KADERNOTA GRONDBELEID ALMERE

Transcriptie

1 A.GGA HP/IH Versie 2 maart 2009 KADERNOTA GRONDBELEID ALMERE College van Burgemeester en Wethouders Gemeente Almere Almere, maart

2 Colofoon: Deze nota is voorbereid door: Hugo Priemus Willem Korthals Altes Daniëlle Groetelaers Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Delft, maart

3 INHOUDSOPGAVE BELEIDSACCENTEN 5 1. INLEIDING 7 2. GRONDBELEID ALMERE : LESSEN UIT HET VERLEDEN Inleiding Grondverwerving Grondprijs en gronduitgifte Grondopbrengsten en gemeentefinanciën Marktpartijen en woningcorporaties Kaderstelling, optimalisatie en controle Ontwikkeling woningbouw Ontwikkeling werkgelegenheid Enkele bevindingen van PriceWaterhouseCoopers Lessen uit het verleden DOELEN GRONDBELEID ALMERE ALMERE-MATRIX Presentatie van de Almere-Matrix Indeling in vier fasen Programmeringsfase Planuitwerkingsfase Realisatiefase Beheer- en gebruiksfase Almere Principles bij stedelijke ontwikkeling Financiële producten en Almere-Matrix Almere-Matrix en grondexploitatie GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN VOOR ALMERE Grondverwerving Algemeen Voorkeursrecht Onteigening Grondexploitatie Algemeen Specifieke grondexploitaties Politieke afweging Grondexploitatie na keuze van het voorkeursalternatief voor Almere Kostenverhaal en verevening Algemeen Plankosten Kostenverhaal via het exploitatieplan Exploitatieplan Grondexploitatiewet Verevening Kostenverhaal en verevening vergeleken Gronduitgifte 54 3

4 5.4.1 Eigendom en erfpacht Gronduitgifteprijzen. Naar een functioneel gronduitgiftebeleid Erfpacht bij sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed Gronduitgifte en afname van gronden Appartementsrechten Financiering Risicomanagement Risico s en weerstandsvermogen Relatie kwaliteit, financiën en kwantiteit/tijd ORGANISATORISCHE ASPECTEN Publiekprivate samenwerkingsmodellen Samenwerkingsovereenkomsten Eisen waaraan ambtelijke organisatie moet voldoen Relatie van Kadernota Grondbeleid Almere met andere nota s LITERATUUR 72 4

5 BELEIDSACCENTEN 1. Ook in de toekomst kan de gemeente rekenen op een duurzaam voorkeursrecht bij Domeinen waardoor de gemeente op uitleglocaties verzekerd is van een slagvaardige grondverwerving, op marktconforme voorwaarden. Dit betekent dat de residuele waardesprong in beginsel terecht komt bij de Staat. In bepaalde gevallen zal een gezamenlijke ontwikkeling door Almere en Staat worden overwogen waarbij opbrengsten en risico s worden gedeeld. 2. Niet overal is de Staat eigenaar van de grond. Het is gewenst dat een Budget voor Anticiperende en Strategische Grondaankopen wordt geïntroduceerd, vooral om alert te kunnen inspelen op emergente ruimtelijke ontwikkelingen en behoeften in de bestaande stad. 3. De zeggenschap over grond stelt de gemeente in staat om al in een vroeg stadium van de besluitvorming duurzame stakeholders bij het proces te betrekken, zoals eindgebruikers en eindbeheerders, inclusief netwerkbeheerders. 4. Het grondbeleid zal op deze wijze kunnen bijdragen aan het creëren van gunstige condities voor de realisering van de Almere Principles. 5. De Schaalsprong Almere 2030 stelt stringentere eisen aan het grondbeleid van Almere. Als er over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van Almere duidelijkheid is, zullen er per stadsdeel ontwikkelingsgebieden worden gedefinieerd met een eigen exploitatieplan/exploitatiebegroting (exploitatieplangebieden). 6. Daarnaast stelt ook de opgave in de bestaande stad andere eisen aan het grondbeleid dan in het verleden. Het gaat niet alleen meer om stadsuitbreiding, maar ook om functieverandering en vernieuwing. 7. Kostenverhaal wordt per exploitatieplangebied/ontwikkelingsgebied toegepast volgens de spelregels van de Grondexploitatiewet. De omslag van grote werken per exploitatieplangebied wordt op deze zelfde basis geregeld. Per exploitatieplangebied wordt gestreefd naar minimaal een sluitende begroting. In complexe situaties, zoals vernieuwing van de bestaande stad, is dat niet altijd mogelijk en zal tevoren dekking moeten worden gevonden voor te verwachten tekorten. 8. Kostenverevening wordt op stedelijk niveau vormgegeven. Voor ex ante begrote tekorten worden voorzieningen getroffen. Er wordt een terughoudend winstnemingsbeleid gevoerd. Voor ontwikkelgebieden blijft het mogelijk om ook met een planexploitatie te werken. 9. Elk jaar wordt door de Raad een Nota Grondprijsbeleid vastgesteld en wordt aan de Raad het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gepresenteerd. Hierin wordt veel aandacht besteed aan risicomanagement, zowel per exploitatieplangebied als voor de gehele stad. Zorgvuldig wordt gemonitord of de gemeente de totale risico s effectief kan dragen, of voor verwachte tekorten voldoende voorzieningen zijn getroffen en of de Algemene Dienst niet in het gedrang komt door risico s in de sfeer van het grondbeleid. Wanneer het weerstandsniveau onvoldoende is, kan dit gevolgen hebben voor het tempo waarin ruimtelijke ontwikkelingen, zoals het programma voor de bestaande stad en de Schaalsprong, worden gerealiseerd, tenzij andere partijen (met name de Rijksoverheid) bereid zijn ervoor te zorgen dat voor realisering van de ambities voldoende weerstandsvermogen aanwezig is. 10. Het Integraal Afsprakenkader, waarin voor de Schaalsprong 2030 door Almere met het Rijk financiële afspraken worden gemaakt, is er onder meer op gericht 5

