Nota Grondbeleid 2009

Transcriptie

1 Nota Grondbeleid

2 Nota Grondbeleid Gemeente Dordrecht Stadsontwikkeling/Grondbedrijf December 2009

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING GRONDBELEID Algemeen Typen grondbeleid Grondbeleidsinstrumentarium Grondexploitatiewet Samenwerking overheid en marktpartijen Grondbeleid in de Regio Beleidsformuleringen hoofdstuk 2: INZET GRONDBELEID GEMEENTE DORDRECHT Keuze op inzet van grondbeleid Indeling van projecten volgens Structuurvisie Toepassing grondbeleid op verschillende soorten plannen Verwervingen Grondexploitaties in projecten Verantwoording van Grondbeleid Financiële en administratieve randvoorwaarden Beleidsformuleringen hoofdstuk GRONDPRIJSBELEID Methodes voor grondprijsbepaling Beleidskeuze gemeente Dordrecht Grondprijzenbrief Beleidsformuleringen hoofdstuk UITGIFTEBELEID Bestuurlijke procedures Staatssteun Beleidskeuze gemeente Dordrecht Beleidsformuleringen hoofdstuk BEHEER Tijdelijk beheer van onroerende zaken Permanent beheer van onroerende zaken Beleidsformuleringen hoofdstuk CONCLUSIE Beleidsuitgangspunten: BIJLAGEN... 2

4 Bijlage 1 Grondbeleid Typen grondbeleid Grondbeleidsinstrumentarium Verwerving Samenwerking met (markt)partijen...14 Bijlage 2 Schema Reiswijzer...18 Bijlage 2 Ontwikkelstrategie...19 Bijlage 2 Verantwoording grondbeleid...20 Bijlage 3 Risico s...22 Bijlage 4 Financiele afwikkeling grondexploitaties op basis van Nota winst en verliesneming Bijlage 6 Methode voor grondprijsbepaling...25

5 1 INLEIDING Vanwege de intensief benutte ruimte in Nederland is grond een schaars goed. Als gevolg van de beperkte beschikbaarheid van potentiële gronden om te ontwikkelen, kan het grondgebruik in Nederland nooit volledig aan de vrije markt worden overgelaten. Van oudsher heeft de overheid door het maken van ruimtelijk beleid getracht maatschappelijke doelen te realiseren en ongewenste effecten te voorkomen. De grondmarkt is sinds de verschuivende rol van de gemeentelijke overheid eind jaren 80 aan sterke veranderingen onderhevig geweest. Had in de vorige eeuw de gemeentelijke overheid het primaat op de realisatie van ruimtelijke functies, in de huidige tijd dragen marktpartijen (ontwikkelaars en corporaties) in hoge mate bij aan de planontwikkeling en leveren daarbij onmiskenbaar een positieve bijdrage aan de plankwaliteit. Met het maken van ruimtelijk beleid tracht de overheid mogelijke ongewenste maatschappelijke effecten te bestrijden. Daarnaast worden kansen gecreëerd voor potentiële realisatie van maatschappelijke doelen op verschillende terreinen (zoals onder andere ruimtelijke ordening, voorzieningen, economie, volkshuisvesting, natuur- en milieu, welzijn). Door de diversiteit in belangen is het van belang dat de overheid regie blijft voeren bij de realisatie van het ruimtelijk beleid. Met de regierol bewaakt de gemeente de publieke dimensie van de ruimtelijke ordening en streeft de gemeente naar een optimale allocatie van de schaarse ruimte. Deze nota Grondbeleid 2009 is een actualisatie van de nota Strategisch Grondbeleid uit De nota is opgesteld om de periode het grondbeleid voor de gemeente Dordrecht te formuleren rekening houdend met de Structuurvisie De structuurvisie 2020 bepaalt de ruimtelijke contouren van de stad. Het grondbeleid kan bewust worden ingezet bij de uitvoering van de ruimtelijke ordening van Dordrecht. Deze nota bevat een overzicht van de mogelijke instrumentaria, de inzet specifiek van deze instrumentaria in de regio en in het bijzonder in de gemeente Dordrecht. Verder zullen in deze nota de verantwoording van de keuze van de inzet van het grondbeleid aan de orde komen, evenals het beheer dat voortvloeit uit het in bezit hebben van gronden en opstallen ten behoeven van (her)-ontwikkeling. Verder zullen in deze nota de verantwoording van de keuze van de inzet van het grondbeleid aan de orde komen, evenals het beheer dat voortvloeit uit het in bezit hebben van gronden en opstallen ten behoeven van (her)-ontwikkeling. Ten opzichte van de vorige nota, is in deze nota Grondbeleid van de gemeente Dordrecht het grondbeleid gerelateerd aan de werkzaamheden en disciplines binnen het grondbedrijf Dordrecht. Deze nota kan daarom ook worden gelezen als een vertaling van de rol van het grondbedrijf binnen het proces van ruimtelijke ontwikkelingen binnen de stad. Het zal de rol van het Grondbedrijf verduidelijken en houvast bieden bij te maken keuzes. De nota grondbeleid biedt de beleidsuitgangspunten, de kaders en de instrumenten om invulling te geven aan de regie die een gemeente wil voeren op de ruimtelijke ontwikkelingen in de stad. Het grondbeleid kan als strategisch instrument worden ingezet ter ondersteuning van het ruimtelijk beleid. Op basis van de gewenste rol van de gemeente dient op hoofdlijnen te worden bepaald hoe, wanneer en op welke wijze het instrumentarium van grondbeleid optimaal kan worden ingezet. Voor deze actualisatie zijn twee aanleidingen te benoemen. Ten eerste is er de noodzaak vanuit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (Bbv, 2003) 1. De Bbv schrijft voor dat een gemeente een actuele nota grondbeleid dient te hebben die maximaal 4 jaar oud is. Aangezien de vorige Nota uit 2003 stamt is er de noodzaak om deze te actualiseren. De geactualiseerde nota zal in principe voor een periode van 4 jaar gelden. In 2013 zal een aangepaste en geactualiseerde nota dienen te worden vastgesteld. Ten tweede is per 1 juli 2008 de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) in werking getreden. Door de actualisatie uit te stellen, zijn de laatste ontwikkelingen die zijn veroorzaakt door het inwerking 1 Juridisch gezien wordt met de nota grondbeleid van het college van burgemeester en wethouders voldaan aan de verplichting ex artikel 169 lid 4 Gemeentewet. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

6 treden van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in de nota verwerkt. Hierdoor kan er een actuele nota grondbeleid worden vastgesteld die up-to-date is conform de nieuwe Wro. Met name het instrument Exploitatieplan en de nieuwe wettelijke basis voor anterieure overeenkomsten bieden nieuwe mogelijkheden voor het voeren van een minder actief grondbeleid. Dit komt in deze nota tot uiting. Leeswijzer Om een helder beeld te geven van hoe deze gewenste rol middels het grondbeleid ingevuld kan worden, zal in hoofdstuk 2 het Grondbeleid in het algemeen worden toegelicht. Hierbij komen de verschillende typen grondbeleid en het instrumentaria aan de orde. In hoofdstuk 3 zal dit worden vertaald naar de inzet binnen de gemeente Dordrecht. In dit hoofdstuk wordt voor de lopende projecten inzichtelijk gemaakt welk type grondbeleid gevoerd wordt. Ook wordt hier inzichtelijk gemaakt hoe verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde grondbeleid en wanneer projecten tot een grondexploitatie of een investeringsproject worden gerekend. Dit heeft direct zijn invloed op de rol die het grondbedrijf speelt binnen de verschillende projecten. In hoofdstuk 4 en 5 komt het grondprijsbeleid en het uitgiftebeleid van de gemeente Dordrecht aan de orde. Naast de verschillende mogelijke vormen, worden de gehanteerde methoden onderbouwd. In hoofdstuk 6 is aandacht voor het beheer dat voorvloeit uit het in eigendom hebben van gronden en panden ten behoeven van herontwikkeling. Hier wordt de relatie met het Vastgoedbedrijf van de gemeente Dordrecht beschreven. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

7 2 GRONDBELEID Ten behoeve van de leesbaarheid van deze nota komen in dit hoofdstuk alleen de belangrijkste aspecten van het grondbeleid in het algemeen aan de orde. De theoretische achtergrond van het aspect grondbeleid wordt nader toegelicht in bijlage 1. Deze grondbeleidsadpecten zullen leiden tot een aantal beleidsuitgangspunten die de basis zijn voor het grondbeleid de komende jaren. 2.1 Algemeen Grondbeleid is de wijze waarop de overheid omgaat met het grondgebruik ter ondersteuning van het ruimtelijk beleid. Gemeentelijk grondbeleid is onlosmakelijk verbonden met de gemeentelijk regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid. Het is een beleidsterrein met doorgaans omvangrijke financiële transacties en aanzienlijke risico s. Van belang is te benadrukken dat het grondbeleid geen doel op zich is maar een instrument ten behoeve van het beleid op andere terreinen zoals ruimtelijke ordening, wonen, onderwijs, natuur, economische zaken en milieu. De doelstellingen van het grondbeleid in het algemeen en van de gemeente Dordrecht in het bijzonder zijn: het bevorderen van (ver)nieuwbouw; het bewerkstelligen van maatschappelijk gewenst, duurzaam en efficiënt ruimtegebruik; streven naar een optimale kwaliteit van het ruimtegebruik, zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt; het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid; het bevorderen van kostenverhaal in geval van private exploitatie en het vergroten van de verdiencapaciteit van de gemeente bij grondexploitaties. Het doel van grondbeleid is (met inzet van financiële en juridische instrumenten) een bijdrage te leveren aan een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de gemeente (in kwaliteit en kwantiteit). Het grondbeleid heeft een (be)dienende rol bij de planvorming en planuitvoering van ruimtelijke plannen en is ondersteunend aan de regie bij realisatie van ruimtelijke beleid. 2.2 Typen grondbeleid De rol van de gemeente met de daarbij behorende inzet van financiële en juridische instrumenten is afhankelijk van de gekozen vorm van grondbeleid. Vanuit de theorie worden drie typen onderscheiden, waarbij in de praktijk de een de ander niet hoeft uit te sluiten: A. Actief grondbeleid; B. Passief grondbeleid; C. Facilitair grondbeleid. Met de verschillende typen grondbeleid is in meer of mindere mate sprake van grondeigendom, mogelijkheden voor kostenverhaal, mogelijkheden voor het stellen van randvoorwaarden voor ruimtelijke ontwikkeling en risico s. A. Actief grondbeleid Een actief grondbeleid is gericht op het verwerven, bouwrijp maken en uitgeven van gronden. Een belangrijke reden om de voorkeur te geven aan een actief grondbeleid is dat grondeigendom de mogelijkheid geeft om substantieel mee te delen in de winst op de locatieontwikkeling en sturing te geven aan de planontwikkeling. Hierbij moet wel rekening gehouden worden met de grotere financiële risico s die dat met zich meebrengt ten opzichte van een passief of facilitair grondbeleid. B. Passief grondbeleid Passief grondbeleid houdt in dat de gemeente zich als overheid beperkt tot de regiefunctie en daarmee randvoorwaarden stelt. De grondexploitatie wordt dan door een derde uitgevoerd, de Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

8 gemeente voert de publiekrechtelijke procedures en neemt doorgaans de openbare ruimte na oplevering in eigendom en beheer. Vooraf wordt vastgelegd aan welke eisen deze openbare ruimte moet voldoen. Voordelen van passief grondbeleid zijn de geringe financiële risico s en beperkte conjunctuurgevoeligheid ten opzichte van een actief grondbeleid. Nadelen van passief grondbeleid is dat het weinig zekerheid omtrent de uitvoering van bestemmingsplannen wordt gegeven. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is er verandering gekomen in de sturingsmogelijkheden voor de gemeente gekomen met betrekking tot fasering en tempo van realisatie.dit komt in paragraaf 2.3 aan de orde waarin het grondbeleidsinstrumentarium wordt besproken. C. Facilitair grondbeleid Als tussenvorm van actief en passief grondbeleid kan de gemeente op verschillende manieren samenwerken met private partijen. Dit wordt facilitair grondbeleid genoemd. De gemeente is nog wel actief maar neemt gezamenlijk met marktpartij(en) het initiatief om tot uitvoering van het grondbeleid te komen. Deze samenwerkingsvormen staan in de praktijk bekend onder de naam Publiek Private Samenwerking (PPS). Uitgangspunt voor samenwerking is dat het een meerwaarde dient op te leveren voor partijen en dat de samenwerking niet in strijd is met de bestaande (aanbestedings)regels. Zie hiervoor paragraaf 2.5. Toepassing van een PPS in een grondexploitatie wordt doorgaans ingegeven vanuit de mogelijkheden van deling van winst en risico, kennisbundeling en/of grond- of vastgoedposities. Om invulling te geven aan haar grondbeleid, hetzij een actief hetzij een meer faciliterend beleid, kan de gemeente gebruik maken van een aantal wettelijke instrumenten. Deze instrumenten komen aan de orde in paragraaf 2.2. Beleidskeuze per project In algemene zin kan worden gesteld dat de gemeente Dordrecht initiatieven neemt om de gewenste ruimtelijke ontwikkeling te realiseren en private initiatieven ondersteunt die binnen dit kader passen. Bij ruimtelijke ontwikkelingen ziet de gemeente het als haar taak altijd de regie te voeren. De mate waarin de gemeente daarbij zelf investeert en risico loopt zal per project verschillen. De voor- en nadelen van de verschillende typen grondbeleid worden verder toegelicht in de bijlage. Om snel een overzicht te hebben van de relaties tussen de varianten in grondbeleid en de belangrijkste eigenschappen, is het grondbeleid in onderstaand schema afgezet tegen de aspecten grondeigendom, mogelijkheden voor kostenverhaal, voorwaarden aan ruimtelijke ontwikkeling en de risico s. Op basis van de invulling van de tabel kan een keuze worden gemaakt voor het te hanteren type grondbeleid. Mogelijkheid van invloed door gemeente op: A Actief Grondbeleid B Passief Grondbeleid C Faciliterend/ PPS Grondbeleid Grondeigendom Kostenverhaal Voorwaarden aan ruimtelijke ontwikkeling Risico s (relatieve beoordeling: ++ = veel invloed door gemeente op, - = weinig invloed van gemeente op) Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

9 2.3 Grondbeleidsinstrumentarium Om invulling te geven aan het grondbeleid kan de gemeente gebruik maken van een aantal wettelijke instrumenten. Onderstaand worden de verschillende instrumentaria genoemd die verder uitgewerkt zijn in bijlage 1. De grondexploitatiewet en de samenwerkingsvormen worden in deze paragraaf wel apart besproken. De grondexploitatiewet omdat dit een nieuw element is binnen de ruimtelijke ordeningswetgeving en de samenwerkingsvormen omdat er onduidelijkheid bestaat over de mogelijkheden in relatie tot de aanbestedingsproblematiek. Het instrumentarium is onder te verdelen in Publiekrechtelijk instrumentarium en privaatrechtelijk instrumentarium. Hieronder zijn deze twee weergegeven met bijbehorende instrumenten met daarachter hun doel. Publiekrechtelijk instrumentarium Bestemmingsplan (Ruimtelijke eisen); Wet voorkeursrecht gemeenten, WvG (Verwerving); Onteigening (Verwerving); Exploitatieplan (Kostenverhaal en ruimtelijke eisen). Privaatrechtelijk instrumentarium Minnelijke verwerving; Anterieure en posterieure overeenkomsten(kostenverhaal); Samenwerkingsovereenkomst volgens verschillende modellen. Een en ander is verwoord onderstaand schema dat duidelijk maakt waarvoor de verschillende instrumentaria kan worden ingezet en of de inzet berust op overeenstemming tussen partijen (privaatrechtelijk) of dat het afdwingbaar is door de gemeente (publiekrechtelijk). Publiek rechtelijk Privaat rechtelijk Kostenverhaal Ruimtelijke Regie Bestemmingsplan X X WvG X Onteigening X Exploitatieplan X X X Minnelijke verwerving X X X Anterieure-en X X posterieure overeenkomst Samenwerkingsovereenkomsten X X X De inzet van het grondbeleidinstrumentarium wordt mede sturend voor tijdige uitvoerbaarheid van ruimtelijke programma s en/of locaties. Formulering van de doelstellingen van het grondbeleid dient derhalve vooraf te gaan aan de bestemmingsplanvoorbereiding per locatie.(2.2) Per locatie zal een ontwikkelstrategie worden opgesteld. (2.5) Zie bijlage 3 voor het format van de ontwikkelstrategie. Hoewel per locatie wordt bezien welke grondbeleidsinstrumenten het beste kunnen worden ingezet, kan een meer algemene beleidslijn worden vastgesteld. Deze beleidslijn wordt ingegeven vanuit de doelstellingen van het grondbeleid, te weten: bewerkstelligen van maatschappelijk gewenst, duurzaam en efficiënt ruimtegebruik; streven naar een optimale kwaliteit van het ruimtegebruik; bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over de verschillende participanten; maximaliseren van kostenverhaal in geval van particuliere exploitatie en het vergroten van de verdiencapaciteit van de gemeente bij grondexploitaties. Kernachtig gesteld wil de gemeente Dordrecht maximale regie en opbrengsten tegen minimale kosten en beperkte risico s. Bepaald dient te worden, welk type grondbeleid hierbij past. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

