Samenvatting. Seminar: Financieel Beleid Gemeenten

Transcriptie

1 Samenvatting Seminar: Financieel Beleid Gemeenten 17 juni 2015

2 Over het seminar Het opstellen van de begroting 2016 is begonnen, hier komen meerdere belangrijke aspecten bij kijken. Door de decentralisaties verandert er veel voor de begroting van gemeenten, maar ook op het gebied van vennootschapsbelasting, btw en verslaggevingregels van de BBV zijn er vele ontwikkelingen. Op dit seminar wordt vanuit verschillende invalshoeken het financieel beleid van gemeenten belicht, vanuit theorie en vooral vanuit de praktijk. Vanaf 2016 moeten gemeenten en andere overheden vennootschapsbelasting (Vpb) gaan betalen over de winst die ze met hun ondernemingsactiviteiten maken. Deze invoering leidt naar verwachting tot een grote administratieve operatie. De btw is voortdurend in beweging. Naast de continue veranderingen in wet- en regelgeving is er een stroom aan jurisprudentie. Goed inzicht in de mogelijkheden en consequenties van de btw- richtlijnen voorkomt problemen. In het kader van de decentralisaties en het steeds meer werken in samenwerkingsverbanden is het van belang om op de hoogte te zijn van de risico s en mogelijkheden van de btw. Bij het opstellen van de begroting is het van belang om naar de geformuleerde doelstellingen te kijken, om in korte tijd resultaten te bereiken. Door meten en verbeteren van de dienstverlening, waarbij de beleidsbegroting en de - verantwoording beter op elkaar worden afgestemd. En in juni 2015 verschijnt er een advies over aanpassing van de BBV. Wat zijn deze adviezen en wat zijn de mogelijke gevolgen van deze adviezen en hoe kunt u hierop anticiperen? Waar dient u in voor de begroting van 2016 rekening mee te houden? En welke voorbereidingen moet u op administratief gebied treffen? Naast deze actualiteiten neemt de gemeente Rotterdam u mee in hun ervaringen bij de grote overgang naar één gemeente, één organisatie, één administratie. En zij delen hun ervaringen over het verbeteren van de doorlooptijd van het jaarrekeningtraject. Tijdens het seminar kwamen sprekers aan het woord die op hun licht lieten schijnen op deze vraagstukken.

3 Mark van der Geld, handvatten inrichting Vennootschapsbelasting De Europese Unie heeft aangegeven dat het huidige Vpb- regime in Nederland ongeoorloofde staatssteun is. De Nederlandse overheid treedt in veel activiteiten op als ondernemer en dient dan ook Vpb af te dragen over eventuele winsten hierop. Mark loopt de belangrijkste begrippen met ons langs. Wat verandert er? Op dit moment zijn NV s, BV s en private rechtspersonen die een onderneming bedrijven regulier belastingplichtig voor de winst die zijn op hun activiteiten maken, tenzij ze in aanmerking komen voor specifiek benoemde vrijstellingen. Vanaf 1 januari 2016 zijn Nederlandse gemeenten eveneens belastingplichtig over activiteiten waarbij de gemeente optreedt als ondernemer. Dit geldt evenzo voor Gemeenschappelijke regelingen en stichtingen. Wanneer treedt een gemeente dan op als ondernemer? Belangrijk attentiepunt hierbij is dat het begrip ondernemer voor de vennootschapsbelasting en de btw NIET synchroon loopt. De nieuwe wetgeving geeft 3 uitgangspunten om te bezien of activiteiten van een gemeente aan te merken zijn als onderneming : 1. Er is sprake van een duurzame organisatie van arbeid en kapitaal. 2. Er wordt deelgenomen aan het economisch verkeer. 3. Er is een winststreven. Aan het eerste criterium wordt al snel voldaan. Alleen in situaties van (kale) verhuur van panden in het kader van vermogensbeheer is dit criterium niet van toepassing. Het tweede criterium komt in beeld als de gemeente naar buiten toe treedt (buiten de eigen rechtspersoon) met activiteiten, bijvoorbeeld naar afnemers van activiteiten toe. Ondermeer op dit punt ontstaat een verschil met de btw- wetgeving. Stelt de gemeente namelijk activiteiten ter beschikking aan de eigen organisatie, waar een vergoeding tegenover staat, maar deze activiteiten worden uitsluitend intern verricht, dan is over deze activiteiten geen Vpb verschuldigd. Gedacht kan worden aan een ICT afdeling die werkzaamheden verricht voor de hele gemeente. Er zijn vele variaties bij gemeenten op dit punt, zoals het intergemeentelijke uitbesteden van ICT- activiteiten aan een Shared Service Center. Over deze kwesties is een notitie verschenen van de belastingdienst met standpunten. Bij het derde criterium komt het begrip bescheiden bestaan om de hoek kijken. De belastingdienst stelt dat er sprake is van winst streven als aan de winst die op de activiteit wordt gemaakt, een bescheiden bestaan ontleend kan worden. Wat aangemerkt kan worden als bescheiden bestaan is nog niet uitgewerkt. Echter als aan dit criterium wordt voldaan dan dient over deze activiteit Vpb afgedragen te worden. Wordt niet aan dit criterium voldaan, dan hoeft er misschien geen Vpb afgedragen te worden. Algemene vrijstellingen De wetgever heeft een aantal algemene vrijstellingen benoemd, waaronder interne activiteiten en quasi- inbesteding. Mark licht de veel voorkomende situatie van quasi- inbesteding toe, waarbij een gemeente een ICT afdeling in een aparte organisatie heeft ondergebracht. Deze rechtspersoon, waar de ICT activiteiten plaats vinden, is zelfstandig Vpb- plichtig. De activiteiten van de gemeente zijn vrijgesteld voor

