Systeemanalyse duurzame gebiedsontwikkeling

Transcriptie

1 Systeemanalyse duurzame gebiedsontwikkeling (Transitie in energie en proces voor duurzame gebiedsontwikkeling) Bijlagerapport 03 1

2 Publicatie: februari 2011 Systeemanalyse duurzame gebiedsontwikkeling is een studie uitgevoerd binnen het project Transitie in energie en proces voor duurzame gebiedsontwikkeling (). De samenwerkende partijen in dit project zijn Projectgroep Duurzame Energie Projectontwikkeling Woningbouw, ECN, TNO, IVAM, Erasmus Universiteit (DRIFT), TU Delft, Hogeschool Zuyd, BuildDesk en Cauberg-Huygen. Het project valt onder de EOS-LT subsidieregeling. Auteurs: Josee van Eijndhoven, Philine Krosse, Derk Loorbach en Chris Roorda (Dutch Research Institute voor Transitions (DRIFT), Erasmus Universiteit Rotterdam). Meer informatie over het project Transitie in energie en proces voor duurzame gebiedsontwikkeling is te vinden op de website 2

3 Inhoud 1 Inleiding Systeemanalyse Transities Hoe ziet een transitie eruit? Het landschap: Trends in de algemene ontwikkelingen op dit moment Grenzen worden bereikt... 7 Figuur: de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland (Minnesma en Rotmans, 2007)1.3 Historische ontwikkelingen Cultuur en duurzaamheid Ruimtelijke inrichting Energie Mobiliteit Water Rol van de overheid: naar derde generatie govenance Dominant regime Actoren De overheid Private sector Structuur Cultuur Institutionele structuur Processen Niche-ontwikkelingen Synthese systeemanalyse Synthese en vooruitblik Positie: middenin de voorontwikkeling Vooruitblik Betekenis voor sturingsvormen Nieuwe visie voor gebiedsontwikkeling Referenties

4 1 Inleiding 1.1 Systeemanalyse Energie, klimaat en duurzaamheid staan hoog op de politieke agenda s. Veel Nederlandse gemeenten hebben verregaande ambitieniveaus geformuleerd, zoals het realiseren van een energieneutrale gemeente. Er komt steeds meer kennis om gebieden energieneutraal en zelfs energieleverend te bouwen of te herstructureren. Toch blijkt de implementatie en uitvoering van deze ambities niet of slechts moeizaam tot stand te komen. Het project Transitie in proces en energie voor duurzame gebiedsontwikkeling richt zich op de omslag die nodig is om gebieden duurzaam te ontwikkelen. Het project onderzoekt randvoorwaarden en contouren voor een transitie op bestuurlijk en procesniveau waarmee een duurzame ontwikkeling - en daarmee een energietransitie - in de gebouwde omgeving mogelijk wordt gemaakt. Binnen dit project is de praktijk van gebiedsontwikkeling geanalyseerd vanuit zogenoemd transitieperspectief. Deze systeemanalyse is daarvan het resultaat. De systeemanalyse schetst de huidige dynamiek van de praktijk van (duurzame) gebiedsontwikkeling en kijkt daarbij ook naar relevante andere sectoren. De analyse is gebaseerd op diverse literatuur, interviews en eigen onderzoek van aangrenzende thema s. Het doel van de systeemanalyse is drieledig: 1. Maken van een afbakening van de (deel)systemen die relevant zijn voor de problematiek en opgave van duurzame gebiedsontwikkeling. 2. De stand van zaken en een positiebepaling schetsen ten aanzien van de dynamiek in de praktijk van gebiedsontwikkeling. 