10 2.4 Grondexploitatiewet De Wet ruimtelijke ordening die per 1 juli 2008 in werking is getreden, bevat een regeling die betrekking heeft op de grondexploitatie, de Grondexploitatiewet. De grondexploitatiewet beoogt de positie van gemeenten tegenover particuliere grondexploitanten te versterken door mogelijkheden te bieden voor kostenverhaal en regievoering. Door het ministerie van VROM is in februari 2008 de handreiking Grondexploitatiewet uitgegeven. Deze biedt handvatten voor de toepassing van de wet in de praktijk. Als een bouwlocatie wordt (her)ontwikkeld, worden door de overheid kosten gemaakt voor het bouwrijp maken van de gronden, de aanleg van nutsvoorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte. De gemeente wil de kosten van ontwikkelingen zo veel mogelijk verhalen op de eigenaren van de profijt hebbende gronden in zo n gebied ( kostenverhaal ). Dit is zeker het geval wanneer die gronden door dergelijke investering van de overheid in waarde stijgen. Daarnaast heeft de gemeente veelal de wens om aan de grondeigenaren die de nieuwe bestemmingen willen realiseren voorwaarden te stellen aan de wijze waarop zij mogen realiseren ( regievoering ). In beide opzichten - kostenverhaal en regievoering - beschikte de gemeente tot 1 juli 2008 over beperkte middelen om haar doelstellingen te bereiken. Voor het kostenverhaal golden drie methoden: via gemeentelijke gronduitgifte en door middel van een exploitatieovereenkomst (op grond van de gemeentelijke exploitatieverordening). Nu biedt de wet middels de grondexploitatiewet meer zekerheid. In het geval dat er met de private partij geen privaatrechtelijke overeenkomst kan worden gesloten, biedt het exploitatieplan zekerheid om kosten afdwingbaar te verhalen. De Grondexploitatiewet voorziet in de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van gemeenten ten aanzien van kostenverhaal en regievoering over de locatieontwikkeling: het zogeheten publiekrechtelijk spoor. Via het zogenaamde exploitatieplan kan de gemeente afdwingbaar uitvoering geven aan het kostenverhaal en regievoering. Daarnaast biedt de wet echter de mogelijkheid aan gemeenten om hun doelstellingen op dit vlak in de contractuele sfeer te effectueren: het zogeheten privaatrechtelijk spoor. De wetgever heeft aangegeven de voorkeur te geven aan het privaatrechtelijk spoor, zoals dit ook voor de inwerkingtreding van de nieuwe Wro het geval was. Dit kostenverhaal kan samengevat weergegeven worden met onderstaande tabel. Anterieure overeenkomst Vaststellen exploitatieplan Posterieure overeenkomst Kostenverhaal mogelijk Basis voor kostenverhaal Kostenverhaal met basis: met wederzijdse overeenstemming. van voorzieningen binnen en buiten het exploitatiegebied met basis: - exploitatieplan. - profijt; - toerekenbaarheid; - proportionaliteit. Voorts biedt de wet de mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst in principe alle afspraken op te nemen die partijen overeen willen komen. Dit kunnen met name zaken zijn die niet via het exploitatieplan overeengekomen kunnen worden. Er kunnen bijvoorbeeld afspraken gemaakt worden over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen, in Dordrecht benoemd als Bovenplanse Investeringen (BoPI). Dit biedt de gemeente een instrument om bijvoorbeeld in verband met een planologische wijziging ten behoeve van rode functies (bouwbestemmingen) te verlangen dat de betrokken marktpartijen andere maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging e.d. (mede-)financieren. Om kosten te kunnen verhalen, die worden gemaakt vanwege of werken / werkzaamheden die buiten het exploitatiegebied zijn gelegen, dan wel worden gemaakt niet uitsluitend ten behoeve van het exploitatiegebied, moet worden voldaan aan de eisen voor bovenwijkse voorzieningen óf aan de eisen voor bovenplanse investeringen 2. Binnen de gemeente Dordrecht zijn deze eisen vertaald in de Nota Bovenwijkse Voorzieningen Hierin worden bovenwijkse projecten en bovenplanse investeringen (Bijdrage ruimtelijke 2 Voor zover kosten vallen onder het begrip "bovenwijkse voorzieningen", kunnen ze niet ook onder het begrip "bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen" vallen Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

11 ontwikkeling) benoemd. Ook wordt de systematiek besproken om te komen tot een tarief voor bijdrage per vierkante meter uitgeefbare grond. Per project zal in de anterieure fase een afweging gemaakt worden over mogelijk extra verhaalbare kosten ten behoeve van een specifieke ontwikkeling. Indien een gemeente niet voorafgaand aan vaststelling van het bestemmingsplan haar kostenverhaal heeft verzekerd, is zij verplicht tot het opstellen van een exploitatieplan. Afstemming tussen de bestemmingsplanprocedure en de procedure rondom het kostenverhaal is hierbij van groot belang. Als verwacht wordt dat niet aan de eis van anterieur kostenverhaal kan worden voldoen, zal voorafgaand aan het in procedure brengen van het bestemmingsplan, een exploitatieplan moeten worden opgesteld. Voor beide producten zal het grondbedrijf van de gemeente Dordrecht worden ingeschakeld. Dit geldt voor het leveren van input voor het opstellen van de financiële paragraaf bij het bestemmingsplan en voor het opstellen van het onderdeel exploitatieopzet bij een exploitatieplan als dit noodzakelijk wordt geacht. 2.5 Samenwerking overheid en marktpartijen Overheid en marktpartijen zoeken naar samenwerking bij het realiseren van complexe projecten en de herinrichting van het stedelijk en landelijk gebied. Vroegtijdige betrokkenheid van marktpartijen is essentieel voor het afstemmen van het aanbod op de vraag. Dit kan conflicteren met het door de gemeente formuleren van de gewenste prestatie als gevolg van voorkennis bij een eventuele aanbesteding. Omdat de samenwerkingsverbanden die aangegaan worden, vaak langdurig zijn, is het van groot belang dat er vertrouwen is tussen partijen. Bij de vormgeving van die samenwerking moeten tal van praktische en juridische vraagstukken worden opgelost. De Reiswijzer 3 die is opgesteld door het ministerie van VROM komt hierin tegemoet. Als gevolg van Europese regelgeving bestaat onduidelijkheid over de mogelijkheden om samenwerkingsverbanden met ontwikkelaars aan te gaan vanwege aanbestedingsregels. De begrippen selectie en aanbesteding nemen in de Europese en in de Nederlandse jurisprudentie een belangrijke plaats in. Daarom besteedt de Reiswijzer veel aandacht aan het onderscheid tussen een aanbesteding op grond van Nederlandse of Europese richtlijnen, een vrije selectie van marktpartijen en aan de mogelijkheden voor een één-op-één samenwerking tussen overheid en marktpartijen. Juridische voorschriften waarvan er vele zijn binnen de gebiedsontwikkeling, mogen nooit leiden tot een afnemend enthousiasme voor marktinitiatieven of voor planvorming bij overheden. Dit zou de dood in de pot betekenen voor de kwaliteitsverbetering binnen het bestaand bebouwd gebied en daarbuiten en daarmee voor een belangrijke economische activiteit in Nederland. Wij kunnen ons in Nederland gelukkig prijzen met een innovatieve marktsector en een overheid, die bereid is een actieve grondpolitiek te voeren. De Reiswijzer maakt duidelijk, dat er binnen het juridische kader van de nationale en Europese regelgeving veel mogelijkheden zijn om de samenwerking vorm te geven. De Nederlandse praktijk van samenwerking bij gebiedsontwikkeling blijft mogelijk, maar er moet tijdig nagedacht worden over wat wel en niet mag. Dit staat uitvoerig beschreven in de Reiswijzer. In het geval dat de gemeente Dordrecht een samenwerking aan wil gaan met private partijen, zal hierover door het grondbedrijf een integraal advies worden gegeven in een ontwikkelstrategie. De Reiswijzer zal hierbij door de gemeente Dordrecht worden geraadpleegd en dienen als uitgangspunt. In bijlage 2 is het processchema voor samenwerking weergegeven uit de Reiswijzer 2.6 Grondbeleid in de Regio Binnen de Regio is er overleg tussen de gemeenten Dordrecht, Zwijndrecht, Alblasserdam, Hendrik Ido Ambacht, Papendrecht en Sliedrecht. Als regionale belangen spelen, wordt vanuit het regionale samenwerkingsverband van de Drechtsteden opgetreden. Specifiek regionaal grondbeleid is er niet 3 Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2009 een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden, Ministerie van VROM, 2009 Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

12 in de Drechtsteden. Wel zijn een aantal belangrijke gezamenlijk gedragen visies en strategieën op het gebied van economische ontwikkeling vastgesteld door de Drechtraad. Dit betreft de bedrijventerreinenstrategie De Drechtse Poort, de kantorenstrategie High Five en de economische visie Het werkt met water. Daarnaast speelt ook de woonvisie Drechtsteden Spetterend wonen in de Drechsteden- een rol bij het regionale beleid. Een orgaan dat binnen de Drechtsteden actief is op het gebied van uitvoering, is de Regionale Ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden (ROM-D). Nadat de haalbaarheidsfase van een project is afgerond, kan de gemeente beslissen de uitvoering hiervan onder te brengen bij de ROM-D. Afstemming en samenwerking binnen de regio wordt steeds belangrijker. Het is daarom ook wenselijk om ook het grondbeleid regionaal af te stemmen. Momenteel lopen al gesprekken voor het regionaal afstemmen van de grondprijzen. (2.8) 2.7 Beleidsformuleringen hoofdstuk 2: 2.A Bij ruimtelijke ontwikkelingen voert de gemeente de regie waarbij het grondbeleid ondersteunend is. 2.B Formulering van de invulling van de doelstellingen van het grondbeleid dient vooraf te gaan aan de bestemmingsplanvoorbereiding per locatie. 2.C De keuze voor het te hanteren grondbeleid wordt bepaald door de relatie met de belangrijkste verschillende eigenschappen horend bij de verschillende typen grondbeleid, te weten het grondbezit, mogelijkheden tot kostenverhaal, mogelijkheid tot het scheppen van voorwaarden aan de ruimtelijke ontwikkeling en de mate van de risico s. 2.D De gemeente Dordrecht zal per project een afweging maken met betrekking tot de inzet van de verschillende grondbeleidsinstrumentaria. De voorkeur gaat hierbij uit naar het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, maar inzet van publiekrechtelijke instrumenten wordt niet uitgesloten als dit noodzakelijk is om de gewenste regie op de inrichting van de Ruimtelijke Ordening te bereiken. 2.E Het grondbedrijf zal middels een ontwikkelstrategie een integraal advies geven over de samenwerkingsmogelijkheden met private partijen, waarbij rekening wordt gehouden met de Europese aanbestedingsregels. 2.F Het grondbedrijf levert input voor de financiële paragraaf op van het bestemmingsplan. 2.G Het grondbedrijf stelt de exploitatieopzet op voor een exploitatieplan op voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure als verwacht wordt dat kostenverhaal niet verzekerd zal kunnen worden middels een anterieure overeenkomst. 2.H Momenteel bestaat nog geen regionaal grondbeleid. Het is wenselijk om daar de komende jaren invulling aan te geven, onder andere op het gebied van een regionaal grondprijsbeleid. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

13 3 INZET GRONDBELEID GEMEENTE DORDRECHT Op basis van de eerder beschreven theoretische mogelijkheden wordt bepaald welke beleidsinstrumenten de gemeente Dordrecht op welke momenten, op welke wijze en waar zal inzetten ter realisatie van haar doelstellingen. Met het in werking treden van de nieuwe wetgeving, zal meer aandacht moeten worden besteed aan de relaties tussen het grondbeleid, bouwvergunningen en de planjuridische aspecten. Zo kan het zijn dat de gemeente in bepaalde gevallen ervoor kiest pas een bestemmingsplan vast te stellen als zij met alle eigenaren privaatrechtelijke contracten heeft gesloten, zodat zij geen exploitatieplan hoeft vast te stellen. Bij nieuwe plannen zal de gemeente Dordrecht derhalve in een vroegtijdig stadium een globale grondexploitatie opzetten als basis voor de ontwikkelstrategie. Deze globale grondexploitatie dient tevens de basis te zijn voor het eventuele exploitatieplan ingeval kostenverhaal op voorhand (middels anterieure overeenkomsten) niet is verzekerd. Vanuit het belang van maximale sturing, kostenverhaal en winstmaximalisatie (actief grondbeleid) zal samenwerking met marktpartijen en/of particuliere eigenaren noodzakelijk zijn. De structuurvisie 2020 vormt het stedelijk ruimtelijk kader en motiveert waarom een ontwikkeling wenselijk wordt geacht. De structuurvisie geeft een richtlijn voor de inzet van verschillend instrumentarium om regie te kunnen voeren op de ruimtelijke ontwikkeling. In de uitvoeringsstrategie van de structuurvisie staan projecten genoemd met daarbij de rol die de gemeente wil spelen. Deze komen hier terug in paragraaf Keuze op inzet van grondbeleid Door de verschillende kenmerken van ontwikkelgebieden, is het van belang een goede keuze te maken in het te voeren grondbeleid om op die manier de gewenste sturing te kunnen geven aan de ruimtelijke ontwikkelingen in het betreffende gebied. De gemeente Dordrecht kiest hierbij voor een sturend grondbeleid. Sturend grondbeleid hoeft hierbij niet altijd gekoppeld te worden aan een actief grondbeleid. Onder sturen kan ook regisseren in een procesmatige rol worden verstaan. Hierbij ligt de nadruk op het creëren van een door alle bij een ontwikkeling betrokken partijen gemeenschappelijk gedragen visie. Dit houdt in dat de feitelijke keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid afhankelijk is van de concrete situatie. Door het college van burgemeester en wethouders wordt op basis van een analyse de keuze bepaald. Leidend is steeds de wens tot maximale gewenste regievoering op de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. Het gaat om de, indien gewenst, tijdige inzet van grondbeleidsinstrumenten, toegespitst op de locatie en situatie, die leidt tot de bestuurlijk gewenste verandering in het ruimtelijk grondgebruik. De richting van het gemeentelijke grondbeleid voor Dordrecht is aangegeven in de structuurvisie Dit laat overigens onverlet dat voor de gemeente Dordrecht op voorhand geen vormen van grondbeleid zijn uitgesloten. In hoofdstuk 2 is reeds een tabel opgenomen waaruit blijft welke aspecten van invloed zijn op de keuze voor een type grondbeleid. Deze tabel kan verder gespecificeerd worden naar de volgende factoren die bij de afweging voor het te kiezen grondbeleid een rol spelen, te weten: de mogelijkheid, gelet op de marktsituatie, tot het verwerven van grond; het gemeentelijk ambitieniveau voor wat betreft de locatie en/of de omgeving; de noodzaak tot sterke gemeentelijke sturing om de gemeentelijke doelen te bereiken; het risicoprofiel; de mate waarin een positief exploitatieresultaat wordt verwacht; de specifieke benodigde deskundigheid; de ontwikkelingstermijn. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

14 De gemeente Dordrecht onderscheidt binnen ontwikkelgebieden, 3 typen locaties die elk een specifieke vorm van grondbeleid kennen. Er wordt onderscheidt gemaakt naar een locatie met Strategische Ontwikkelprioriteit, een Derdenontwikkeling of een Vereveningslocatie. Deze worden hieronder verder toegelicht, waarbij met name het effect van de nwro wordt belicht. 1. Strategische ontwikkelingsprioriteit Dit zijn ontwikkelingen die vanuit het programma en/of de strategische ligging belangrijk zijn voor de stad en waarbij de gemeente een sterke regierol wil vervullen. Vooral bij deze categorie ontwikkelingen kan de aanpassing van de wetgeving leiden tot andere afwegingen dan die in het verleden werden gemaakt. Gezien de extra sturingsmogelijkheden die de gemeente door de nieuwe wetgeving heeft, zal de keuze tot een actief aankoopbeleid goed moeten worden beargumenteerd. Het is denkbaar dat er minder vaak voor actief aankoopbeleid wordt gekozen. De positie van de gemeente ten behoeven van kostenverhaal en invloed op ruimtelijke doelstellingen is met deze wetgeving immers veel sterker dan in het verleden. Deze keus zal per ontwikkeling in de ontwikkelstrategie worden gemaakt. De nadruk zal bij deze ontwikkeling liggen op de regierol van de gemeente in de zin sturing op het proces. Per ontwikkeling zal de keuze gemaakt moeten worden of een actief of faciliterend grondbeleid zal worden gevoerd. 2. Derdenontwikkeling Derdenontwikkelingen zijn ontwikkelingen die de gemeente overlaat aan private partijen. Hierbij geldt een passief grondbeleid. De invoering van de Wro biedt juist voor dit type projecten meer zekerheid om kostenverhaal toe te kunnen passen, desnoods afdwingbaar met een exploitatieplan. Bij deze projecten was de kans groot dat op vrijwillige basis geen kostenverhaal plaatsvond. Voor invoering van de Wro was het niet mogelijk deze kosten te verhalen afgezien van baatbelasting. Baatbelasting werd niet toegepast omdat dit ongewenste neveneffecten met zich meebracht. Bij de Derdenontwikkeling zal de grondpositie beperkt zijn/blijven door de keus voor een passief grondbeleid. 3. Vereveningslocatie Op deze ontwikkelingen wordt een positief financieel resultaat verwacht dat ingezet kan worden ten behoeve van projecten die verliesgevend zijn. Daarom wordt bij dit type locaties gekozen voor een actief grondbeleid. In het geval dat de grond die benodigd is voor planontwikkeling bijna volledig in handen is van de gemeente, is het voor de gemeente eenvoudiger om regie te voeren. Kostenverhaal en programmering wordt geheel bepaald door gemeente door middel van een overeenkomst. Bij een vereveningslocatie zal de gemeente streven naar 100% gemeentelijk eigendom 4. De nieuwe wetgeving zal voor deze projecten weinig effect hebben. Om ontwikkelingen optimaal te kunnen beïnvloeden en om op vereveningslocaties de winst te kunnen maximeren, kiest de gemeente Dordrecht in algemene zin voor een actieve regierol. Dit kan betekenen dat wordt overgegaan tot actief grondbeleid en dus het aankopen van gronden ten behoeve van plansturing. Om dit verder te concretiseren worden de verschillende ontwikkelgebieden in de volgende paragraaf benoemd aan de hand van de Structuurvisie Indeling van projecten volgens Structuurvisie 2020 De type gebieden die conform de structuurvisie Dordrecht 2020 worden onderscheiden, zijn ontwikkel- en consolidatiegebieden. Bij consolidatiegebieden is er slechts sprake van kleinschalige initiatieven. Consolidatiegebieden worden onderscheiden in vier bestemmingen: Woonwijken, Bedrijventerreinen, Agrarisch gebied en Recreatie- of Natuurgebied. Hierop wordt verder niet ingegaan omdat hier geen ontwikkelingen plaatsvinden en derhalve per definitie een passief grondbeleid wordt gevoerd. Binnen de ontwikkelgebieden worden de volgende categorieën onderscheiden: 4 Voorafgaand aan de planologie wordt getracht de strategische locaties te verwerven. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