4 zover deze uitsluitend voor 1 gemeente worden verricht. Als meerdere gemeenten een belang hebben in de ICT- organisatie geldt deze vrijstelling niet meer. Voor samenwerkingsverbanden, zoals Gemeenschappelijke regelingen, geldt een vrijstelling voor de Vpb mits de kosten van de GR naar evenredigheid over de samenwerkende partijen wordt verdeeld. Ook de rechtsvorm van de samenwerking is van belang. Tenslotte zijn overheidstaken, die bij wet zijn opgelegd ook vrijgesteld van Vpb. De wetgever heeft een niet- limitatieve lijst opgenomen met ondermeer afgifte van identiteitsbewijzen en voltrekken van huwelijken. Wat zijn de gevolgen voor een gemeente als activiteiten belast zijn met Vpb? Belangrijk punt is dat een gemeente over ALLE activiteiten een aangifteplicht heeft indien 1 of meer activiteiten Vpb belast zijn. De gemeente dient dus voor alle activiteiten, inclusief de niet Vpb belaste activiteiten, een beginbalans op te stellen. Deze verplichting is opgenomen, omdat de (fiscale) boekwaarde van de activa en passiva bepaald dient te worden van alle activiteiten. Immers, activa die nu worden ingezet voor een vrijgestelde activiteit kunnen in de toekomst misschien toch aangewend worden voor belaste activiteiten. De waardesprong van het activum valt dan nog in de vrijstelling. Kortom, de gemeente zal voor alle activiteiten een beginbalans op moeten stellen en activa en passiva moeten toewijzen. De activa en passiva moeten gewaardeerd worden op de waarde in het economisch verkeer. Elke euro die het activum meer waard is, kan betekenen dat er geen belasting over afgedragen hoeft te worden en bovendien zijn de afschrijvingen van het activum hoger wat zorgt voor een drukkend effect op het resultaat op het activum. De belastingdruk zal in het Algemene Programma tot uitdrukking komen. De BBV geeft aanwijzingen voor de wijze waarop dit verwerkt dient te worden. Belastinglatentie worden in de reguliere jaarrekening niet gewaardeerd, daar men er vanuit gaat dat in de Meerjarenprogrammabegroting van gemeenten geanticipeerd wordt op toekomstige belastingverplichtingen. De gemeente bepaalt per activiteit het resultaat. Daarna zullen alle activiteiten gesaldeerd worden en volgt over het totale resultaat een belastingdruk. De Vpb plicht gaat in op 1 januari Het boekjaar 2016 is dan ook het eerste jaar waarover Vpb voldaan moet worden. In mei 2017 zal over 2016 aangifte gedaan moeten worden, tenzij uitstel wordt aangevraagd. In dat geval zullen de aangiften in april 2018 gereed moeten zijn. Uiteraard hebben de gemeenten ten behoeve van het vaststellen van de reguliere jaarrekening 2016 in mei 2017 een getrouwe inschatting nodig van de belastingdruk over En gemeenten zullen voor hun begroting 2016 eveneens een grove inschatting moeten maken van eventuele belastingdruk. De gemeenten zullen dus medio 2015 moeten starten met het maken van een inventarisatie waar verschillen zitten tussen de fiscale beginbalans en de reguliere (commerciële) balans. Praktische tips Mark geeft nog een aantal tips mee aan de toehoorders: 1. Begin bij de fundamentele en materiële vraagstukken 2. Investeer in een grondige scenario analyse 3. Betrek tijdig alle stakeholders 4. Ga pas over tot verwerking van de administratieve impact als deze zaken helder zijn. Tot slot stipt Mark aan dat het raadzaam is om de VNG te volgen die een handleiding opstelt over de Vpb wetgeving.

