanghebbenden in het gebied (eigenaren, winkeliers/ondernemers) als coördinerende ontwikkelaar kan optreden, en als spil fungeert tussen de belanghebbenden en de overheid. Bij de eventuele selectie van deze marktpartij is het raadzaam extra aandacht te besteden aan het coördinerend vermogen : het moet een partij zijn die in staat is het gewenste maatschappelijk draagvlak te creëren met en tussen partijen. 3.3 Centrumplannen Beschrijving Inleiding Een centrumplan kenmerkt zich door een intensivering van het grondgebruik waarbij bestaande functies (winkels, wonen, parkeren) worden herontwikkeld en uitgebreid en nieuwe functies worden toegevoegd. Qua schaal kunnen centrumplannen variëren van buurt- tot stadsdeel- en stedelijk centrum. De herontwikkeling is nodig omdat de bestaande functies hun aantrekkingskracht hebben verloren of omdat het vastgoed versleten is en een nieuwe impuls nodig heeft. Andere mogelijke aanleidingen zijn de verouderde of verwaarloosde openbare ruimte, een slechte bereikbaarheid of slechte parkeeroplossingen. Bij centrumplannen is altijd sprake van druk vanuit de samenleving, specifieke functies (meestal detailhandel, maar soms ook maatschappelijke voorzieningen) of vastgoedbelangen. Als meerdere deelbelangen in het geding zijn en deze in een grotere context worden geplaatst, kan worden gesproken van een gebiedsaanpak. De aandacht verschuift dan van een deelaspect naar de integrale aanpak van een gebied en haar functies, bereikbaarheid en openbare ruimte. Hierbij ontbreekt overigens vaak een natuurlijke trekker die overwicht heeft over de verschillende deelbelangen en deze aan zich kan binden. VOORBEELD: De Els Waalwijk De eigenaren van winkelcentrum De Els in Waalwijk hebben besloten tot renovatie van hun sterk verouderde complex. De winkels zijn niet alleen verouderd, maar ook naar binnen gekeerd en omgeven door veelal troosteloze en onaantrekkelijke parkeerterreinen. De gemeente heeft erop aangedrongen de renovatie om te zetten in een complete herontwikkeling van het winkelcentrum. Het winkelcentrum zou deel moeten gaan uitmaken van het centrum van Waalwijk en daar ook beter op moeten aansluiten. De gemeente en de eigenaren hebben de haalbaarheid van de herontwikkeling samen onderzocht en een globaal plan gemaakt. Daarna hebben zij samen een projectontwikkelaar (ING Real Estate) geselecteerd.

24 22 Programma Het programma van een centrumplan is vaak multifunctioneel met een nadruk op wonen, winkels, culturele en maatschappelijke voorzieningen, openbare ruimte en parkeren. De laatste functie neemt in centrumplannen in toenemende mate een bijzondere plaats in. In de oude situatie vindt het parkeren vaak op maaiveld plaats, zonder kosten. In de nieuwe situatie is meestal sprake van betaald parkeren in gebouwde voorzieningen. Partijen Het vastgoed in een centrum is vrijwel altijd verdeeld over meerdere partijen, die onderling sterk kunnen verschillen (beleggers, particuliere huiseigenaren, winkeliers/eigenaren, huurders etc.). De individuele belangen lopen daardoor vaak uiteen, en daarmee ook het momentum om te gaan investeren. Er is vaak geen dominante of natuurlijke initiatiefnemer die het voortouw neemt en kan zorgen voor een gezamenlijke visie op de herontwikkeling. Het is dan ook vaak aan de gemeente om de verschillende deelbelangen en -initiatieven op elkaar af te stemmen, ook al heeft zij soms geen dominante (grond)positie. De betrokkenheid van de overheid is er in ieder geval altijd via de relatie met de openbare ruimte. Een integrale aanpak kan leiden tot een kwaliteitsslag die alle belanghebbenden ten goede komt. De centrale rol van de gemeente kan hierbij vele gedaantes aannemen, die kunnen variëren in de mate van risiconeming en zeggenschap. Financieel Centrumplannen zijn financieel complex. Een belangrijke oorzaak is dat het centrumgebied tijdens een herontwikkeling gewoon moet blijven functioneren. Bestaande winkels vragen daarom om vaak kostbare tijdelijke voorzieningen en/of maatregelen tijdens de uitvoering. Ook is er in centrumplannen vaak in enige mate sprake van sloop-nieuwbouw. De restwaarden van het gesloopte vastgoed moeten in de financiële exploitatie worden goedgemaakt. Ook het parkeren vergroot de financiële complexiteit. Afhankelijk van de exploitatievorm zorgt het parkeren meestal voor een tekort in de planexploitatie. Vanwege het gebrek aan ruimte en de nagestreefde kwaliteit kunnen op dit gebied echter weinig concessies worden gedaan. Risico s Het risicoprofiel van een centrumplan kan als gemiddeld tot hoog worden beschouwd. Dit wordt veroorzaakt door de lange doorlooptijd en het daardoor lange termijn afzetperspectief van het vastgoed. Ook zijn er allerlei onvoorziene omstandigheden die per definitie samenhangen met het uitvoeren van een project in het hart van een gemeente. Het risicoprofiel voor individuele partijen is daarbij wel afhankelijk van de gekozen samenwerkingsvorm. De marktpartijen richten zich doorgaans op de vastgoedontwikkeling (private belangen), de gemeente meer op de openbare ruimte en de grondexploitatie (publieke belangen) 15. Overigens nemen marktpartijen tegenwoordig steeds vaker ook de grondexploitatie voor hun rekening, en daarmee ook de risico s die daarmee zijn gemoeid. Proces Het proces voor de ontwikkeling van een centrumplan is ingewikkeld. Er is sprake van veel verschillende en tegengestelde belangen, terwijl het project zonder samenwerking niet of slechts suboptimaal tot stand kan komen. De meeste partijen kunnen hun individuele doelen immers niet zelf bereiken. Ze hebben daarvoor draagvlak bij anderen nodig. Verder vraagt de complexiteit van een centrumplan om een flexibele planvorming, die steeds vanuit meerdere perspectieven wordt belicht. Gelet op de vereiste integrale planvorming, aanpak en uitvoering is een gemeenschappelijke organisatie een voorwaarde om een centrumplan te laten slagen. De directe en indirecte belanghebbenden moeten in meer of mindere mate bij de planvorming betrokken zijn. Vooral de huurders, vastgoed- en grondeigenaren moeten zich verenigen om gezamenlijk tot planvorming te komen. De tendens is dat centrumplannen vervolgens steeds vaker als concessies worden ontwikkeld en uitgevoerd door professionele partijen, veelal ontwikkelaars. Dat wil zeggen dat de overheid, samen met de eigenaren en gebruikers de randvoorwaarden en uitgangspunten bepaalt (zowel publiek als privaat). De marktpartij ontwikkelt en realiseert het hele project (grondexploitatie en opstalexploitatie) vervolgens voor eigen rekening en risico. Samenspel markt en overheid Inleiding De overheid kan een centrumplan niet zonder marktpartijen ontwikkelen en tot stand brengen. Dit heeft een aantal redenen. 15 Zie verder handleiding Financiële modellen hoofdstuk 3, 4 en 5

25 23 Centrumplannen zijn zoals gezegd complex en kapitaal- en arbeidsintensief. Ze vragen om specifieke marktkennis over het ontwikkelingsconcept, markttrends op het gebied van bijvoorbeeld winkelformules, kansrijke woningtypes, parkeeroplossingen en combinaties daarvan. Daarnaast beschikken gemeenten in een centrumgebied vaak niet over omvangrijke grond- en vastgoedposities. Zij kunnen dus vrijwel nooit solistisch en zonder directe medewerking van marktpartijen een centrumplan tot ontwikkeling brengen. De eigendomsverdeling en belangen zijn in een centrumgebied zoals beschreven zeer divers en vaak uiteenlopend. De gemeente is doorgaans eigenaar van de openbare ruimte, de parkeergelegenheid en wellicht een sociaal-culturele voorziening (zoals een gemeentehuis, bibliotheek, theater of buurthuis). Marktpartijen nemen in een centrumgebied posities in als belegger, exploitant, ontwikkelaar of bouwer. Daarnaast is er een veelheid aan kleinere particuliere winkel- en woningeigenaren, vaak verenigd in verschillende verenigingen van eigenaren (het winkelcentrum in Waalwijk kent zes verenigingen met in totaal 46 leden!). Het is bij uitstek de gemeente die de verschillende belangen op elkaar kan afstemmen. Ze zal daarvoor eerst de tijd moeten nemen om met de eigenaren/gebruikers overeenstemming te bereiken. Om hen te overtuigen van de wenselijkheid en haalbaarheid van een ingreep zal het soms nodig zijn al de contouren van een plan te presenteren. De gemeente kan hiervoor de hulp inschakelen van (gespecialiseerde) stedenbouwkundige bureaus of projectontwikkelaars. In een later stadium kan de gemeente dan partijen zoeken die als risicodrager kunnen optreden. Marktinitiatief Bij centrumplannen kunnen de initiatieven van verschillende partijen komen: winkeleigenaren, grote winkelbeleggers, woningcorporaties of grote gebruikers. De initiatieven kunnen verschillende achtergronden hebben (bijvoorbeeld schaalvergroting of de noodzaak van thematisering in de winkelbranche) en de partijen hebben niet altijd een eigen vastgoedonderneming. Overeenkomstig is wel dat het vaak om deelinitiatieven gaat, die betrekking hebben op slechts een deel van het centrumgebied en voortkomen uit eigendom en posities in het gebied. De gemeente moet afwegen hoe zij met deze initiatieven wil en kan omgaan. Ze kan het deelinitiatief faciliteren (de marktpartij voert het uit, de gemeente werkt mee) of inpassen in een ruimere projectdefinitie en integrale gebiedsaanpak. In het laatste geval zal de gemeente vooraf overeenstemming moeten bereiken met alle betrokken partijen, dus ook met de partijen die geen initiatieven hebben ondernomen. Als het initiatief komt van een corporatie of belegger (vastgoedeigenaren), kan de gemeente samen met deze markpartij via een selectie een ontwikkelaar selecteren voor de risicodragende uitvoering van het initiatief. Voorwaarde is wel dat de ontwikkelaar het recht van ontwikkeling van de overige belanghebbenden weet te verwerven. Daarbij moet dan rekening worden gehouden met de geldende regelgeving op het gebied van aanbesteden en Staatssteun. Komt het initiatief van een ontwikkelaar die tevens de beoogde risicodragende uitvoerder is, dan kan de gemeente het initiatief samen met deze partij verder uitwerken in een Programma van Eisen of ontwerp. Het project kan vervolgens bijvoorbeeld binnen één concessie worden gecontracteerd, met inbegrip van het doorleggen van de aanbestedingsverplichtingen en een toets op de marktconformiteit. Het eerste is nodig omdat de uitvoering van de publieke werken in het project (openbare ruimte, parkeervoorzieningen, infrastructuur, eventueel publiek vastgoed) openbaar moet worden aanbesteed, het tweede om vormen van Staatssteun te voorkomen. Unsolicited proposal Een marktpartij kan onafhankelijk van een positie of eigendom een voorstel neerleggen voor de ontwikkeling en uitvoering van een centrumplan. De gemeente moet toetsen wat zij met dit voorstel wil, kan en mag. Besluit ze met de initiatiefnemer verder te willen, dan is het raadzaam een intentieovereenkomst te sluiten 16. Hierin worden de doelstellingen van de samenwerking beschreven, inclusief de taak- en rolverdeling tussen partijen voor de beoogde periode van samenwerking. Het samen doorwerken zonder een dergelijk gezamenlijk afsprakenkader is af te raden. Eén van de doelstellingen van de intentieovereenkomst kan zijn dat de marktpartij zeggenschap en mandaat gaat organiseren namens de andere vastgoedeigenaren in het plangebied. De initiatiefnemer zal dit nodig hebben om inderdaad een plan te kunnen ontwikkelen en uitvoeren. Onder meer afhankelijk van 16 Zie verder handleiding Samenwerkingsmodellen en juridische vormgeving hoofdstuk 3