6 dat de gemeente tijdens en na de ontwikkeling niet in onevenredige mate met financiële tekorten en risico s wordt geconfronteerd. 11. De besluitvorming met betrekking tot het grondbeleid wordt gestructureerd volgens de Almere Matrix, met vier schaalniveaus (stad, stadsdeel, ontwikkelings- /exploitatieplangebied, bouwplan) en vier fasen (programmering, planuitwerking, realisering en beheer). Essentieel is dat in de programmeringsfase de publieke waarden en de te realiseren programma s publiek en politiek worden geëxpliciteerd en dat een nauwe samenhang wordt nagestreefd tussen investering en beheer, conform de Cradle-to-Cradle benadering. 12. De gemeente past consequent een functioneel grondprijsbeleid toe, alsmede een functioneel gronduitgiftebeleid. Dit laatste impliceert dat voor sociale woningbouw (huur en koop) een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid wordt geïntroduceerd waarbij de lage, sociaal geïndiceerde prijzen decennialang kunnen worden gehandhaafd, zolang gemeente en betrokken woningcorporaties dit nodig oordelen. Bij maatschappelijk vastgoed blijft de gemeente eigenaar van de grond of wordt ook een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid gevoerd. 13. Om de binding met de stad te bevorderen en het beheer van vastgoed en/of open ruimte te faciliteren kunnen percelen in appartementsrechten worden uitgegeven. 14. Gezien de cruciale betekenis van het grondbeleid in de komende decennia en de verschillende hierbij betrokken kennisvelden dient de gemeente te beschikken over gebundelde expertise op het terrein van grondzaken en grondbeleid. Hierdoor kan het grondbeleid op stedelijk niveau meer worden geprofessionaliseerd en geprofileerd. 6

7 1. INLEIDING Grondbeleid kan in het algemeen worden gedefinieerd als de systematische wijze waarop de overheid omgaat met de productiefactor grond bij de bestemming, de inrichting en het beheer van gebieden. Het gaat hierbij om de verwerving, het kostenverhaal, de kostenverevening, de uitgifte en het beheer van percelen. In deze Kadernota Grondbeleid Almere gaat het om de besluitvorming en het handelen van de gemeente Almere. Ook het Rijk voert een grondbeleid waarmee kaders worden geschapen voor het door de gemeente Almere gevoerde en te voeren beleid. De centrale positie van de overheid, c.q. de gemeente Almere, in de definitie laat onverlet dat bij alle aspecten en facetten van het gemeentelijk grondbeleid private organisaties en burgers een belangrijke rol kunnen spelen. In deze Kadernota Grondbeleid Almere is deze actieve betrokkenheid van private organisaties en burgers geen toeval, maar vloeit mede voort uit bewuste en doordachte beleidskeuzen van het gemeentebestuur van Almere. Het grondbeleid van de gemeente staat niet op zichzelf, maar staat in dienst van beleidsvelden waarvoor de transformaties van grondpercelen bij bestemming, inrichting en beheer cruciaal zijn: het ruimtelijk beleid (dat zowel stedelijke uitleg als stedelijke vernieuwing omvat), het volkshuisvestingsbeleid, het stedelijk en wijkbeheer, het ruimtelijkeconomisch beleid dat onder meer de ontwikkeling, de stedelijke vernieuwing en het beheer van kantoren, bedrijventerreinen en agrarische functies omvat, het infrastructuurbeleid, dat niet alleen de verkeersinfrastructuur omvat maar ook de energie-infrastructuur, de telecominfrastructuur, de waterleiding, de riolering en de afvalinfrastructuur, en tenslotte het water-, natuur- en landschapsbeheer. Het grondbeleid van Almere heeft altijd in het teken gestaan van de unieke uitgangspositie die door de inpoldering in Flevoland is ontstaan. Alle percelen grond waarover de gemeente zich uitstrekt, zijn van oorsprong eigendom van de Staat en worden thans namens de Staat beheerd door Domeinen of Staatsbosbeheer, dan wel zijn verworven door Almere. Inmiddels is een deel van de grond in eigendom van particulieren. Op de uitleggebieden van Almere komen nauwelijks private grondposities voor. Verwerving door de gemeente vindt plaats na taxatie van de waarde van de percelen door een taxateur namens Domeinen of Staatsbosbeheer, een taxateur namens de Gemeente en een door deze beide taxateurs aangewezen derde taxateur. Deze unieke situatie heeft geleid tot een actief grondbeleid van Almere. Bij de uitgifte van terreinen, veelal na wijziging van de bestemming, is er in het verleden een pragmatisch beleid gevoerd. Percelen zijn al dan niet onder voorwaarden aan private partijen verkocht, percelen zijn in erfpacht uitgegeven en er zijn percelen publiek eigendom van de Gemeente gebleven. Waar een stedelijke vernieuwingsopgave zich aandient, zal ook de Gemeente Almere niet zelden aanlopen tegen private grondposities. Vergeleken met andere Nederlandse steden heeft Almere al met al een uitzonderlijke relatie met grond. Almere kende vroeger een erfpachtstelsel, maar thans is er geen sprake meer van een generiek erfpachtstelsel, zoals dat wel in enkele andere grote steden geldt. In het kader van de ambitieuze uitbreidingsopgaven ter realisering van de Schaalsprong kan de gemeente profiteren van het algemeen voorkeursrecht bij Domeinen. De situatie is anders in delen van Almere Hout en op het grondgebied van Zeewolde (Spiegelhout), langs de oostgrens van Almere, waar sinds de jaren agrariërs gronden hebben doorverkocht aan ontwikkelingsmaatschappijen, woningcorporaties en speculanten. Als 7