3. Mogelijke consequenties aangeven voor de invulling van het begrip duurzame gebiedsontwikking en de eisen aan daarbij behorende sturingsvormen. In hoofstuk 1 worden de uitgangspunten geschetst van transitiedenken. Deze worden vervolgens geïllustreerd aan de hand van historische ontwikkelingen en trends op een aantal terreinen die van invloed zijn op de praktijk van gebiedsontwikkeling. In hoofdstuk 2 wordt een analyse gemaakt van de dominante actoren, structuren en processen. Nieuwe relevante ontwikkelingen komen aan bod in hoofdstuk 3. Tenslotte wordt in hoofdstuk 4 een aanzet gegeven tot een synthese: een conclusie ten aanzien van de huidige situatie en de sturingsopgave die daaraan gekoppeld is. 1.2 Transities Een transitie is een fundamentele verandering van de dominante structuur, cultuur en werkwijze op systeemniveau. Onder structuur verstaan we de institutionele opbouw, de fysieke structuur en de sociaal-economische structuur. Met cultuur bedoelen we het geheel van gedeelde waarden van waaruit men in een bepaald systeem denkt en handelt. En met werkwijzen bedoelen we handelingen, routines, regels en gedrag. In het transitiedenken gaat het om omslagen naar een duurzamer systeem (Loorbach, 2007). Kort geformuleerd: Een transitie is een fundamentele omslag in denken en handelen om tot een duurzamer systeem te komen (zie o.m. Rotmans, 2007) In het transitiedenken is het systeemniveau waarop de veranderingen plaats vinden meestal een sector, zoals de vervoerssector, de medische sector of de energiesector. Steeds meer wordt het 4

5 transitiedenken ook toegepast in relatie tot regionale en stedelijke ontwikkeling, zoals bij Stadshavens Rotterdam, Schouwen-Duijvenland en in Gent. Bij transitieanalyse wordt het geanalyseerde systeem geschetst op drie niveaus: - Het regime (mesoniveau): het niveau waarop het systeem voornamelijk wordt aangestuurd, en waar zich de dominante actoren bevinden - Het landschap (macroniveau): een hoger schaalniveau dat invloed heeft op het niveau waarop het systeem wordt aangestuurd - De niches (microniveau): een lager schaalniveau waarop in het algemeen snellere ontwikkelingen plaatsvinden, die al dan niet door het regime worden opgepakt (van der Brugge, 2009). Figuur 1 verduidelijkt deze niveaus met voorbeelden. Figuur: De drie systeemniveaus met voorbeelden, gebaseerd op (Geels and Kemp 2000) Hoe ziet een transitie eruit? Bij het begin van een transitie is er een situatie die als niet duurzaam wordt geschouwd. De noodzaak om aan een verandering te werken wordt steeds duidelijker. Uit de analyse van historische transitiepatonen blijkt dat een dergelijke verandering meestal klein begint: dat heet de voorontwikkelingsfase. Langzamerhand komen er meer veranderingsinitiatieven of worden ze groter (de take-off fase ) tot de transitie op een zeker moment gaat versnellen (acceleratie). Na verloop van tijd is er sprake van een stabilisatie in de nieuwe vorm van het systeem (van Eijndhoven, 2009a). Met betrekking tot ruimtelijke ontwikkeling is volgens Rotmans (2007) de situatie er een waarbij erkend is dat er probleem bestaat, er een aantal initiatieven zijn om te komen tot verandering, maar deze verandering nog niet zodanig is ingezet dat er sprake is van een take-off. Zie figuur. 5

6 Duurzame ruimtelijke ontwikkeling Stabilisatie Acceleratie Take off Voorontwikkeling 1980 Huidige situatie tijd 2050 Multifase analyse Ruimtelijke ordening, ontleend aan J. Rotmans (2007) Twee kanttekeningen zijn hier op zijn plaats. Ten eerste: een transitietraject leidt niet per definitie tot een duurzamere situatie. Er kan ook een verandering ten negatieve optreden. Dat heet dan backlash, lock-in of breakdown (zie figuur, van der Brugge, 2009). Ten tweede zullen complexe transities zoals die aan de orde zijn bij duurzame gebiedsontwikkeling in relatie tot CO 2 - neutraliteit niet alleen plaats kunnen vinden binnen één enkel systeem, zoals het ruimtelijke systeem, resp. de gemeente. Elk systeem is afhankelijk van vele andere systemen, en veranderingen in het ene systeem hangen samen met veranderingen in andere systemen. In het geval van duurzame gebiedsontwikkeling is sprake van heel expliciete afhankelijkheden, onder meer tussen het energiesysteem en het systeem van ruimtelijke inrichting. Mogelijke ontwikkelingen in een transitietraject (Van der Brugge, 2009) 6