26 24 de resultaten hiervan kan de gemeente met de initiatiefnemer een vervolgovereenkomst afsluiten. Daarbij moet dan rekening worden gehouden met de geldende regelgeving op het gebied van aanbesteden en Staatssteun. In de praktijk komt het ook voor dat een ontwikkelaar namens beleggers en eigenaren het initiatief neemt voor de herontwikkeling van een centrum. Dit kan worden gezien als een combinatie van een marktinitiatief en een unsolicited proposal. Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt Als de gemeente het initiatief neemt tot een centrumplan, kan zij daar verschillende typen marktpartijen bij betrekken. Dit is enerzijds afhankelijk van de partijen die in het gebied posities hebben of zich hebben georganiseerd, en anderzijds van de ontwikkelingsstrategie van de gemeente. Zo maakt het een significant verschil of de gemeente in het gebied een actief grondbeleid voert 17. Als de gemeente bijvoorbeeld vroegtijdig in het gebied het voorkeursrecht van toepassing verklaart, kan zij posities verwerven en speculatie voorkomen. Dit vergroot de kans om op de planontwikkeling in het centrum greep en regie te krijgen en houden. Dat betekent overigens wel dat de gemeente, afhankelijk van de reeds gemaakte afspraken met marktpartijen, risicodragend participeert in de grondexploitatie. Daarnaast heeft ook de fase in het planproces invloed op de wijze waarop de gemeente marktpartijen bij de ontwikkelingen betrekt. Tijdens de initiatieffase kan zij, bij voorkeur samen met de belangrijkste eigenaren/gebruikers of hun vertegenwoordigers (ondernemers hebben meestal een platform voor overleg met de gemeente), een adviesopdracht geven aan bijvoorbeeld een stedenbouwkundig bureau en een planeconomisch adviesbureau. Deze voeren dan een massa- en rekenstudie ( rekenen en tekenen ) uit om de ruimtelijke, financiële en kwalitatieve haalbaarheid van de gestelde ambities in kaart te brengen. Zo n studie kan ook antwoord geven op vragen als: hoe passen de volumes in het plangebied, welke normatieve kosten- en opbrengstenraming hoort daarbij en levert het project een plus of min op. De gemeente kan tijdens de eerste fase van het project ook ter oriëntatie, al dan niet in overleg met de belangrijkste betrokkenen, een marktverkenning of marktconsultatie organiseren. Deze dient als input voor de eigen ideevorming of om de haalbaarheid van ideeën te toetsen. De vraagstelling bij deze opdracht bepaalt in hoge mate of de ingeschakelde marktpartijen werkelijk toegevoegde waarde hebben voor het latere ontwikkelingsproces. Een echt zinvolle dialoog en uitwisseling ontstaat pas als de gemeente aan de marktpartijen gerichte, open vragen stelt. Een centrumplan leent zich tijdens de haalbaarheidsfase goed voor een ontwikkelingscompetitie, waarmee een projectontwikkelaar wordt geselecteerd op basis van een prijs- en/of kwaliteitsbeoordeling (zie voor opmerkingen hierover paragraaf 2.2 onder Aanbesteden). Uit onderzoek van VROM blijkt dat niet aangetoond is dat dit voor de woonconsument daadwerkelijk meerwaarde oplevert. Indien, zoals gebruikelijk, selectie door de gemeente of een door haar ingestelde commissie geschiedt, vindt concurrentie niet direct plaats om de gunst van de woonconsument maar om de gunst van de gemeente of de commissie. 18 Voorwaarde voor een ontwikkelingscompetitie is dat de gemeente over substantieel eigendom beschikt, een substantiële zeggenschap heeft verworven of een goede samenwerking heeft opgebouwd met de belangrijkste eigena(a)r(en) in het gebied (vaak de eigenaar van het winkelcentrum). Indien de gemeente de kwaliteit als criterium wil betrekken in de selectie dan dient ze hiertoe wel het vermogen te hebben ). De competitie kan op verschillende momenten in de haalbaarheidsfase worden uitgeschreven, afhankelijk van de vraag of de samenwerkende partijen zelf een plan kunnen of willen maken, dan wel ook ideeën van marktpartijen willen ophalen. Omdat de visie van een marktpartij van groot belang kan zijn voor de uitvoering, is het prijscriterium in deze competitie vaak niet van doorslaggevend belang. Een goed alternatief is een prijs af te geven voor de grond en de selectie verder op kwaliteit en/of visie te laten plaatsvinden. 17 Zie verder handreiking Prijs en kwaliteit hoofdstuk 2 18 In het standpunt Concurrentiebevordering op Ontwikkelingslocaties heeft het Kabinet destijds aangegeven dat deze door de gemeente georganiseerde concurrentie niet automatisch hoeft te leiden tot een betere behartiging van de belangen van de woonconsument. Dit omdat bij een ontwikkelingscompetitie de gemeenten, en door de gemeente ingestelde commissies, andere prioriteiten kunnen stellen dan de woonconsument.

27 25 In de beoordeling van de aanbiedingen in de competitie moet in de regel ook een plan van aanpak worden meegenomen voor het vervolgproces richting de overige eigenaren, winkeliers, bewoners en gemeente. Het type contract dat vervolgens wordt gesloten, kan afhankelijk van de fase waarin het project verkeert, variëren van een intentie- tot een realisatieovereenkomst 19. Wordt de ontwikkelaar vroeg in de haalbaarheidsfase geselecteerd, dan sluiten gemeente en marktpartij een intentie- of samenwerkingsovereenkomst. Hierin staan afspraken over de rol- en taakverdeling en over wat de partijen gaan uitwerken en onderzoeken. De partijen sluiten in één keer een realisatieovereenkomst als de ontwikkelaar later in de haalbaarheidsfase wordt geselecteerd, bijvoorbeeld na vaststelling van het Programma van Eisen inclusief bijbehorende randvoorwaarden en uitgangspunten. In de realisatieovereenkomst worden bindende afspraken gemaakt over de feitelijke uitvoering van het project (vastgoedprogramma, financiën, risicoverdeling, planning en fasering, etc.). commerciële doelstellingen op de korte en middellange termijn (beleggingsrendement, verhuurbaarheid, uitbreidingsbehoefte). Een offerteaanvraag ligt als selectiemethode voor een centrumplan minder voor de hand. Dit zou immers inhouden dat de gemeente een plan heeft uitgewerkt en de markt vraagt wat het kost om het uit te voeren. De kans dat hiermee het meest optimale plan tot stand komt, is kleiner dan wanneer de markt invloed heeft gehad op de planontwikkeling. Als marktpartijen geen invloed hebben gehad op het risicoprofiel van een project, zullen zij de risico s begrijpelijkerwijs ook vertalen in hogere opslagen. De realisatieovereenkomst neemt bij centrumplannen steeds vaker de vorm aan van een concessiecontract: de gemeente stelt de randvoorwaarden, de ontwikkelaar voert het plan voor eigen rekening en risico uit. In het contract staan dan afspraken over de inbreng van gemeentelijke gronden en vastgoed en de teruglevering van bijvoorbeeld de openbare ruimte. Ook de aanbestedingsrichtlijnen voor publieke werken en diensten moeten hierbij worden meegenomen. In een concessiecontract wordt de aanbestedingsplicht van de gemeente daarbij vaak doorgelegd aan de projectontwikkelaar. Een ontwikkelingscompetitie is ook mogelijk als de gemeente niet over een substantieel eigendom beschikt. Ze zal de competitie dan moeten organiseren samen met de grote of verenigde eigenaren in het gebied. Het is dan noodzakelijk vooraf overeenstemming te bereiken over de gezamenlijke doelstellingen en de te volgen ontwikkelingsstrategie en procedures. Het zal niet eenvoudig zijn hiervoor draagvlak te creëren bij de diverse achterbannen. De doelstellingen van samenwerkende publieke en private partijen lopen in de praktijk immers niet per definitie synchroon. Men heeft doorgaans een ander gevoel van urgentie vanuit andere achterliggende doelstellingen. Gemeenten kijken in het algemeen meer naar de publieke en maatschappelijke doelstellingen op lange termijn (duurzaamheid, kwaliteit openbare ruimte, bereikbaarheid, parkeren), ondernemers meer naar 19 Zie verder handleiding Samenwerkingsmodellen en juridische vormgeving hoofdstuk 3 en 4

28 26 De kern: Centrumplannen Kenmerken De initiatieven komen vaak vanuit de markt (vastgoedeigenaren en winkeliers), in de vorm van deelinitiatieven. Marktinitiatieven komen daarbij voort uit specifieke vastgoedfuncties en -posities binnen het centrumgebied. De eigendomsposities in centrumgebieden zijn bijna altijd sterk verdeeld. De gemeente heeft vaak, los van eventuele publieke functies en openbare ruimte, weinig vastgoed- en grondposities in een centrumgebied. Samenwerking Voor de integraliteit én afstemming van deelinitiatieven is het wenselijk dat de gemeente de regierol op zich neemt. De gemeente zal overeenstemming moeten bereiken met de (belangrijkste) eigenaren/gebruikers over de ambities en doelstellingen, eventueel ondersteund door een marktconsultatie of marktverkenning. Marktpartijen moeten vroegtijdig bij de planontwikkeling worden betrokken vanwege hun specifieke kennis van detailhandel, planconcepten en marktrisico s. Bij grootschalig eigendom van één private partij ligt het voor de hand dat deze de uitvoering op zich neemt (soms ook van een grotere opgave). De gemeente en eigenaren/belanghebbenden kunnen een getrapte selectie organiseren door eerst samen een stedenbouwkundig bureau te selecteren voor het opstellen van een plan, en daarna een ontwikkelaar voor de uitvoering. Bij substantieel eigendom en/of zeggenschap kan de gemeente zelf een selectie van een marktpartij organiseren, bijvoorbeeld een ontwikkelingscompetitie in het begin van de haalbaarheidsfase met een selectie op prijs én kwaliteit. Concessiecontracten komen in centrumgebieden steeds vaker voor. Veel centrumplannen worden echter nog steeds ontwikkeld en uitgevoerd in een klassieke rolverdeling tussen markt en overheid. Het selecteren van een marktpartij voor een centrumplan door middel van een selectie op alleen prijs is niet haalbaar en wenselijk. Bij versnipperd eigendom is het veelal noodzakelijk dat marktpartijen/eigenaren en de overheid samen optrekken. 3.4 Herstructurering woningen Beschrijving Inleiding We spreken van een binnenstedelijke herstructurering als een woonwijk (meestal naoorlogs) wordt vernieuwd om een neergaande tendens in de wijk te keren. De neergang wordt vaak veroorzaakt door een eenzijdige en laagwaardige samenstelling van de woningvoorraad. De vernieuwing heeft doorgaans een fysieke en sociale kant. Fysiek omdat de bestaande woningen (qua kwaliteit en typologie) aan het einde van de levenscyclus zijn gekomen en vragen om een ingrijpende renovatie of vervanging. Sociaal omdat het veranderen van de woningvoorraad moet leiden tot een evenwichtiger sociale opbouw van de wijk. Programma Wonen is bij dit projecttype de dominante functie en dat blijft ook na de vernieuwing zo. Wel neemt de verscheidenheid aan woningtypen toe, met een hoger aandeel koopwoningen en een lager aandeel sociale huurwoningen. Dit is bedoeld om de menging van doelgroepen en doorstroming te bevorderen. Soms maken ook voorzieningen of kleine winkelstrips deel uit van de herstructureringsopgave. Partijen Het aantal eigenaren en direct betrokken partijen is vaak beperkt. Het zijn vooral woningcorporaties en gemeenten die in de binnenstedelijke herstructurering tot een gezamenlijke visie en uitvoering moeten komen. Natuurlijk doen ook bouwers en (kleine) beleggers mee, maar dan vooral in de uitvoering en latere exploitatie (van bijvoorbeeld de winkelstrips). De interesse van projectontwikkelaars en grotere beleggers voor de herstructurering neemt overigens wel toe. Zij brengen kennis in over middeldure en de duurdere woningsegmenten en de gebiedsontwikkelingsprocessen en kunnen daar ook de risico s voor nemen. In de praktijk wordt hier nog niet veel gebruik van gemaakt. Grootschalige gebiedsgerichte investeringen, waarbij op grote schaal vastgoed wordt opgekocht om te worden herontwikkeld, komen nog maar weinig voor. Daarnaast worden ook de corporaties steeds actiever in het duurdere marktsegment. Ze kunnen daarmee middelen genereren voor de ingrepen in de sociale voorraad. Ook bevorderen ze zo de doorstroming van eigen huurders. Bij dit type projecten moet extra worden opgepast voor Staatssteun.