8 zou worden besloten om bij de stedelijke ontwikkeling aan de oostkant de grens met Zeewolde (= A27) te passeren, zouden hier tal van complicaties zich manifesteren in de zeggenschap over grond en de realisatie van bouwprojecten. Ook in de bestaande stad is er een meer gedifferentieerd beeld van grondposities. Het gemeentebestuur vindt het van strategisch belang dat het bij het plannen, ontwikkelen en realiseren van de Schaalsprong zoveel mogelijk zelf kan beschikken over die gronden waarvan de bestemming, de inrichting en het beheer zullen veranderen. Dit strategische belang wordt gevoed door de volgende overwegingen: (1) Zeggenschap over grond vergroot de flexibiliteit voor een adequaat kostenverhaal, en maakt het mogelijk te komen tot verevening van winsten en verliezen, waar dat nodig en mogelijk is. Omdat de plek waar kosten worden gemaakt gewoonlijk niet samenvalt met de plek waar opbrengsten worden gerealiseerd, is een adequaat en onbelemmerd kostenverhaal belangrijk. (2) De Almere Principles impliceren ook dat al in een vroeg stadium de condities worden gecreëerd om de ecologische kwaliteit van te ontwikkelen of te vernieuwen gebieden te verhogen. Men kan daarbij denken aan de inbedding van gebieds(her)ontwikkeling in ecologisch waardevolle groenblauwe structuren, de zoetwatervoorziening, de energievoorziening (electriciteit, gas), de inzet van duurzame energiebronnen zoals zon, wind en geothermische energie, de afvalverwerking, de riolering, de stadsdistributie en het openbaarvervoernetwerk in en om de stad. Dit vergt de inschakeling in een vroeg stadium van specifieke expertise op het terrein van de ecologische duurzaamheid, daar waar dat nu vaak nog onvoldoende gebeurt. Grondeigendom versterkt het regisserend vermogen van de gemeente, onder meer ter operationalisering en verwezenlijking van de Almere Principles bij de planning, ontwikkeling en realisering van de Schaalsprong. (3) De Almere Principles impliceren onder meer dat in een vroeg stadium eindgebruikers en eindbeheerders bij de besluitvorming worden betrokken en dat er steeds ruimte blijft voor het selecteren van marktpartijen voor de uitvoering van (deel)plannen. Deze selectie zal steeds plaatsvinden op basis van expliciete criteria, zoals een goed track record, betrouwbaarheid, innovatief vermogen, samenwerkingsbereidheid en een gunstige kwaliteitprijsverhouding van het project. Eigendom van grond vergroot de mogelijkheid om deze beleidswensen te realiseren en stelt de gemeente in staat creativiteit te stimuleren en competitie te organiseren. (4) Eigendom van grond stelt de gemeente in staat om in overleg met duurzame stakeholders, inclusief eindgebruikers en eindbeheerders het functioneel programma voor dat gebied vast te stellen en te (doen) realiseren. Bovendien kan de gemeente in een vroeg stadium aangeven welke publieke waarden moeten worden gewaarborgd bij de (her)inrichting van het gebied. In stedelijke vernieuwingsgebieden is de keuze tussen actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid meer een kwestie van maatwerk. Bij de keuze om juist af te wijken van de algemene keuze voor een actief grondbeleid, zullen de volgende overwegingen een rol spelen. 1) Wanneer het een vernieuwing is van een bestaande functie ligt het voor de hand dat de eindgebruiker van deze functie zelf investeert in de vernieuwing en dat de grond niet via de gemeente loopt. Dit kan zowel gelden voor 8

9 vernieuwing van bezit van woningcorporaties, als voor bezit van commerciële partijen (zoals vernieuwing van winkelcentra). 2) Wanneer er sprake is van een grote afhankelijkheid van de markt, met name in het geval van een specifieke niche in de markt, waarin de gemeente geen eigen expertise heeft en deze ook niet wil ontwikkelen. 3) Wanneer de huidige eigenaar (zoals bijvoorbeeld een woningcorporatie) zelf onrendabel wil investeren, onder de voorwaarde dat zij het vastgoed in belangrijke mate in eigen hand houdt en de gemeente via publiekrechtelijke middelen haar belangen voldoende kan behartigen. Deze Kadernota Grondbeleid Almere zal in hoofdstuk 2 kort beschrijven en evalueren hoe het grondbeleid van Almere er sinds 1984 uitzag en hoe dit beleid en deze praktijk kunnen worden geëvalueerd. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de doelen van het grondbeleid van Almere opnieuw geformuleerd en gespecificeerd. Met name zal worden verduidelijkt ten dienste van welke beleidsvelden het grondbeleid (vooral) zal worden ingezet. De betekenis van gemeentelijk grondeigendom voor de gemeentelijke regie bij de ruimtelijke ontwikkeling wordt benadrukt. Hoofdstuk 4 presenteert de Almere-Matrix waarin de besluitvorming inzake ruimtelijke ontwikkeling en grondbeleid in schaalniveaus en fasen wordt onderverdeeld. Deze matrix zal worden uitgewerkt in het Ruimtelijk Ontwikkelings Model Almere (ROMA). Hoofdstuk 5 presenteert het repertoire van instrumenten van grondbeleid die de gemeente Almere kan inzetten. Dit hoofdstuk is de kern van deze Kadernota. Hoofdstuk 6 tenslotte belicht enkele organisatorische aspecten. Tegelijkertijd met deze Kadernota Grondbeleid Almere verschijnt ook het Handboek Grondbeleid Almere, waarin achtergronden zijn gebundeld over locatie-ontwikkeling, grondexploitatie, de Schaalsprong, de Almere Principles en vormen van particulier opdrachtgeverschap. 9