7 1.2.2 Het landschap: Trends in de algemene ontwikkelingen op dit moment Er is binnen Nederland en wereldwijd een aantal algemene ontwikkelingen gaande waarbinnen de huidige en een gewenste toekomstige situatie gepositioneerd moet worden. Na de Tweede Wereldoorlog is in Nederland (en meer algemeen in West-Europa) een aantal decennia sprake geweest van een sterk vanuit centrale overheden geleide ontwikkeling, gericht op wederopbouw. Dit was een periode van sterke centrale sturing, mede mogelijk gemaakt door de eensgezindheid in de politiek, onder de bevolking en in de verschillende sectoren van de samenleving over de gewenste ontwikkelingsrichting. Deze eensgezindheid begon in de jaren zestig van de vorige eeuw af te brokkelen, en kwam ook door versterkte internationalisering onder druk te staan. Een aantal specifieke veranderingen zijn daar mede debet aan geweest. Op het individuele vlak: consumenten werden kritischer, mede door hogere opleiding, maar ook doordat er aan veel van hun basisbehoeften was voldaan. Op macroniveau werd vanaf de jaren zeventig economisering en privatisering van steeds meer belang, gekoppeld aan het terugtreden van de overheid als centrale planner. Het Sociaal Cultureel Planbureau onderscheid als huidige dominante trends individualisering, informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering. Van belang is verder de demografische ontwikkeling, gekenmerkt door afvlakkende bevolkingsgroei en vergrijzing; Grenzen worden bereikt De laatste jaren worden de grenzen van deze economisering en privatisering zichtbaar of breder erkend, bijvoorbeeld op het gebied van grondstoffen, ruimtelijke mogelijkheden en het primaat van private partijen. Grondstoffen. Veertig jaar geleden gaf de Club van Rome al aan dat binnen enkele decennia de grenzen van de grondstoffenproductie bereikt zouden gaan worden (). Weliswaar slaagt techniekontwikkeling erin die grenzen te verleggen, maar gekoppeld aan versterkte groei van onder meer de BRIC 1 -landen- is het onontkoombaar dat er een fundamentele verandering komt in de inzet van niet-hernieuwbare grondstoffen, zoals olie, maar ook van een aantal andere grondstoffen, waaronder metalen. Ruimtelijke mogelijkheden. Tot 1850 werd Nederland gekarakteriseerd als een leeg land (van der Woud, 1987), met af en toe een bewoond gedeelte. Door bevolkingsgroei, uitgroei van de industrie en door de betere vervoersmogelijkheden is Nederland sinds die tijd in snel tempo volgebouwd. Inmiddels heeft de Bosatlas geen ruimte meer voor de grondcategorie Woeste gronden. 2 De grenzen van de ruimtelijke mogelijkheden zijn in zicht, te meer omdat er grotere weerstand ontstaat tegen het verder volbouwen van het land. In de laatste eeuw is het gebouwde woonoppervlak veertig keer zo groot geworden (Van Rooij, 2009). Dit is geïllustreerd in de afbeelding op de volgende pagina. Privatisering. De overheid heeft de ontwikkeling van vele sectoren grotendeels uit handen gegeven en haar eigen rol ingeperkt tot het stellen van randvoorwaarden. Inmiddels is duidelijk geworden dat dit leidt tot verschillende problemen, van gebrek aan noodzakelijke kennis tot versnippering van initiatieven. Los daarvan zijn recente ontwikkelingen zoals de bankencrisis, de verrommeling van Nederland, maar ook de zoektocht naar duurzame antwoorden op het klimaatvraagstuk leiden tot heroverweging van de rol van overheden. 3 1 Brazilie, Rusland, India en China. 2 Tegen het eind van de [19e] eeuw kon nog worden genoteerd dat meer dan de helft van Drenthe, ruim een derde van Overijssel en ongeveer een kwart van Noord-Brabant, Gelderland en Limburg tot de woeste gronden behoort. Citaat uit Van der Woud, 1993, p De recente SER-.. lezing kreeg als thema mee: Nieuwe maakbaarheid. Gezien de invulling die de drie jonge vrouwelijke hoogleraren aan het thema gaven, geloven zij niet in maakbaarheid van het naoorlogse type. 7