15 Centrumplannen (bruisende binnenstad) Hierbij ligt de nadruk op het versterken van functie met kleine projecten die boven het karakter van het beheersgebied uitgaan. Het project Achterom/Bagijnhof is een goed voorbeeld van een centrumplan. Transformatiegebieden Dit zijn perspectiefvolle locaties nabij centrumgebieden, die door gebrek aan ruimte aan potentie winnen. Deze gebieden behoeven veelal een nieuwe stedenbouwkundige structuur. Een voorbeeld van een transformatiegebied is het Maasterras. Herstructurering In deze gebieden zal de bebouwing en omgeving aanpast moeten worden aan de veranderende marktomstandigheden om toekomstbestendige omgeving te verkrijgen. Het project Dordt West valt onder de categorie herstructurering. Uitleglocaties Dit betreft locaties met nieuwbouw woningbouw en bedrijventerreinen, aan de randen van bestaande bebouwing. Ontwikkeling is relatief eenvoudig door het ontbreken van bestaande bebouwing en stedenbouwkundige structuur. Als voorbeeld hiervan kan de Zuidpolder worden genoemd. Ontwikkeling recreatie-/natuurgebieden Deze gebieden spreken voor zich. Het project Nieuwe Dordtse Biesbosch is een dergelijke ontwikkeling. Nieuwe keuzes behoren integraal te worden onderzocht en te worden verwerkt in een ontwikkelingsstrategie. Voor een dynamische uitvoeringsstrategie is een continue afstemming noodzakelijk tussen programma, tijd en geld. De projecten zijn onder andere gebaseerd op lokale en regionale beleids- en uitvoeringsprogramma s zoals Woonvisie Drechtsteden, Regionale Bedrijventerreinenstrategie. Die documenten geven mede richting aan de keuzen die worden gemaakt. Vervolgens kent elk type ontwikkelgebied een passende vorm van grondbeleid. Om het sturend grondbeleid concreet handen en voeten te geven, geldt voor de gemeente Dordrecht als uitgangspunt de typologieën zoals die zijn omschreven in de vorige paragraaf. Steeds wordt de vorm of het instrument genomen dat in de betreffende situatie het sturende grondbeleid (de zo maximaal mogelijke invloed van de gemeente) maximaal gestalte zal geven. De tabel zoals weergegeven in hoofdstuk 2 speelt hierbij ook een rol. De ontwikkelgebieden uit de Structuurvisie worden daarom in de volgende paragraaf samengevoegd met de typelogiën van het grondbeleid om zodoende een concreet handvat te creëren voor het hanteren van het gewenste type grondbeleid bij toekomstige ontwikkelingen. 3.3 Toepassing grondbeleid op verschillende soorten plannen In de door de gemeenteraad vastgestelde structuurvisie Dordrecht 2020, die de basis vormt voor het gemeentelijk ruimtelijke ontwikkelingsbeleid, wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten plannen. Hierbij zijn voorzieningen voor woningbouw, bedrijven en groen niet apart onderscheiden. Per in ontwikkeling te nemen project wordt door de gemeente nagegaan welke grondbeleidsinstrumenten in dat project zullen worden toegepast, onafhankelijk van het feit of een marktpartij of de gemeente het initiatief neemt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de typeringen zoals deze in paragraaf 3.1 aan de orde kwamen, zoals de Strategische Ontwikkelprioriteit, Derdenontwikkeling en Vereveningslocatie. Hierna volgen per soort type ontwikkelgebied uit paragraaf 3.2 de nadere afwegingen die een rol spelen bij de inzet van grondbeleid. Centrumplannen Deze plannen vallen veelal onder de categorie Strategische Ontwikkelprioriteit of de Derdenontwikkeling. In het geval dat de locatie een Strategische Ontiwkkelpiroriteit betreft, zal bij het ontwikkelen van binnenstedelijke plannen, de gemeente een meer faciliterende rol spelen. Uitgangspunt zal altijd een minimaal kostenneutrale ontwikkeling zijn. De gemeente zal dit nastreven door met betrokken partijen tot een privaatrechtelijke overeenkomst te komen en indien noodzakelijk maximale inzet van de haar ter beschikking staande grondbeleidsinstrumenten. Als voorbeeld hiervan kan de ontwikkeling op het St. Suraplein worden genoemd. Transformatiegebieden en herstructurering In (her)ontwikkelingsprojecten ten behoeve van sociale woonvoorzieningen, zoals ouderen- of jongeren-huisvesting zal de gemeente een initiërende en regisserende rol willen spelen. Dit betekent dat deze locaties behoren tot de categorie Strategische Ontwikkelprioriteit. Deze Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

16 ontwikkelingen zijn doorgaans dermate complex, dat samenwerking met marktparijen onontbeerlijk is. Dit betekent per definitie het voeren van een faciliterend grondbeleid. Indien noodzakelijk voor het tot ontwikkeling brengen van bepaalde zeer complexe gebieden, waar de markt niet wil investeren, kan de gemeente een actief grondbeleid voeren. Ook een actief grondbeleid kan natuurlijk leiden tot samenwerking met marktpartijen. Ook zeer strategische locaties vanuit het oogpunt van sturing op opbrengstpotentie kunnen aanleiding zijn voor een actief grondbeleid in Transformatie- en Herstructureringsgebieden. Voorbeeld van een transformatiegebied is de Stadswerven en van een herstructurering is het project Dordt West een goed voorbeeld. Bij herstructurering van bedrijfsterreinen is het vereist dat de gemeente actief is. Dit voornamelijk om het economisch beleid van de gemeente maximaal gestalte te kunnen geven. Openvallende ruimte moet daarom duurzaam, maar ook passend worden ingevuld. Uitgangspunt zal altijd zijn een minimaal kostenneutrale ontwikkeling. De gemeente zal dit nastreven door maximale inzet van de haar ter beschikking staande grondbeleidsinstrumenten, waarbij de voorkeur uitgaat om privaatrechtelijke afspraken te maken. Uitleglocaties In de uitbreidingsplannen zal de gemeente een actief grondbeleid voeren. Dit betekent dat deze gebieden behoren tot de categorie Vereveningslocaties. Het verwervingsbeleid is gebaseerd op de structuurvisie Dordrecht 2020 en de daaruit te herleiden projecten met grondexploitaties. In uitzonderlijke situaties worden strategische aankopen buiten de vastgestelde projecten gedaan. Hierbij moet opgemerkt worden dat Dordrecht niet meer over dergelijke locaties beschikt. Indien een uitleglocatie in het bezit is van ontwikkelaars, zal de gemeente een facilitair grondbeleid voeren. Een voorbeeld van een uitleggebied waarbij de grond gedeeltelijk in handen van ontwikkelaars is, is de Zuidpolder. Recreatie- en natuurgebieden Naast de verschillende woningbouwprojecten en bedrijfsterreinen is de gemeente actief met groenen recreatieprojecten. Van deze projecten is het project Nieuwe Dordtse Biesbosch het meest aansprekende voorbeeld. Een dergelijke ontwikkeling is voor de gemeente Dordrecht een Strategische Ontwikkelprioriteit. Omdat het hierbij voor marktpartijen niet interessant is om te investeren, is de gemeente aangewezen op een actief grondbeleid. In principe wordt de grond verworven van agrariërs. In enkele gevallen is de grond in eigendom van ontwikkelaars die in deze gebieden posities hebben verworven vanuit speculatieoogpunt. Uitgangspunt is dat de grond, al dan niet in handen van ontwikkelaars, wordt verworven zonder dat daar een bouwclaim elders in de gemeente voor wordt verleend. 3.4 Verwervingen Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen aankopen, te weten strategische verwervingen, planmatige verwervingen en gelegenheidsaankopen. Waar bij Strategische- en planmatige verwervingen sprake is van een pro-actief beleid en bij gelegenheidsaankopen sprake is van een reactief beleid. Als voorbeeld hiervan kunnen respectievelijk de gronden in Dordste Kil IV, de gronden ten behoeve van de aanleg van de Landbouwweg en gronden die aangeboden worden door een ontwikkelaar/particulier worden genoemd Strategische verwervingen Strategische verwervingen zullen bijdragen aan de ontwikkeling van een gebied in de toekomst. De gemeente Dordrecht zal slechts tot strategische aankopen over gaan als de bewuste percelen grond geografisch strategisch in het beoogde plangebied zijn gesitueerd en noodzakelijk worden geacht vanuit sturingsmogelijkheden. Een andere reden kan zijn dat de gronden aangekocht worden vanuit een mogelijk vereveningsperspectief of vanuit noodzaak tot planrealisatie. Strategische verwervingen zullen in de toekomst meer dan voorheen bezien moeten worden in het kader van de economische situatie en in relatie tot de totale ontwikkelportefeuille. De ruimtelijke wens om een locatie tot ontwikkeling te brengen moet worden bezien in relatie tot de financiële aspecten van de deal. Daarbij zou een aankoop minimaal moeten leiden tot een budget neutrale operatie. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

17 In beginsel zullen niet alle percelen worden aangekocht. Dit is onder andere het geval bij locaties van het type Strategische Ontwikkelingsprioriteit en bij Vereveningslocaties. Bij een mogelijke verwerving wordt bezien tot welke van de drie categorieën het gebied behoort. Deze categorisering wordt onder andere gebruikt om de verwervingsstrategie te bepalen. Om reden van liquiditeit en toekomstige vereffening van boekwaarden, dienen strategische aankopen tot een minimum beperkt te blijven. Uitzondering hierop wordt gemaakt als de gronden worden aangekocht vanuit een vereveningsperspectief. Dit is het geval als met de gronden opbrengsten kunnen worden gegenereerd die kunnen worden ingezet ten behoeve van de realisatie van wenselijke verliesgevende ontwikkelingen. De praktijk zal doorgaans zijn dat niet alle percelen grond in een plangebied in eigendom zijn verworven dan wel kunnen worden verworven 5. Hierbij moet ook aandacht zijn voor de risico s die een verwervingen met zich meebrengen. In gevallen dat de verwervingen worden gedaan ten behoeven van de uitvoering van concrete projecten, zoals bijvoorbeeld de Zuidpolder, zijn de risico s meer beperkt. De daadwerkelijke aankopen zullen gedaan worden door de taxateur/verwerver van het grondbedrijf. Deze zal hierbij op commerciële wijze onderhandelen met de verkoper Planmatige verwerving Een planmatige verwerving wordt niet in het Grondbeleidsteam besproken omdat hierover al besluitvorming heeft plaatsgevonden via het vaststellen van de grondexploitatie. Een planmatige verwerving gebeurt in het kader van een project, als een betreffend perceel benodigd is voor uitvoering van het plan. Planmatige verwervingen worden daarom ook direct ingebracht in het project. Voorbeelden hiervan zijn de gronden die worden aangekocht in het kader van het project Landbouwweg. Zowel een strategische- als een planmatige verwerving zal te allen tijde vergezeld moeten gaan van een globale grondexploitatie, een haalbaarheidsanalyse en de eventuele verwervings- en uitgiftestrategie 6. Andere zaken waar rekening mee wordt gehouden zijn de locale omstandigheden (omvang gebied, beoogde functies, bodemtoestand, aantal eigenaren, etc.); de termijn van de exploitatie tot planrealisatie (hoeveel jaar en meer) en de winstpotentie (maximaal procent) Gelegenheidsaankopen Voor gelegenheidsaankopen gelden dezelfde overwegingen als voor strategische verwervingen. Gelegenheidsaankopen worden alleen gedaan indien deze door de gemeente voor een ontwikkeling noodzakelijk worden geacht en er een tijdelijke rendabele invulling aan kan worden gegeven Grondbeleidsteam In het geval dat er gekozen wordt voor toepassing van actief grondbeleid, wordt binnen de gemeente Dordrecht het Grondbeleidsteam ingeschakeld dat het college adviseert over de eventuele aankoop. Het Grondbedrijf heeft een Grondbeleidsteam waarin de kennis is vertegenwoordigd van het Grondbedrijf (beleidsmatig, technisch, juridisch en economisch) op basis waarvan wordt besloten om tot verwerving over te gaan. Het Grondbeleidsteam is belast met de (voorbereiding van de) verwerving voor de gemeente. De beslissing om te gaan verwerven, wordt genomen door het college, op voorstel van het Grondbeleidsteam. Dit voorstel zal vertrouwelijk worden behandeld waarover de raad eveneens vertrouwelijk wordt geïnformeerd. 5 6 De redenen kunnen divers zijn waarom niet alle gronden in eigendom verworven (kunnen) worden. Bijvoorbeeld te hoge vraagprijs (i.r.t. boekwaarden en terugverdiencapaciteit)), wens van eigena(a)r(en) tot zelfrealisatie over te gaan, etc. In een beginstadium zijn vele gegevens nog onvoldoende bekend om een goede grondexploitatie en volledige haalbaarheidsanalyse op te kunnen stellen. Voorkomen dient te worden dat cijfers worden geabstraheerd en een eigen waarheid worden. Dergelijke grondexploitaties en analyses moeten derhalve nadrukkelijk betiteld worden als concept waarbij de nodige voorbehouden worden geformuleerd. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

18 Het grondbeleidsteam bestaat uit een ambtelijk deel en een bestuurlijk deel. Het ambtelijk grondbeleidsteam bestaat uit de grondeconoom en een taxateur van het grondbedrijf, een stedenbouwkundige en een beleidsmedewerker. De Strategisch adviseur locatie en gebiedsontwikkeling wordt eveneens betrokken bij het advies. Het ambtelijk grondbeleidsteam informeert het bestuurlijk grondbeleidsteam dat goedkeuring geeft om een voorstel te doen aan het college van burgemeester en wethouders. Het bestuurlijk grondbeleidsteam bestaat uit de wethouders Ruimtelijke Ordening en Grondbedrijf, directeur Stadsontwikkeling, hoofd Grondbedrijf en de grondeconoom van het Grondbedrijf. Over de gronden die zijn aangekocht door het grondbeleidsteam zal jaarlijks in een vertrouwelijke bijlage bij de prognose worden gerapporteerd aan het college. Als hieruit blijkt dat gronden niet meer nodig zijn voor het doel waarvoor ze zijn aangekocht, zal eveneens door het grondbeleidsteam worden besloten tot verkoop. (3.6 en 3.7) 3.5 Grondexploitaties in projecten Niet alle projecten worden vormgegeven via een grondexploitatie. Hierbij worden naast de grondexploitaties, ook investeringsprojecten benoemd. Het karakter van een project bepaalt of het project een grondexploitatie zal krijgen. Een project met een grondexploitatie kent de volgende kenmerken: a) Plannen binnen de grondexploitatie kennen vaak een langjarige looptijd (met zowel kosten als grondopbrengsten). b) Plannen zijn afhankelijk van markt, derde partijen en wetgeving bij de uitvoering en ontwikkeling. c) De opzet van plannen gaat zowel inhoudelijk als financieel van grof naar fijn. De onderbouwing en hardheid van plannen wordt steeds duidelijker bij het verstrijken van de looptijd van een plan. d) Een grondexploitatie kent vele variabelen en uitgangspunten die een forse impact kunnen hebben op de beoogde planuitkomsten. e) Het project wordt voor rekening en risico voor het Grondbedrijf begeleid. In geval van een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM) tussen gemeente en private partijen, voert de GEM een eigen grondexploitatie. De gemeente voert daarnaast een gemeentelijke grondexploitatie. Deze laatste komt voor rekening en risico van het Grondbedrijf. Deze kenmerken zijn te bundelen in de volgende definitie voor een gemeentelijke grondexploitatie die binnen de gemeente Dordrecht gehanteerd wordt: Als er sprake is van een vastgoed (her)ontwikkeling waarbij een transactie plaatsvindt van grond tussen gemeente en private partij met als doel te komen tot herontwikkeling, dan is er sprake van een grondexploitatie. Uit de definitie van een project met grondexploitatie is de omschrijving van een investeringsproject afgeleid: Bij niet-vastgoedontwikkelingen, zoals civieltechnische (bouw)werken en bij opstalontwikkelingen, is er sprake van een Investeringsproject. Voorbeelden van investeringsprojecten zijn de aanleg van infrastructuur, zoals de verbreding van de Mijlweg en de Fly-over N3-A16 en het Hofkwartier. De rol die het grondbedrijf bij de verschillende projecten speelt, valt samen met de indeling naar grondexploitatie en investeringsproject. Als het een grondexploitatie betreft zal het grondbedrijf de financiële verantwoording verzorgen. In het geval dat het een investeringsproject betreft, is dit de projectcontroller van de betreffende sector waartoe het project behoort. Voor een ontwikkeling zonder grondexploitatie kan het Grondbedrijf wel als adviseur worden ingezet. Deze projecten vallen niet onder de financiële verantwoording van het Grondbedrijf, maar onder die van een andere afdeling van de sector Stadsontwikkeling of een van de andere Sectoren binnen de gemeente Dordrecht. Het grondbedrijf adviseert aan het begin van het project over een financiële planoptimalisatie en kan gedurende het project om advies worden gevraagd. Het grondbedrijf blijft wel betrokken bij het project door inzet van de juridische discipline voor het Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

19 opstellen van de contracten, eventuele taxaties en verwervingen en inzet van het ondernemersloket. Vanwege het toenemende belang van juridische contracten en de staatssteundiscussie, is een scherpere adviesrol van het grondbedrijf hierbij noodzakelijk. Daarnaast is het steeds meer van belang dat aan- en verkopen voorzien worden van taxaties. Dit geldt voor zowel de investeringsals voor de grondexploitatieprojecten. De projecten genoemd in de structuurvisie Dordrecht 2020 zijn in de volgende tabel ingedeeld. De projecten worden ingedeeld naar de verschillende categoriën ontwikkelgebieden en type grondbeleid. Ook wordt een aantekening gemaakt of het project een grondexploitatie kent of dat het een investeringsproject betreft. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

20 Ontwikkelgebieden Actief (A) Passief (P) Faciliterend (F) Grond exploitatie* (G) Investeringsproject (I) Uitleglocatie W= Woonwijk B= Bedrijventerrein Transformatie Herstructurering Centrumplan Recreatie / Natuur 1 Stadswerven A G X 2 Oostpoort P G X 3 Leerpark A G I X 4 Sportboulevard A I X 5 Gezondheidspark A G X 6 Belthurepark P F G W 7 Smitsweg P G W 8 Hofkwartier A I X 9 Achterom/ Bagijnhof P I X 10 Dordrecht West F G I W 11 Maasterras A G X 12 Amstelwijck A G B 13 Merwede havens I B 14 Dordtse kil IV A G B 15 Stedenbaan P I Infra (station Leerpark) 16 Stedenbaan (station zuid) P I Infra 17 Zeehavengebied A G B 18 Zuidpolder A G W 19 Vogelbuurt F G W 20 Fly-over A16-N3 P I Infra 21 Nieuwe Dordtse Biesbosch F I X * Waar een project wordt aangemerkt als grondexploitatie, betreft dit grondexploitaties vanaf de haalbaarheidsfase tot grondexploitaties in de uitvoeringsfase. Het is ook mogelijk dat de grondexploitatie als werk van derden wordt uitgevoerd. Deze maken (nog) niet altijd deel uit van de vermogenspositie grondbedrijf. 3.6 Verantwoording van Grondbeleid Op 7 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht geworden. Daardoor is de relatie tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders anders geworden. De gemeenteraad heeft een kader- en normstellende functie gekregen; hij stelt verordeningen, de gemeentebegroting en de jaarrekening vast en controleert het college. Het college is verantwoordelijk voor het bestuur van de gemeente en neemt alle privaatrechtelijke besluiten. De verantwoordelijkheidsverdeling bij het grondbeleid is hiermee in overeenstemming. In deze paragraaf wordt geschetst hoe en op welk moment de gemeenteraad kaders stelt voor het door het college uit te voeren grondbeleid en daarmee sturing geeft en hoe en op welk moment het college verantwoording aflegt over het gevoerde grondbeleid. Voor een deel valt dit binnen de gemeentelijke planning- en controlcyclus, deels is sprake van andere geëigende momenten, zoals bij vaststelling van een grondexploitatie. Omdat de gekozen vorm afhankelijk is van de concrete situatie, is het ook niet mogelijk een vast en in alle gevallen gelijk moment te stellen waarop het college van burgemeester en wethouders de gemeenteraad inzicht moet geven in de gemaakte keuze van te voeren grondbeleid. Niettemin is het gewenst enkele momenten te noemen waarop deze verantwoording ten minste kan worden gedaan. Het is hierbij van belang dat keuzes worden vastgelegd in een startnotitie die door het college wordt vastgesteld. Als gekozen wordt voor actief grondbeleid of samenwerking met een marktpartij zal al in een vroeg stadium van het proces een haalbaarheidsberekening worden opgesteld en een grondexploitatie worden geopend. Het openen van een grondexploitatie valt onder het budgetrecht van de Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