10 2. GRONDBELEID ALMERE : LESSEN UIT HET VERLEDEN 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: na de inleidende paragraaf 2.1 gaat paragraaf 2.2 in op de grondverwerving, paragraaf 2.3 op grondprijs en gronduitgifte, en paragraaf 2.4 op het belang van grondopbrengsten voor de gemeentefinanciën. De relatie met marktpartijen en woningcorporaties wordt in paragraaf 2.5 besproken. Paragraaf 2.6 gaat in op kaderstelling, optimalisatie en controle. Paragraaf 2.7 behandelt de ontwikkeling van de woningbouw in de periode Paragraaf 2.8 geeft een beeld van de kwantitatieve ontwikkeling van de werkgelegenheid tussen 1990 en Paragraaf 2.9 presenteert enkele recente bevindingen van PriceWaterhouseCoopers als accountant van de gemeente. De samenvattende slotparagraaf 2.10 presenteert een overzicht van de belangrijkste lessen die uit het verleden kunnen worden getrokken. Als in 1975 de eerste paal voor het nieuwe Almere wordt geslagen, is er wel een Projectbureau Almere, maar nog geen gemeente Almere. Het Projectbureau maakt deel uit van de Rijksdienst IJsselmeerpolders (RIJP) die de nieuwe stad ontwikkelt zonder het instrument bestemmingsplan en met een bruidschat van rijkswege. Door deze substantiële steun kan het Projectbureau tempo maken en kan aanvankelijk een kwaliteitsniveau worden gerealiseerd, dat wordt gekenmerkt door relatief lage dichtheden, grote woningen en royale tuinen. Men kiest voor een polynucleaire ontwikkeling met een nog weinig stedelijke oriëntatie. Bij de ontwikkeling hebben de betrokkenen in Almere alle vrijheid: er is nog geen lastige lokale democratie, er zijn nog geen kritische bewoners die zich met de planvorming bemoeien en er zijn op decentraal niveau nauwelijks financiële risico s te bespeuren. Op 1 januari 1984 werd de gemeente Almere formeel gevormd. Er zijn dan inmiddels inwoners. Het Openbaar Lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders (ZIJP) maakte plaats voor een gemeentelijk apparaat dat onder meer voor de opgave stond om het instrument van het bestemmingsplan te hanteren. Eind 1984 werd Almere officieel als groeikern aangewezen, hetgeen de gemeente toegang verleende tot de zogeheten verfijningsuitkering uit het Gemeentefonds en tot locatiegebonden subsidies. Dit nam niet weg dat het Rijk de gemeente Almere steeds minder als een apart geval beschouwde en dat allerlei unieke vormen van rijksfinanciering geleidelijk aan verdwenen. Toen de Markerwaard definitief werd afgeblazen, werd de ZIJP in 1996 opgeheven. De gronden van de polder kwamen in beheer bij Domeinen en Staatsbosbeheer. Via Domeinen blijft Almere relatief gemakkelijk toegang houden tot het eigendom van gronden in uitleggebieden. Wel hanteert Domeinen vanaf 1990 een beleid dat is gericht op het toepassen van marktconforme prijzen voor door de gemeente te verwerven bezit. Staatsbosbeheer beheert waardevolle groengebieden. Als er echter een maatschappelijke noodzaak is om de bestemming te wijzigen, werkt ook Staatsbosbeheer mee aan een grondoverdracht. De bijzondere situatie met betrekking tot de te verwerven grond stelt de gemeente in staat om op de weg van het actieve grondbeleid door te gaan. Het is wel van belang om de risico s van het zelf ontwikkelen van een locatie te onderkennen en te beprijzen. De 10

11 grondexploitatie moet steeds ex ante worden vastgesteld. Pas na vele jaren kan worden vastgesteld wat de werkelijke kosten en opbrengsten zijn. Een voorzichtige benadering bij het ex ante schatten van kosten en opbrengsten blijft geboden. Inrichting en beheer Een bepaalde ruimtelijke inrichting leidt tot een specifieke beheeropgave. Almere is ruim ingericht met veel groen. De beheerskosten van dit groen zijn dusdanig hoog dat het publiek beheer op termijn op financiële grenzen stuit. Een typisch Almeers probleem is bijvoorbeeld dat de vele halfverhardingsmaterialen soms lastig te beheren zijn, omdat deze na een vorstperiode slechts gedeeltelijk ontdooien. Hierdoor ontstaat een papperig geheel, doordat het water niet weg kan. Ook het onkruidvrij houden van halfverharding is zonder toepassing van chemische middelen bijzonder arbeidsintensief, vooral bij een minder frequente betreding. Het materiaal raakt gemakkelijk verspreid en geeft al snel een slordig beeld. De gemeente Almere heeft daarom een beheerstoets ontwikkeld onder de naam Kwaliteit Openbare Ruimte Almere (KOBRA) waardoor het mogelijk wordt heldere, eenduidige kwaliteitskeuzes te maken op het gebied van beheer, waarbij een directe relatie wordt gelegd met de benodigde hoeveelheid middelen. Bij de KOBRAbeheertoets worden de volgende drie vragen gesteld en beantwoord: 1. Welke kwaliteit wordt er in de nieuwe inrichting nagestreefd? 2. Is de inrichting logisch te beheren? 3. Is het beheer van de nieuwe inrichting op het gewenste niveau betaalbaar? Naast deze vragen bij nieuwe gebieden, kan de beheeropgave van bestaand groen leiden tot specifieke plannen die de opgave van de bestaande stad, en daarmee het hierbijbehorende grondbeleid, raken. Bij de begrenzing van projecten, zal daarom ook de kwaliteit van de omliggende openbare ruimte, een belangrijke overweging zijn en zal zondig een ruimer deel van de openbare ruimte worden betrokken bij een plan. Een oplossingsrichting kan zijn om voor een deel van het groen tot een private dekking van de exploitatie te komen. Denkbare alternatieven zijn bebouwing van restgroen, introductie van kleinschalige functies zoals stadslandbouw of vestiging van recreatieve private functies. In de toekomst moet voorkomen worden dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen tot een onvoorziene extra financiële opgave voor de gemeente leiden. Het is mede in dit licht bezien verstandig dat de Gemeenteraad betrokken wordt bij de besluitvorming over investeringen die belangrijke financiële opgaven in de toekomst met zich brengen. Beheeroverwegingen zullen zwaar moeten wegen bij de besluitvorming over ruimtelijke en vastgoedinvesteringen. Stadsontwikkeling en ontwikkeling van projecten Voor de ontwikkeling van het stadscentrum kwam er aanvankelijk een afzonderlijke dienst. Dit is per 31 december 2007 weer stopgezet. Almere Poort is het eerste grote project dat vanaf de start door de gemeente zelf wordt ontwikkeld. In de periode dat de ontwikkeling van Poort werd gestart, maakte de gemeente Almere een omslag. Eind jaren negentig werd het Grondbedrijf als zelfstandige directie opgeheven. In 2005 werd de overgang van lijn- naar projectmanagement bestuurlijk vastgelegd. Er is sindsdien een matrixorganisatie, waarbij de lijn- en projectorganisatie elkaar steeds op concrete onderwerpen kruisen. Juist op het projectniveau kan de ontwikkeling worden geoptimaliseerd, is de gedachte. De organisatie van de ontwikkeling in projecten roept weer nieuwe vragen op voor de lijnorganisatie en voor de organisatie van grondzaken. 11