8 Figuur: de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland (Minnesma en Rotmans, 2007) 8

9 1.3 Historische ontwikkelingen Om de bovenstaande ontwikkelingen in historisch perspectief te plaatsen en toe te kunnen spitsen op de voor gebiedsontwikkeling relevante theam s gaan wij uit van de ontwikkelingen van een aantal sectoren over een periode van tweehonderd jaar. Allereerst de historische ontwikkeling van de westerse cultuur in relatie tot duurzaamheid Cultuur en duurzaamheid Een belangrijk startpunt voor de huidige dominante ontwikkelingsrichting in de Nederlandse samenleving zijn de revoluties die midden in de 18 e eeuw (van der Woud, 2006) plaatsvonden. Toen begon de industriële revolutie (letterlijk) op stoom te komen. Na de hervormingen van 1848 veranderde de politieke situatie grondig wat leidde tot het huidige stelsel van parlementaire democratie. Vanaf die tijd heeft de nadruk gelegen bij het versnellen en versterken van ontwikkelingen, niet alleen in Nederland, maar in steeds meer landen van de wereld. Van der Woud (2006) wijst op de cultuurverandering, die gepaard ging met deze ontwikkelingen, van het nieuwe gedeelde beeld van vooruitgang. Dit woordgebruik leidt inmiddels tot een ongemakkelijk gevoel omdat de vooruitgang op het ene vlak ook een degradatie op andere vlakken met zich meebracht (van der Woud, 2006, hoofdstuk Perpetuum mobile). De cultuur van vooruitgang is aan heroverweging toe. Regelmatig is, ook al in de negentiende eeuw, opgeroepen om te komen tot begrenzing van de groei (o.m. door Malthus en later onder meer de Club van Rome), maar sinds het zogeheten Brundtlandt rapport (Our Common Future, 1987) is die roep niet langer uitsluitend gericht op inperken, maar op heroriëntatie of ombuigen van groei in een richting die duurzaam is. De roep om een meer duurzame ontwikkelingsrichting is langzamerhand verschoven van een pessimistisch geluid naar een oproep tot een positieve verandering. Het begrip Cradle to Cradle (C2C) is daarvan een schoolvoorbeeld. Transitiedenken behoort ook tot deze richting. Een belangrijk aspect van het nieuwe duurzaamheidsdenken is dat het gaat om people, planet én profit, dus zowel om economisch, ecologisch als sociaal kapitaal (Grosskurth en Rotmans, 2005). Economisch denken is daarin niet het belangrijkste criterium, de drie kapitalen moeten in samenhang tot elkaar bekeken worden. Waardencreatie op de verschillende gebieden is de voorwaarde voor duurzaamheid. De geschetste verschuivingen in het denken zijn ook zichtbaar bij de verschillende sectoren die een rol spelen bij duurzame gebiedsontwikkeling met het oog op de energietransitie, zoals ruimtelijke inrichting, energie, mobiliteit, water en de rol van overheden en andere actoren Ruimtelijke inrichting In het begin van de 19 e eeuw woonden er in Nederland maar 2 miljoen mensen. Het land was voor grote delen onbewoonbaar. In de afgelopen twee eeuwen is de bevolking gegroeid naar ruim 16 miljoen, heeft technisch ingrijpen een grote invloed gehad op het bewoonbaar maken van het land en is de maatschappelijke rol van ruimtelijke ordening veel groter geworden (Van Eijndhoven, 2009b). Vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw werd de ruimtelijke ordening in Nederland sterk gestuurd vanuit de gedachte van een maakbare samenleving (zie Minnesma en Rotmans, 2007). Dit blijkt uit de eerste drie Nota s Ruimtelijke Ordening, die in de jaren van 1960 tot 1985 verschenen. 