29 27 Financieel Herstructureringsopgaven zijn financieel complex. De te nemen fysieke én sociale maatregelen zijn ingrijpend en hebben een lange doorlooptijd. Dit leidt tot ingewikkelde discussies over waarderingsgrondslagen voor het in te brengen en uit te halen vastgoed, de grondwaarde en de totale haalbaarheid van het project. Het financieel perspectief bij herstructureringsopgaven kent een lange termijnhorizon. Door het vaak slechte imago van het gebied wordt het opbrengstpotentieel immers pas op langere termijn zichtbaar en realiseerbaar. Risico s Het risicoprofiel kan worden getypeerd als beheersbaar. Partijen kunnen het moment van investeren vrij goed zelf bepalen. Ze zijn beperkt afhankelijk van de woningmarkt bij oplevering omdat een deel van de beoogde (sociale) doelgroep bekend is. Het is wel van belang de nieuwe duurdere woningen te laten aansluiten op de bestaande voorraad zodat de doelgroep de sprong daadwerkelijk kan maken. Alleen zo kan in de buurt een opwaartse spiraal van waardering tot stand komen, die op langere termijn tot een waardestijging van het vastgoed zal leiden. Het risicoprofiel voor individuele partijen kan worden beheerst door het oprichten van een speciale projectgebonden entiteit die de herstructurering feitelijk uitvoert. Een dergelijke entiteit, bijvoorbeeld een wijkontwikkelingsmaatschappij, maakt het mogelijk de risico s onderling te verdelen. Proces De projecten zijn procesmatig complex vanwege de belangen van de huurders en de politieke invloed die daar vanuit gaat. Het is gebruikelijk geworden om huurders reeds vanaf het beginstadium (de probleemdefiniëring) te betrekken bij het proces. Daarmee kan voor de herontwikkelingsplannen draagvlak worden gecreëerd. Het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid vormt de beleidsmatige onderlegger voor de herstructurering. Dit wordt doorgaans vertaald in prestatieafspraken met de woningcorporaties. Samenspel markt en overheid Inleiding Het initiatief voor herstructureringsprojecten wordt genomen door de gemeente of de woningcorporatie als eigenaar/belegger. Partijen hebben vanuit verschillende doelstellingen een gezamenlijk belang bij het verbeteren van de woonkwaliteit en leefbaarheid in de wijk. In een herstructureringsproject komen de beleidsmatige doelstellingen van de gemeente en de maatschappelijke economische doelstellingen van de corporatie samen. Daarbij richt de corporatie zich met name op de opstalontwikkeling en de gemeente op de gebiedsontwikkeling en de sociale aspecten. Corporaties nemen deze (gemeentelijke) taken er in toenemende mate bij, waardoor ook hier sprake is van een meer gebiedsgerichte concessieachtige aanpak. Marktinitiatief Corporaties treden als initiatiefnemer in herstructureringsprojecten vaak zelf op als ontwikkelaar en eindbelegger van de nieuwe woningen. Hierbij is wel sprake van een toenemende interesse én participatie van projectontwikkelaars en beleggers. Corporaties vragen soms een ontwikkelaar onderhands om te participeren in de ontwikkeling en uitvoering van een project. In de herstructurering ontstaan weinig zelfstandige marktinitiatieven omdat de corporaties de posities hebben. Binnen dit projecttype is het voor ontwikkelaars daarom moeilijker om een project te initiëren en realiseren. Ook het unsolicited proposal komt mede vanwege het grootschalige corporatiebezit in de herstructurering (nog) weinig voor. Met betrekking tot de positie van corporaties in het aanbestedingsrecht passen twee opmerkingen. In de eerste plaats wordt er vooralsnog van uit gegaan dat corporaties opdrachten aan bouwbedrijven en adviseurs niet hoeven aan te besteden. Er bestaat echter geen zekerheid op dit punt. Een tweede opmerking is dat corporaties soms net als of samen met ontwikkelaars op basis van het concessiemodel met de gemeente samenwerken. Bij die constructie moet, ook in de stedelijke vernieuwing, goed worden gelet op het nakomen van de aanbestedingsplicht van de openbare werken in het project (met name de herinrichting van de openbare ruimte). Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt De manier waarop gemeente en corporatie samenwerken (via een overeenkomst of een aparte entiteit), hangt sterk af van de omvang, doorlooptijd en complexiteit van de herstructureringsopgave. Als in een gebied meerdere corporaties actief zijn, kunnen zij samen met de gemeente via een ontwikkelingscompetitie een

30 28 marktpartij selecteren om bijvoorbeeld als coördinerend ontwikkelaar op te treden. Ontwikkelaars kunnen daarbij ook worden gevraagd om een plan te maken, binnen de financiële randvoorwaarden zoals die door de corporaties en gemeente zijn gesteld. Het komt ook voor dat projectontwikkelaars participeren in wijkontwikkelingsmaatschappijen. De marktconsultatie en marktverkenning komen in de herstructurering minder voor. De selectie van een ontwikkelaar via een offerteaanvraag ligt evenmin voor de hand. De selectie van een aannemer via een offerteaanvraag past wel in het normale ontwikkelingsproces. VOORBEELD: Morgenstond Den Haag Zuidwest De opgave bestaat uit de sloop, nieuwbouw en renovatie van enkele honderden woningen inclusief het uitplaatsen en herhuisvesten van de bestaande bewoners. De herstructurering heeft een doorlooptijd van vijf tot tien jaar. De twee betrokken corporaties hebben met de gemeente een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Hierin staan afspraken over het programma, de planning en de financiën. De gemeente stuurt op deze manier mee aan het programma. De corporaties zijn financieel verantwoordelijk en voeren tevens de grondexploitatie. Met de gemeente is onder meer afgesproken dat een eventueel surplus in de grondexploitatie wordt geherinvesteerd in andere herstructureringsprojecten. Eén van de corporaties (HaagWonen) heeft een ontwikkelaar geselecteerd (Proper Stok) voor de ontwikkeling en uitvoering van één van de eerste deelplannen. Aanleiding hiervoor is de wens tot inbreng van marktkennis (consumentgericht ontwikkelen) en risicoparticipatie. De kern: Herstructurering woningbouw Kenmerken Gemeente en woningcorporaties zijn de dominante partijen: de gemeente vanuit het volkshuisvestingsbeleid, de corporaties vanuit het voorraadbeheer en het ontwikkelingsbelang. De woonfunctie is dominant. Ondanks de doorgaans in beperkte mate aanwezige maatschappelijke en commerciële functies is er sprake van een integrale aanpak van het vastgoed en de ruimtelijke structuur. Soms zijn op kleine schaal (commerciële) voorzieningen aanwezig. Samenwerking Er wordt steeds vaker gekozen voor een concessieachtige aanpak door de woningcorporaties, die de grond- én opstalexploitatie op zich nemen. Ontwikkelaars en beleggers participeren in toenemende mate in de planontwikkeling en uitvoering, maar hebben van nature weinig bezit in de traditionele herstructureringswijken. De inschakeling van ontwikkelaars gebeurt in de regel via een ontwikkelingscompetitie, waarbij wordt geselecteerd op kwaliteit plus procesvoorstel. De bouwopgave zelf wordt meestal traditioneel aanbesteed.

31 Binnenstedelijke herstructurering (transformaties) Beschrijving Inleiding Een ander type binnenstedelijke herstructurering is die van de binnenstedelijke transformatie. Hierbij worden voormalige bedrijfsterreinen of industriegebieden getransformeerd naar binnenstedelijke multifunctionele gebieden, vaak gericht op nieuwe woon- en winkelconcepten in combinatie met maatschappelijke functies (school, rechtbank). Anders dan bij de herstructurering van (naoorlogse) woonwijken is hier juist wel sprake van een duidelijke functie- en bestemmingswijziging ten opzichte van het historische gebruik. Programma De nieuwe programma s zijn typisch stedelijk met een combinatie van wonen, werken en voorzieningen. Gezien de meestal centrale ligging nabij stadscentra en knooppunten van openbaar vervoer (stations, voormalige spoorweg- en havenemplacementen) worden in het programma vaak onderwijsfuncties en overheidsinstellingen opgenomen. Alleen al door hun massa fungeren deze als belangrijke trekker en katalysator voor de verdere ontwikkeling van de gebieden. Vanwege de oude (industriële) functies maakt een sanering vaak onderdeel uit van de opgave. Partijen Deze gebieden kennen bij aanvang diverse (grotere) eigenaren, vaak de eigenaren van de bedrijven die er zitten of zaten. De gemeente heeft soms grond en vastgoed overgenomen, bijvoorbeeld door de vestiging van het voorkeursrecht. Ook marktpartijen nemen hier posities in om bij de latere herontwikkeling betrokken te raken. Het is vooral de gemeente die bij transformaties de kar moet trekken vanwege de bestemmingsplanwijziging en de afstemming met de omliggende gebieden. Het ontbreekt bij dit type projecten doorgaans aan een duidelijke initiatiefnemer die de opgave integraal en vanuit de positionering binnen de stad kan organiseren en regisseren. Financieel Transformatieprojecten zijn financieel bijzonder complex vanwege de lange aanlooptijd en de vaak sterk gefaseerde uitvoering. Bedrijven moeten worden verplaatst of beëindigd, waarna de overheid vaak milieukundige saneringsoperaties moet uitvoeren. De mate waarin beide zaken nodig zijn, bepaalt in hoge mate de financiële haalbaarheid van transformaties. De herontwikkeling zal dan ook bijna altijd gefaseerd plaatsvinden, binnen een integraal plan. Soms zijn financiële bijdragen van de overheid nodig om de plannen haalbaar te maken. Dit bepaalt dan mede de rol die de overheid wil spelen bij de herontwikkeling. Risico s Mede afhankelijk van de startcondities rond de bedrijfsverplaatsingen en saneringen hebben binnenstedelijke transformaties een gemiddeld tot hoog risicoprofiel. Toch zijn ook in dit type projecten marktinitiatieven mogelijk. Er zijn partijen die in deze gebieden (innovatieve) ontwikkelingsmogelijkheden zien, door bijvoorbeeld saneringsmethodieken te gebruiken waarmee werk met werk kan worden gemaakt. Zij zullen het dan ook aandurven om samen met de gemeente, de natuurlijke initiatiefnemer bij transformaties, een gebied aan te pakken. Samenspel markt en overheid Inleiding Transformatieprojecten ontstaan veelal in gebieden die hun oorspronkelijke industriële functie hebben verloren. Bedrijven zijn weggetrokken en er is leegstand ontstaan. Niet zelden heeft dit een negatieve spiraal in gang gezet met onveiligheid, onbeheersbaarheid en ontoegankelijkheid. Om tot een succesvolle herontwikkeling te komen, zal het nodig zijn de functie(s) én het bestemmingsplan te wijzigen. Bij complete transformaties zal de afzetmarkt voor de nieuwe functies nog gemaakt moet worden. Dit vraagt niet alleen om een goed plan, maar ook om een uitgekiende fasering (welke functies moeten eerst?) en om aandacht voor het gewenste imago van het gebied. De waardestijging van het gebied komt vaak pas langzaam op gang waardoor de investeringen zich pas aan het eind terugverdienen. Zowel de publieke als de private partijen zullen daarom moeten beschikken over een heldere, consistente visie en doorzettingsvermogen. Marktinitiatief De gemeente kan worden geconfronteerd met een (grond)eigenaar met een dominante positie in het beoogde plangebied (eigenaren, projectontwikkelaar of belegger), die een projectinitiatief neemt voor de herontwikkeling van de eigen locatie. Als dit initiatief past binnen de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente of daar niet mee botst, ligt een vorm van