12 Het is bijvoorbeeld in de nieuwe context de vraag hoe de financiële en programmatische regie op stedelijk niveau wordt georganiseerd. Schaalsprong en ruimtelijke deelopgaven Natuurlijk kan de ruimtelijke opgave voor Almere (vernieuwing bestaande stad en uitleg) als één ongedeeld geheel worden aangeduid: de Schaalsprong van Almere, passend in de ontwikkelingsstrategie van de Noordvleugel. Het is echter praktisch en doelmatig om enkele deelopgaven te onderscheiden (zie Figuur 2.1). In deze Kadernota wordt met name in hoofdstuk 5 een repertoire aan beleidsinstrumenten aangereikt. De keuze van de instrumentenmix kan per deelopgave variëren. Figuur 2.1 Ruimtelijke (deel)opgaven Almere Ruimtelijke opgave Almere Uitbreiding Binnenstedelijk Poort Verdichting Oost Vernieuwing Pampus Revitaliseren bedrijventerreinen + verkleuren centrumranden Infrastructuur Spoorverdubbeling A6 zone Voorzieningen Groen en Water Binnen en rondom Almere zijn de grote opgaven voor de komende jaren: de uitbreidingen Oost en Pampus, het afronden van Poort, de ontwikkeling en capaciteitsaanpassing van infrastructuur en de A6 zone, de spoorverdubbeling en de vernieuwing van het stadscentrum, het realiseren van een betaalbare herinrichting van de openbare ruimte, de revitalisering van bedrijventerreinen (inclusief het verkleuren van de centrumranden), en de vernieuwing van sommige woongebieden. Bijzondere aandacht vergt tenslotte de ruimtelijke ontwikkeling van groen en water. Almere heeft in Overgooi (agrariërs) en de Kustzone (eigenaar van de jachthaven) te maken met private grondeigenaren. Op beide locaties heeft de gemeente een voorkeursrecht gevestigd. Inmiddels zijn in Overgooi alle percelen op één na verworven en is in de Kustzone een overeenkomst gesloten. 12

13 Een voor Almere relatief nieuw fenomeen is mogelijkerwijze dat in Spiegelhout, onderdeel van de uitbreiding Oost en gelegen in de gemeente Zeewolde, de planners niet alleen zullen worden geconfronteerd met een andere gemeente, maar ook met substantiële grondposities van ontwikkelingsmaatschappijen, woningcorporaties en speculanten. Voorts zal de vormgeving van de Kustzone veel aandacht vergen, opdat Almere meer profijt zal trekken van de prachtige ligging aan het water. Nieuwe opgaven voor het grondbeleid In het Stadsmanifest stelt het gemeentebestuur nadrukkelijk de kwaliteit van de huidige samenleving en de bestaande stad voorop. Dat betekent in zekere zin een breuk met het groeibeleid dat Almere tot voor kort heeft gevoerd, waarin sterk op het aantal te bouwen woningen werd gestuurd. Grondbeleid wordt mede gevoerd om de economische ontwikkeling van de stad te faciliteren. Grond is een belangrijke schakel tussen ruimte en stedelijke economie. Deze relatie is in het verleden nog weinig uit de verf gekomen. De vernieuwing van de binnenstad luidt, wat dit betreft, een nieuwe fase in. 2.2 Grondverwerving De gemeente Almere heeft, zoals eerder opgemerkt, voornamelijk gronden van de Dienst Domeinen kunnen verwerven, waardoor de gemeente tot nu toe niet of nauwelijks hoefde te grijpen naar publiekrechtelijke instrumenten om de gewenste bestemming te realiseren in het geval dat de grond in eigendom is van een private partij. Dit is bijvoorbeeld wel in Overgooi gebeurd. De gunstige prijscondities onder welke de gemeente grond afnam van het Rijk behoren inmiddels tot het verleden. Voor de gronden die Almere aankoopt van de Domeinen worden thans marktconforme prijzen gerekend. Met de nieuwe Grondexploitatiewet wordt scherp aangegeven welke kosten kunnen worden meegenomen in de exploitatie van locaties en welke niet. Het is nu voor de gemeente zaak de taxateurs te voorzien van de juiste informatie over de gewenste brede scope. Het gaat er vooral om dat de verwervingsprijs niet alleen is gebaseerd op de winstgevende bestemmingen in de ontwikkeling maar vooral ook op de (bijzondere) kosten. Dat betekent in de eerste plaats dat scherp in beeld moet worden gebracht welke (stedelijke) programma s en kwaliteiten onmisbare onderdelen van de grondexploitaties zijn. Gezien de sterke oriëntatie op de verwerving van grond van Domeinen en Staatsbosbeheer leek strategische grondverwerving tot nu toe niet urgent. Door de toenemende betekenis van vernieuwing en transformatie van de bestaande stad, bestaande woonwijken en bedrijventerreinen zal dit naar verwachting veranderen. Grondverwerving door private partijen dan wel gezamenlijke locatieontwikkeling met andere (markt)partijen is tot op heden in Almere eerder uitzondering dan regel geweest. De gemeente heeft haar rol bij locatieontwikkeling steeds beperkt tot de grondexploitatie. De opstalontwikkeling heeft de gemeente bewust overgelaten aan andere (markt)partijen. Bij de selectie van ontwikkelende (markt)partijen heeft de gemeente, met name als het gaat om reguliere woningbouwontwikkeling, veelal gewerkt met een lijst van vaste relaties met toepassing van een roulatiesysteem, gecombineerd met een beperkte instroom van nieuwe gegadigden. Daarbij werd afwisselend een (markt)partij geselecteerd om een project uit te voeren. Deze selectie werd toegepast op basis van een op zich transparant 13