5 Wladimir Rouwenhorst, presentatie Btw; bezint eer ge begint! De wet- en regelgeving op het gebied van de btw is sterk in beweging, daarom komt er ook steeds meer jurisprudentie omtrent btw- wetgeving bij gemeenten. Op dit moment is onder andere de btw- problematiek rondom samenwerking tussen gemeenten e.d. op het gebied van de decentralisaties en Shared Service Centra veelvuldig onderwerp van discussie. Dit heeft Btw consequenties. Wladimir legt de rode draad in de Btw wetgeving uit en benoemd concrete voorbeelden waar knelpunten binnen gemeentelijke situaties kunnen ontstaan. Een publiekrechtelijke lichaam, zoals een gemeente, wordt aangemerkt als btw- plichtig als deze handelt in het economische verkeer of prestaties verricht in concurrentie met private partijen. Wladimir licht de rollen van de overheid toe. Een overheid kan optreden als I Overheid, II niet- ondernemer, III ondernemer. Bij de eerste twee vormen brengt de gemeente geen btw in rekening en kan het ook geen aftrek van btw via de btw- aangiften genieten. In die gevallen is in een aantal situaties verrekeningen van inkoop- btw wel mogelijk via het btw- compensatiefonds. Kan dat niet dan is de btw die de gemeente moet betalen een extra kostenpost voor de gemeente. Treedt de gemeente op als ondernemer (III) dan kunnen de diensten die ze leveren a. Belast zijn met btw en is de btw voor de kosten die hiervoor gemaakt worden aftrekbaar of b. Vrijgesteld zijn van btw en kan voor de btw op de kosten die hiervoor gemaakt worden ook geen aftrek worden genoten. Kortom, geeft Wladimir aan, het principe is dat alles wat de gemeente als btw- ondernemer verricht belast is met btw tenzij er een vrijstelling geldt. De btw- belastingplicht is zeer ruim. De vrijstellingen zijn beperkt en dienen beperkt te worden uitgelegd. Een gemeente treedt op als niet- ondernemer (II) bijvoorbeeld bij het gratis organiseren van evenementen of als overheid (I) bij het verrichten van begrafenissen. Wanneer ben je btw- ondernemer? Wladimir attendeert de toehoorders er nogmaals op dat het begrip ondernemer volgens de btw- wetgeving niet synchroon loopt met de vpb- wetgeving. Voor de btw- wetgeving geldt dat een ieder die zelfstandig min of meer duurzaam deelneemt aan het economisch verkeer en prestaties verricht tegen vergoeding als ondernemer wordt aangemerkt. Hierbij is het niet relevant of met de prestatie winst wordt beoogd. Een gemeente komt al snel de btw- wetgeving binnen. Het is zaak om alle activiteiten langs te lopen en te bezien welke rol de gemeente hier vervuld (I, II of III), aldus Wladimir. Btw- compensatiefonds Aftrek van inkoop- btw (voorbelasting) via de btw- aangiften is alleen voorbehouden aan de btw- ondernemer en dan ook ten aanzien van zijn zogenoemde belaste prestaties. Indien en voor zover de inkopen geen betrekking hebben op de btw- onderneming kan er nimmer aftrek geschieden. Sinds 1 januari 2003 kunnen gemeenten en provincies in een aantal gevallen de btw op inkopen verrekenen via het BTW- compensatiefonds. Wladimir legt uit dat er inmiddels een plafond is gesteld aan het btw- compensatiefonds. Dit plafond is op macro- niveau. Als alle gerechtigden, die uit dit fonds kunnen trekken,