32 30 VOORBEELD: Roosendaal Spoorhaven In dit project wordt een binnenstedelijk bedrijventerrein getransformeerd in een stedelijk gebied dat direct aansluit op de binnenstad en uitloopt naar het RBC-stadion. Door hier functies met een centrumkarakter (nieuw gemeentehuis, wonen en voorzieningen) te ontwikkelen, kan de stad een overgang van de binnenstad naar grootschalige voorzieningen (megabioscoop, leisure, etc.) tot stand brengen. De risico s van het plan hebben voor een belangrijk deel te maken met de hoge kosten. Ook is er veel onzekerheid over de opbrengstpotenties en de termijn waarop het vastgoed gebouwd kan worden. De gemeente voert door inzet van het voorkeursrecht een actieve grondpolitiek. Ze heeft vroegtijdig kennis en kunde van de markt ingeroepen door het houden van een niet-openbare marktconsultatie. Dit heeft een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden voor de verdere planvorming opgeleverd. De gemeente heeft een profiel opgesteld voor de samenwerking met marktpartijen. Ze heeft twee deelnemers (Rabo Vastgoed en Proper Stok) aan de marktconsultatie gevraagd om de haalbaarheid van een gezamenlijke grondexploitatie te onderzoeken. samenwerking voor de hand. De partijen kunnen, na het sluiten van een intentieovereenkomst, samen een plan voor een groter gebied laten maken en de haalbaarheid ervan (laten) vaststellen. Dit wil nog niet zeggen dat de samenwerking zich ook voortzet in de fase van uitwerking en uitvoering. Gemeente en initiatiefnemer kunnen, als de haalbaarheid van het plan vaststaat, gezamenlijk via een ontwikkelingscompetitie een ontwikkelaar selecteren voor de risicodragende participatie. Deze competitie zou vooral zicht moeten bieden op de opbrengstpotentie van het gebied, op basis van een ruimtelijk-functionele visie. Is de initiatiefnemer zelf een ontwikkelaar, dan kan men samen het plan verder uitwerken. De rol van de ontwikkelaar moet dan wel duidelijk worden geregeld. Het is in alle gevallen verplicht om hierbij de aanbestedingsplicht van publieke diensten en werken goed uit te werken. Ook moet te allen tijde het ontstaan van vormen van Staatssteun worden voorkomen. Unsolicited proposal Een marktpartij kan ook zonder positie of eigendom een voorstel neerleggen voor de herontwikkeling van een transformatiegebied. De gemeente moet dan toetsen wat zij wil, kan en mag met het ingediende voorstel. Als ze besluit met het voorstel verder te willen, is het raadzaam om met de initiatiefnemer een intentieovereenkomst te sluiten. Hierin staan de doelstellingen van de samenwerking en wordt de taak- en rolverdeling beschreven voor de beoogde periode van samenwerking. Het samen doorwerken zonder een dergelijk kader is af te raden. Eén van de doelstellingen van een intentieovereenkomst kan zijn dat de initiatiefnemer zeggenschap en mandaat gaat organiseren namens de andere vastgoedeigenaren in het plangebied. Op basis daarvan kan hij dan daadwerkelijk een plan ontwikkelen én uitvoeren. Mede afhankelijk van de resultaten hiervan kunnen gemeente en initiatiefnemer een vervolgovereenkomst sluiten, waarin rekening wordt gehouden met de geldende regelgeving op het gebied van aanbesteden en Staatssteun. Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt In transformatiegebieden zijn vaak ingrijpende fysieke maatregelen in het geding, die vragen om een nieuwe stedenbouwkundige structuur. Het is doorgaans de gemeente die opdracht verleent om hiervoor een plan op te stellen, al gebeurt dit ook steeds meer door of in overleg met marktpartijen. Via een adviesopdracht kan de gemeente (al dan niet samen met marktpartijen) in de initiatieffase een civieltechnisch en/of stedenbouwkundig bureau selecteren. Het stedenbouwkundig plan kan vervolgens als opmaat dienen voor het nieuwe bestemmingsplan. Daarnaast is het raadzaam om via een marktconsultatie (zie voorbeeld Roosendaal) of marktverkenning de stemming in de markt te peilen, waarbij het voorlopig stedenbouwkundig plan of het Programma van Eisen als basis geldt. Omdat het project een hoog risicoprofiel heeft, is een vroegtijdige toets van de plannen op marktconformiteit van essentieel belang. Ook de inbreng van marktkennis en -creativiteit is onontbeerlijk. Het gaat hier immers om het maken van een nieuw gebied. De gemeente doet er goed aan in het gebied het voorkeursrecht te vestigen. Zo houdt ze de regie in handen en kan ze versnippering en speculatie voorkomen. Dit zegt nog niets over de uiteindelijke rol en risicoparticipatie van de gemeente bij de verdere planontwikkeling. Deze hangen immers sterk af van de samenwerkingsvorm die de gemeente en marktpartijen kiezen. Transformatieprojecten hebben wel vaak een kiemfunctie nodig die de herontwikkeling in sterke mate kan katalyseren. Dit zijn vaak (semi-)publieke functies (scholen, rechtbank, stadskantoor,

33 31 etc.) die een belangrijke initiërende werking hebben en de vastgoedmarkt voor deze gebieden positief kunnen beïnvloeden. De gemeente kan bij het vestigen van dergelijke functies een belangrijke sturende rol spelen. Transformatieprojecten hebben een hoger dan gemiddeld risicoprofiel en vragen zoals gezegd om specifieke (markt)kennis. Het is daarom raadzaam om uiterlijk aan het begin van de haalbaarheidsfase met marktpartijen te gaan samenwerken. De marktpartij die het opstalexploitatierisico gaat dragen, zal immers invloed willen hebben op de planvorming (programma, functiemenging, woontypologieën, etc.), om zo greep te krijgen op de risico s. De gemeente kan er voor kiezen om ook de grondexploitatie door de private partijen te laten uitvoeren. Ze kan zo immers haar eigen risico s beperken. Wil zij echter een grote invloed uitoefenen op de kwaliteit van het openbare gebied, dan is een participatie in de grondexploitatie hiertoe een mogelijkheid (voorbeeld Bergse Haven). Het kan daarbij gaan om een concessiecontract voor de totale herontwikkeling inclusief bijvoorbeeld een saneringsopgave, of een samenwerking op basis van een gezamenlijke grondexploitatie. Voor dit type projecten is het raadzaam om te gunnen op prijs en kwaliteit waarbij men rekening dient te houden met het eerder beschreven Ferrari-Lada dilemma. De prijsvorming is immers, zeker bij een combinatieopdracht van bijvoorbeeld saneren en vastgoedontwikkeling, een onderscheidend gunningcriterium. Marktpartijen maken dus een plan of werken een opgegeven plan uit en koppelen daaraan een financiële bieding. Als de positie (direct eigendom, zeggenschap) van de gemeente voldoende dominant is, kan zij een ontwikkelingscompetitie organiseren om een marktpartij te selecteren. VOORBEELD: Bergse Haven Bergen op Zoom Het verouderde bedrijventerrein Geertruidapolder wordt getransformeerd in een hoogwaardig woongebied aan het water De Bergse Haven. De gemeente heeft aan vijf marktpartijen gevraagd om een visie op hoofdlijnen op de ruimtelijke en financiële opgave. Ze stelde daarbij zeven vragen waaruit de oplossingsrichting van de marktpartij moest blijken. De procedure was strak georganiseerd. Omdat er (slechts) werd gevraagd om een visie op hoofdlijnen, bleven de kosten voor de marktpartijen beperkt. De winnaar AM en Amvest werkten samen met de gemeente het plan verder uit tot het Masterplan Bergse Haven. Inmiddels hebben de gemeente en de geselecteerde marktpartijen een realisatieovereenkomst getekend en een GEM opgericht. De gemeente neemt deel in de GEM omdat zij invloed wil houden op de kwaliteit van het plan. VOORBEELD: Regev Hilversum Het Regev-terrein is een oud gasfabriekterrein dat sinds de jaren dertig midden in de stad is komen te liggen. Het terrein moest worden geherstructureerd na vertrek van de gasfabriek. Het nieuwe programma bestaat uit de nieuwbouw van circa 370 woningen, een ondergrondse parkeervoorziening, aanpassingen aan een zwembad, de bouw van een sporthal bovenop dat zwembad, bijna 2500 m_ commerciële ruimte, een jongerencentrum, het inpakken van het KPN-gebouw met groene klimplanten en een parkeergelegenheid voor zwembad en sporthal. Op basis van een uitgebreid Programma van Eisen heeft de gemeente via een niet-openbare procedure de ontwikkeling én de sanering gezamenlijk (Europees) aanbesteed. De financiële risico s zijn bij dit project dus in een vroeg stadium bij de marktpartijen gelegd. De marktpartijen is de gelegenheid gegeven het stedenbouwkundige plan zelf uit te werken waardoor zij de risico s mede zelf konden beperken. De opgave is uiteindelijk gegund aan het consortium Proper-Stok Mourik.