14 selectiesysteem dat inzicht gaf in de vraag welke partijen voor welk project het meest in aanmerking kwamen. In toenemende mate, met name in deelgebieden waar een samenhang tussen grond- en bouwexploitatie wordt nagestreefd, past de gemeente een ontwerpcompetitie of een tender als selectiemiddel toe. Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij het Columbuskwartier in Poort. Via een voorselectie onder geregistreerde gegadigden werden verschillende (markt)partijen gevraagd hun planvisie op het te ontwikkelen gebied te geven en een bieding te doen op de grond. De beoordelingscriteria voor de proposities zijn vastgelegd in een selectieprotocol. 2.3 Grondprijs en gronduitgifte Een belangrijk onderdeel van het grondbeleid is de grondprijssystematiek. De systematiek die wordt gehanteerd om de grondprijzen vast te stellen, heeft in Almere in de afgelopen jaren veel bestuurlijke aandacht gekregen. In 2002 heeft het College van B&W een ambtelijke projectgroep ingesteld die als taak kreeg te onderzoeken of de gehanteerde grondprijssystematiek optimaal bijdraagt aan de bestuurlijke doelstellingen op het gebied van wonen, economische ontwikkeling en grondexploitatie, zowel in de nieuwe gebieden als in de bestaande stad. In de bestuursopdracht is een viertal aanleidingen genoemd voor het onderzoek: Realisering van goedkope huurwoningen onder druk. De prijsontwikkeling op de woningmarkt van de afgelopen jaren. De toenemende aandacht voor de bestaande stad. Meer flexibiliteit en programmatische differentiaties in de woningbouw. Het onderzoek heeft geleid tot een herijking van de grondprijssystematiek die is vastgelegd in de discussienotitie De prijs van grond (2004). De belangrijkste wijziging betreft bij woningbouw de invoering van de residuele methode op basis van voorcalculatie 1. Deze grondprijssystematiek wijkt af van het gebruikelijke grondprijsbeleid van Almere dat tot dan toe gebaseerd was op een strakke sturing op segmenten met de hantering van een quotesysteem, historisch verkregen door ervaringen, onderlinge vergelijkingen en vergelijkingen met andere gemeenten. Het huidige grondprijsbeleid van Almere dat elk jaar wordt vastgelegd in de notitie Gemeentelijk grondprijsbeleid, gaat uit van de residuele waardemethode als algemene grondprijssystematiek, gekoppeld aan de te realiseren functie, voor zowel woningbouwals werklocaties (kantoor- en/of bedrijfsruimte). Voor sociale woningbouw werd tot nu toe de systematiek van de vaste kavelprijs gehandhaafd. Ook voor voorzieningen geldt tot nu toe een afwijkende grondprijssystematiek van bandbreedtes van mogelijke grondprijzen. Bij de systematiek voor sociale woningbouw en voorzieningen kunnen nu vraagtekens worden geplaatst. Hierop komt deze Kadernota Grondbeleid Almere in hoofdstuk 5 terug. In de discussienotitie De prijs van grond (2004) is een curve met een bepaalde bandbreedte opgenomen. In theorie is er een curve (polygoon) voor heel Almere voor de 1 Dit is een mix van de zuivere residuele methode en een quotesysteem. Op basis van de residuele methode, toegepast op een groot aantal woningen in diverse prijssegmenten, wordt een grondprijs voor een bepaalde woning(type) bepaald. Deze wordt via een grondprijscurve uitgedrukt in een quote (de grondprijs als percentage van de vrij-op-naamprijs). De quote wordt vervolgens toegepast op verschillende woningtypes. De afrekening met ontwikkelaars van de grondprijs gebeurt nog steeds achteraf op basis van deze curve. 14

15 bepaling van de grondquote, hetgeen zou betekenen dat in heel Almere er bij een bepaalde vastgoedwaarde geen verschillen zouden zijn in de onderliggend grondwaarde. In de praktijk wordt per locatie maatwerk geleverd. Voor de toekomst kan ook niet worden verwacht dat de grondwaarde op elke locatie in een grote stad als Almere gelijk is. Op mooie locaties moet deze hoger zijn dan elders. Stationsomgevingen zijn vaak zeer attractief en zorgen soms voor een substantieel verdienvermogen van de grond. Ook bij particulier opdrachtgeverschap zijn er voorbeelden waar elke m 2 een gelijke prijs heeft, onafhankelijk van de situering van de kavel (aan het water, op de zon, etc.) Een discussie die thans wordt gevoerd is om grondprijskortingen voor sociale woningbouw af te schaffen en de middelen die hierbij vrijkomen aan te wenden voor ondersteuning van de exploitatie van betaalbare woningen. De ervaring in Almere is namelijk dat er fysiek weinig verschil is tussen sociale huurwoningen en andere woningen en dat deze reeds na vrij korte tijd verkocht kunnen worden. Door exploitatie als betaalbare woning te ondersteunen kunnen de middelen veel beter gericht worden ingezet. Nu wordt overigens vaak als voorwaarde gehanteerd, dat een woning voor een aantal jaren als sociale huurwoning moet worden geëxploiteerd. Op het in de toekomst te voeren grondprijsbeleid en gronduitgiftebeleid komt hoofdstuk 5 terug. Er is thans een algemene beweging te bespeuren dat gronduitgifte meer de opdracht wordt tot het realiseren van een werk. Ook bij een opdracht tot het realiseren van woningen voor de markt kunnen de grenzen van het fenomeen Europese aanbesteding in zicht komen. Naar aanleiding van het arrest Roanne/Auroux is in Nederland een discussie ontstaan over de toelaatbaarheid voor Europa van de gebruikelijke gang van zaken bij de Nederlandse gebiedsontwikkeling (Luijten, 2008). Op grond van een persbericht van de Europese Commissie over een gronduitgifte in Flensburg, kan worden verwacht dat, wanneer de bouwverplichting slechts een intentie tot bouwen uitspreekt waarbij de sanctie op niet-bouwen slechts het terugleveren van de grond is, zo n project niet aanbestedingsplichtig is. Wanneer er echter harde sancties worden verbonden aan niet-bouwen, komen deze procedurele voorwaarden wel in beeld. 2.4 Grondopbrengsten en gemeentefinanciën In november 2005 constateert de Raad voor Financiële Verhoudingen in een advies, uitgebracht in opdracht van het Rijk, dat er ondanks een begrotingstekort geen sprake is van een acuut financieel probleem bij de gemeente Almere. Wel concludeert de Raad dat, gezien de unieke, meerjarige bevolkingsgroei van Almere, de middelenvoorziening niet goed afgestemd is geweest op de noodzakelijke uitgaven van de gemeente (t-min problematiek). In het recente verleden zijn de grondopbrengsten van groot belang geweest voor de gemeentefinanciën van Almere. Indien de grondexploitatie afgezet wordt tegen het begrotingstekort en de andere inkomstenbronnen van Almere, kan worden geconcludeerd dat een batig grondexploitatiesaldo steeds van bijzonder belang is geweest voor de gemeentefinanciën. De rol van de Gemeenteraad bij begrotingen Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) geeft aan dat gemeenten zodra zij een verplichting aangaan en dit leidt tot een tekort, zij een voorziening voor dit tekort moeten maken. Dit betekent dat tegenover elke grondexploitatie met een te verwachten 15