6 meer btw terugvorderen dan het plafond, wordt het meerdere gekort op de algemene uitkering aan gemeenten (gemeentefonds). Kortom, een sigaar uit eigen doos. Samenwerking Als er sprake is van samenwerking tussen publieke lichamen zijn de activiteiten (tegen vergoeding, al dan niet in natura) in principe belast met btw. De btw, die dan vanuit de samenwerking aan de deelnemers wordt doorberekend, vormt dan bij de deelnemers een kostenpost. Tenzij deze deelnemers de betreffende btw geheel kunnen verrekenen (of aftrek of compensatie). Een volledige verrekening van de btw is in veel gevallen niet mogelijk. Het is dan zaak om te voorkomen dat het samenwerkingsverband btw aan de deelnemers moet berekenen. Een mogelijkheid daartoe ligt in de toepassing van het leerstuk kosten voor gemene rekening. Hieraan is een aantal voorwaarden verbonden alvorens hiervan sprake is. Over de interpretatie van het begrip verdeelsleutel, op basis waarvan de kosten (en risico s) voor gemene rekening over de gemeenten worden verdeeld, loopt een discussie met de belastingdienst. Als een gemeente samenwerkt met een waterschap dient opgelet te worden. Een waterschap kan namelijk geen aanspraak maken op een bijdrage uit het BTW- compensatiefonds. Inkoop- btw vormt voor een waterschap daarom meestal een kostenpost. Hiervan kan sprake zijn als een waterschap diensten afneemt van een Shared Service Center, die ook aan gemeenten diensten levert. De praktijk tracht dit te voorkomen, onder andere door toepassing van het hiervoor bedoeld leerstuk kosten voor gemene rekening, alsmede met een beroep op de zogenoemde btw- koepelvrijstelling. Wladimir wijst op het verschil met de vpb- wetgeving in relatie tot het Shared Service Center (SSC). Als een SSC in concurrerende werkzaamheden verricht dan zal het btw in rekening moeten brengen over de diensten die hij levert. Evenzo mag voorheffing genoten worden over de kosten die gemaakt worden. Voor de vpb- wetgeving hoeft het SSC in heel veel gevallen niet aangemerkt te worden als ondernemer/belastingplichtige. Wladimir gaat nader in op de btw- problematiek bij een eigen grondbedrijf van een gemeente. Bij de uitgifte van gronden treedt de gemeente op als ondernemer. Bij de aanleg van infrastructuur rondom een exploitatie is sprake van een overheidstaak. Dit heeft derhalve gevolgen voor de mogelijkheden om btw terug te vorderen. Ook licht Wladimir situaties toe waarin gemeenten in een Gemeenschappelijke Regeling samenwerking bij decentralisaties in de sociale domein. In principe is het leveren van zorg aan inwoners vrijgesteld van btw. Echter, als een gemeente personeel inleent en/of uitleent aan een GR dan is over de in- /uitleen van het personeel wel btw verschuldigd, ongeacht of deze personen in de GR 1elijns zorg verlenen. Het op fiscaal juiste wijze redigeren van de overeenkomst kan de btw- druk voorkomen dan wel beperken.