4 In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1988) verschuift het perspectief 4 De eerste Nota Ruimtelijke Ordening (1960) schetste een groeimodel voor de Randstad met een ring van steden rond het Groene Hart. De tweede Nota Ruimtelijke Ordening (1966) had als belangrijkste 9

10 naar het centraal stellen van de economische ontwikkeling, mede onder invloed van het toenemende belang van de internationalisering. In de latere aanvulling, de Vierde Nota Extra (beter bekend als VINEX, 1994), ontstond er aandacht voor de manier waarop ruimtelijk beleid zou kunnen bijdragen aan vermindering van milieuvervuiling, bijvoorbeeld door nieuwe wijken goed te ontsluiten voor openbaar vervoer. Het dominante denken in de ruimtelijke ordening was in deze periode gericht op het stellen van eisen aan door anderen uit te voeren activiteiten, ook wel omschreven als toelatingsplanologie. Tegen het eind van de twintigste eeuw is er een omslag in denken rond ruimtelijk beleid. In 1998 adviseert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, wat later ontwikkelingsplanologie is gaan heten. In tegenstelling tot zogenoemde toelatingsplanologie ligt het accent op het stimuleren van ontwikkelingen in plaats van het stellen van beperkingen [WRR, 1998]. In de nooit uitgekomen Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening, die Jan Pronk als minster ontwikkelde, kreeg ontwikkelingsplanologie een belangrijke plaats. Henk Kamp stond als minster van VROM positief tegenover ontwikkelingsplanologie als stimulans voor ruimtelijk ondernemerschap en vraaggestuurde woningbouw. Korte tijd werd ontwikkelingsplanologie gezien als een volledige liberalisering van het omgaan met ruimte (van Rooij, 2009). Maar deze ruimte bestond niet echt, o.a. door de beperkingen van Europese richtlijnen. Later kwam de term gebiedsontwikkeling op. Bij ontwikkelingsplanologie draait het om het definiëren van de ruimtelijke opgave door relatieve buitenstaanders, terwijl het bij gebiedsontwikkeling gaat om coproducties, om duurzame oplossingen voor beleidsurgenties en gevoelde maatschappelijke gebiedsurgenties bereikt kunnen worden (van Rooij, 2009). De aanpak bij gebiedsontwikkeling biedt als aanpak een antwoord op de toenemende ruimtelijke druk in Nederland, het groeiende inzicht in samenhang van ruimtelijke en maatschappelijke vraagstukken en de afnemende zeggenschap van de (rijks)overheid over ruimtelijke ontwikkeling. Gebiedsontwikkeling maakt het doorbreken van sectorale grenzen mogelijk. Hierbij worden niet alleen verschillende ruimtelijke domeinen (wonen, ruimte, infrastructuur en water) in samenhang bekeken, maar ook maatschappelijke thema s, die een wisselwerking hebben met de ruimtelijke ontwikkeling, zoals gezondheid, energievoorziening en sociaal-economische ontwikkeling. Opgaven die onder de noemer gebiedsontwikkeling vallen, overschrijden al snel de gemeentegrenzen. Daardoor moeten verschillende overheden (gemeenten, provincie, rijk) onderling samenwerken en belangen en verantwoordelijkheden afstemmen. Omdat de vraagstelling breder gedefinieerd is dan grondgebruik en maatschappelijke implicaties heeft, worden ook private partijen, zoals maatschappelijke organisaties en burgers betrokken bij de planvorming. Zo kan tijdens de planvorming al rekening worden gehouden met machtsposities, wordt geprofiteerd