34 32 De kern: Transformatieprojecten Kenmerken Het gaat hierbij doorgaans om perspectiefvolle locaties (nabij centrumgebieden) die door het toenemende gebrek aan ruimte langzaam maar zeker aan potentie winnen. De noodzaak tot herontwikkeling kan verschillende achtergronden hebben (milieuproblematiek, voorkomen van hinder, doorbreken van negatieve spiraal). Semi-publieke functies dienen vaak als katalysator en trekker. Om het risicoprofiel te verlagen en de interesse van marktpartijen te wekken, is het noodzakelijk eerst markt te maken. Samenwerking De gemeente speelt een sturende rol. Het initiatief tot herontwikkeling kan komen van zowel de gemeente als private partijen, en kan ontstaan vanuit verschillende (deel)belangen. De selectie van een marktpartij via een ontwikkelingscompetitie vindt plaats op prijs én kwaliteit. Een vroegtijdige samenwerking tussen markt en overheid is wenselijk om kennis uit de markt te halen, de haalbaarheid te toetsen en de risico s over te hevelen. Daarbij kan worden gekozen tussen een gefaseerde of een volledige overdracht van het project aan de markt. De grond- en opstalexploitatie dient bij voorkeur te worden overgelaten aan marktpartijen, via een concessie. 3.6 Nieuwbouw woningbouw (uitleggebieden) Beschrijving Inleiding Dit zijn projecten met voornamelijk woningbouw en ondersteunende wijkvoorzieningen op uitleglocaties aan de randen van het bestaande bebouwde gebied. De gemeentelijke planvorming vindt in de regel in eerste aanleg plaats door middel van indicatieve plannen zoals een Masterplan of ontwikkelingsvisie. Daarna volgt de formele inkadering in bestemmingsplannen. Het publieke belang en daarmee de rol van de gemeente (en de provincie bij een regionale woningbouwopgave of een bestemmingsplanwijziging) zijn bij dit type projecten groot. Partijen De grond is doorgaans verdeeld over een beperkt aantal grotere eigenaren (gemeente, ontwikkelaars, beleggers), met daarnaast soms kleinere particuliere grondeigenaren. De gemeente kan kiezen tussen een actief of een faciliterend grondbeleid 20. Voor een actief grondbeleid kan ze instrumenten gebruiken als de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Hiermee krijgt de gemeente meer zeggenschap tijdens de ontwikkeling en realisatie. Een actief grondbeleid biedt de gemeente ook de mogelijkheid te delen in het rendement van het project, maar ze loopt dan wel vanuit haar private positie (een deel van) het grondexploitatierisico. Nadeel hierbij is dat de gemeente een belangenconflict kan krijgen tussen het (grondexploitatie)resultaat van de onderneming enerzijds en de (kwaliteit van de) publieke functies anderzijds. Dit probleem doet zich niet voor bij een faciliterend grondbeleid. In veel gevallen is de grond in uitleggebieden gekocht door ontwikkelaars en bouwbedrijven, zoals vooral in de Vinex-gebieden is gebleken. Gemeenten zullen dan in eerste instantie met deze partijen afspraken moeten maken over de planvorming en uitvoering. Aandachtspunt hierbij is wel dat de publieke werken moeten worden aanbesteed. 20 Zie verder handreiking Prijs en kwaliteit hoofdstuk 2

35 33 Financieel Nieuwbouwprojecten in uitleggebieden zijn doorgaans financieel minder complex. Het zijn meestal haalbare plannen met sluitende grondexploitaties zonder veel bestaande bebouwing. Grootschalige saneringsoperaties zijn in de regel niet nodig. Wel kan er sprake zijn van het verplaatsen of uitkopen van agrarische bedrijven of tuinders. Door de omvang van de projecten (tot woningen in bijvoorbeeld IJburg) kunnen ook de kosten voor het inpassen van bovenwijkse voorzieningen erg oplopen. Bij grote projecten kunnen procedurele problemen of marktontwikkelingen een grote invloed hebben op de planning en fasering, en daarmee op het financiële resultaat. Risico s Het risicoprofiel van deze projecten is gemiddeld. De kosten zijn redelijk goed te bepalen en de afzetmarkt is redelijk voorspelbaar. De voorspelbaarheid neemt wel af bij zeer omvangrijke nieuwbouwlocaties waarvan de uitvoering zich over een langere periode uitstrekt. Bij een grotere opgave kan ook het risico omvangrijk(er) worden. Een en ander is afhankelijk van de mate waarin de woningtypen aansluiten op de behoefte in de markt en het gemeentelijke volkshuisvestings- en doelgroepenbeleid. Proces Een bijzonder aspect bij dit type projecten is de afstemming tussen enerzijds de private nieuwbouw van de woningen en anderzijds de publieke aanleg van infrastructuur, openbaar vervoer, wijkvoorzieningen en openbare ruimte. Hoe deze afstemming verloopt, is afhankelijk van de door de partijen gekozen samenwerkingsvorm. In een klassieke rolverdeling ontwikkelen de marktpartijen de opstallen en is de gemeente verantwoordelijk voor de inrichting van het gebied inclusief de infrastructuur. In een concessieachtige aanpak ligt de regie van de uitvoering van het totale project (private én publieke werken) meer in handen van de marktpartijen. Ook is een gezamenlijke aanpak mogelijk via een joint venture. Beide modellen, zowel concessie als joint venture, komen steeds vaker voor. Samenspel markt en overheid Inleiding Nieuwbouwprojecten in uitleggebieden zijn in het algemeen minder complex dan de eerder beschreven centrumplannen en herstructureringsprojecten. Ze zijn daardoor bij uitstek geschikt voor private partijen om er posities in te nemen. Juist door de lagere complexiteit echter pakken veel gemeenten deze projecten klassiek aan, ook omdat het publieke deel van de opgave (bestemmingsplan, MER, externe veiligheid, geluidhinder, Vinexbijdragen, etc.) van groot belang is voor de haalbaarheid en het tempo van uitvoering. In de klassieke Nederlandse aanpak maakt de gemeente een plan (of laat dit maken door een extern bureau na een selectie via een adviesopdracht), verwerft eventueel nog gronden en opstallen van derden, maakt gronden bouwrijp, verkoopt bouwrijpe kavels aan bouwbedrijven én particulieren, legt infrastructuur aan en richt tot slot het openbare gebied in. Toch nemen marktpartijen ook bij dit type projecten in toenemende mate de risico s van de ontwikkeling op zich. Ze raken dan tevens betrokken bij de planvorming om met hun kennis van de markt (met name de afzetbaarheid van woningen) het risicoprofiel te beperken. Behalve afwegingen op financieel gebied kunnen hierbij ook politiek-ideologische argumenten een rol spelen. Marktinitiatief Marktpartijen nemen op kleine en grote schaal initiatieven voor de ontwikkeling en bouw van woningprojecten, veelal door het verwerven van gronden en/of opstallen. Woningprojecten zijn immers aantrekkelijk omdat ze minder conjunctuurgevoelig zijn dan bijvoorbeeld kantoren en winkels. Kleinschalige initiatieven ontstaan vanuit verworven panden of stukken grond. Als de projecten passen binnen het vigerende bestemmingsplan, is de rol van de gemeente beperkt. Zij toetst de bouwaanvraag aan het bestemmingsplan. Past het initiatief niet binnen het bestemmingsplan, dan kan de gemeente overwegen vrijstelling te verlenen of het bestemmingsplan aan te passen. Ze zal dan beleidsmatig moeten afwegen of deze vrijstelling gewenst is en welke randvoorwaarden zij daaraan verbindt. Bij marktinitiatieven op grotere schaal gaat de gemeentelijke rol verder dan (alleen) haar planologische verantwoordelijkheid. Vooruitlopend op de uitvoering van de Vinex-locaties hebben bouwbedrijven op grote schaal gronden verworven in het buitengebied, om een positie te krijgen bij de uitvoering, soms overigens ook op uitnodiging van de gemeente. De gemeenten hebben deze posities, in de context van het project, vertaald in bijvoorbeeld bouwclaims of participatievormen. Hun taak reikte daarbij verder dan het project zelf. Het ging ook om zaken als de aansluiting op de omgeving, mobiliteit en leefbaarheid.

36 34 VOORBEELD: Gemeente Hardenberg Marslanden 2e fase Het plan is verdeeld in verschillende groene en waterrijke woongebieden die zich onderscheiden door wijkindeling, architectuur en kleurgebruik. In de wijk zullen onder meer scholen, winkels, wijkgebouw en kerk een plaats krijgen. De marktpartij Rotij Planontwikkeling BV heeft de gemeente gevraagd zich juist in te kopen vanwege het door de marktpartijen verlangde commitment en de medewerking van de gemeente. Unsolicited Proposal Een ongevraagd marktinitiatief zonder eigendom of grondpositie komt bij grotere uitleglocaties minder voor. Gebeurt dit wel (een marktpartij presenteert bijvoorbeeld een interessant plan voor de ontwikkeling van 300 woningen in het buitengebied), dan moet de gemeente nadenken over de wenselijkheid ervan (is het een goede locatie, wordt het woonbeleid ermee gediend en hoe verhoudt het zich tot andere woningbouwinitiatieven) en de taak- en rolverdeling met de initiatiefnemer. Een unsolicited proposal kan interessant zijn als aanvulling op bestaande ideeën, als het zich richt op totaal nieuwe woondoelgroepen. De gemeente moet dan de afweging maken of ze een selectie toepast of afspraken maakt met de initiatiefnemer. In het laatste geval is het raadzaam een intentieovereenkomst te sluiten. Een van de doelstellingen van een intentieovereenkomst kan zijn dat de initiatiefnemer zeggenschap en mandaat gaat organiseren namens de andere (particuliere) grondeigenaren in het plangebied. Op basis daarvan kan hij dan daadwerkelijk een plan ontwikkelen én uitvoeren. Mede afhankelijk van de resultaten hiervan kunnen gemeente en initiatiefnemer een vervolgovereenkomst sluiten, waarin rekening wordt gehouden met de geldende regelgeving op het gebied van aanbesteden en Staatssteun. Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt De wijze waarop de gemeente vroeger aan de grondafnemende bouwbedrijven en ontwikkelaars kwam, was sterk regionaal bepaald. Er waren afspraken en de gemeente schakelde marktpartijen onderhands in, vanuit een beperkte groep bouwbedrijven. Deze werkwijze kan en mag nog steeds. De verkoop van bouwgrond door een gemeente aan een marktpartij was en is immers niet aanbestedingsplichtig. Tegenwoordig is het echter gebruikelijker dat gemeenten bij het verkopen van bouwgrond de concurrentie bevorderen dan wel gelijke kansen bieden voor gelijke partijen. Ze verkopen de grond door middel van een offerteaanvraag/grondbieding, waarbij de kavels op basis van de hoogste prijs worden gegund, mits wordt voldaan aan de gestelde randvoorwaarden. Deze werkwijze bevordert de marktconformiteit en vermindert de kans op (onbedoelde en onbewuste) vormen van Staatssteun. Hebben (grote) bouwbedrijven zoals ten tijde van de Vinex-opgaven grondposities ingenomen, dan ligt het bouwclaimmodel voor de hand als variant op de klassieke aanpak. In ruil voor de inbreng van hun grond bij de gemeente krijgen de bouwbedrijven in het uiteindelijke plan bouwrijpe kavels terug. Naast de klassieke methoden voor de ontwikkeling van een uitleglocatie wordt er in toenemende mate gekozen voor een ontwikkelingscompetitie als selectie-instrument van een marktpartij. De gemeente kan daarbij nog steeds een actief grondbeleid voeren met betrekking tot verwerving en planvoorbereiding. In de haalbaarheidsfase organiseert zij echter een ontwikkelingscompetitie voor het gunnen op basis van prijs én kwaliteit. Het gaat hierbij meestal om één concessiecontract voor de bouwopgave inclusief de aanleg van de openbare ruimte. Zodra in de concessie ook publieke werken en diensten zitten, is het concessiecontract aanbestedingsplichtig. Vanwege de omvang van de publieke werken en diensten zal de ontwikkelingscompetitie in de praktijk dus vaak als een Europese aanbesteding moeten worden georganiseerd. Het moment waarop deze competitie wordt georganiseerd, bepaalt de toe te passen selectiecriteria en het type partij of consortium dat men zoekt. In het begin van de planvorming (initi-

37 35 atieffase) is de prijsvorming van de publieke werken en diensten nog globaal. Het gunnen van de opgave aan een bouwer is dan niet logisch. De selectie van een ontwikkelaar ligt in dit stadium meer voor de hand. Deze gaat dan alle aanbestedingsplichtige diensten en werken later alsnog aanbesteden (het doorleggen van de aanbestedingsplicht ), waarbij vooraf wel afspraken moeten worden gemaakt over de verrekening van enig aanbestedingsvoordeel (en -nadeel). Zijn de plannen in de haalbaarheidsfase verder uitgewerkt, dan kan de gemeente de hele opgave direct aan één ontwikkelaar/bouwer gunnen. Omdat voor de publieke werken en diensten een Programma van Eisen zal zijn vastgesteld, is de prijsvorming nu veel transparanter. VOORBEELD: Broekpolder Beverwijk/Heemskerk De Vinex-locatie Broekpolder is de laatste grote bouwlocatie in de IJmond. Ze ligt op het grondgebied van de gemeenten Beverwijk en Heemskerk. Het programma omvat circa woningen en een klein winkelcentrum. De betrokken gemeenten hebben gezamenlijk een structuurvisie opgesteld voor het hele plangebied. Daarnaast kozen zij voor één grondexploitatie om het plan gezamenlijk te kunnen uitvoeren. Zij hebben hiervoor vrijwel alle grond verworven. De gemeenten hebben op basis van de structuurvisie en via een selectie een consortium (Amstelland en Heijmans) geselecteerd voor de uitvoering van het plan. Beverwijk en Heemskerk kozen voor een vroege selectie omdat ze vroegtijdig marktkennis wilden aanboren. De gemeentelijke grondexploitatie liet aanvankelijk namelijk een tekort zien. De inschrijvers kregen de gelegenheid om optimaliseringsvoorstellen te doen, gekoppeld aan een bieding. Het winnende plan kende uiteindelijk een positief saldo op de grondexploitatie. VOORBEELD: Haverleij Den Bosch Haverleij ligt in het noordwesten van de gemeente Den Bosch. Het plangebied is ruim 225 hectare groot. Het programma bestaat uit negen woonkastelen en het Slot Haverleij (samen goed voor circa duizend woningen), twaalf vrije kavels, een in het landschap geïntegreerde golfbaan (65 ha) en een natuurgebied. Voor de ontwikkeling van Haverleij heeft de gemeente twee marktpartijen benaderd: Heijmans Vastgoed B.V. en Bouwfonds Woningbouw B.V. Deze partijen hadden geen grondposities ingenomen, maar zijn toch geselecteerd vanwege goede ervaringen in eerdere projecten en het daarin opgebouwde wederzijdse vertrouwen.