7 Hans Smit, actualiteiten BBV Commissie Depla is een traject gestart om aanbevelingen te doen om de jaarrekening van gemeenten te verbeteren. Uitgangspunt was dat gemeenteraden beter in staat gesteld moeten worden om te kunnen sturen op de informatie die verantwoordingsdocumenten geven. Commissie Depla geeft 7 verbeterpunten. Hans neemt deze verbeterpunten met ons door. De informatiebehoefte van raadsleden dient verbeterd te worden. Depla adviseert de programma- indeling los te laten en daarvoor in de plaats volgens uniforme producten verantwoording af te leggen. Depla heeft 50 producten geformuleerd. De indeling wordt verplicht. Depla gaat een aantal beleidsindicatoren voorschrijven die iedere gemeente verplicht dient te publiceren. Deze zullen naar verwachting niet in de jaarrekening worden opgenomen maar in open data zoals waarstaatjegemeente.nl. Voor de begrotingsronde 2017 is het de verwachting dat de financiële positie van gemeenten in financiële kengetallen weergegeven moeten worden. De gemeenteraden bepalen zelf de norm die per indicator wordt gehanteerd. De indicatoren zijn echter verplicht. En er dient naar verwachting ook een geprognosticeerde balans opgesteld te worden. Depla doet aanbevelingen over verduidelijking van het begrip verbonden partijen en geeft eveneens aanbevelingen om de realisatie van beleidsdoelen door deze verbonden partijen beter tot uitdrukking te laten komen in de jaarstukken. De verklaring omtrent de rechtmatigheid wordt in het vervolg afgegeven door het college van B&W in plaats van door de accountant. De accountant dient wel vast te stellen dat de jaarrekening getrouw is en dat is dus inclusief de verklaring van B&W omtrent rechtmatigheid. Op deze wijze wil Depla de verantwoordelijkheid voor het rechtmatig besturen van de gemeente terug leggen naar de plaats waar het hoort, namelijk bij het bestuur van de gemeente. Dit sluit beter aan bij het dualisme. Ook geeft Depla aanwijzingen om het opdrachtgeverschap van de raad naar de accountant te verbeteren. Hiertoe komt een handreiking. Depla adviseert om de overhead van gemeenten in een aparte functie weer te geven. Gemeenten hebben namelijk behoefte aan vergelijking van overhead. Tot slot doet Depla de aanbeveling om investeringen van maatschappelijk nut altijd te activeren. Dit betreft nieuwe investeringen. Reeds gedane investeringen van maatschappelijk nut blijven op de oorspronkelijke waarde staan. Hans geeft aan dat medio juni de commissie Depla verwacht gereed te zijn. De aanpassingen voor de BBV zullen gelden voor het begrotingsjaar Hans licht verder toe dat de BBV aangepast zal worden aan de vpb- wetgeving. Ook vinden er aanpassingen plaats over bouwgrond in exploitatie. Er komt een termijn van (naar verwachting) 10 jaar waarin een bouwgrond in exploitatie genomen dient te zijn. Als gemeenten verwachten dat de grond niet binnen deze termijn in exploitatie wordt genomen, dan wordt het gepresenteerd als materiële vaste activa- strategische gronden.