van de aanwezige expertise en wordt beter aangesloten op maatschappelijke urgenties De juiste randvoorwaarden voor de omslag naar gebiedsontwikkeling zijn echter nog niet aanwezig. Het juridische systeem is bijvoorbeeld nog geënt op toelatingsplanologie (Minnesma en Rotmans, 2007). De huidige praktijk is een mix van gebiedsgericht beleid (sectoraal beleid gericht op gebieden), gebiedenbeleid (integraler beleid voor gebieden) en gebiedsontwikkeling 5 [Habiforum, 2009a]. uitgangspunt gebundelde deconcentratie: er werden groeikernen aangewezen - buiten de bestaande steden. Houten en Zoetermeer zijn voorbeelden. Dit beleid werd in de derde Nota Ruimtelijke Ordening (ontwikkeld tussen 1973 en 1983) voortgezet, en aangevuld met onder meer stadsvernieuwing in de grote steden. (citaat uit Van Eijndhoven, 2009b, de tekst in een samenvatting van de uitgebreidere weergave in Minnesma en Rotmans, 2007). 5 De cases in het EOS-LT DGO project zijn veelal voorbeelden van wat hier gebiedenbeleid genoemd wordt. 10

11 Een gerelateerde recente verandering is dat de centrale overheid expliciet de ruimte laat aan andere bestuurslagen, onder het motto: decentraal wat kan, centraal wat moet. Een belangrijk probleem is dat gemeenten geen tot weinig ervaring hebben met instrumentarium dat geschikt is voor gebiedsontwikkeling. Het bekende instrumentarium van de toelatingsplanologie -zoals bestemmingsplannen- schiet duidelijk tekort, zeker als duurzaamheidsambities in het spel zijn. Omdat de grenzen aan de ruimtelijke groei snel worden bereikt (zie paragraaf 1.1.3), gaat het steeds minder om de ontwikkeling van nieuwe gebieden. De opgave ligt vooral in herontwikkeling. Dit wordt ook duidelijk uit SER-ladder, die in de Nota Ruimte van 2006 is overgenomen. De SER-ladder is een schema, bestaande uit drie onderdelen in volgorde van voorkeur. Het eerste onderdeel richt zich op een optimaal gebruik van de (door herstructurering) beschikbare ruimte. Het tweede op de mogelijkheden om door meervoudig ruimtegebruik de ruimteproductiviteit te verhogen, en pas in laatste instantie wordt gekeken naar uitbreiding van het ruimtegebruik. [VROM, 2006], De nieuwe praktijk van gebiedsontwikkeling gaat dus om de passende ingrepen binnen het bebouwde en landschappelijk gebied, om de kwaliteit en functies te verhogen en te versterken Energie Duurzame gebiedsontwikkeling vereist een heel ander patroon van energie opwekken en afnemen. De bestaande structuren zullen een transitie moeten ondergaan. Dit geldt voor de grootschalige infrastructuur, voor de energiemarkt en evenzeer voor de partijen die de dienst uitmaken in energieland. Partijen die het initiatief nemen om de energielevering anders aan te pakken lopen op tegen gebrek aan kennis en ervaring, niet passende wetgeving en tegenwerking. Energieopwekking is een zeer belangrijke factor in de ontwikkeling van de mensheid. Sinds het begin van zijn ontstaan heeft de mens vuur gebruikt om zich te verwarmen en voedsel te bereiden (zie o.m. Goudsblom en de Vries, 2002). Nederland heeft een deel van zijn voorsprong in de Gouden Eeuw mede te danken gehad aan het bezit van een eigen energiebron: het oogsten van veen (gedroogd: turf), en ook nu profiteert de staatskas flink van de winning van gas. Vanaf de industriële revolutie zijn kolen en olie de belangrijkste bronnen van energie geworden; vanwege de grote energiedichtheid. Hout en turf voldeden niet als energiedragers voor stoommachines en verbrandingsmotoren. Olie heeft een groot aandeel verkregen door de relatief gemakkelijke hanteerbaarheid. De dominantie van fossiele energie heeft geleid tot de groeiende macht van de