21 gemeenteraad. Bij het voorstel van het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad tot het openen van zo n complex, zal tevens verklaard moeten worden voor welke vorm van grondbeleid is gekozen en welke motieven daaraan ten grondslag liggen. Ook zal in de paragraaf Grondbeleid van de begroting inzicht worden gegeven over welke vorm van grondbeleid voor welk plan/project gekozen is/wordt. Tenslotte zal ook bij de vaststelling van het bestemmingsplan door de raad in het kader van de paragraaf Financieel-economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan inzicht worden gegeven in de door het college van burgemeester en wethouders gemaakte keuze tussen actief grondbeleid, passief, faciliterend grondbeleid. Wanneer Wat Sturing door de raad op grondbeleid 1x per raadsperiode Nota grondbeleid Vaststellen kaders van het grondbeleid 1x per raadsperiode Zodra aan de orde Nota Bovenwijkse voorzieningen (Bovo) Openen en herzien van Grondexploitatie Vaststellen nota; inzicht in opbouw Bestemmingsreserve Bovenwijkse voorzieningen Vaststellen (herziene) grondexploitatie; inzicht in begrote inkomsten en uitgaven per project en openen in administratie Zodra aan de orde Bestemmingsplan Vaststellen wijze van ruimtelijke ontwikkeling plangebied inclusief financieel-economische uitvoerbaarheid Halfjaarlijks Actualiseren grondexploitatie(s) bij Marap Vaststelling interimnota en 9 de mnds marap afwijkingen grondexploitatie(s) t.o.v. begroting. Jaarlijks Begroting Vaststellen ruimtelijke prioriteiten begrotingsjaar en grondprijzen Jaarlijks Jaarrekening / Prognose Beoordelen verantwoording door College over Grondbeleid Nadere toelichting van bovenstaande tabel is weergegeven in bijlage 2. : 3.7 Financiële en administratieve randvoorwaarden Ruimtelijke ontwikkelingen zijn trajecten die meerdere jaren duren, waarmee hoge investeringen zijn gemoeid en waarvan de resultaten voor een lange tijd grote invloed hebben. Het is belangrijk om zorgvuldige afwegingen te maken en de risico s zo goed mogelijk in te schatten. Daarbij horen een aantal financiële en administratieve randvoorwaarden met betrekking tot risicoreserveringen en over hoe wordt omgegaan met positieve dan wel negatieve resultaten van de grondexploitaties Risico s Onderdeel bij een grondexploitatie of een haalbaarheidsberekening is een risico-inventarisatie, die ook periodiek wordt bijgesteld. Bij de risico-inventarisatie gaat het om een inschatting van de mate waarin een risico van toepassing is en het effect op het financiële resultaat. Er zijn drie soorten risico s, te weten: Voorziene projectspecifieke risico s Onvoorziene projectspecifieke risico s Onvoorziene of algemene risico s Deze risico s worden verder uitgewerkt in bijlage 3. Samenvattend kan worden gesteld dat voor de voorziene risico s in projecten een risicoreservering wordt opgenomen ten laste van de vermogenspositie grondbedrijf, voor de onvoorziene en algemene risico s van het Grondbedrijf en Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

22 de risico s binnen de erfpachtexploitaties wordt een deel van de algemene reserve van het Grondbedrijf toegekend. Dit betreft het weerstandsvermogen. Het meeredere dat de norm voor het weerstandsvermogen overstijgt, kan in principe worden afgestort aan de stad. In geval dat de Algemene reserve Grondbedrijf niet toereikend is voor het noodzakelijke weerstandsvermogen, zal de algemene reserve grondbedrijf aangevuld worden vanuit de algemene middelen van de stad Financiële afwikkeling Op basis van de Nota winst en verliesneming 2004 kunnen met betrekking tot de financiële afwikkeling van grondexploitaties, de volgende situaties worden onderscheiden: A. Voltooide exploitaties met voordelig saldo; B. Voltooide exploitaties met nadelig saldo; C. Lopende exploitaties; D. Tussentijdse winstneming in lopende exploitaties. E. Gronden niet in exploitatie; De verschillende situaties worden verder toegelicht in bijlage 4. Elke situatie heeft een bepaalde invloed op de algemene reserve van het grondbedrijf. Belangrijkste kenmerk hierbij is dat voor harde verliezen een bedrag ter hoogte van het negatieve resultaat van de grondexploitatie wordt gereserveerd ten laste van de algemene reserve grondbedrijf in een verliesvoorziening. De invloed van de verschillende situaties op de algemene reserve grondbedrijf is samengevat in onderstaande tabel. Type Exploitatie Algemene Reserve GBD A Voltooide exploitatie Bijdrage voor voordelig saldo. (saldo voordelig) B Voltooide exploitatie Verliesvoorziening voor nadelig saldo (saldo nadelig) C Lopende exploitaties Verliesvoorziening ten laste van Algemene reserve grondbedrijf D Lopende exploitaties, tussentijdse winstneming Bijdrage naar rato bij 75% opbrengst of totaal bij 90% realisatie opbrengst. E Gronden niet in exploitatie (NIEGG), (saldo nadelig: marktwaarde minus boekwaarde) Voorziening voor nadelig saldo tussen marktwaarde en boekwaarde. 3.8 Beleidsformuleringen hoofdstuk 3 3.A Bij nieuwe plannen zal de gemeente Dordrecht in een vroegtijdig stadium een globale grondexploitatie opzetten als basis voor de ontwikkelstrategie die tevens de basis zal zijn voor het eventuele exploitatieplan. 3.B Om ontwikkelingen optimaal te kunnen beïnvloeden en om op vereveningslocaties de winst te kunnen maximeren, kiest de gemeente Dordrecht in algemene zin voor een actieve regierol. Dit betekent niet dat per definitie dat wordt overgegaan tot actief grondbeleid, maar actief grondbeleid wordt niet uitgesloten. 3.C Op basis van de indeling naar ontwikkelgebieden zoals weergegeven in de Structuurvisie 2020 en de verschillende type grondbeleidslocaties, wordt per project een keuze gemaakt voor het te voeren grondbeleid. 3.D Planmatige verwervingen worden slechts gedaan binnen het kader van een vooraf door de gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie. Het hoofd grondbedrijf is gemandateerd tot uitvoering van deze transacties. 3.E Strategische en gelegenheids- (grond)aankopen in het kader van actief grondbeleid vinden plaats voor zover deze passen binnen de door de raad vastgestelde plannen en visies, waaronder de Structuurvisie Strategische aankopen worden gedaan op voorstel van grondbeleidsteam waarna het college formeel besluit. Om moverende redenen kan daarvan worden afgeweken. Het college van burgemeester en wethouders verantwoordt zich daarover achteraf bij de jaarrekening. 3.F Over de gronden die zijn aangekocht door het grondbeleidsteam zal jaarlijks in een vertrouwelijke bijlage bij de prognose worden gerapporteerd aan het college. 3.G Over verkoop van strategische gronden wordt door het grondbeleidsteam geadviseerd aan het college. 3.H Bij vrije minnelijke verwerving wordt op commerciële wijze onderhandeld. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

23 3.I De rol die het grondbedrijf bij de verschillende projecten speelt, valt samen met de indeling van de projecten naar grondexploitatie en investeringsproject. In geval van een investeringsproject kan het grondbedrijf een adviserende rol vervullen. 3.J Eenmaal per 4 jaar c.q. raadsperiode wordt de nota grondbeleid vastgesteld. 3.K Eenmaal per 4 jaar c.q. raadsperiode wordt de nota Bovenwijkse Voorzieningen vastgesteld; de nota wordt jaarlijks geactualiseerd. 3.L Jaarlijks worden de begroting, de jaarrekening en de prognose vastgesteld om het gevoerde grondbeleid te verantwoorden. 3.M Grondexploitaties worden jaarlijks bij de jaarrekening geactualiseerd. 3.N Grondexploitaties worden herzien zodra sprake is van wijzigingen ten opzichte van de programmatische uitgangspunten. 3.O De financiële verantwoording van het Grondbedrijf vindt plaats via de P&C- producten, waaronder de jaarrekening en de prognose. 3.P De financiële positie van het Grondbedrijf wordt gebaseerd op de prognose waarin de exploitatieresultaten (gecompenseerd met de genomen verliesvoorzieningen), de (bestemmings-)reserves verminderd met de risico s, het vermogen bepalen. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

24 4 GRONDPRIJSBELEID Het gemeentelijk grondprijsbeleid heeft betrekking op de te hanteren methodiek om grondprijzen te bepalen. Grondprijzen kunnen worden bepaald op verschillende manieren en hangen veelal af van de toekomstige functie van de locatie. Jaarlijks worden de grondprijzen geactualiseerd in de Grondprijzenbrief. Dit komt aan de orde in paragraaf 4.2. Binnen het grondprijsbeleid speelt het begrip Staatssteun een belangrijke rol. Hierop wordt ingegaan in het volgende hoofdstuk over het uitgiftebeleid. 4.1 Methodes voor grondprijsbepaling In deze paragraaf komen de verschillende manieren van grondprijsbepaling aan de orde. Hieronder is een opsomming gegeven die vervolgens wordt toegelicht: A Kostprijsbenadering; B Comperatieve methode; C Residuele waarde methode; D Grondquotes; E Vaste prijs per eenheid; F Open biedprocedure; G Taxatie. Per methode wordt een toelichting gegeven in bijlage 6. In de volgende paragraaf zal verder ingegaan worden op het beleid dat in de gemeente Dordrecht van toepassing is. 4.2 Beleidskeuze gemeente Dordrecht Op landelijk niveau is in 2001 een convenant Gemeentelijk grondprijsbeleid gesloten tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschapppij (Neprom) en de Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers (NVB). Het convenant is een herenakkoord, dat in rechte niet afdwingbaar is bij de leden. Met deze overeenkomst willen de partijen bereiken dat de wijze waarop het gronduitgiftebeleid van gemeenten het beste kan worden ingezet ten dienste van de differentiatie van woningtypen, de kwaliteit van het wonen en de keuzevrijheid van de burger (gericht op woningen en woongebouwen). In dit convenant wordt uitgegaan van een residuele grondwaardeberekening. Dit Convenant is in 2005 in opdracht van bovengenoemde partijen geëvalueerd door Ecorys 7. Aan deze opdracht was de opstelling gekoppeld van een praktijkboek voor meerdere aspecten van het gemeentelijk grondprijsbeleid. De uitkomsten van deze evaluatie is dat de voorkeur nog steeds uitgaat naar een residuele waardebepaling. Benadrukt wordt dat dit ook geldt voor kleinere gemeenten die daar vaak vanwege capaciteitsgebrek niet voor kiezen. De keuze voor de residuele waardemethode is van belang voor het principe dat de grondprijs van de bouwgrond wordt bepaald door de waarde van de woning en niet omgekeerd, dat de hoogte van de grondprijs de woningprijs bepaalt. Dit ontkracht ook het beeld dat de grondprijsstijging de oorzaak is voor de prijsstijging in de woningbouw. De residuele benadering maakt helder dat investeren in kwaliteit zijn prijs heeft voor de grond. Ook in de gemeente Dordrecht zal om die reden de residuele grondwaarde-benadering van toepassing blijven voor het bepalen van de grondprijs voor woningbouw. Hierbij wordt wel rekening gehouden met een minimaal te realiseren grondquote. Voor de waardebepaling van gronden ten behoeven van kantoren en bedrijven geldt de comperatieve methode. De grondquote voor de minimumwaarde van de grond wordt eenmaal per jaar residueel bepaald. Deze methode is minder arbeidsintensief maar volgt de marktontwikkeling ook minder adequaat 7 De prijs van kwaliteit - Handreiking voor gemeentelijk grondprijsbeleid bij woningbouw, Ecorys, 2006 Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

25 dan een residuele waardebepaling per project. Bij een residueel bepaalde grondquote leidt een dalende woningprijs ook tot dalende grondprijzen, maar is het effect minder sterk dan bij een echte residuele waardebepaling. Hierdoor ontstaat meer zekerheid voor de gemeente. 8 Als tijdens het project een andere V.O.N.-prijs wordt gerealiseerd dan vooraf bij het aankopen van de grond is ingeschat, dient eventueel een correctie van de grondprijs plaats te vinden. Afspraken die hierover gemaakt worden verschillen per gemeente. Uitgangspunt is vaak dat de opbrengst van een gestegen grondwaarde als gevolg van een hogere V.O.N.-prijs op 50%/50% basis gedeeld wordt door de ontwikkelaar en de gemeente. Een daling van de grondwaarde wordt echter gezien als een risico voor de ontwikkelaar. Het is echter zaak dat de partijen elkaar meer uitdagen om voor alle partijen een zo profijtelijk mogelijke ontwikkeling te realiseren. Met het bereiken van een win-win situatie is uiteindelijk iedereen het meest gebaat. Profijtelijk kan betrekking hebben op geld, kwaliteit of zekerheid. Partijen zouden meer moeten anticiperen op toekomstige ontwikkelingen, niet alleen ten aanzien van de markt maar ook ten aanzien van andere ontwikkelingen. Daarbij kan gedacht worden aan prestaties van partijen onderling te belonen, zoals bonus/malus regelingen of het niet verrekenen van meer- en minderwerk of juist een meer budget gestuurde benadering waarbij partijen later invulling geven aan de afspraken, maar de absolute bedragen niet veranderen. In de gemeente Dordrecht zal met name vanuit het oogpunt van zekerheid ingezet worden op een vaste prijs, waarbij afspraken worden gemaakt over prestaties die daaraan verbonden zijn. Een en ander zal vastgelegd worden in privaatrechtelijke overeenkomsten. De basis voor deze afspraken worden jaarlijks geactualiseerd middels een grondprijzenbrief. 4.3 Grondprijzenbrief Jaarlijks wordt door het grondbedrijf een grondprijzenbrief vastgesteld waarin richtlijnen staan opgenomen voor grondprijzen. Hierbij wordt onderscheidt gemaakt naar de categoriën: A. Woningmarkt B. Kantoren en Bedrijven C. Winkelmarkt D. Openbare voorzieningen E. Specifiek vastgoed. Hierbij wordt per categorie aangegeven op welke wijze de taxatie plaatsvindt. De categoriën zijn hieronder verder gespecificeerd. A. Woningmarkt: Residueel - Commerciële Woningmarkt (koopwoningen: bandbreedte per categorie en type woning) - Commerciële Woningmarkt (huurwoningen: BAR) - Sociale Woningmarkt (koop-/huurwoningen) - Vrije Kavels (comperatief). B. Kantoren en Bedrijven (bandbreedtes per locatie): Comperatief C. Winkelmarkt (residueel met BAR). D. Openbare voorzieningen: - commercieel (residueel met BAR, minimum prijs gemaximaliseerd per m2 bvo of uitgeefbaar terrein) - niet commercieel (vaste prijs per m2 uitgeefbaar terrein) - actieve recreatie (minimum prijs per m2 uitgeefbaar terrein). E. Specifiek vastgoed: - parkeren (residueel met BAR) - hotel (residueel met BAR) - openbaar groen (taxatie) - benzine stations (huurprijs per m2 uitgeefbaar terrein en vergoeding voor omzet). Naast het vastleggen van de manier van taxatie, wordt jaarlijks de bijlage van de grondprijzenbrief geactualiseerd. Hierin staan de grondprijzen vermeld. Deze bijlage wordt niet openbaar gemaakt zodat grondprijzen niet publiekelijk toegankelijk zijn. 8 Gemeentelijk grondprijsbeleid en woningbouwproductie in recessietijd, RIGO, juli 2009 Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

26 4.4 Beleidsformuleringen hoofdstuk 4 4.A Jaarlijks zal de grondprijzenbrief worden vastgesteld waarin voor de diverse soorten uitgiftes en grondprijzen zijn vastgelegd en gerapporteerd wordt over de methode om tot een prijs te komen. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

27 5 UITGIFTEBELEID De gemeente Dordrecht is traditioneel eigenaar van gronden en/of opstallen vanuit eerdere verwerving, welke bestemd zijn voor eigen gebruik dan wel herontwikkeling. Het grondbedrijf beheert deze Overige gronden. Sectoren van de gemeente die gebruik maken van de gronden en/of opstallen zijn onder andere Maatschappelijke Ontwikkeling (scholen en wijkcentra), Stadsbeheer (openbare ruimtes), Sportbedrijf (sportterreinen en gebouwen) en Vastgoedbedrijf. Bij het Grondbedrijf zijn in projecten gemeentelijke gronden en/of opstallen opgenomen. Gemeentelijke gronden en/of opstallen binnen de projecten van het Grondbedrijf waar binnen een termijn van 5 jaar geen bestemming (meer) zal worden gerealiseerd, vallen onder beheer van het Vastgoedbedrijf. Gronden en/of opstallen die bestemd zijn voor herontwikkeling worden facilitair door het vastgoedbedrijf beheerd. Door vervreemding (onder andere door uitgifte in erfpacht, verhuur, in gebruik, verpachten of verkopen) van deze gronden en/of opstallen kunnen deze wisselen van eigenaar en/of gebruiker. Als er sprake is van een interne overboeking van panden en/of gronden tussen gemeentetelijke sectoren of afdelingen, gebeurt dit volgens BBV regelgeving tegen de boekwaarde. Verkoop of erfpacht De gemeente geeft de gronden voor de bestemming woningbouw uit in verkoop. Gronden voor de bestemming bedrijfsterrein wordt afhankelijk van de wens van de afnemer uitgegeven in verkoop of erfpacht. De basis van de erfpachtcanon wordt bij uitgifte van de grond gebaseerd op de dan geldende verkoopwaarde van de grond. 5.1 Bestuurlijke procedures Afhankelijk van de kaders waarbinnen gronden en/of opstallen worden uitgegeven of verkocht, worden verschillende bestuurlijke procedures gevolgd. Bestuurlijke behandeling is niet nodig voor zover de transactie geschiedt binnen de door het bevoegd orgaan van de gemeente vastgestelde financiële en beleidskaders. Op grond van het Besluit Algemeen Mandaatbesluit Dordrecht van 7 december 2004, is het hoofd Grondbedrijf bevoegd tot het nemen van een besluit c.q. de overeenkomst aan te gaan. In ditzelde besluit is in bijlage 2 op pagina 8 aangegeven dat alleen het hoofd Grondbedrijf en het hoofd Vastgoedbedrijf zijn bevoegd tot het aangaan van financiële verplichtingen voor onroerende zaken en het vervreemden van onroerende zaken. Op grond van de gemeentewet heeft het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid tot het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten. Wanneer een overeenkomst voor de gemeente ingrijpende gevolgen kan hebben, neemt het college een besluit nadat de gemeenteraad in de gelegenheid is gesteld haar wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Wanneer een uitgifte of verkoop van gronden en/of opstallen wordt voorbereid die geen onderdeel uit maakt van een grondexploitatie, dan zal ook de Raad worden geïnformeerd en zal een besluit met begrotingswijziging worden voorgelegd (= vaststellen van financiële kaders). In onderstaande tabel is weergegeven bij wie het mandaat ligt voor een vervreemding van grond en/of opstal. Vervreemding van Grond / Opstal Hoofd Grondbedrijf College van B&W Raad Binnen mandaat, zonder ingrijpende gevolgen X - - Binnen vastgestelde kaders, zonder ingrijpende gevolgen X - - Buiten vastgestelde kaders of met ingrijpende gevolgen X X Wensen en bedenkingen Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