8 Ruud Schalkwijk en Peter Bakhuizen, verbeteringen jaarrekeningproces gemeente Rotterdam Gemeente Rotterdam is overgegaan van een administratie per dienst naar één integrale administratie voor heel de gemeente. Deze overgang heeft in 2013 ertoe geleid dat de jaarrekeningcontrole vertraging op liep en zelfs zorgde voor verscherpt toezicht. Ruud en Peter lichten toe hoe ze een verbeterproces voor de jaarrekeningcontrole hebben doorlopen. De jaarrekening van Rotterdam is 285 pagina s dik. Als er alleen een verklaring over de getrouwheid bij had gekomen dan was het controleproces in februari van het nieuwe boekjaar gereed geweest. Echter de verklaring over rechtmatigheid levert veel problemen op. Ruud geeft een inkijkje in de programmalasten van Rotterdam en vertelt hoe de overgang van dienstenadministraties naar één integrale administratie verliep. Deze conversie vond plaats in Ruud geeft aan dat de doorlooptijd (1 jaar) voor deze conversie te kort bleek, wat gevolgen had voor rechtmatigheid en getrouwheid van de jaarcijfers. Het controleproces van de externe accountant werd vertraagd, waardoor de gemeenteraad de jaarrekening niet voor 15 juli kon vaststellen. Hierdoor werd de uitkering uit het gemeentefonds 2,5 maand opgeschort en kreeg de gemeente een boete van 12 miljoen. En de gemeente kreeg te maken met verscherpt toezicht van de provincie. Uiteindelijk kreeg de gemeente op 4 september een accountantsverklaring met beperking. Het was voor het 4 e achtereenvolgende jaar, dat er een beperking bij de accountantsverklaring zat. In november 2014 is een projectgroep aan de slag gegaan om het controleproces van de jaarrekening te verbeteren en te bezien of de rechtmatigheidsissues opgelost konden worden. Er is een risicokaart gemaakt van alle processen binnen de gemeente. De kaart maakte inzichtelijk waar de impact op de jaarrekeningcontrole het grootst was bijv. qua financiële omvang van het proces of op de rechtmatigheid zoals bijv. inkopen. Deze processen zijn als eerste opgepakt. Er is een stoplichtenmodel per controleproces gemaakt, waarover periodiek aan alle stakeholders is gerapporteerd. Alle partijen konden zien wat de status was van de controle van de processen en zonodig hierop anticiperen. Het stoplichtenmodel rapporteerde per controleproces. Per controleproces was er een stoplicht voor interne beheersingsmaatregelen en procesvoortgang en een planning met specifiek op te leveren producten. Ruud noemt als voorbeeld inkomende subsidies. De gemeente had grip op de subsidies die ze zelf verstrekte. Het startpunt was bekend. Maar subsidies die de gemeente ontvangt, bleken gemeentebreed geïnitieerd. Het startpunt was onbekend. De rechtmatigheid van de subsidies plopte overal ongestructureerd op en zorgde voor de nodige kopzorgen voor de rechtmatigheid van de ontvangen subsidies. Peter licht toe hoe hij heeft ingezet op het verbeteren van de interne beheersing bij de gemeente. De overgang naar 1 administratie zorgde ervoor dat het onduidelijk was wie voor welke werkzaamheden en controles verantwoordelijk was. De externe accountant had dientengevolge veel extra werk gestoken in het dichten van het gat dat was ontstaan. Door de interne beheersing te verbeteren kon de accountant steunen op de controlewerkzaamheden die de gemeente zelf verricht. Moeilijkheid hierbij was de aanscherping van de controle van de externe accountant. De AFM had aangegeven dat de beroepsgroep te gemakkelijk steunt op de ic- maatregelen van de cliënt. Dit zorgde voor extra druk op de controle. Er was

9 een intensieve samenwerking nodig tussen Rotterdan en de externe accountant om overeenstemming te krijgen over de aard en de omvang van interne beheersing. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in tijdige oplevering van de jaarrekening inclusief goedkeurende accountantsverklaring. Kees Groeneveld, resultaatgerichte overheid Prestatiemeting kan leiden tot perverse effecten. Het proces om tot een goede prestatiemeting te komen is waardevoller dan het uiteindelijke meetinstrumentarium. Kees benoemt 4 C s van resultaatgericht sturen en hij licht deze toe, te weten Challange, Consult, Compare en Compete. Aan de hand van voorbeelden geeft Kees aan hoe tot een goede prestatiemeting gekomen kan worden. Het start met Challange; de gemeente dient een kritisch zelfonderzoek te doen naar doelstellingen van de dienstverlening en deze doorvertalen naar prestatie- indicatoren. Vooral de relatie tussen output en outcome moet scherp en zinvol zijn. Vervolgens zal de kwaliteit van de prestatie- indicatoren getest moeten worden (consult) en het resultaat ook gemeten moeten worden. Daarna volgt de vergelijking tussen gemeente. Bijv. op weetwaarjegemeentestaat.nl Kees wijst erop om niet alleen te vergelijken maar ook om te zoeken naar verklaringen voor verschillen. Tot slot volgt Compete; consequenties verbinden aan de prestatiemeting.

10