16 negatief saldo een voorziening staat. Winsten van grondexploitaties mogen niet direct worden geboekt; dit mag pas geschieden na feitelijke realisering van de winst. In het verleden had Almere een omvangrijk investeringsprogramma dat gefinancierd diende te worden vanuit de nog te maken winsten in de grondexploitaties en ontstond er een praktijk waarbij een deel van deze investeringen vooruitlopende op het feitelijk beschikbaar komen van de dekking werd gerealiseerd. Kenmerkend voor deze praktijk van een offensief georiënteerd winstnemingsbeleid was dat winst van grondexploitaties al vroeg uit het domein grondexploitatie werd getrokken en beschikbaar kwam voor algemene afwegingen. De toelichting op artikel 16 BBV stelt over tussentijdse winstneming op grondexploitaties het volgende: Tussentijdse winstneming is alleen raadzaam onder bepaalde voorwaarden. Bij grote projecten, die diverse jaren duren, is het mogelijk tussentijds winst te nemen. Het is dan echter wenselijk dat het project is onderverdeeld in duidelijk herkenbare delen. Tussentijdse winstneming is dan mogelijk als een deelproject is afgesloten, de winst op het deelproject is gerealiseerd, en er geen verlies verwacht wordt op andere deelprojecten, tenzij daarvoor voldoende voorzieningen zijn getroffen. De gemeente Almere neemt thans winst naar gelang het percentage van het project dat is afgerond (de zogenaamde Completion method : Beumer en Alings, 2004). Vergeleken met het verleden beperkt de gemeente de financiële risico s. Ten opzichte van andere door het BBV genoemde methoden zijn de risico s echter nog steeds relatief groot en zal het weerstandsvermogen relatief groot dienen te zijn. Veranderende opgave en winsten grondexploitaties In veel gemeenten worden winsten van grondexploitaties voor een belangrijk deel toegevoegd aan een algemene reserve voor grondexploitaties. Daaruit worden weer voorzieningen gevormd voor negatieve grondexploitaties en reserves voor concrete nog te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen met een negatief saldo, waarvan echter nog geen grondexploitatie is goedgekeurd door de Raad. De resultaten van grondexploitaties lijken de laatste jaren minder positief te worden. Oorzaken lijken te zijn: de teruglopende subsidies, de complexere bouwopgave in Almere met meer appartementen en gecombineerde functies in een bouwkundige eenheid, de in vergelijking met de Randstad minder sterke stijging van de woningprijzen, gecombineerd met de daardoor relatief sterke stijging van de bouwkosten en de meer marktgeoriënteerde verwervingsprijzen. Daarbij komt ook dat de toegenomen kwaliteitseisen geld kosten. In het verleden werden grondexploitaties conservatief benaderd (hoge kosten/lage opbrengsten). Doordat lang niet alle kosten behoefden te worden meegenomen (lees infrastructuur reeds aangelegd en betaald door de RIJP), konden hoge opbrengsten worden gegenereerd. Pas vanaf circa 2004 werden de ramingen reëler en moest meer gestuurd worden op kosten en opbrengsten. 2.5 Marktpartijen en woningcorporaties In het recente verleden werd met bepaalde marktpartijen bij toerbeurt samengewerkt. Van marktwerking trok de gemeente zo weinig profijt. Ook het systeem van 16

17 grondvoorwaardebepaling op basis van nacalculatie droeg bij aan een gebrek aan marktwerking. Per gebied zal moeten worden vastgesteld wat de ontwikkelingsstrategie is en wat de consequenties zijn voor de samenwerking. Voor grotere gebieden is een meerjarige samenwerking met geselecteerde marktpartijen denkbaar. Men kan ook overwegen de locaties op te knippen en steeds samenwerking aan te gaan voor deelgebieden. Juridisch en economisch heeft het opknipscenario verschillende voordelen. Ongeacht de grootte van de te ontwikkelen of te herstructureren gebieden zal de gemeente steeds duidelijkheid scheppen over het te realiseren functionele programma en de te borgen publieke waarden. Dit programma en deze waarden vormen het publieke kader waarbinnen zowel marktpartijen als woningcorporaties hun activiteiten moeten plaatsen. Wanneer er sprake is van een concrete grondprijsaanbieding, moet er steeds ook sprake zijn van een voldoende concreet plan, omdat naast een prijs steeds ook een kwaliteitsomschrijving nodig is. Wanneer er sprake is van een selectie op kwaliteit (door middel van het in concurrentie opstellen van plannen), zou er sprake moeten zijn van vergelijkbare biedingen. Het alternatief is een combinatie van het maken van een plan en het doen van een grondprijsaanbieding. Het uitgangspunt zal moeten zijn dat binnen bepaalde kaders wordt geconcurreerd met zowel prijs als kwaliteit, waarbij verschillen in prijs en kwaliteit tot elkaar kunnen worden herleid. De bieding met de beste prijskwaliteitsverhouding is in het algemeen het meest aantrekkelijk. De laatste jaren is duidelijk geworden dat vele woningcorporaties in Nederland een vermogensovermaat hebben. Deze kan worden ingezet bij de revitalisering van minder populaire stadswijken, maar ook bij het ontwikkelen van nieuwe sociale huurwoningen en het verbeteren van de energiezuinigheid en duurzaamheid van de woningvoorraad. Met corporaties kunnen afspraken worden gemaakt over hun bijdrage in de ontwikkeling van gebieden, zowel in financiële zin als op het terrein van de productie van woningen en maatschappelijk vastgoed. 2.6 Kaderstelling, optimalisatie en controle Voor de grondzakenfunctie kunnen drie componenten worden onderscheiden: 1. Kaderstelling: in relatie tot programma en kwaliteit wordt een kader vastgesteld waarbinnen een locatie tot ontwikkeling wordt gebracht. 2. Optimalisatie: tijdens de ontwikkeling is sprake van continue optimalisatie van programma en kwaliteit in relatie tot kosten, opbrengsten en risico s. 3. Controle: aan het einde van (een fase van) de ontwikkeling is sprake van controle op de boekhouding 1) in relatie tot het gestelde kader en 2) in relatie tot de gerealiseerde programma s en kwaliteiten. 1. Kaderstelling Het is van groot belang om vooraf een helder kader vast te stellen waarbinnen de planontwikkeling dient te gebeuren. Het gaat om de beleidsmatige, de juridische en de financiële kaderstelling. Dit kader zal in hoofdstuk 4 worden gesitueerd in de programmeringsfase. 17