28 5.2 Staatssteun De prijs die voor de verschillende gronden en/of opstallen in rekening wordt gebracht, is afhankelijk van de beoogde ontwikkeling en de specifieke locatie. Voor de grondprijs is een richtlijn per bestemming opgenomen in de grondprijzenbrief, zoals besproken in het hoofdstuk Grondprijsbeleid. Gronduitgiften zijn onderhevig aan Europese voorschriften inzake staatssteun. Kort gezegd kan een gronduitgifte als (ongeoorloofde) staatssteun worden aangemerkt, als de koopsom of uitgiftevergoeding lager is dan de marktwaarde. Juist door toepassing van de grondprijzenbrief wordt voorkomen dat sprake kan zijn van staatssteun, hetgeen pleit voor een strikte toepassing van deze grondprijzenbrief. Voorschriften inzake staatssteun en in dit geval dus een strikte toepassing van de grondprijzenbrief heeft tot gevolg dat weinig ruimte toegelaten wordt in de onderhandelingen over de koopsom of de uitgiftevergoeding. De koopsom of uitgiftevergoeding mag immers niet lager zijn dan de marktwaarde. Enerzijds biedt dit voordelen bij onderhandelingen, doordat een discussie over de grondprijs wordt voorkomen, zowel intern als naar de potentiële afnemer. Anderzijds heeft dit tot gevolg dat niet altijd uitgifte aan de door de gemeente meest gewenste partij of meest optimale vorm van uitgifte kan worden bereikt. In dit kader dient in het bijzonder nog verwezen te worden naar het afdekken van een onrendabele top. Ook het afdekken van een onrendabele top kan worden beschouwd als het verstrekken van (ongeoorloofde) staatssteun. Bij de beslissing of de gemeente bereid is een eventuele onrendabele top af te dekken, dient derhalve Europese regelgeving inzake staatssteun in acht genomen te worden (waaronder de hoogte van eventuele inbrengwaarden van door de gemeente in te brengen gronden). Gelet op het voorgaande is het van groot belang dat bij de eerste onderhandelingen reeds rekening wordt gehouden met regelgeving inzake staatssteun en de inhoud van de grondprijzenbrief. 5.3 Beleidskeuze gemeente Dordrecht De beste mogelijkheden tot kostenverhaal heeft de gemeente wanneer zij de desbetreffende gronden in eigendom heeft. In de uitgifteprijzen kunnen alle kosten worden doorberekend en kan een ongereglementeerde winstopslag worden gehanteerd. Wel wordt hierbij meestal als uitgangspunt genomen dat voor kwalitatief gelijkwaardige bouwgrond (voor dezelfde functie) gelijke prijzen moeten worden betaald, ongeacht de toevallige productiekosten. 5.4 Beleidsformuleringen hoofdstuk 5 5.A Grondtransacties binnen een grondexploitatie vallen onder mandatering van het hoofd grondbedrijf. 5.B Grondtransacties die niet binnen een grondexploitatie zijn opgenomen passeren voor goedkeuring de raad (met bijbehorend begrotingswijziging). 5.C In het kader van voorkoming van staatssteun zullen alle grondtransacties vergezeld gaan van een taxatie. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

29 6 BEHEER Eenmaal aangekochte gronden, in het kader van de effectuering van het grondbeleid, moeten veelal voor kortere of langere tijd worden beheerd, alvorens ze kunnen worden uitgegeven. Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze dit beheer kan plaatsvinden. Het beheer van onroerende zaken is te onderscheiden in tijdelijk en permanent beheer. Van tijdelijk beheer is sprake wanneer de gemeente binnen een actief grondbeleid onroerende zaken in eigendom verwerft en die eigendommen voor kortere duur beheert voordat de gronden feitelijk worden bewerkt c.q. worden uitgegeven als bouwrijpe grond. Permanent beheer vindt plaats daar waar de gemeente beoogt de onroerende zaak voor lange termijn in eigendom te behouden en hiervoor passende beheersinstrumenten in zet. Het beheer wordt door het vastgoedbedrijf uitgevoerd, al dan niet facilitair voor het grondbedrijf als de locatie binnen 5 jaar zal worden herontwikkeld. Het beheer van onroerende zaken, zowel tijdelijk als permanent omvat: 1. Technisch beheer: hieronder wordt verstaan inrichting, onderhoud en feitelijk gebruik van de onroerende zaak. 2. Juridisch beheer: beheer van onroerende zaken binnen de wettelijke kaders, en binnen relevante (wettelijke) regelgeving die al dan niet dwingend van toepassing is. 3. Financieel beheer: kosten en baten zijn inherent aan het in beheer nemen c.q. hebben van onroerende zaken. 4. Risicobeheer: Het beheer gaat gepaard met risico s. De risico s kunnen financieel en juridisch van aard zijn. 6.1 Tijdelijk beheer van onroerende zaken Tijdelijk beheer is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van waardevermindering door vandalisme, overlast en (bodem)vervuiling en op het tijdig kunnen beschikken over de zaak voor de realisatie van een ontwikkeling door het Grondbedrijf (een plan). In eerste instantie vindt tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik, wat bij voorkeur al bij de aankooponderhandelingen wordt overeengekomen. Als voortgezet gebruik niet mogelijk is kan de gemeente gebruik maken van een aantal juridische instrumenten voor het tijdelijk beheer. Genoemd kunnen worden: inschakelen van een vastgoed beschermingsorganisatie (huisoppasdienst); verpachting op basis van eenmalige en vrije pacht; verhuur voor bepaalde tijd; ingebruikgeving om niet. Het tijdelijk beheer dient er uiteindelijk toe te leiden dat de onroerende zaak bij levering en of feitelijk gebruik aan de vereiste kwaliteit kan voldoen en dat tijdig over de onroerende zaak kan worden beschikt. Om risico s van juridische belemmeringen te voorkomen vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik, wat bij voorkeur al bij de aankooponderhandelingen wordt overeengekomen. Als van een verworven onroerende zaak achteraf blijkt dat deze toch niet nodig is voor de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, wordt de voormalige eigenaar in de gelegenheid gesteld de onroerende zaak terug te kopen. Vindt de terugkoop plaats binnen drie jaar na datum van de koopovereenkomst dan geschiedt de terugkoop tegen de oorspronkelijke koopprijs. Na verloop van drie jaar geschiedt de terugkoop tegen de marktwaarde. Binnen een actief grondbeleid maakt het tijdelijk beheer van onroerende zaken integraal onderdeel uit van de strategische keuze ten aanzien van de gewenste eigendomspositie van de gemeente. Vanaf het moment van de keuze voor een bepaalde verwervingsstrategie, die volgt uit het verwervingsplan, tot aan de uitgifte van de bouwgrond, moet rekening gehouden worden met de verschillende aspecten van beheer. De uitvoering van het tijdelijke beheer is voor verantwoording van het Grondbedrijf. Dit beheer zal facilitair door het Vastgoedbedrijf worden uitgevoerd. Als een perceel niet binnen 5 jaar zal worden herontwikkeld, zal de locatie ondergebracht worden bij het Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

30 Vastgoedbedrijf die vanaf dat moment een permanent beheer uit zal voeren en financieel verantwoordelijk is. De opbrengsten die ontstaan uit tijdelijk beheer komen ten goede aan de desbetreffende project. Ook de kosten van tijdelijk beheer worden ten laste van het project gebracht. 6.2 Permanent beheer van onroerende zaken Als de gemeente de intentie heeft om de onroerende zaak in eigendom te houden, dan wordt die zaak in permanent beheer genomen door het Vastgoedbedrijf. Deze vorm van beheer valt niet onder de grondexploitatie of Grondbedrijf maar onder vastgoedexploitatie en Vastgoedbedrijf en wordt daarom verder hier niet behandeld. Er is tevens sprake van beheer door het Vastgoedbedrijf als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar in ontwikkeling zal worden gebracht. 6.3 Beleidsformuleringen hoofdstuk 6 Op grond van het vorenstaande kunnen ten aanzien van beheer de volgende beleidsuitgangspunten worden geformuleerd: 6.A Het tijdelijk beheer is gericht op het voorkomen van waardevermindering van de onroerende zaak. Het behoud is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van vandalisme, overlast en (bodem) vervuiling. 6.B Om risico s van juridische belemmeringen te voorkomen, vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik. 6.C De opbrengsten die voortvloeien uit tijdelijk beheer komen ten goede aan de grondexploitatie. 6.D Permanent beheer valt niet onder grondexploitatie maar onder vastgoedexploitatie. 6.E Als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar zal worden (her-)ontwikkeld, valt deze onder beheer en verantwoording van het Vastgoedbedrijf. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

31 7 CONCLUSIE Op de volgende pagina zijn de beleidsuitgangspunten weergegeven zoals deze naar voren zijn gekomen uit deze nota. Zij geven een overzicht van de belangrijkste aspecten van het grondbeleid voor de komende jaren. Door als gemeente zich te committeren aan deze uitgangspunten, zal het grondbeleid voor de komende jaren geborgd zijn. De belangrijkste conclusie die getrokken kan worden uit deze nota, is dat een actief grondbeleid niet per definitie noodzakelijk is voor sturing en kostenverhaal ruimtelijke ontwikkelingen. De grondexploitatiewet biedt hiervoor voldoende mogelijkheden. Om voldoende sturing te geven aan projecten, is het van belang dat de gemeente wel de regie houdt over de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit betekent niet dat ontwikkelingen niet overgelaten kunnen worden aan de markt, in tegendeel. De complexe herontwikkelingsopgaven waarvoor de Gemeente Dordrecht de komende jaren komt te staan, zijn juist aanleiding om gebruik te maken van de kennis en kunde uit de markt. De gemeente kan daarbij optreden als spin in het web, als procescoördinator. Zij is degene die alle partijen bij elkaar brengt en houdt met als doel een te komen tot optimale inrichting van de beschikbare ruimte en rekeninghoudend met de financiële kaders. Het is hierbij van groot belang dat nieuwe ontwikkelingen gepaard zullen gaan van een ontwikkelstrategie. Hierbij zal het grondbedrijf zorgen voor een integraal financieel en juridisch advies, waarbij speciale aandacht benodigd zal zijn voor het te voeren grondbeleid, de mogelijke samenwerkingsvormen, mogelijke staatssteun en (Europese) aanbestedingsregels. Tot slot wordt opgemerkt dat een groot verschil met de voorgaande nota grondbeleid is dat deze nota grondbeleid niet alleen bepaalde keuzes die ten grondslag liggen aan het te voeren grondbeleid weerspiegelt, maar tevens invulling geeft aan de rol van het grondbedrijf binnen de gemeentelijke organisatie in Dordrecht. Zodoende kan deze nota dienen om het grondbedrijf beter te positioneren binnen de sector Stadsontwikkeling en ten opzichte van de overige gemeentelijke sectoren. Dit past in de lijn die is ingezet met het Ontwikkelplan Grondbedrijf. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

32 8 BELEIDSUITGANGSPUNTEN Deze nota kent een aantal beleidsuitgangspunten die kader vormen voor het grondbeleid in de periode 2010 tot Door de beleidsuitgangspunten die hieronder zijn weergegeven te doorlopen, ontstaat een goed beeld van de rol die het grondbedrijf speelt binnen de ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente Dordrecht. 2.I Bij ruimtelijke ontwikkelingen voert de gemeente de regie waarbij het grondbeleid ondersteunend is. 2.J Formulering van de invulling van de doelstellingen van het grondbeleid dient vooraf te gaan aan de bestemmingsplanvoorbereiding per locatie. 2.K De keuze voor het te hanteren grondbeleid wordt bepaald door de relatie met de belangrijkste verschillende eigenschappen horend bij de verschillende typen grondbeleid, te weten het grondbezit, mogelijkheden tot kostenverhaal, mogelijkheid tot het scheppen van voorwaarden aan de ruimtelijke ontwikkeling en de mate van de risico s. 2.L De gemeente Dordrecht zal per project een afweging maken met betrekking tot de inzet van de verschillende grondbeleidsinstrumentaria. De voorkeur gaat hierbij uit naar het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, maar inzet van publiekrechtelijke instrumenten wordt niet uitgesloten als dit noodzakelijk is om de gewenste regie op de inrichting van de Ruimtelijke Ordening te bereiken. 2.M Het grondbedrijf zal middels een ontwikkelstrategie een integraal advies geven over de samenwerkingsmogelijkheden met private partijen, waarbij rekening wordt gehouden met de Europese aanbestedingsregels. 2.N Het grondbedrijf levert input voor de financiële paragraaf op van het bestemmingsplan. 2.O Het grondbedrijf stelt de exploitatieopzet op voor een exploitatieplan op voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure als verwacht wordt dat kostenverhaal niet verzekerd zal kunnen worden middels een anterieure overeenkomst. 2.P Momenteel bestaat nog geen regionaal grondbeleid. Het is wenselijk om daar de komende jaren invulling aan te geven, onder andere op het gebied van een regionaal grondprijsbeleid. 3.A Bij nieuwe plannen zal de gemeente Dordrecht in een vroegtijdig stadium een globale grondexploitatie opzetten als basis voor de ontwikkelstrategie die tevens de basis zal zijn voor het eventuele exploitatieplan. 3.B Om ontwikkelingen optimaal te kunnen beïnvloeden en om op vereveningslocaties de winst te kunnen maximeren, kiest de gemeente Dordrecht in algemene zin voor een actieve regierol. Dit betekent niet dat per definitie dat wordt overgegaan tot actief grondbeleid, maar actief grondbeleid wordt niet uitgesloten. 3.C Op basis van de indeling naar ontwikkelgebieden zoals weergegeven in de Structuurvisie 2020 en de verschillende type grondbeleidslocaties, wordt per project een keuze gemaakt voor het te voeren grondbeleid. 3.D Planmatige verwervingen worden slechts gedaan binnen het kader van een vooraf door de gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie. Het hoofd grondbedrijf is gemandateerd tot uitvoering van deze transacties. 3.E Strategische en gelegenheids- (grond)aankopen in het kader van actief grondbeleid vinden plaats voor zover deze passen binnen de door de raad vastgestelde plannen en visies, waaronder de Structuurvisie Strategische aankopen worden gedaan op voorstel van grondbeleidsteam waarna het college formeel besluit. Om moverende redenen kan daarvan worden afgeweken. Het college van burgemeester en wethouders verantwoordt zich daarover achteraf bij de jaarrekening. 3.F Over de gronden die zijn aangekocht door het grondbeleidsteam zal jaarlijks in een vertrouwelijke bijlage bij de prognose worden gerapporteerd aan het college. 3.G Over verkoop van strategische gronden wordt door het grondbeleidsteam geadviseerd aan het college. 3.H Bij vrije minnelijke verwerving wordt op commerciële wijze onderhandeld. 3.I De rol die het grondbedrijf bij de verschillende projecten speelt, valt samen met de indeling van de projecten naar grondexploitatie en investeringsproject. In geval van een investeringsproject kan het grondbedrijf een adviserende rol vervullen. 3.J Eenmaal per 4 jaar c.q. raadsperiode wordt de nota grondbeleid vastgesteld. 3.K Eenmaal per 4 jaar c.q. raadsperiode wordt de nota Bovenwijkse Voorzieningen vastgesteld; de nota wordt jaarlijks geactualiseerd. 3.L Jaarlijks worden de begroting, de jaarrekening en de prognose vastgesteld om het gevoerde grondbeleid te verantwoorden. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

33 3.M Grondexploitaties worden jaarlijks bij de jaarrekening geactualiseerd. 3.N Grondexploitaties worden herzien zodra sprake is van wijzigingen ten opzichte van de programmatische uitgangspunten. 3.O De financiële verantwoording van het Grondbedrijf vindt plaats via de P&C- producten, waaronder de jaarrekening en de prognose. 3.P De financiële positie van het Grondbedrijf wordt gebaseerd op de prognose waarin de exploitatieresultaten (gecompenseerd met de genomen verliesvoorzieningen), de (bestemmings-)reserves verminderd met de risico s, het vermogen bepalen. 4.A Jaarlijks zal de grondprijzenbrief worden vastgesteld waarin voor de diverse soorten uitgiftes en grondprijzen zijn vastgelegd en gerapporteerd wordt over de methode om tot een prijs te komen. 5.A Grondtransacties binnen een grondexploitatie vallen onder mandatering van het hoofd grondbedrijf. 5.B Grondtransacties die niet binnen een grondexploitatie zijn opgenomen passeren voor goedkeuring de raad (met bijbehorend begrotingswijziging). 5.C In het kader van voorkoming van staatssteun zullen alle grondtransacties vergezeld gaan van een taxatie. 6.A Het tijdelijk beheer is gericht op het voorkomen van waardevermindering van de onroerende zaak. Het behoud is gericht op het in stand houden van de zaak, het voorkomen van vandalisme, overlast en (bodem) vervuiling. 6.B Om risico s van juridische belemmeringen te voorkomen, vindt in eerste instantie tijdelijk beheer plaats op basis van voortgezet gebruik. 6.C De opbrengsten die voortvloeien uit tijdelijk beheer komen ten goede aan de grondexploitatie. 6.D Permanent beheer valt niet onder grondexploitatie maar onder vastgoedexploitatie. 6.E Als een locatie niet binnen een termijn van 5 jaar zal worden (her-)ontwikkeld, valt deze onder beheer en verantwoording van het Vastgoedbedrijf. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

34 9 BIJLAGEN Bijlage 1: Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

35 Bijlage 1 Grondbeleid In deze bijlage worden de algemene principes van grondbeleid behandeld. Hierbij wordt ingegaan op de algemene theoretische aspecten van het grondbeleid. De verschillende typen grondbeleid aan de orde en het grondbeleidsinstrumentarium dat daarmee samenhangt. Hierbij wordt nadrukkelijk de nieuwe Wet ruimtelijke ordening toegelicht. Ook de samenwerkingsvormen met marktpartijen worden besproken en is er aandacht voor het grondbeleid in de regio. 1.1 Typen grondbeleid A. Actief grondbeleid Een actief grondbeleid is gericht op het verwerven, bouwrijp maken en uitgeven van gronden. Een belangrijke reden om de voorkeur te geven aan een actief grondbeleid is dat grondeigendom de mogelijkheid geeft om substantieel mee te delen in de winst op de locatieontwikkeling. In specifieke wetgeving ontbreekt een instrument om een dergelijke baatafroming voor een gemeente zonder grondpositie te garanderen. In beginsel bestaat alleen de mogelijkheid van kostenverhaal waarbij de werkelijke kosten in rekening kunnen worden gebracht 9. Vanwege de grote(re) financiële risico s (een te vroege verwerving is riskant vanwege renteverliezen, een te late verwerving kan leiden tot prijsopdrijving en vertraging van het planproces), kan het vooraf gecalculeerde voordeel ook omslaan in een financieel nadeel. Een ander nadeel is het gevaar dat de gemeente te veel vanuit winstoogmerk en te weinig vanuit beleids-inhoudelijke doelstellingen opereert. Daarnaast speelt het probleem van dubbele petten : bij actief grondbeleid is de gemeente zowel speler als regulator. B. Passief grondbeleid Passief grondbeleid houdt in, dat de gemeente zich als overheid beperkt tot de regiefunctie. De grondexploitatie wordt dan door een derde uitgevoerd, de gemeente voert de publiekrechtelijke procedures en neemt doorgaans de openbare ruimte na oplevering in eigendom en beheer. Vooraf wordt vastgelegd aan welke eisen deze openbare ruimte moet voldoen. De kosten die de gemeente maakt, worden zoveel mogelijk verhaald op de (project)ontwikkelaar. Voordelen van passief grondbeleid zijn de geringe financiële risico s en beperkte conjunctuurgevoeligheid. Een nadeel dat van passief grondbeleid te noemen is, is dat het weinig zekerheid omtrent de uitvoering van bestemmingsplannen wordt gegeven. Doordat de gemeente slechts een voorwaardenscheppende rol vervult, ontbreekt iedere sturing met betrekking tot fasering en tempo van realisatie. Een bestemmingsplan bepaalt alleen wat is toegestaan en verboden en niet zozeer wat ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd (en binnen welke termijn). Met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is hier verandering in gekomen. Dit komt in paragraaf 2.3 aan de orde waarin het grondbeleidsinstrumentarium wordt besproken. C. Facilitair grondbeleid Als tussenvorm van actief en passief grondbeleid kan de gemeente op verschillende manieren samenwerken met private partijen. Dit wordt facilitair grondbeleid genoemd. De gemeente is nog wel actief maar neemt gezamenlijk met marktpartij(en) het initiatief om tot uitvoering van het grondbeleid te komen. Deze samenwerkingsvormen staan in de praktijk bekend onder de naam Publiek Private Samenwerking (PPS). Uitgangspunt voor samenwerking is dat het een meerwaarde dient op te leveren voor partijen en dat de samenwerking niet in strijd is met de bestaande (aanbestedings)regels. 9 De nieuwe Wet ruimtelijke ordening geeft de gemeente de mogelijkheid slechts een klein deel (5%) van eventuele winst na afrekening op basis van het exploitatieplan, te mogen afromen. /kosten in rekening brengen Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