38 36 De kern: Nieuwbouwprojecten in uitleggebieden Kenmerken Gebieden waar woningbouw als nieuwe en dominante functie wordt ontwikkeld; Bestemmingsplan(procedure) speelt een grote rol; Beperkt aantal grondeigenaren (agrariërs, marktpartijen - eventueel met optiecontracten- en de gemeente). Projecten kennen doorgaans een groot rendement en de (uitvoerings)risico s zijn beperkt. Samenwerking De gemeente heeft een regiefunctie vanuit het woningbouwbeleid, het bestemmingsplan en de noodzaak van financieel én maatschappelijk rendement. Het voeren van een actieve gemeentelijke grondpolitiek is goed mogelijk maar niet noodzakelijk. De klassieke manier van gronduitgifte maakt steeds meer plaats voor samenwerking tussen gemeente en marktpartijen, mede afhankelijk van de schaal en aard van de opgave. De invloed van marktpartijen op de planvorming neemt toe. Er zijn meerdere selectiemomenten en -methoden mogelijk, afhankelijk van de grondposities en de vraag wat de gemeente zelf kan en/of wil. Zij kan er voor kiezen zelf het plan te maken en later aan te besteden of selecteren (sturing op kwaliteit), of de planvorming al in een vroeg stadium aan een marktpartij over te laten (prijsmaximalisatie en innovatie). Ook politiek-ideologische argumenten kunnen hierbij een rol spelen. Er is een tendens naar meer ontwikkelingscompetities, waarbij aan marktpartijen om een plan en een prijs wordt gevraagd, uit te werken in een concessiecontract. Bij de toepassing van een joint venture- of concessiemodel is bijzondere aandacht nodig voor de aanbestedingsplichtige elementen in het programma. 3.7 Bedrijventerreinen Beschrijving Inleiding De aanleg van nieuwe en de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen, overigens twee totaal verschillende opgaven, vormen een geheel apart type projecten. De herstructurering van bestaande terreinen krijgt beleidsmatig steeds meer aandacht, en kan ook worden gestimuleerd door een schaarste aan nieuwe terreinen te creëren. Ruimtegebrek en het tegengaan van verloedering en ongewenst (maatschappelijk) gebruik zijn goede argumenten om actief met de herstructurering van bedrijventerreinen aan de slag te gaan. Programma Bestaande, te herstructureren bedrijventerreinen hebben bedrijven van verschillende categorieën en omvang (van brain park tot zware industrie) en liggen doorgaans op randlocaties dichtbij ontsluitende infrastructuur (spoor, weg en water). De ontwikkelingsopgave beperkt zich veelal tot het bouw- en woonrijp maken. De nieuwe bedrijven ontwikkelen doorgaans zelf hun eigen vastgoed. Een belangrijke uitzondering zijn de bedrijfsverzamelgebouwen, die zowel door ontwikkelaars als door de overheid (ten behoeve van het economisch beleid) kunnen worden ontwikkeld. Bij nieuwe bedrijventerreinen bestaat in toenemende mate aandacht voor kwaliteit, bijvoorbeeld themaparken of bedrijven in het groen. Hier ligt bij uitstek een kans voor marktpartijen om innovatieve concepten te ontwikkelen. Bij de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen wordt na oplevering ook steeds vaker een vorm van parkmanagement geïntroduceerd. Dit beheerinstrument heeft als doel de toekomstige (vastgoed)waarde en continuïteit van het bedrijventerrein veilig te stellen. Het parkmanagement wordt vaak uitgevoerd door een aparte, nieuwe organisatie die werkt in opdracht van de verschillende eigenaren en gebruikers van het terrein. Partijen De bedrijven op bedrijventerreinen zijn vaak eigenaar én gebruiker van het gebied. De gemeente is doorgaans eigenaar van de infrastructuur. De grond voor nieuwe bedrijventerreinen kan in handen zijn van de overheid, gebruikers (meestal agrariërs) of marktpartijen (waaronder ook institutionele beleggers) die betrokken willen worden bij de ontwikkeling. Er is een toene-

39 37 mende rol voor de provincie 21 bij de regionale afstemming tussen gemeenten. In tegenstelling tot de eerdere projecttypen zijn op bedrijventerreinen vooral marktpartijen uit de GWW-sector actief. Financieel De ontwikkeling en aanleg van nieuwe bedrijventerreinen is meestal financieel niet complex maar wel sterk afhankelijk van de conjunctuur en bijvoorbeeld het huidige gebruik (in verband met verwervingskosten). De rente heeft, door het van de conjunctuur afhankelijke tempo van uitgifte, een bepalende invloed op het uiteindelijke financiële resultaat. Terreinen kunnen immers nog lang braak liggen in afwachting van de uiteindelijke uitgifte en ingebruikneming. Proces De herstructurering van bestaande bedrijventerreinen is organisatorisch, milieutechnisch en financieel complex. Een collectieve aanpak is lastig te organiseren vanwege het versnipperde eigendom met vele verschillende ondernemingen en eigenaren. Individuele ontwikkelingen zetten weinig zoden aan de dijk omdat de omgeving een negatieve invloed blijft hebben op de vastgoedwaarde. Het ontbreekt daardoor vaak aan een trekkende en regisserende organisatie. In een aantal gevallen neemt de provincie deze rol op zich (zoals bij de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij). Bij grotere regionale bedrijventerreinen is het opzetten van een publiek-publieke samenwerking tussen buurgemeenten en/of provincie noodzakelijk. De typering van de verschillende terreinen moet dan immers regionaal worden afgestemd. Gebeurt dat niet, dan worden de buurgemeenten elkaars directe concurrent bij het binnenhalen van klanten voor het bedrijventerrein. Een ander argument voor regionale afstemming (en actief provinciaal optreden) is het tegengaan van versnippering van het landelijk gebied. Dit doet zich voor als iedere gemeente eigen bedrijventerreinen gaat aanleggen voor vaak dezelfde doelgroepen. Samenspel markt en overheid Inleiding Het zijn in de regel publieke initiatieven die aan de basis staan van de ontwikkeling van nieuwe of de herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. De projecten ontstaan vanuit beleidsmatige doelstellingen en worden vervolgens planologisch gefaciliteerd, steeds meer in overleg met buurgemeenten en provincie. Bij grotere, meer regionale en dus (gemeente) grensoverschrijdende bedrijventerreinen moet aan de samenwerking met marktpartijen altijd een vorm van publiek-publieke samenwerking voorafgaan 22. Deze manier van werken komt steeds vaker voor. Bedrijventerreinen worden immers in toenemende mate regionaal georganiseerd, om de regionale concurrentiepositie te versterken. Gemeenten stemmen daarbij hun beleid onderling af, al dan niet met de provincie als trekker. Marktinitiatieven of unsolicited proposals tot (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen komen in de praktijk zelden of nooit voor. Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt Nieuwe bedrijventerreinen worden nog steeds vaak traditioneel aangepakt. De gemeente is voor eigen rekening en risico verantwoordelijk voor de grondexploitatie, legt de infrastructuur aan en geeft kavels uit aan bedrijven die zich op het nieuwe bedrijventerrein willen vestigen. Het bouwrijp maken van de kavels wordt daarbij (Europees) aanbesteed aan een marktpartij, vaak een bedrijf uit de grond-, weg- en waterbouw. Het komt ook voor dat de ingeschakelde marktpartij risicodragend participeert in de grondexploitatie (joint venture) of het terrein in concessie overneemt, waarbij het uitgeven van kavels en de aanleg van infrastructuur van de gemeente wordt overgenomen, inclusief het risico. Een andere mogelijkheid is dat de gronden in eigendom blijven bij de gemeente. Via een offerteaanvraag selecteert deze dan een marktpartij in om tegen een vergoeding de grond bouwrijp te maken en in kavels uit te geven. In dit model loopt de gemeente nog steeds (gedeeltelijk) het ontwikkelingsrisico op de grond. Bij bedrijventerreinen met meer hoogwaardige bedrijven kan de gemeente overwegen een ontwikkelingscompetitie te organiseren voor de selectie van een ontwikkelaar die (een deel van) de opstalontwikkeling op zich neemt (bijvoorbeeld een bedrijfsverzamelgebouw of kantorenpark). Voert deze ontwikkelaar de grondexploitatie uit, dan moet de aanbestedingsplicht van de publieke werkzaamheden aan hem worden doorgelegd of moet de ontwikkelingscompetitie als een Europese aanbesteding worden uitgevoerd. 21 Zie verder handleiding PPS voor provincies 22 Zie verder handleiding Publiek-publieke samenwerking

40 38 De herstructurering van bestaande bedrijventerreinen is zoals gezegd complex en kapitaalintensief vanwege het lange termijnperspectief. Omdat aan de ingreep vaak meer publieke redenen ten grondslag liggen (milieuproblematiek, leegstand, onbedoeld en/of onwenselijk gebruik, bevorderen van de werkgelegenheid, etc.), ligt het niet voor de hand dat marktpartijen hierin een centrale en sturende rol hebben. De verantwoordelijkheid ligt dus vooral bij de overheid. Wel kan de gemeente samen met marktpartijen of bedrijfseigenaren afspraken maken voor specifieke herontwikkelingslocaties, die een katalyserende werking kunnen hebben voor het hele terrein. Ook risicospreiding is voor gemeenten een reden om met marktpartijen samen te werken. De gemeente krijgt hierbij vaak wel te maken met al bestaande afspraken tussen ontwikkelaars of bouwers en de bedrijfseigenaren op het terrein. Dit zijn dan, overigens volkomen legale, afspraken over bijvoorbeeld nieuwbouw of bedrijfsuitbreiding. VOORBEELD: Borchwerf II Roosendaal De gemeente Roosendaal heeft voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein Borchwerf II een marktselectie gehouden. De geselecteerde partij(en) hebben de gronden voor het bedrijventerrein verworven en ontwikkeld (Heijmans Infrastructuurontwikkeling). Hierdoor waren de risico s voor de gemeente beperkt en kon het tempo van ontwikkeling omhoog. De kern: Bedrijventerreinen Kenmerken Er is steeds meer aandacht voor de duurzame, kwalitatieve ontwikkeling van bedrijventerreinen; De herstructurering van bestaande terreinen krijgt beleidsmatig steeds meer aandacht, en wordt gestimuleerd. De aanpak van oude bedrijventerrein stagneert echter vanwege de complexe problematiek en hoge kosten; door het afremmen van de gronduitgifte voor nieuwe terreinen; Door de sterk conjunctuurgevoelige marktvraag is het afzetrisico op bedrijventerreinen groot. Samenwerking Publieke regievoering en afstemming zijn noodzakelijk bij de aanleg van nieuwe of herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Dit gebeurt in toenemende mate in regionaal verband (via publiek-publieke samenwerking). De provincie speelt hierbij een steeds belangrijkere rol. Nieuwe bedrijventerreinen worden vaak nog traditioneel opgezet, met een publieke grondexploitatie en private opstalexploitatie. Bij hoogwaardige bedrijventerreinen worden de grond- en opstalontwikkeling vaak gekoppeld en binnen één concessie naar de markt gebracht. Het type ingeschakelde marktpartijen varieert van bedrijven uit de grond-, weg- en waterbouw (grondontwikkeling) tot projectontwikkelaar (opstalontwikkeling) of combinaties van genoemde marktpartijen Als selectiemethode is de meervoudige offerteaanvraag goed toepasbaar. De eigenaren en gebruikers van bedrijventerreinen stellen steeds vaker parkmanagement in, als beheerinstrument ten behoeve van de duurzaamheid en toekomstige waardeontwikkeling.