18 2. Optimalisatie Op projectniveau en op concernniveau wordt een andere grondslag gehanteerd voor de optimalisatie. In een project met vastgestelde plangrenzen is een optimalisatie in beginsel steeds gericht op het realiseren van een maximale marge tussen kosten en opbrengsten per m 2 plangebied. Hoe hoger dit saldo, des te hoger het eindresultaat van het project. Voor het concern speelt een optimalisatie van het tempo een belangrijke rol. Het is voor het concern op de korte en middellange termijn van ondergeschikt belang wat de theoretische optimalisatie van de afzonderlijke plannen is. Veel belangrijker is de praktische optimalisatie die leidt tot de hoogste afdracht per jaar, voor een bepaalde periode, omdat voor die gestelde periode andere optimalisaties (per m 2 of per woning) alleen leiden tot een grotere papieren reserve en niet tot extra middelen in de meerjarenbegroting. Optimalisatie veronderstelt dat er steeds wordt gewerkt met planalternatieven. 3. Controle De controlefunctie in het grondbeleid houdt in dat er periodieke calculaties en een nacalculatie plaatsvinden waarbij het gerealiseerde financieel resultaat van de ontwikkeling vergeleken wordt met het vooraf berekend resultaat. Deze nacalculatie is van belang omdat financiële resultaten in de grondexploitatie moeten worden verrekend met eventueel getroffen voorzieningen (voor exploitaties met een verwacht negatief saldo), dan wel dat er, wanneer er winsten gerealiseerd zijn, deze winsten ten goede kunnen komen aan de algemene reserve van de gemeente. Voor de kwaliteit van deze controle is het van groot belang dat hier altijd meer mensen naar kijken. In dit verband moet worden vermeden dat dubbelrollen ontstaan. Het vierogenprincipe moet hier uitkomst bieden. 2.7 Ontwikkeling woningbouw In de periode is het nieuwbouwvolume van woningen ondanks de groeiambities van Almere structureel gedaald (zie Tabel 2.1 en Figuur 2.2). De daling manifesteert zich in zowel de sociale sector als de marktsector. In de Woonvisie 2002 (Gemeente Almere, 2002) werd uitgegaan van een jaarlijkse woningbouwproductie van woningen ( ), respectievelijk woningen ( ). Na 2000 zijn deze streefcijfers niet meer gehaald. Het particulier opdrachtgeverschap zat in dezelfde periode in de lift omlaag en droeg slechts in bescheiden mate bij aan de totale woningproductie. In de Woonvisie 2002 was een krachtige stijging van de productie onder particulier opdrachtgeverschap gepland (Gemeente Almere, 2002: 10): 2001: 120 (4%) 2002: 240 (8%) 2003: 360 (12%) 2004: 480 (16%) 2005: 400 (20%) 2006: 480 (24%) 2007: 560 (28%) 2008: 640 (32%) 2009: 670 (33%) 18

19 Tabel 2.1 Nieuwbouw van woningen, Almere, Gereedgekomen woningen per opdrachtgever Verleende bouwvergunningen Overheid en woningcorporaties Bouwers voor de markt Andere particuliere opdrachtgevers Totaal (1) 176 Bron: CBS. Overheid en woningcorporaties Daartoe behoren rijksoverheid, provincies, gemeenten, overige regionale overheden, waterschappen, woningcorporaties en andere toegelaten instellingen voor de sociale woningbouw. Bouwers voor de markt Daartoe behoren projectontwikkelaars, makelaars, aannemers die voor eigen risico bouwen, financiële instellingen zoals banken, pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen. Andere particuliere opdrachtgevers Dit betreft opdrachtgevers die (laten) bouwen voor eigen gebruik, zoals particuliere personen, bedrijven en stichtingen (met uitzondering van die stichtingen die tot de toegelaten instellingen behoren). (1): dit zijn CBS-cijfers. De gemeente Almere hanteert intern andere cijfers. Volgens de gemeente Almere is het aantal gereedgekomen woningen in 2007 veel hoger, namelijk 1214 Deze krachtige stijging is echter niet gerealiseerd. De kwaliteit van de ruimtelijke ontwikkeling en de financiële haalbaarheid van deze ontwikkeling vormen voor het College van B&W belangrijke randvoorwaarden. In het licht van de Schaalsprong leveren de woningbouwcijfers in de afgelopen jaren stof voor reflectie. Ook bij de Schaalsprong zullen andere overwegingen dan tempo, zoals ruimtelijke kwaliteit en een financieel gezonde ontwikkeling, plus praktische tegenvallers in het ontwikkelproces er toe kunnen leiden dat het proces langzamer zal plaatsvinden dan voorzien. 19

20 Figuur 2.2 Aantal gereedgekomen woningen per opdrachtgever in Almere, Aantal gereedgekomen woningen per opdrachtgever in Almere Andere particuliere opdrachtgever Bouw ers voor de markt Overheid en w oningcorporaties Ontwikkeling werkgelegenheid Per 1 januari 2006 telde Nederland 463 banen per 100 inwoners. Gemeenten met relatief veel banen per 100 inwoners waren toen: 1. Haarlemmermeer Den Bosch Zwolle Utrecht Eindhoven 69 Almere stond met 39 banen per 100 inwoners laag op de ranglijst, net boven Zoetermeer (38 banen per 100 inwoners). In de periode nam het aantal banen in Nederland met 3,8% toe. Op dit criterium scoorde Almere uitzonderlijk hoog: 43%, op een straatlengte gevolgd door Amersfoort (9%), Amsterdam (9%), Zwolle (9%), Haarlemmermeer (7%) en Leiden (6%). De werkgelegenheidsgroei van Almere is dus niet ten koste gegaan van die van Amsterdam. Qua arbeidsplaatsen heeft Almere zich tussen 1990 en 2007 als volgt ontwikkeld (Gemeente Almere, 2008b: 100): zie tabel