partijen die deze energiebronnen bezitten en bewerken: de olierijke landen en de oliemaatschappijen, waaronder het Nederlands-Engelse Shell 6. De rijkdom aan olie geeft leiders in landen als Iran, Libië en Rusland een volgens velen ongewenste macht, zowel in eigen land als op het mondiale toneel. Het grote succes van fossiele bronnen leidt op dit moment tot zorgen over de toekomst. De gemakkelijk winbare voorraden olie en gas raken steeds verder uitgeput, de afhankelijkheid hiervan zorgt voor mondiale instabiliteit en het gebruik van fossiele brandstoffen brengt schade aan de leefomgeving en risico s voor gezondheid. Ook de rol die de uistoot van CO 2 speelt in klimaatverandering is een belangrijke motief om het gebruik van fossiele brandstoffen ter discussie te stellen. Daarom is een transitie in het energiegebruik nodig. Dit werd al in de jaren zeventig onderschreven door experts en kreeg politiek en maatschappelijk momentum door de oliecrises. Deze aandacht is met name in de jaren negentig weer weggebt door de lage energieprijzen. 6 Dat het economisch belang van de energiesector moeilijk overschat kan worden, blijkt wel uit het feit dat de top-tien van de Fortune Global 500 in 2009 zeven olie&gas-bedrijven telde. 11

12 Ondanks concepten als de Trias Energetica 7 en de grote winst door isolatie is er niet echt een grote omslag gemaakt naar energiereductie en duurzame energievoorziening. De laatste jaren wordt de urgentie van deze omslag weer breder onderschreven. In Nederland heeft dat gezorgt voor een ontwikkeling onder de noemer energietransitie, ingezet vanuit het ministerie van Economische Zaken. De belangrijkste reden hiervoor is het streven om te komen tot een duurzame energiebedrijfstak. Ook het ministerie is van mening dat systeeminnovatie noodzakelijk is om tot een energietransitie te kunnen komen. Deze kan alleen tot stand komen door een innovatief samenwerkingsverband, gericht op de lange termijn. Vandaar dat gekozen is om elementen van transitiemanagement te gebruiken in de aanpak. Een andere reden is dat het ministerie een nieuwe vorm van interactie wil creëren met het bedrijfsleven. Een interactie waarin de overheid niet meer de sturende factor is, maar samen met de stakeholders richting geeft aan het veranderingsproces (Loorbach en Kemp, 2008). Loorbach en Kemp (2008) concluderen in hun evaluatie van het energietransitieproces in Nederland dat het proces in de eerste jaren vooral gedomineerd is geweest door regimespelers zoals Shell en de Gasunie, plus technische experts. Daarmee was de aanpak aanbodgedreven. Er was betrekkelijk weinig ruimte voor niche spelers en evenmin voor publiek debat over de energietoekomst. Dit is begrijpelijk: de belangrijke regimespelers willen graag in hun centrale rol blijven en gaan voor weinig ingrijpende oplossingen, die vaak neerkomen op end of pipe maatregelen zoals het afvangen en opslaan van CO 2 (CCS). Conclusie uit de evaluatie was dan ook dat - ondanks de naam - de energietransitie te weinig impuls heeft gegeven aan een werkelijk fundamentele omslag, en deze zelfs tegenwerkt door de rol die de gevestigde belangen hebben gekregen. Wel zijn er veel positieve ontwikkelingen te signaleren, en het ministerie blijft ook op zoek naar hoe deze te versnellen en op te schalen Mobiliteit Tot de industriële revolutie werd de ruimtelijke inrichting in sterke mate bepaald door de bereikbaarheid te voet, te paard en per schip. Ligging aan water was een groot voordeel. Nederland heeft dit voordeel in sterke mate uitgebuit. Met de ontwikkeling van de stoommachine en later de verbrandingsmotor werd treinverkeer, autoverkeer en later vliegverkeer