36 1.2 Grondbeleidsinstrumentarium Publiekrechtelijk instrumentarium Bestemmingsplan Sinds 1 juli 2008 is de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vervangen door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (hierna te noemen: Wro). De Wro is de basis voor ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. In bestemmingsplannen wordt vastgelegd wat mogelijk en wenselijk is voor het gebruik van gronden. Andere instrumenten die de gemeente in relatie tot bestemmingsplannen kan hanteren zijn de structuurvisie en projectbesluiten. Inhoudelijk kan er in bestemmingsplannen meer worden geregeld dan onder de oude wet. Voorheen werd bepaald dat een bestemmingsplan alleen voorschriften kon bevatten in verband met een 'goede ruimtelijke ordening'. Nu biedt de Wro meer ruimte om regels van verschillende aard in bestemmingsplannen op te nemen, waaronder regels over verdeling van (sociale) woningbouw en de branchering van horeca en detailhandel. Wel moeten deze specifieke regels zijn gesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Een bestemmingsplan bevat in ieder geval regels over het gebruik van de grond en de bouwwerken. Alleen in het kader van de 'uitvoerbaarheid' van het plan mogen eisen worden gesteld aan bepaalde categorieën van woningbouw, horeca en detailhandel. De mogelijkheid voor het regelen van woningbouwcategorieën is verder ook beperkt: alleen de percentages van verschillende categorieën woningbouw in het totale plangebied mogen worden bepaald in het bestemmingsplan. Dit heeft te maken met het kostenverhaal van grondexploitatie. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld de eis stellen dat in het plangebied een bepaald percentage sociale huur- en/of koopwoningen en/of particulier opdrachtgeverschap moeten worden gerealiseerd. De regels over de branchering van horeca en detailhandel moeten leiden tot bevordering van de 'ruimtelijke economische kwaliteit'. NB Het mag niet zo zijn dat dit soort regels wordt opgenomen vanwege concurrentiebeperking. Branchering van horeca en detailhandel was voorheen alleen mogelijk op grond van een distributieplanologisch onderzoek (dpo). Nu kunnen deze voorschriften in het bestemmingsplan worden opgenomen. Planfiguren zoals de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan zijn komen te vervallen. Modernisering en/of vervanging van gebouwen (voorheen geregeld in het stadsvernieuwingsplan) kan nu in het bestemmingsplan worden geregeld. Soms duurt het vaststellen van een gewijzigd bestemmingsplan te lang voor de beoogde fasering of is het te kostbaar voor de gemeente. Er bestaat dan de mogelijkheid om het planologische regime te wijzigen. Voorheen was dit mogelijk met de vrijstelling. De nieuwe Wro kent twee nieuwe figuren ter vervanging van de vrijstelling: het projectbesluit en de ontheffing. Het projectbesluit kan worden vergeleken met het vroegere zelfstandige projectbesluit ex artikel 19 Wet op de ruimtelijke ordening (WRO-oud). Daarnaast kent de Wro verschillende soorten ontheffingen. Projectbesluit De gemeenteraad kan een projectbesluit nemen ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang. Een projectbesluit schuift het regime van het bestemmingsplan opzij voor de uitvoering van een project. Vaak wordt hierbij gedacht aan een bouwproject. Het kan echter ook gaan om een projectbesluit alleen voor veranderd gebruik. Door het projectbesluit wordt de strijdigheid met het bestemmingsplan opgeheven. Het projectbesluit wordt door de wetgever gezien als 'gefaseerde besluitvorming'. Vandaar dat de wijzigingen die het projectbesluit in het planologische regime aanbrengt binnen een jaar na het onherroepelijk worden van het projectbesluit moeten worden overgenomen in een bestemmingsplan of een beheersverordening. Wanneer de gemeente niet voldoet aan deze voorwaarde, mag zij geen leges meer heffen voor bijvoorbeeld bouwvergunningen. De vergunningen kunnen wel gewoon worden verleend, alleen mag de gemeente dan geen kosten voor deze dienstverlening in rekening brengen. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

37 Beheersverordening Voor gebieden waarin géén ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, kan de gemeenteraad in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen. De beheersverordening is bij de nieuwe wet geïntroduceerd en kan niet worden vergeleken met een ander figuur uit de oude WRO. De beheersverordening is bedoeld als een eenvoudig alternatief voor het bestemmingsplan. NB Voor één gebied kan nooit én een beheersverordening én een bestemmingsplan gelden. Het bestemmingsplan wordt in principe vastgesteld door de gemeente. Indien het bestemmingsplan echter in strijd is met het provinciale of rijksbeleid, heeft het Rijk of de provincie de mogelijkheid om een instructie te geven of een inpassingsplan vast te stellen. Het inpassingsplan schuift het bestemmingsplan opzij. Baatbelasting Baatbelasting wordt geheven van degenen, die genot hebben van de getroffen voorziening krachtens eigendom, bezit of een beperkt recht. Het is een publiekrechtelijk (fiscaal) instrument en heeft daarmee een eenzijdig afdwingbaar karakter. Met de invoering van de grondexploitatiewet is de toepasbaarheid van de baatbelasting veranderd. Gelet op de mogelijkheden die de grondexploitatiewet geeft voor kostenverhaal bij locatieontwikkeling, worden de gebruiksmogelijkheden van de baatbelasting beperkt tot het kostenverhaal die geen betrekking heeft op locatie-ontwikkeling (zoals rioleringen in het buitengebied). Voor dergelijke projecten blijft kostenverhaal mogelijk door de kosten naar rato om te slaan over de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen door de voorzieningen gebate onroerende zaken. Voordat met het treffen van voorzieningen wordt begonnen, dient door de gemeenteraad te worden besloten in welke mate de aan de voorzieningen verbonden lasten door middel van baatbelasting zullen worden verhaald. De heffingsmaatstaven dienen in de belasting-verordening te zijn opgenomen (artikel 219 Gemeentewet). Het instrument baatbelasting wordt niet veel toegepast vanwege het feit dat het een langdurig proces is en slechts een beperkt deel van de kosten kan worden verhaald. Daarnaast heeft het een kleine kans van slagen en is toepassing van baatbelasting gebonden aan strenge voorwaarden. Wet voorkeursrecht gemeenten en Onteigenening Deze instrumenten dienen ter verwerving van gronden en zullen daarom in een aparte paragraaf over Verwerving aan de orde komen samen met verwerving op minnelijke basis Grondexploitatiewet De Wet ruimtelijke ordening die per 1 juli 2008 in werking is getreden, bevat een regeling die betrekking heeft op de grondexploitatie, de Grondexploitatiewet. Deze beoogt de positie van gemeenten tegenover particuliere grondexploitanten te versterken door mogelijkheden te bieden voor kostenverhaal en regievoering. Door het ministerie van VROM is de handreiking Grondexploitatiewet ijn februari 2008 uitgegeven, die handvatten biedt voor de toepassing ervan in de praktijk. Als een bouwlocatie wordt (her)ontwikkeld, worden door de overheid kosten gemaakt voor het bouwrijp maken van de gronden, de aanleg van nutsvoorzieningen en de inrichting van de openbare ruimte. De gemeente wil die kosten zo veel mogelijk verhalen op de eigenaren van de profijt hebbende gronden in zo n gebied ( kostenverhaal ). Zeker wanneer die gronden door dergelijke investering van de overheid in waarde stijgen. Daarnaast heeft de gemeente veelal de wens om aan de grondeigenaren die de nieuwe bestemmingen willen realiseren voorwaarden te stellen aan de wijze waarop zij mogen realiseren ( regievoering ). In beide opzichten - kostenverhaal en regievoering - beschikte de gemeente tot nu toe over beperkte middelen om haar doelstellingen te bereiken. Voor het kostenverhaal golden drie methoden: via gemeentelijke gronduitgifte, door middel van een exploitatieovereenkomst (op grond van de gemeentelijke exploitatieverordening) en tenslotte door heffing van baatbelasting. De Grondexploitatiewet gaat vooral over de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van gemeenten ten aanzien van kostenverhaal en regievoering over de locatieontwikkeling: het zogeheten publiekrechtelijk spoor. Daarnaast biedt de wet echter de mogelijkheid aan gemeenten om hun doelstellingen op dit vlak in de contractuele sfeer te effectueren: Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

38 het zogeheten privaatrechtelijk spoor. Deze twee sporen worden uitgewerkt onder respectievelijk punt A. en punt B. De wetgever heeft aangegeven de voorkeur te geven aan het privaatrechtelijk spoor, zoals dit ook voor de inwerkingtreding van de nieuwe Wro het geval was. Tevens wordt in de grondexploitatiewet de mogelijkheid geboden voor kostenverhaal. Hierop wordt met betrekking tot Bovenwijkse voorziening ingegaan onder punt C. en onder D. wordt ingegaan op de mogelijkheid een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkeling te vragen aan ontwikkelaars. A. Publiekrechtelijk spoor grondexploitatiewet Tenzij de gemeente is geslaagd om met alle ontwikkelaars binnen het exploitatiegebied een grondexploitatieovereenkomst nieuwe stijl te sluiten, zal zij vanaf 1 juli 2008 een zogeheten exploitatieplan moeten vaststellen samen met een bestemmingsplan, dat als grondslag zal dienen voor met name het toekomstig kostenverhaal. Deze vaststellingsplicht geldt voor de in het exploitatieplan gelegen gronden waarop in de toekomst bepaalde bouwplannen kunnen worden gerealiseerd. Het gaat hierbij om bouwplannen voor: de bouw van één of meer woningen; de bouw van één of meer andere hoofdgebouwen (niet zijnde woningen); de uitbreiding/verbouwing van een gebouw met tenminste m 2 of met één of meer woningen; een verbouwing van een gebouw ten behoeve van woondoeleinden, als daardoor tenminste 10 woningen worden gerealiseerd; een verbouwing van een gebouw ten behoeve van detailhandel, dienstverlening, kantoorof horecadoeleinden, mits de oppervlakte van die nieuwe functies tenminste m 2 bedraagt; de bouw van kassen met een oppervlakte van tenminste m 2. Het voorgaande komt erop neer dat vrijwel steeds wanneer het planologische besluit in bepaalde bouwmogelijkheden voorziet (hetgeen uiteraard meestal het geval is), de gemeente een exploitatieplan zal moeten vaststellen. De vaststelling geschiedt in beginsel door de gemeenteraad. De vaststelling moet plaatsvinden gelijktijdig met de vaststelling van de ruimtelijke maatregel - in de meeste gevallen: een bestemmingsplan of projectbesluit die realisatie van dergelijke bouwplannen op de in dat bestemmingsplan of projectbesluit begrepen gronden mogelijk maakt. Het exploitatieplan bevat tenminste een kaart van het exploitatiegebied, een omschrijving van de werkzaamheden die moeten worden verricht voor respectievelijk het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte, en een exploitatieopzet. Dit minimumprogramma kan worden uitgebreid met onder meer een kaart waarop het voorgenomen grondgebruik en de gronden welke de gemeente beoogt te verwerven zijn aangegeven, als ook met kwalitatieve eisen aan de hiervoor genoemde werkzaamheden (de zogenaamde locatie-eisen ). Het gemeentebestuur kan binnen strikte grenzen besluiten de vaststelling van een exploitatieplan achterwege te laten. Dat mag namelijk alleen als: - het kostenverhaal anderszins verzekerd is (namelijk als de gemeente ofwel alle gronden in handen heeft of met alle grondeigenaren een overeenkomst heeft gesloten); - het niet noodzakelijk is om, hetzij een tijdvak vast te stellen waarbinnen de exploitatie van de gronden zal plaatsvinden, hetzij een fasering aan te brengen betreffende de uitvoering van werken/werkzaamheden, maatregelen en bouwplannen; - het niet noodzakelijk is om locatie-eisen te stellen; - het niet noodzakelijk is om de in het bestemmingsplan door middel van een percentage voorgeschreven woningbouwcategorieën nader op perceelsniveau uit te werken. Het betreft hier een cumulatieve opsomming: ook als maar ten aanzien van één van deze onderwerpen wél de noodzaak bestaat om daarvoor een regeling te treffen, is de gemeente steeds verplicht een exploitatieplan vast te stellen. Deze situatie doet zich, zoals uit het voorgaande volgt, al voor indien er één grondeigenaar/ontwikkelaar is die weigert met de gemeente een exploitatieovereenkomst aan te gaan. In het exploitatieplan kan worden bepaald dat het verboden is bepaalde werken of werkzaamheden uit te voeren totdat voor de betreffende gronden een uitwerking van het globale bestemmingsplan in werking is getreden (aanlegverbod). Tenslotte moet het exploitatieplan jaarlijks worden herzien totdat de daarin voorziene werken en dergelijke zijn gerealiseerd. Bij die herziening moeten kwalitatieve en kwantitatieve wijzigingen Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

39 worden verwerkt (programmatisch en financieel), waardoor de eerdere ramingen gaandeweg plaats maken voor de werkelijk gerealiseerde kosten en opbrengsten. Zijn de verwachte opbrengsten gelijk aan of hoger dan de geraamde kosten, dan mag de gemeente in beginsel de kosten volledig op de bouwkavels verhalen. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat dit niet meer mag zijn dan wat overeenkomt met de raming. De gemeente mag de verwachte baten dus niet afromen. Overstijgen daarentegen volgens deze raming de kosten de opbrengsten, dan is de omvang van de verhaalbare kosten beperkt tot de omvang van het totaal van de geraamde opbrengsten. Als de gemeente haar plannen toch doorzet, komt het ingecalculeerde tekort voor haar rekening. Binnen drie maanden nadat de in het exploitatieplan voorziene werken en werkzaamheden zijn voltooid, dienen burgemeester en wethouders een afrekening van het exploitatieplan vast te stellen. Daarbij vindt een herberekening plaats van de exploitatiebijdrage die eerder (via de bouwvergunning) is betaald. Is de herberekende exploitatiebijdrage tenminste 5% lager dan het bedrag dat indertijd in rekening is gebracht dan betaalt de gemeente het verschil - onder aftrek van die 5% aan de vergunninghouder (of diens rechtsopvolger) terug. De gemeente kan besluiten in het exploitatieplan eisen en uitvoeringsregels op te nemen voor de in het plan omschreven werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte: de zogeheten locatie-eisen. De aanleg van de openbare ruimte wordt - naast het bouwrijp maken van de bouwkavels - mede begrepen onder het bouwrijp maken van het exploitatiegebied. Een bijzondere vorm van het stellen van locatie-eisen betreft de aanduiding van woningbouwcategorieën. Op grond van de nieuwe Wro kan in het bestemmingsplan worden vastgelegd dat het totale, in het plangebied te realiseren woningbouwprogramma een bepaald percentage moet worden gerealiseerd in de sociale huur- of koopsector en/of in het kader van particulier opdrachtgeverschap. Alleen wanneer het bestemmingsplan dergelijke percentages vermeldt kan daaraan in een exploitatieplan een uitwerking worden gegeven in die zin dat op de bijbehorende kaart met ruimtegebruik op kavelniveau aantallen en situering worden vastgelegd. Wanneer de gemeente op een later moment deze gegevens wil aanpassen, dan zal zij daartoe het exploitatieplan moeten herzien. Met de invoering van de Grondexploitatiewet krijgen gemeenten door middel van verevening de mogelijkheid om de gemaakte kosten publiekrechtelijk te verrekenen. Verevening binnen een complex moet er voor zorgen dat een locatie integraal kan worden ontwikkeld, waarbij ook de onrendabele delen worden meegenomen zowel binnen als buiten het exploitatiegebied. De nieuwe wet biedt daartoe de volgende mogelijkheden: Binnenplanse verevening: gronden met commerciële (rendabele) functies krijgen een hoger deel van de kosten toegerekend dan gronden met maatschappelijke (onrendabele) functies. Bovenplanse verevening: winstgevende locaties dragen bij aan de onrendabele top van de ontwikkeling of herstructurering van andere gebieden in de gemeente of regio. (bovenplanse kosten) Fondsbijdragen: via een overeenkomst kan ook een financiële bijdrage worden gevraagd in de ruimtelijke ontwikkeling. Het kan daarbij gaan om verevening of fondsbijdragen. Aan de derde manier voor verevening kan alleen worden voldaan in het privaatrechtelijk spoor van de nieuwe Wro. Over deze fondsbijdragen meer onder punt D. in dit hoofdstuk. B. Privaatrechtelijk spoor grondexploitatiewet Naast het publiekrechtelijke spoor, heeft de wetgever uitdrukkelijk gekozen voor de mogelijkheid van contractering met ontwikkelaars/grondexploitanten. Het door de Grondexploitatiewet gecreëerde publiekrechtelijk instrumentarium wordt vooral gezien als stok achter de deur. De gemeente heeft overigens niet de verplichting om te trachten eerst door middel van onderhandeling tot een exploitatieovereenkomst te komen, zij mag bij wijze van spreken direct naar het middel van het exploitatieplan grijpen. Verwacht wordt echter dat partijen in eerste instantie voor de contractuele weg zullen kiezen omdat aan contracten belangrijke voordelen verbonden zijn, zoals zekerheid op korte termijn over de ontwikkeling en het uitsparen van bestuurlijke lasten en (buiten)gerechtelijke procedures. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