41 Bovenregionale gebiedsontwikkeling Beschrijving Inleiding Bovenregionale gebiedsontwikkelingen zijn betrekkelijk nieuw in Nederland. Ze kenmerken zich doorgaans door ingrijpende fysieke veranderingen, waarbij bijvoorbeeld polder wordt omgezet in water en landbouw in wonen. Het buiten wonen dat zo ontstaat, wordt vaak gecombineerd met de ontwikkeling van nieuwe, grootschalige natuur- en recreatiegebieden. Programma Het programma is multifunctioneel met onder meer wonen, commerciële voorzieningen, recreatievoorzieningen en natuur in doorgaans totaal nieuw te ontwikkelen gebieden. De projecten onderscheiden zich van de andere projecttypen door hun schaal, omvang en daarmee samenhangende lange tijdsduur van ontwikkeling en uitvoering. De omvang van de investeringen vraagt om een goede balans tussen de verschillende functies en een goede fasering. Er ligt de kans werk met werk te maken. De overheidsinvesteringen in publieke werken als water en natuur vormen daarbij een katalysator voor de totale gebiedsontwikkeling. Partijen Deze projecten kennen diverse grondeigenaren en belanghebbenden. Hierbij moeten we in eerste instantie denken aan agrariërs, waterschappen, provincies, gemeenten, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Dienst Landelijk Gebied), recreatieschappen en natuur- en milieuorganisaties. Ook private partijen zoals grote bouwbedrijven en projectontwikkelaars spelen een rol als zij in de beoogde plangebieden actief gronden verwerven, om zo een rol te krijgen in de toekomstige grond- en/of opstalontwikkeling. Daarnaast is de grond nog vaak in gebruik bij en in bezit van agrariërs. Financieel De projecten zijn financieel complex door hun lange doorlooptijd en de schaal en diversiteit van de activiteiten (grond-, opstal-, natuur- en recreatieontwikkeling). De haalbaarheid hangt veelal af van enerzijds overheidsbijdragen (of -investeringen in bijvoorbeeld infrastructuur) en anderzijds vereveningsmogelijkheden tussen rode en groene functies in het gebied. Ook de opbrengstpotenties zijn moeilijk te voorspellen vanwege het gebrek aan referenties. Risico s De projecten hebben een gemiddeld tot hoog risicoprofiel. Wat dit voor de deelnemende partijen individueel betekent, hangt af van de gekozen samenwerkingsvorm en rolverdeling. De risico s in de grondexploitatie zijn gemiddeld hoger door de aanleg van grootschalige infrastructuur en water- en groencomplexen, verdeeld over een lange periode. De opbrengsten zijn, zoals gezegd, moeilijk in te schatten. De markt moet voor dergelijke projecten nog gemaakt worden. Proces Binnen dit soort projecten gaan publieke en private partijen in de regel een langdurige samenwerking aan, vaak binnen PPS-constructies en meestal op basis van deelplannen. De basis van de PPS-constructie is altijd een heldere publiek publieke samenwerking tussen de belangrijkste betrokken publieke partijen. De overheid kan de projecten in beginsel echter niet alleen ontwikkelen. Het kan wel nodig zijn dat zij de eerste stap zet, door een project te starten dat de grotere ontwikkelingen later kan initiëren. Welk type publieke en private partijen met elkaar samenwerken, hangt onder meer af van de fase waarin het project zich bevindt. Zo is er een duidelijk onderscheid tussen de grondontwikkelingsfase en opstalontwikkelingsfase (zie hierna). Samenspel markt en overheid Inleiding In integrale regionale projecten kunnen alle vormen van samenwerking tussen publieke en private partijen voorkomen, en daarmee ook alle daarmee samenhangende selectiemethoden. Als basis voor de afspraken met marktpartijen moet in dit type projecten, vanwege de omvang en de invloed op natuur en omgeving, altijd eerst een heel stelsel van publiek-publieke afspraken worden gemaakt. Daarnaast is het van belang om bij aanvang een grondige actoranalyse uit te voeren. Doel is vast te stellen welke partijen in het plangebied aanwezig zijn, met welke belangen en doelstellingen op de korte én lange termijn. De omvang van het project is een goede reden om te kiezen voor risicospreiding. Ook het opknippen in deelplannen maakt de risico s overzichtelijk. Marktinitiatief Een alomvattend marktinitiatief ligt bij dit type projecten niet voor de hand. De vereiste fysieke en planologische veranderingen zijn daarvoor te ingrijpend en de schaal van de projecten te groot.

42 40 Het is wel mogelijk dat marktpartijen vanuit een concrete positie of concreet belang een deelinitiatief nemen, met als doel te participeren in een groter geheel of een verdere ontwikkeling te stimuleren. Overheidsinitiatief en inschakelen van de markt De (samenwerkende) overheden en/of grondeigenaren organiseren in de initiatieffase van dergelijke projecten vaak een marktconsultatie of marktverkenning. Daarmee kan men enerzijds de interesse uit de markt peilen en anderzijds de ideeën en kennis uit de markt in een vroegtijdig stadium in het planontwikkelingsproces integreren. Gelet op het oriënterende karakter van dergelijke sessies is het raadzaam dat de uitschrijvers duidelijk zijn over de wijze waarop zij in het vervolgproces met de betrokken marktpartijen en hun inbreng zullen omgaan. Een te vroege binding aan marktpartijen kan spanning opleveren in de fase waarin tot prijsovereenstemming moet worden gekomen. Er is op dat moment immers geen sprake meer van concurrentie. Er zijn mogelijkheden om dit te voorkomen, en toch in een vroeg stadium te (laten) beoordelen of de plannen voldoende marktconform zijn. Bij de keuze tussen de samenwerkingsvormen tussen marktpartijen en overheid wordt vaak onderscheid gemaakt tussen de grondontwikkeling en latere opstalontwikkeling. Ook is een onderscheid tussen deelinitiatieven mogelijk. Er zal daarom in de regel sprake zijn van meerdere selectieprocedures. Bij de grondontwikkeling worden vaak aparte organisaties opgericht waarin zowel publieke als private partijen in een relatief vroegtijdig stadium van het project (risicodragend) participeren. Dit kan bijvoorbeeld een grondbank zijn als instrument voor actief grondbeleid. Langjarig commitment voor de latere opstalontwikkeling is vaak dan nog niet nodig en meestal ook niet haalbaar. De risico s bij een planningsperiode van tien jaar en langer zijn voor marktpartijen al snel te onoverzichtelijk. Het maken van concrete prijsafspraken, of het selecteren op prijs heeft in dit stadium ook weinig zin. Het verdient dan ook de voorkeur om de samenwerking trapsgewijs op te zetten of de planontwikkeling te faseren. Bij een vroegtijdige samenwerking tussen publieke en private partijen moet rekening worden gehouden met de aanbestedingsregels. Vroegtijdige samenwerking ontslaat de overheid niet van haar aanbestedingsplicht voor de diensten en werken later in het project. Marktpartijen hebben in het algemeen dan ook weinig belangstelling om al in de fase van de grondontwikkeling risicodragend in het project te participeren. Hun belangstelling is meer gericht op de latere opstalontwikkeling. In de initiatieffase kunnen de overheden en/of grondeigenaren ook via een adviesopdracht heel gericht kennis en kunde inkopen ter versterking en bevordering van de planontwikkeling. Dit kunnen zij overigens ook in latere fases van het project doen, als bij de onderhandelingen en contractvorming tussen publieke en private partijen specifieke ruimtelijke, civieltechnische, planeconomische, fiscale en juridische kennis nodig is. Wanneer de contouren van het project zich bij het passeren van de grens tussen initiatief- en haalbaarheidsfase eenmaal aftekenen, kan men overgaan tot een ontwikkelingscompetitie om marktpartijen in te schakelen. Ook kunnen de voornaamste (publieke) grondeigenaren zelf een plan laten maken om daar pas later marktpartijen bij te betrekken. Als men de ontwikkelingscompetitie al in een vroeg stadium houdt, is er nog veel vrijheid in de planvorming. De vergelijkbaarheid van de aanbiedingen is echter beperkt. Andere consequentie is dat de publieke partijen en marktpartijen (vaak een consortium) al relatief vroeg een commitment aangaan voor het gehele verdere project, ook al wordt dit gefaseerd via verschillende overeenkomsten (intentie, samenwerking, realisatie). Er zijn niettemin redenen genoeg om de markt al vroeg in te schakelen. Juist marktpartijen kunnen innovatieve, vernieuwende en haalbare concepten inbrengen die aansluiten op de marktvraag. Publieke partijen kunnen overigens ook kiezen voor een vroegtijdige ontwikkelingscompetitie als ze niet zelf een plan willen of kunnen (laten) maken. Als men later in de haalbaarheidsfase een ontwikkelingscompetitie organiseert, bijvoorbeeld op basis van een Voorlopig Masterplan, wordt de vrijheid van de markt kleiner maar neemt de vergelijkbaarheid van de aanbiedingen toe. Er kunnen dan ook meer kwantitatieve gunningscriteria worden geformuleerd op basis van bijvoorbeeld programma en financiën.

43 41 VOORBEELD: De Blauwe Stad provincie Groningen De Blauwe Stad beslaat circa 500 ha tussen de plaatsen Midwolda, Oostwold, Finsterwolde, Beerta en Winschoten in de provincie Groningen. Het totale plangebied is 1500 ha groot, grofweg verdeeld in ongeveer 840 ha blauw, 500 ha natuurgebied en 160 ha uitgeefbaar gebied (bouwkavels). Bij het project zijn zowel publieke als private partijen betrokken. De publieke partijen zijn de provincie Groningen en de gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland. De provincie Groningen is bij het project betrokken vanwege het belang van het project voor de regio. De provincie is verder bereid om het project voor te financieren. De private partijen zijn de projectontwikkelaars Ballast Nedam, BAM en Geveke Bouw. Ze hadden geen grondposities ingenomen, maar zijn door de publieke partijen benaderd om aan het project mee te doen. De ontwikkelaars nemen de bouwkavels af en zijn verantwoordelijk voor de verkoop van de kavels en de bouw van de opstallen. Verder is het waterschap betrokken bij alles wat te maken heeft met de waterontwikkeling in het gebied. De kern: Bovenregionale gebiedsontwikkeling Kenmerken Door de schaalgrootte is publieke regie noodzakelijk (bereikbaarheid, milieu, fasering); Daarnaast zijn grote overheidsinvesteringen nodig in infrastructuur; Sturing via streek- en bestemmingsplannen; Door de schaal van deze projecten zal het vrijwel altijd nodig zijn de publieke werken en diensten Europees aan te besteden. Samenwerking Publiek-publieke samenwerking is een voorwaarde voor een efficiënte samenwerking met marktpartijen. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de gronden vastgoedontwikkeling. Deze fases vragen om verschillende marktpartijen en samenwerkingsvormen. De samenwerking kan het gehele project beslaan of worden opgezet per deelplan. Om de haalbaarheid te onderzoeken, wordt in deze projecten doorgaans marktkennis ingebracht door middel van een marktverkenning en/of marktconsultatie. De planontwikkeling kan plaatsvinden via een meervoudige ontwerpwedstrijd, gevolgd door een ontwikkelingscompetitie. Beide stappen kunnen ook worden gecombineerd in één ontwikkelingscompetitie.