40 Ten aanzien van de toekomstige grondexploitatieovereenkomsten wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de overeenkomst die tot stand komt vóórdat een exploitatieplan wordt vastgesteld (de zogeheten anterieure overeenkomst ) en anderzijds de overeenkomst die pas na vaststelling van het exploitatieplan wordt gesloten (de zogeheten posterieure overeenkomst ). Anterieure overeenkomst Vaststellen exploitatieplan Posterieure overeenkomst Kostenverhaal mogelijk Basis voor kostenverhaal Kostenverhaal met basis: met wederzijdse overeenstemming. binnen en buiten het exploitatiegebied met basis: - exploitatieplan. - profijt; - toerekenbaarheid; - proportionaliteit. De laatste categorie overeenkomsten is weinig problematisch in die zin dat daarin, geen bepalingen over kostenverhaal en kwalitatieve eisen mogen voorkomen die afwijken van wat daarover in het exploitatieplan is opgenomen. Een uitzondering geldt voor onderwerpen waarin het exploitatieplan niet voorziet of kan voorzien: daarover kunnen ook na vaststelling van het exploitatieplan nog afspraken worden gemaakt. Daarbij moeten uiteraard wél de bepalingen van andere wetten in acht worden genomen. Vooralsnog kan met betrekking tot de anterieure overeenkomst het volgende worden vastgesteld: - een gemeente mag (ook) afspraken maken over verhaal van kosten die niet voorkomen op de limitatieve lijst met kostensoorten (bij AMvB); - de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit die gelden voor de exploitatieopzet behorende bij het exploitatieplan hoeven niet te worden toegepast bij de bepaling van de hoogte van de kostenbijdrage (dit betekent dat hogere kostenbijdragen mogen worden overeengekomen dan de gemeente redelijkerwijs in een exploitatieplan zou kunnen opnemen) 10 ; - het is toegestaan afspraken te maken over kwaliteitseisen die niet direct betrekking hebben op het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen. Voorts biedt de wet de mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst afspraken op te nemen over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Dit biedt de gemeente een instrument om bijvoorbeeld in verband met een planologische wijziging ten behoeve van rode functies (bouwbestemmingen) te verlangen dat de betrokken marktpartijen andere maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur, culturele voorzieningen e.d. (mede-)financieren. Om kosten te kunnen verhalen, die worden gemaakt vanwege of werken / werkzaamheden die buiten het exploitatiegebied zijn gelegen, dan wel worden gemaakt niet uitsluitend ten behoeve van het exploitatiegebied, moet worden voldaan aan de eisen voor bovenwijkse voorzieningen óf aan de eisen voor bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen 11. Binnen de gemeente Dordrecht zijn deze eisen vertaald in de Nota Bovenwijkse Voorzieningen Hierin worden bovenwijkse projecten en bovenplanse investeringen (Bijdrage ruimtelijke ontwikkeling) benoemd. Ook wordt de systhematiek besproken om te komen tot een tarief voor bijdrage per vierkante meter uitgeefbare grond. Voor elke uitgeefbare vierkante meter grond zal anterieur een bijdrage worden gevraagd van 13,65. Onder C. zal ingegaan worden op de Bovenwijkse Voorzieningen en onder D. wordt de Bijdrage Ruimtelijke ontwikkeling nader toegelicht. C. Bovenwijkse voorzieningen grondexploitatiewet 10 Tijdens de parlementaire behandeling is door de regering opgemerkt dat het niet de bedoeling is dat langs deze weg planologische wijzigingen door de marktpartijen worden gekocht en dat er ook geen sprake mag zijn van een verkapte open-ruimteheffing. De regering wil niet weten van zogeheten betaalplanologie in de zin dat de initiatiefnemer van de gemeente de planologische medewerking kan verkrijgen die hij wil mits hij ervoor betaalt. 11 Voor zover kosten vallen onder het begrip "bovenwijkse voorzieningen", kunnen ze niet ook onder het begrip "bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen" vallen Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

41 Een bovenwijkse voorziening betreft een voorziening van openbaar nut die het belang van één projectgebied overstijgt. Het is een voorziening ten behoeve van meerdere locaties 12. Meestal gaat het om infrastructurele werken of grootschalige groenvoorzieningen. Een voorbeeld van een bovenwijkse voorziening is een weg die meerdere wijken (bestaande en nieuwe, inclusief het exploitatiegebied) ontsluit. In het Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro) is de kostensoort voorziening opgenomen (art Bro). De kosten voor de aanleg van voorzieningen buiten het exploitatiegebeid behoren ook tot de verhaalbare kosten via het exploitatieplan (art 6.2.4e Bro). Het kostenverhaal is afdwingbaar bij het exploitatiegebied(en) voor zover er voldaan wordt aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Binnen de gemeente Dordrecht bestaat de bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen (voorheen Fonds Bovo). Uit de Reserve Bovo wordt (gedeeltelijk) de aanleg van bovenwijkse voorzieningen gefinancierd. De reserve wordt gevoed uit afdrachten van grondexploitaties / gronduitgiftes (een bedrag per vierkante meter uitgeefbaar terrein) op het moment dat grond wordt uitgegeven. Dit gebeurt zowel in het geval van uitgifte door de gemeente als door een ontwikkelaar. In 2009 is de bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen herzien. Ten behoeve van deze herziening is de Nota Bovenwijkse Voorzieningen 2009 opgesteld. In de nota Bovenwijkse voorzieningen is het gemeentelijke beleid omtrent het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen geformuleerd. In deze nota worden voorstellen gedaan ten aanzien van de methodiek, de uitgaven en de inkomsten van de bestemmingsreserve. D. Financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen grondexploitatiewet Naast afspraken over kostenverhaal binnen de grenzen van de grondexploitatie alsmede bovenwijkse voorzieningen, kan een gemeente en een grondeigenaar tevens in de anterieure overeenkomst (op vrijwillige basis) vastleggen dat de eigenaar een financiële bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. Voorwaarde voor het afspreken van zo'n bijdrage (middels een fonds) is dat de ruimtelijke ontwikkeling in een structuurvisie is vastgelegd (Artikel 6.24 lid 1 Wro) 13. Een voorbeeld van een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen is een bijdrage in een ander gebied aan maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, cultuur, recreatie, waterberging en infrastructuur. De financiële bijdrage kan ook betrekking hebben op regionaal groen. Tevens kan de gemeente een financiële bijdrage afspreken voor bijvoorbeeld het saneren of opknappen van oude bedrijventerreinen. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit gelden niet voor de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Wel moet de gemeente zich bij het sluiten van overeenkomsten houden aan de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht. Er behoeft geen oorzakelijk verband te zijn tussen de locatie en de functie waaraan wordt bijgedragen. De bijdrage moet echter wel redelijk zijn. Daarbij speelt een rol of de locatie in zekere mate (indirect) profijt heeft bij de ontwikkeling 14. Voorts heeft de redelijkheid tevens betrekking op de hoogte van de bijdrage 15. Een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen kan een gemeente alleen in een anterieure overeenkomst vastleggen. In het exploitatieplan kan de gemeente zo'n bijdrage niet opnemen. De gemeente kan het verhaal van een dergelijke bijdrage dus niet publiekrechtelijk afdwingen. Nadat een exploitatieplan is vastgesteld, kan de gemeente een bijdrage aan de ruimtelijke ontwikkeling niet meer apart overeenkomen in een posterieure overeenkomst. Als tussen de gemeente en een ontwikkelaar een (anterieure) exploitatie-overeenkomst is gesloten en op een later tijdstip door de gemeente een exploitatieplan wordt vastgesteld, heeft de ontwikkelaar geen recht op terugbetaling. Dit zou het geval kunnen zijn als op grond van het exploitatieplan een lagere bijdrage verhaald zou kunnen worden dan overeengekomen in de anterieure overeenkomst. 12 Hieronder kan ook bestaand bebouwd gebied vallen. 13 Noch in de Wro noch in de Kamerstukken is het begrip "ruimtelijke ontwikkeling" gedefinieerd. Aan de Kamerbehandeling kunnen evenwel voorbeelden worden ontleend. 14 Het bewuste profijt hoeft niet in de directe omgeving van het exploitatiegebied te liggen. Volgens de memorie van toelichting hoeft de ruimtelijke ontwikkeling geen betrekking te hebben op de grondexploitatie zelf (Kamerstukken 11, 2004/05, 30218, nr.3, P.25). Het zou gelet op de memorie ook kunnen gaan om een bijdrage in de bouwkosten van een maatschappelijke functie. 15 Opgemerkt kan worden dat hieraan niet wordt voldaan als de bijdrage er toe leidt dat de ontwikkeling voor de grondeigenaar objectief gezien financieel-economisch niet meer haalbaar is. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

42 Omgekeerd, als de gemeente op grond van het exploitatieplan tot kostenverhaal wordt gerechtigd dat omvangrijker is dan wat zij eerder met een marktpartij is overeengekomen, kan de gemeente niet tot een naheffing bij die marktpartij overgaan. Uiteraard kunnen gemeente en ontwikkelaar een dergelijke verrekening wel anterieur overeenkomen. De reikwijdte van de bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen is wettelijk niet bijzonder scherp afgebakend. Duidelijk is wel dat een structuurvisie een basis moet bieden voor zo'n financiële bijdrage. Dat wil in ieder geval zeggen dat geen bijdrage afgesproken kan worden voor een ontwikkeling die niet in een structuurvisie is opgenomen. Binnen de gemeente Dordrecht is er voor gekozen om middels fondsvorming anterieur een bijdrage te vragen ten behoeve van (maatschappelijke) ruimtelijke ontwikkelingen middels de reserve bovenplanse investeringen. Net als bij bovenwijkse voorzieningen wordt bij gronduitgifte een afdracht gedaan aan de Bestemmingsreserve. Vanuit de Bestemmingsreserve vindt er vervolgens een bijdrage plaats aan (maatschappelijke) ruimtelijke ontwikkelingen genaamd Bovenplanse Investeringen. Deze investeringen zijn niet direct toe te wijzen aan één of meerdere plangebieden, maar zijn in het belang van de ontwikkeling van de gehele stad. Het gaat hier om de grotere investeringsprojecten of gebiedsontwikkelingen waar diverse gebieden in de stad direct of indirect bij gebaat zijn (projecten in structuurvisie). Het gemeentelijk beleid omtrent kostenverhaal van bovenplanse investeringen is opgenomen in de Nota Bovenwijkse Voorzieningen. In deze nota worden de methodiek, de inkomsten en ook de uitgaven van de bestemmingsreserve gepresenteerd Privaatrechtelijk instrumentarium Exploitatieovereenkomst Uitgangspunt van de wetgever is steeds dat eigenaren van gronden zelf de bestemming op hun gronden kunnen verwezenlijken. Indien particulieren voor de grondexploitatie echter de medewerking van de gemeente nodig hebben, heeft de wetgever het redelijk geoordeeld dat de gemeentelijke kosten op de particulier kunnen worden verhaald. Op grond van de oude WRO kon (kan) dit kan op grond van de in artikel 42 WRO (oud) gebaseerde exploitatieverordening, waarin de voorwaarden zijn vastgelegd waaronder de gemeente medewerking zal verlenen aan particuliere grondexploitatie zoals nader per project uitgewerkt in een meer specifieke exploitatieovereenkomst (gebaseerd op deze exploitatieverordening). De nieuwe Wro verplicht de gemeente niet langer tot het vaststellen van een exploitatieverordening. Het is een gemeente echter niet aan te bevelen om de bestaande exploitatieverordening (oude stijl) in te trekken. Deze bestaande verordening blijft namelijk van toepassing op exploitatieovereenkomsten die gesloten zijn vóór 1 juli 2008, alsmede op overeenkomsten die ná 1 juli 2008 worden gesloten ter uitvoering van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd. Dit is ook binnen Dordrecht het geval. Minnelijke verwerving Dit aspect zal samen met de publiekrechtelijke middelen tot verwerving, de WvG en Onteigening, besproken worden in de aparte paragraaf Verwerving. Samenwerkingsvormen De te kiezen samenwerkingsvormen zijn meestal gerelateerd en het type grondbeleid dat gevoerd wordt. Daarom wordt deze vorm genoemd onder het privaatrechtelijk instrumentarium. Omdat er veel verschillende vormen van samenwerking bestaan, worden deze in een aparte paragraaf besproken. 1.3 Verwerving Op grond van het Burgerlijk Wetboek is de gemeente (nog steeds) gerechtigd om van het privaatrecht gebruik te maken voor het realiseren van een ruimtelijke ontwikkeling. Concreet betekent dat het minnelijk aan- en verkopen van grond en het opnemen van zakenrechtelijke beperkingen. Als onroerende zaken tijdelijk worden aangehuurd voor een mogelijke ontwikkeling, gebeurt dit door het Vastgoedbedrijf namens het Grondbedriif. Het Vastgoedbedrijf is binnen de gemeente de enige partij die mag aanhuren. Als het daadwerkelijk herontwikkeld wordt, zal het worden aangekocht door het Grondbedrijf. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

43 Tot de verwervingsinstrumenten behoren: A. Minnelijke verwerving 16 ; B. Wet voorkeursrecht gemeenten; C. Onteigening. A. Minnelijke verwerving De gemeente kan als rechtspersoon onroerend goed kopen en verkopen, evenals daaraan gebruiksvoorwaarden koppelen, welke verder kunnen gaan dan de bepalingen van bestemmingsplannen. Hierbij dient de gemeente, naast de voor ieder geldende regels, wel de redelijkheid en billijkheid alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Door het kopen van onroerend goed krijgt de gemeente het eigendom, waarmee de grootst mogelijke zeggenschap wordt verworven over het realiseren van een ruimtelijke ontwikkeling. Bij het kopen van grond door de gemeente dient vooraf een afweging plaats te vinden van financiële en/of strategische motieven in relatie met de te realiseren doelstelling. Er zijn ten minste drie soorten van minnelijke verwerving te onderscheiden: 1) Bij strategische verwerving ligt het initiatief tot de aankoop bij de gemeente op een moment dat er voor de locatie nog geen beleid bestaat en er ook nog geen project is. 2) Ook bij planmatige verwerving ligt het initiatief tot aankoop bij de gemeente. Dit soort verwerving betreft gronden waar ofwel beleid in ontwikkeling is, ofwel het beleid inmiddels is ontwikkeld en het ontwikkelen van de locatie is aangemerkt als een project. De gemeente richt zich op het juiste moment de beschikkingsmacht over het onroerende goed te verkrijgen tegen zo laag mogelijke kosten. Krediet voor deze verwerving zal binnen het project moeten worden geregeld. 3) Bij gelegenheidsaankopen komt op initiatief van derden grond te koop waarvoor de gemeente belangstelling heeft. Het kan zijn dat de grond onderdeel vormt van een ontwikkeling waarbij de gemeente een grondpositie wenst. In dit geval kan een dergelijke gelegenheidsaankoop (net zoals de strategische aankopen) op de planologie vooruitlopen. Daarnaast kan ook de gemeente in de aankoop zijn geïnteresseerd wanneer de aankoop als ruillocatie kan dienen. 4) De gronden en/of opstallen van andere gemeentelijke instanties die buiten gebruik raken, worden volgens een regeling in beheer bij het grondbedrijf ondergebracht. In overleg met het Vastgoedbedrijf wordt de toekomst van deze gronden en/of opstallen bepaald. Als de locatie niet binnen 5 jaar herontwikkeld zal worden, zal deze overgebracht worden naar het Vastgoedbedrijf. Deze regeling geldt onder andere voor: - Scholen worden bij het beëindigen van de onderwijsfunctie voor de geldende boekwaarde door het Grondbedrijf overgenomen. - Gemeentelijke sportterreinen worden bij het vervallen van hun functie voor de geldende boekwaarde door het Grondbedrijf overgenomen. - Parkeergarages van het Vastgoedbedrijf worden bij het vervallen van de functie voor de geldende boekwaarde overgenomen door het Grondbedrijf. - Gronden van Stadsbeheer die uitgegeven zullen worden, worden voor de geldende boekwaarde overgenomen door het Grondbedrijf. Het moment waarop tot verwerving moet worden overgegaan wordt bepaald door factoren als: de te verwachten prijsontwikkelingen bij ongewijzigd beleid; de aanwezigheid van initiatieven van derden; de verhouding tussen kosten van vroegtijdige verwerving (renteverliezen en tijdelijk beheer) en de te verwachten prijsontwikkeling in een later stadium; de risico s van planvorming en uitvoering als gevolg van stagnerende verwerving. Voor minnelijke verwervingen in algemene zin dienen vooraf voorwaarden te worden gesteld alsmede financiële ruimte te worden geschapen. Er bestaat een spanningsveld tussen enerzijds het vroegtijdig aankopen van gronden met het gevaar flinke renteverliezen op te lopen (o.a. ook door de steeds hogere grondprijzen en vertraging in de gronduitgifte) en anderzijds het te laat zijn zodat derden de gronden reeds hebben gekocht. Om dit te voorkomen kan door de gemeente een voorkeursrecht gevestigd worden middels de Wet Voorkeursrecht Gemeenten. 16 Onder minnelijke verwerving wordt verstaan de reguliere (onderhandelings)procedure tot koop van gronden door de gemeente zonder dat gebruik wordt gemaakt van een voorkeursrecht of onteigening. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

44 B. Verwerving met Wet Voorkeursrecht Gemeenten De Wet voorkeursrecht gemeente (hierna te noemen: Wvg) is een belangrijk instrument voor de gemeente om haar ruimtelijk beleid te realiseren. Het voorkeursrecht houdt in, dat de eigenaar van een perceel, alleen tot vervreemding aan een derde kan overgaan nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld de desbetreffende onroerende zaak te kopen 17. Wanneer partijen vervolgens geen overeenstemming bereiken over de aan-/verkoop, is de verkoper niet verplicht tot vrijwillige eigendomsoverdracht aan de gemeente. Sinds 1 februari 2004 kunnen alle gemeenten in Nederland voor de uitvoering van hun ruimtelijk beleid overgaan tot het vestigen van een voorkeursrecht. Hiermee is de voorwaarde vervallen dat alleen gemeenten met een uitbreidingscapaciteit bevoegd zijn tot het vestigen van een voorkeursrecht. Belangrijke overwegingen voor het toepassen van dit instrument zijn het voorkomen van speculatie en ongewenste prijsontwikkeling. Tot het moment van de recente wijziging van de Wet ruimtelijke ordening (hierna te noemen: Wro), was het toepassen van dit instrument arbeidsintensief en ingewikkeld 18 (wettelijke uitzonderingen, procedure en jurisprudentie). Sinds de Wro is (ook) de Wvg in positieve zin gewijzigd. De wijzigingen betreffen met name de aanpassing van de planologische vestigingsgrondslagen aan de nieuwe planfiguren, de vereenvoudiging van de aanwijzingsprocedure en de toekenning van de bevoegdheid aan Rijk en provincies om een voorkeursrecht te vestigen. Bestaande gemeentelijke voorkeurs-rechten worden gelijkgesteld met hun equivalenten volgens de nieuwe wet. Op deze wijze wordt voorkomen dat bestaande voorkeursrechten opnieuw moeten worden gevestigd. Als mogelijke vestigingsgrondslag voor een gemeentelijk voorkeursrecht is het (ontwerp) bestemmingsplan gehandhaafd. Daarnaast kan het projectbesluit sinds de Wro dienst doen als planologische onderlegger voor een voorkeursaanwijzing. Het stadsvernieuwingsplan, dat vanaf 1 juli 2008 tot het verleden behoort, heeft als vestigingsgrondslag voor een Wvg-aanwijzing plaats gemaakt voor het bestemmingsplan waarbij gronden zijn aangewezen als moderniseringsgebied 19. Het structuurplan komt in de Wro niet meer voor en als gevolg daarvan verdwijnt die planfiguur ook als planologische grondslag voor een aanwijzingsbesluit uit de Wvg. Nieuw is dat de gemeenteraad een voorkeursrecht kan vestigen op: gronden begrepen in een structuurvisie waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming, mits aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht én het bestaande gebruik afwijkt van de beoogde bestemming; gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied, ongeacht of het gebruik van die gronden al dan niet afwijkt van die structuurvisie; gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie, maar waaraan in het besluit tot aanwijzing een niet agrarische bestemming wordt toegedacht én waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. Evenals voorheen het geval was, kunnen B&W ook volgens de gewijzigde Wvg een voorkeursrecht vestigen vóórdat sprake is van een aanwijzing door de gemeenteraad (de voorlopige aanwijzing ). Nieuw is dat ook een dergelijke voorlopige aanwijzing van rechtswege komt te vervallen na drie maanden of zoveel eerder als een aanwijzingsbesluit van de gemeenteraad in werking treedt. Behalve wanneer behoefte bestaat aan een voorlopige aanwijzing door B&W is in het nieuwe systeem nog maar één (definitief) vestigingsbesluit van de gemeenteraad nodig, dat binnen een bepaalde termijn gevolgd moet worden door een ruimtelijk besluit. NB Als dat opvolgend ruimtelijk besluit niet binnen de in de wet gestelde termijn volgt, heeft dat tot gevolg dat het voorkeursrecht van rechtswege vervalt. 17 Controle op de naleving van het voorkeursrecht verloopt via de notaris. 18 In het oude systeem waren maximaal negen bestendigingsbesluiten mogelijk (met alle verschillende termijnen) en vormde daarmee een grote belasting voor zowel de overheid als de burger. 19 Zijnde een gebied waarbinnen de daar aanwezige bouwwerken dienen te worden gemoderniseerd of vervangen door gelijksoortige bebouwing. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

45 Nieuw is dat het voorkeursrecht (in elk geval) van rechtswege vervalt tien jaar na inwerkingtreding van het bestemmingsplan, óók als de bestemming(en) waarvoor het voorkeursrecht indertijd werd gevestigd dan nog niet geheel is/zijn gerealiseerd 20. Het voordeel van de Wvg is dat de gemeente als eerste de mogelijkheid krijgt grond(en) te verwerven van de eigena(a)r(en). Daarmee houdt de gemeente een stuk regie in handen. Het nadeel is echter dat eigendomsverwerving door de gemeente niet is gegarandeerd. Na aanbod aan de gemeente zullen partijen in gesprek/onderhandeling moeten treden. Als partijen vervolgens geen overeenstemming bereiken over de verkoopvoorwaarden, is de verkoper vrij de grond(en) aan een andere partij te verkopen. Bij verkoop aan andere partij rest voor de gemeente nog slechts één ander grondinstrument: onteigening (zie onder C). Een ander nadeel van de Wvg is dat de betreffende grond wordt opgewarmd in termen van prijsvorming. Uit de vestiging van een voorkeursrecht kan de eigenaar afleiden dat de gemeente (bouw)plannen heeft die doorgaans geld zullen genereren. De verkoper zal meer vragen voor zijn/haar grond(en) dan in een vrije situatie zonder voorkeursrecht. Vanwege de (bouw)plannen (en terugverdienmogelijkheid) zal de gemeente doorgaans ook bereid zijn iets meer te betalen. In de gemeente Dordrecht is de Wvg van toepassing op de locaties Dordtse Kil III, Belthure Park, Zuidpolder en de Stadswerven. C. Verwerving door Onteigening Onteigening is het vanuit het algemeen belang ontnemen van een eigendomsrecht (inclusief zuivering van zakelijke en persoonlijke rechten) tegen betaling van een volledige schadeloosstelling. Onteigening is een ultimum remedium. Het handelen van de gemeente bij onteigening dient uiterst zorgvuldig te geschieden vanwege enerzijds de grote belangen en anderzijds de vele procedurele valkuilen. Wanneer de gemeente uitvoering wil geven aan een bestemmingsplan maar zij geen overeenstemming kan bereiken met de eigenaar van (een deel van) de grond over verwerving kan de gemeente een beroep doen op de Onteigeningswet. De procedure van onteigening bestaat uit twee delen; (1) de administratieve procedure en (2) de gerechtelijke procedure. Ad 1) Administratieve procedure. Voor een onteigening is een door de Kroon goedgekeurd, de Raad van State gehoord, besluit van de gemeenteraad nodig. Een onteigeningsbesluit kan worden genomen op basis van een door de gemeenteraad vastgesteld maar nog niet onherroepelijk bestemmingsplan, op voorwaarde dat in het raadsbesluit wordt bepaald, dat niet zal worden gedagvaard zolang het bestemmingsplan en/of het uitwerkingsplan niet onherroepelijk is goedgekeurd en dat, als de goedkeuring wordt onthouden, het onteigeningsbesluit vervalt. Op de administratieve procedure is Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing. Het onteigeningsbesluit moet passen in de doelstelling van de toepasselijke onteigeningstitel (artikel 79 OW). Het besluit moet (1) in het publiek belang zijn, de onteigening moet (2) noodzakelijk en (3) urgent zijn. De 'noodzaak' moet blijken uit vergeefse pogingen het eigendom c.q. zakelijke recht minnelijk te verwerven. Voor de urgentie-eis wordt een verwacht moment van aanvang van de werkzaamheden binnen vijf jaren na de onteigening aangehouden. Ad 2) Gerechtelijke procedure. In de gerechtelijke procedure wordt het onteigeningsbesluit en het bepalen van de hoogte van de schadeloosstelling aan de burgerlijke rechter voorgelegd. Onteigening is een ingrijpend sturingsinstrument, met een lange procedure en de noodzaak van een zorgvuldig handelen van de zijde van de gemeente. Een goede communicatie met de eigenaren, het op professionele wijze voeren van de verwervingsonderhandelingen, het op adequate wijze schriftelijk vastleggen van gevoerde gesprekken en bovenal snel en adequaat handelen zijn in een onteigeningsproces van cruciaal belang. Vanwege de lange procesduur (circa 20 Onder de oude Wvg kon een definitief gevestigd voorkeursrecht op basis van een aanwijzingsbesluit gekoppeld aan een bestemmingsplan in principe eindeloos op de aangewezen grond(en) blijven rusten, namelijk net zolang als de bestemming nog niet was gerealiseerd. Bovendien verviel het voorkeursrecht zelfs dan niet van rechtswege, maar was daarvoor een vervallenverklaring van B&W vereist. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

46 2 jaar tussen aanvang en uitspraak door de rechter) zal met de onteigeningsprocedure tijdig moeten worden gestart. Het hanteren van het onteigeningsinstrument heeft voor de gemeente de volgende voordelen: de gewenste eigendomssituatie kan worden bereikt; impasse in onderhandelingen kan worden doorbroken; het starten/voeren van een onteigeningsprocedure leidt vaak alsnog tot minnelijk overleg. Naast bovengenoemde voordelen kleven er ook nadelen en risico's aan een onteigeningsprocedure, te weten: onteigening is vaak politiek gevoelig; de (lange) duur van de procedure en procedurele complexheid 21 ; volledige schadeloosstelling 22 (= kostbaar); prijsvaststelling door de rechter met verplichte afname. Belangrijk uitgangspunt is de planologische procedure en administratieve onteigeningsprocedure voor zover mogelijk parallel te laten verlopen. Het instrument onteigening is in Dordrecht tot op heden slechts éénmaal ingezet, namelijk voor de ontwikkeling van Amstelwijck. De onteigening was een langdurige kwestie, maar het gewenste ruimtelijk beleid is uiteindelijk gerealiseerd. Bij andere projecten is de wet voorkeursrecht gemeente gevestigd waaruit mogelijke onteigeningen kunnen voortvloeien. 1.4 Samenwerking met (markt)partijen Zowel de motieven die aan samenwerking ten grondslag liggen als de mogelijkheden om samenwerking vorm te geven zijn zeer divers. In het kader van samenwerking met marktpartijen wordt vaak over publiek-private samenwerking (PPS) gesproken. Overheid en bedrijfsleven werken in dit geval samen bij investeringsprojecten. Het kan gaan om woningbouw, een bedrijvencomplex, maatschappelijke functies (bijvoorbeeld school of ziekenhuis) maar ook om infrastructurele projecten. Bij dergelijke PPS-projecten houden overheid en bedrijfsleven ieder hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid. Hierbij wordt verwezen naar de rijkspublicatie Reiswijzer marktpartijen en gebiedsontwikkeling van het Ministerie van VROM van Hierin wordt ingegaan op de de mogelijkheden ter voorkoming van staatsteun bij het aanbesteden van gebiedsontwikkelingen. In deze nota zal hier verder niet specifiek op ingegaan worden, maar dit dient zeker als aandachtspunt bij het aangaan van samenwerking met marktpartijen. Motieven De motieven voor een samenwerking met een marktpartij of meerder partijen kunnen divers zijn en zijn hier teruggebracht tot twee: A. Verwachte meerwaarde; B. Noodzaak. A. Verwachte meerwaarde van samenwerking Er kan bewust voor samenwerking worden gekozen vanwege de te verwachten meerwaarde. Deze meerwaarde kan te maken hebben met: Mogelijke reductie van risico s: Er kunnen bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over de afzet. De gemeente is hierdoor ervan verzekerd dat in een bepaalde tijd een bepaalde afzet plaatsvindt. Daarnaast heeft de private partij veel marktkennis en kan een realistische planning worden gemaakt. Verdeling van risico s: Als er onverhoopt tegenvallers in de grondexploitatie optreden zal de gemeente door samenwerking de tegenvallers slechts gedeeltelijk behoeven op te vangen (bijvoorbeeld fifty-fifty). Optimalisatie van het plan: samenwerking zorgt ervoor dat het kennisniveau bij de partijen toeneemt, waardoor het plan verder kan worden geoptimaliseerd. 21 De onteigeningsprocedure wordt wel getypeerd als een valkuilenprocedure. Het bevat vele vereiste formaliteiten, waarbij een (gedeeltelijk) gebrek al snel kan leiden tot volledige terugverwijzing door ofwel de Kroon ofwel de rechter. Onteigeningsprocedures sneuvelen nogal eens op procedurefouten. Als de rechter de onteigening afwijst, gaat doorgaans 2 jaar doorlooptijd verloren. 22 Ex artikel 40 t/m 49 Onteigeningswet: de schadeloosstelling dient een volledige vergoeding te vormen voor alle schade die de onteigende rechtstreeks en noodzakelijk lijdt door het verlies van het goed. Het gaat dus over 1) de waarde van het onteigende, 2) de waardevermindering van het overblijvende en 3) persoonlijke schade (zoals liquidatieschade en inkomensschade). Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

47 Het verwachte tekort op de grondexploitatie kan zo worden geminimaliseerd omdat de verkoopprijzen van de bouwkavels worden geoptimaliseerd. Vergroting van de slagvaardigheid: een risicodragende PPS-uitvoeringsorganisatie wordt opgericht waardoor een sterke bedrijfsmatige prikkel ontstaat. B. Noodzakelijke samenwerking Samenwerking kan ook voortvloeien uit noodzaak. Dit gebeurt wanneer de gemeente de bouwlocatie niet kan realiseren zonder een marktpartij omdat deze zich heeft ingekocht en de marktpartij de locatie niet kan ontwikkelen zonder medewerking van de gemeente vanwege haar publiekrechtelijke taken. Samenwerking kan vervolgens een waarborg zijn voor integrale planontwikkeling (door de samenwerking kan een bouwlocatie vanuit een integraal perspectief worden ontwikkeld). Modellen Het te kiezen model van samenwerking is vooral afhankelijk van de wijze waarop de grondexploitatie van een project wordt vormgegeven. De verschillende modellen zijn: A. volledige gemeentelijke grondexploitatie(traditioneel / bouwclaimmodel); B. gezamenlijke grondexploitatie (joint venture); C. volledige private grondexploitatie (consessiemodel / private ontwikkeling). A. Volledige gemeentelijke grondexploitatie Deze uitwerking kent een tweetal varianten, afhankelijk van de grondpositie van de gemeente: een traditioneel en een bouwclaimmodel. A.1 Traditioneel model De gemeente heeft alle gronden in eigendom binnen het plangebied. Via de gronduitgifteprijzen kan de gemeente het grondexploitatieresultaat zelf beïnvloeden. Het risico van grondexploitatie ligt geheel bij de gemeente. Voorbeelden van dit model zijn de ontwikkeling van Sterrenburg en Stadspolders en de Riedijkshaven (al wordt bij deze laatste, vanwege bodemvervuiling wel met een samenwerkingsovereenkomst gewerkt). A.2 Bouwclaimmodel Private partijen dragen hun (niet bouwrijpe) gronden over aan de gemeente (zodat gemeente alle gronden binnen het plangebied in handen krijgt), met de randvoorwaarde te zijner tijd een aantal bouwrijpe kavels af te nemen. Het verschil tussen inkoop- en verkoopprijs moet een verantwoorde grondexploitatie mogelijk maken. Voornoemde productieafspraken zijn voor marktpartijen interessant om een deel van de bouwproductie veilig te stellen. Voor de publieke partij kunnen dergelijke afspraken interessant zijn i.v.m. het afdekken van het afzetrisico in de grondexploitatie, winstincassering en het verkrijgen van een zekerheid over een bepaalde bouwproductie. Publieke taken (planvorming) en private activiteiten blijven gescheiden. Dit model geeft, binnen de mogelijkheden van de desbetreffende marktsituatie grote vrijheid bij de grondexploitatie. Het risico van de grondexploitatie ligt, voor zover er geen sprake is van verplichte afname (afzetrisico), geheel bij de gemeente. B. Gezamenlijke grondexploitatie Deze samenwerking is afhankelijk van de grondpositie van de gemeente en wordt veelal benoemd als Joint Venture. Joint-venture-model Op basis van globale en soms meer gedetailleerde ramingen van kosten, opbrengsten en fasering van het project wordt een grondexploitatieopzet gemaakt. Deze opzet is het vertrekpunt van de samenwerking: het project wordt voor gezamenlijk risico uitgevoerd. De risico s worden door de gemeente en private partijen, meestal via een aparte rechtspersoon/ onderneming, gezamenlijk gedragen. De toegevoegde waarde moet door betrokken partijen worden onderkend. Voor de marktpartij kunnen deze zijn: -1- verkrijgen van bouw- ontwikkelrechten; -2- invloed van de kwaliteit van het product is mogelijk (bijvoorbeeld meebeslissen over kwaliteit en inrichting openbare ruimte); Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

48 -3- marktpartij kan bedingen dat zelf wordt overgegaan tot bouwrijp maken (als uitvoerder en niet als opdrachtgever). Varianten binnen dit model zijn: a) bij overeenkomst Partijen leggen in een overeenkomst vast een gezamenlijke grondexploitatie te voeren. Dit kan voor een gemeente aantrekkelijk zijn wanneer de grondexploitatie negatief uitvalt. Bij de samenwerking in het project Oud-Krispijn Zuid is uiteindelijk gekozen de grondexploitatie gescheiden te houden van de vastgoedexploitatie. Als gevolg van deze scheiding doen lange discussies zich voor in de uitvoering (wat wel/niet in de exploitatie wordt ingebracht, tegen welke waarde etc.). b) met oprichting gezamenlijk rechtspersoon Partijen brengen de gronden in een gezamenlijke onderneming (grondexploitatiemaatschappij) in en voeren dus ook een gezamenlijke grondexploitatie. Een gevaar hierbij is dat de gemeente twee petten draagt: een publiekrechtelijke en een privaatrechtelijke. Deze dubbele pet kan tot een ongewenste belangenverstrengeling leiden. De cv/bv-constructie komt in den lande steeds meer voor. In Dordrecht is de cv/bvconstructie toegepast bij de oprichting van GEM de Hoven Deze vorm van samenwerking zal vooral voorkomen indien er nog onzekerheden bestaan in de concrete vormgeving van de locatie. Vooral grotere en wat langer lopende projecten komen hiervoor in aanmerking. C. Volledige private grondexploitatie C.1 Concessiemodel Heeft de gemeente wel grondpositie, dan is het mogelijk het concessiemodel te hanteren. De gemeente verkoopt dan de grond onder het stellen van randvoorwaarden en laat de verdere ontwikkeling en realisatie over aan een marktpartij. Daartoe sluiten partijen een samenwerkingsovereenkomst. Een van de afspraken betreft veelal de teruglevering na realisatie van de openbare ruimte. Bij het concessiemodel loopt de gemeente geen financieel risico meer over de grondexploitatie. Dit model kan worden vormgegeven in een prijsvraag. Als voorbeeld binnen de gemeente Dordrecht kan Plan Tij worden genoemd. C.2 Private grondexploitatie met publiekrechtelijke randvoorwaarden Als de gemeente niet of nauwelijks grondpositie heeft, kan zij besluiten de gehele ontwikkeling over te laten aan één of meer marktpartijen. Dit geldt ook als de gemeente aan de onderhandelingstafel zit vanwege noodzakelijk medewerking in de vorm van bestemmingsplanwijziging. De gemeente loopt hierbij weinig financieel risico. Zij stelt wel diverse randvoorwaarden op (volkshuisvesting, civieltechnisch, fasering, kostenverhaal etc.) maar de grond- en bouwexploitatie wordt gevoerd door een andere partij. De gemeente voert op deze manier een strikt passief grondbeleid. De hele ontwikkeling wordt zowel wat betreft bouwexploitatie en grondexploitatie aan private partijen overgelaten. Het model biedt beperkte mogelijkheden tot inhoudelijke sturing en winstafroming van de grondexploitatie. Als voorbeeld hiervan kan de ontwikkeling van het Statenplein worden genoemd (ontwikkelaar kreeg randvoorwaarden programma en gemeente kreeg randvoorwaarden inrichting openbare ruimte). Een ander project dat hierbij genoemd kan worden is Smitsweg. Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

49 In onderstaande matrix is de inzet van verschillende modellen wordt weergegeven ten opzichte van verschillende onderwerpen: Acties in modellen van samenwerking Grondverwerving Planvorming Bouwrijp maken (incl. woonrijp bij woonbestemming) Gronduitgifte Wie draagt het grondexploitatierisico? A Gemeentelijke grondexploitatie A1 Traditioneel Overheid Overheid (eventueel getoetst in markt) A2 Bouwclaim Overheid neemt grond af van private partij (die private partij al heeft of verwerft) B Gezamenlijke grondexploitatie B1 Joint Venture Joint Venture (GEM) of door partijen gezamenlijk conform onderlinge afspraak C Private grondexploitatie Overheid, met afstemming op hoofdlijnen met private grondeigenaren C1 Consessiemodel Overheid Private partijen, binnen door overheid gestelde kaders C2 Zelfrealisatie Zelfrealisatie Gezamenlijk of door private partij (binnen bestemmingsplan) Overheid Overheid Overheid Overheid Overheid aan private partijen waar de overheid grond van afneemt Gezamenlijk Gezamenlijk Joint Venture (GEM) veelal aan private partijen die participeren in GEM Private partij Overheid met kostenverhaal op private partij, of private partij Overheid aan private partij Geen uitgifte (private partij realiseert zelf op eigen grond) Overheid, maar vaak een afnameplicht van private partijen tegen vooraf bepaalde prijs Gezamenlijk Private partij Private partij Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht

50 Bijlage 2 Schema Reiswijzer Bron: Reiswijzer gebiedsontwikkeling 2009, VROM 2009 Nota Grondbeleid gemeente Dordrecht