44 42 Bijlage 1: Praktische tips bij de organisatie van selecties Vanuit de verschillende invalshoeken van overheid en markt worden hier een paar praktische handreikingen gegeven voor respectievelijk het uitschrijven van en deelnemen aan selecties. De do s and don ts bij de uitvoering van selecties Als de overheid een keuze heeft gemaakt voor de samenwerkingsvorm en daarbij passende selectiemethode, moet de selectie ook nog, om het gewenste resultaat te bereiken, zorgvuldig worden uitgevoerd. De handleiding Selectie van private partijen bij PPS bij gebiedsontwikkeling van het Kenniscentrum PPS gaat uitgebreid in op selecties en het selectieproces. In deze Reiswijzer lichten we een aantal zaken nader toe. 1. Bepaal, alvorens een marktselectie te organiseren, de selectiestrategie en loop deze van begin tot eind scenariogewijs door. Hier vloeit een heldere vraagstelling uit voort, evenals een duidelijke selectieprocedure en een robuuste beoordelingssystematiek. 2. Een goede vraagstelling is essentieel. Een vage en open vraag geeft kans op een vaag en open antwoord. Een onjuiste vraagstelling met een ondoorzichtige besluitvorming kan leiden tot een ongewenst resultaat en een gerede kans op juridische procedures. 3. Kies voor een procedure die past bij de opgave en de omvang ervan. Organiseer bijvoorbeeld geen uitgebreide ontwikkelingscompetitie in twee fases voor de nieuwbouw van een beperkt aantal woningen. Kies bij grotere opgaven dus wel voor een getrapte selectieprocedure met voorselectie (dus een kwalificatie- én gunningsfase) om te voorkomen dat (te) veel marktpartijen een plan maken en het beoordelen daarvan bijna onmogelijk wordt. Dit kost immers onnodig veel geld en tijd bij zowel marktpartijen als overheid (zie bijlage 2 voor een standaard getrapte selectieprocedure). 4. Kies bij het opzetten van de beoordelingssystematiek voor evenwichtige en onderling consistente kwalificatie- en gunningscriteria en zorg dat deze in balans zijn met het object van selectie. Denk bijvoorbeeld bij het opstellen van de kwalificatiecriteria goed na over de relatie tussen de opgave en de beoogde marktpartij. Sluit dus niet door hoge eisen ten aanzien van bijvoorbeeld jaaromzet of solvabiliteit onnodig partijen uit die de opgave prima zouden kunnen uitvoeren. Denk ook goed na over de criteria die in de verschillende fases worden gehanteerd. Als men in de gunningsfase bijvoorbeeld prijs (kwantitatief criterium) en kwaliteit (kwalitatief criterium) afzonderlijk beoordeelt, is de meerwaarde van het criterium prijs/kwaliteit onduidelijk. Zorg verder vooral bij de beoordeling van de meer kwalitatieve criteria voor een goed beargumenteerde toelichting in het beoordelingsrapport. Praktische tips voor de publieke partijen zorg dat de selectiemethode aansluit bij de opgave. Kies bij een kleine opgave dus niet voor een langdurige ingewikkelde procedure; wees duidelijk in de vraagstelling in de verschillende fases. Vraag altijd om datgene wat je uiteindelijk wilt krijgen; geef duidelijk het doel aan van de gevraagde referentieprojecten in de kwalificatiefase. Denk goed na over de manier waarop deze worden beoordeeld in relatie tot het type partij dat je zoekt. Een fraai vormgegeven kantoorgebouw ingediend door een aannemer zegt bijvoorbeeld niet veel over de aannemer maar meer over de architect die hij heeft ingeschakeld; wees duidelijk over wat wel en niet in de beoordeling wordt meegenomen; beschrijf bij aanvang van de selectie heel duidelijk de gunningscriteria. In de kwalificatiefase kan dit op hoofdlijnen, in de gunningsfase moeten ze nader worden gespecificeerd; het is toegestaan om een ondergrens te stellen om te lage biedingen te kunnen afwijzen. Het verdient dan wel de voorkeur om deze ondergrens kenbaar te maken. Dit voorkomt veel werk voor (soms net) te lage biedingen en leidt dus tot gerichte en kansrijkere biedingen; als op voorhand voorwaarden gesteld worden aan een bieding die later contractueel worden vastgelegd, dan kan dat met behulp van een bijgesloten concept-overeenkomst. Voorkomen moet echter worden dat hier oneigenlijke voorwaarden in worden opgenomen. Dat laat marktpartijen namelijk weinig keus. En bovendien, hoe meer ruimte voor marktpartijen, hoe beter zij in staat zijn om een afgewogen voorstel te ontwikkelen waarin kwaliteit, financiën en risicoprofiel samenkomen; zorg voor een onafhankelijke toetsings- en beoordelingscommissie; schets van te voren de procedure met de daarin gestelde termijnen en wees duidelijk over eventuele onzekerheden hierin, de termijnen moeten voldoende ruim zijn voor de marktpartijen om serieus te kunnen reageren;

45 43 schrijf bijvoorkeur geen selecties uit gedurende de zomerperiode: dus bijvoorbeeld niet tussen 1 juli en 1 september; behandel inschrijvers gelijk en maak geen uitzonderingen; werk te allen tijde transparant. Als er bijvoorbeeld een vraag wordt gesteld, geef het antwoord dan ook aan alle andere partijen; ga zorgvuldig om met de ideeën van partijen die afvallen. Unieke elementen van hun ontwerp mogen niet zijn terug te vinden in de uiteindelijke uitwerking van het plan; inventariseer voorafgaande aan de selectie welke onderdelen van het project te zijner tijd aanbestedingsplichtig zijn en communiceer dit van meet af aan helder; bij een unsolicited proposal heeft het de voorkeur dat de gemeente een procedure hanteert met bijvoorbeeld beantwoording binnen bepaalde termijnen. Praktische tips voor de private partijen wijk niet af van de voorgeschreven procedure en houd de termijnen in de gaten. Laat de indiening van het bod dus niet op de laatste vijf minuten aankomen, als de selectie drie maanden eerder werd uitgeschreven; wijk niet af van het voorgeschreven programma, tenzij is aangeven dat inschrijvers ook een alternatief programma mogen indienen. Als dit niet bekend is, informeer dan naar de ruimte hiervoor; geef enkel antwoord op de gestelde vragen en houd de volgorde daarvan zoveel mogelijk aan; lever het gewenste uitwerkingsniveau van de gevraagde producten. Maak dus geen producten waar niet expliciet om is gevraagd; kies goede, voor de opgave relevante referentieprojecten; verdiep je in de voorgeschiedenis van het plan of plangebied; sla een brug tussen gemeentelijke plannen en de eigen plannen; zorg dat alles er verzorgd uitziet, maar pas op met gouden randjes. Dit kan averechts uitpakken.

46 44 Bijlage 2: Een selectieprocedure Figuur 4: Niet-openbare selectieprocedure in twee ronden INPUT FASE OUTPUT Programma van eisen Randvoorwaarden 1. Bepalen selectiestrategie Selectiestrategie Plan van aanpak Kwalificatiedocument & Gunningsdocument 2. Selectieprocedure Kwalificatiedocument Kwalificatiecriteria Kwalificatiefase Short list Gunningsdocument Programma van eisen Gunningscriteria Gunningsfase Beoordeling biedingen Concept-overeenkomst Juryrapport Gunning Concept-overeenkomst 3. Contractvorming Getekende overeenkomst

47 45 Bijlage 3: Voorbeeld marktselectie: Bergse Haven Figuur 5: Masterplan Achtergronden Het project de Bergse Haven bevindt zich in de gemeente Bergen op Zoom en omvat de transformatie van een binnenstedelijk verouderd bedrijventerrein, de Geertruidapolder, tot een hoogwaardig woon-, werk- en recreatiegebied. Eén van de belangrijkste uitgangspunten voor deze transformatie is het herstellen van de realisatie tussen de binnenstad en het water van de Binnenschelde en Zoommeer, oftewel om Bergen op Zoom weer aan het water te brengen. Stad, water en natuur, historie en recreatie zijn sleutelbegrippen voor het plan. Het plangebied bestaat uit het huidige bedrijventerrein Geertruidapolder inclusief het bedrijfsterrein van Nedalco, de Waterschans en een gedeelte van het stadspark Kijk-in-de-Pot. In 2001 gaf de gemeente het startsein voor de oriënterende fase voor de herontwikkeling van de Geertruidapolder, een 80 hectare groot industrieterrein dat de historische binnenstad scheidt van het water van de Binnenschelde. Het gebied huisvest sinds 1899 de alcoholfabriek Nedalco, één van de oudste industrieën in Bergen op Zoom. In het open planproces is het ontwerp op velerlei manieren ingezet. Het begon in 2001 met een studie van Winnie Maas (MVRDV), die op de plek van de Geertruidapolder een meer tekende met daarin een aantal grote, onderscheidende bouwvolumes, als zeilschepen. Deze van buiten-naar-binnen-fase is geïnitieerd door de Gemeenteraad van Bergen op Zoom. In dat creatieve proces werden college, ambtenaren, vertegenwoordigers van de provincie aan het werk gezet voor de eerste schetsen, waarna de voltallige gemeenteraad aanschoof om een vertaling daaraan te geven. Selectieprocedure De gemeente Bergen op Zoom heeft voor het project Bergse Haven, vroegtijdig in het planproces, een marktselectie uitgeschreven. Zij heeft naar eigen inzicht partijen uitgenodigd welke in financieel en inhoudelijk opzicht volgens de gemeente goed in staat zouden moeten zijn om de beoogde opdracht uit te voeren. De gemeente heeft bewust geen openbare aankondiging van de opgave gedaan enerzijds vanwege de (financiële) omvang van het project, wat maakt dat maar een beperkt aantal marktpartijen een dergelijk project aankunnen en anderzijds vanwege het feit dat zij het aantal deelnemers wilde beperken. De gemeente heeft zes partijen uitgenodigd om te reageren op de door de raad vastgestelde visie van het gebied. De reacties op de gemeentelijke visie diende zich toe te spitsen op een viertal thema s: 1. Ruimtelijke visie op de ontwikkeling 2. Programmering 3. Planeconomie 4. Proces De gemeente wil na de selectie van de marktpartij in een gezamenlijke studiefase komen tot een masterplan en een ontwikkelings- c.q realisatieovereenkomst. Dit gezamenlijke traject wil men op basis van een intentieverklaring uitvoeren. Aan partijen is gevraagd om hun ideeën over de conceptintentieverklaring en de studiefase te formuleren. De gemeente was op zoek naar een risicodragende partij waarmee het plan in gezamenlijkheid verder zou worden uitgewerkt. Ten behoeve van de beoordeling van de ingediende visies is er een tenderboard (een beoordelingscommissie) opgericht met een onafhankelijke voorzitter. De antwoorden die door partijen op bovenstaande thema s zijn verstrekt, hebben de basis gevormd voor de uiteindelijke selectie. De opdracht is uiteindelijk gegund aan het consortium AM en Amvest.