mogelijk. Het karakter van de ruimtelijke inrichting is sterk veranderd met de beschikbaarheid van motorisch aangedreven vervoer en de aanleg van de benodigde infrastructuur. De Verenigde Staten is het voorbeeld van de gespreide en autoafhankelijke suburbane inrichting die voornamelijk op maximale bereikbaarheid gericht was. Automobiliteit is leidend in de vervoerspatronen van alle Westerse landen. Rond mobiliteit is momenteel de meeste aandacht gericht op de fileproblematiek. Veiligheid en verontreiniging hebben in de loop van de tijd ook steeds meer nadruk gekregen. 8 Ook bij mobiliteit spelen de problemen van olieafhankelijkheid en CO 2 -uitstoot. Elektrische mobiliteit kan hier een antwoord op bieden. Na een valse startin de jaren negentig lijken elektrische autos nu echt toekomst te gaan hebben: vrijwel alle producenten brengen elektrische modellen op de markt en overheden stimuleren deze ontwikkeling door laadpalen te plaatsen en 7 De Trias Energetica is een driestappen-strategie die in de jaren 80 ontwikkeld is. De stappen zijn: 1) Reduceer de vraag; 2) Pas duurzame bronnen toe; 3) Los de resterende vraag schoon en efficient op [REAP, 2009]. Volgens deze bron heeft deze aanpak niet geleid tot de gewenste duurzaamheid. Met name de penetratiegraad van duurzame energie is erg laag, waardoor duurzame energie zich vooral richt op stap 3, die in de praktijk vaak wordt beschouwd als stap 1. 8 Een fraai voorbeeld van de traagheid van actie zijn de loodverbindingen die tot twintig jaar geleden als antiklopmiddel dienden in benzine. Het heeft jaren geduurd voor de olieindustire bereid was de giftigheid van loodverbindingen in benzine te erkennen. Toen dit eindelijk was geaccepteerd, ging een lange periode in waarin auto s en benzinepompen geschikt gemaakt werden voor loodvrije benzine. 12

13 fiscale voordelen te bieden. Er zijn bedrijven die overschakelen op elektrisch vervoer voor hun lokale service verlening van pizzakoeriers tot energie-adviseurs. Wat veel minder aandacht krijgt dan files en verontreiniging zijn de neveneffecten van automobiliteit per sé: de effecten op ruimtelijke inrichting, het grondstofverbruik (niet alleen olie) en de effecten van de autogedomineerde ruimtelijke inrichting op het sociale kapitaal. Van der Stoep en Kee (1997) wijzen in dit verband op een gebrek aan integratie tussen verschillende activiteiten. Mede door de beschikking over relatief goedkoop vervoer is een ruimtelijke ontwikkeling ontstaan waarin functiedifferentiatie de hoofdtoon voert. De ontkoppeling van activiteiten leidt weliswaar tot groeimogelijkheden van de afzonderlijke onderdelen, maar ook tot een verminderde samenhang van het geheel. 9 In verband met de energieambities in steden wordt dikwijls het vervoer buiten beschouwing gelaten. Transport neemt 17% van het totale Nederlandse energieverbruik voor rekening (CBS, 2010) en is dus een factor van grote betekenis. Bij de transitie naar een duurzame gebiedsontwikkeling in relatie tot energie kan het aspect mobiliteit niet buiten beschouwing laten Water Water speelt ook een belangrijke rol bij duurzame gebiedsontwikkeling. Er zijn er in veel situaties mogelijkheden om water in te zetten bij energieopwekking en energieopslag, maar water is (zeker in Nederland) altijd een belangrijke factor om rekening mee te houden bij de inrichting van een gebied. In het licht van transitiedenken kan water en het beheer ervan ook dienen als illustratie van wat een transitie van de cultuur van het industriële tijdperk, naar het postindustriële tijdperk kan betekenen. Het grondgebied waaruit Nederland vooral bestaat is de uitloop van de delta van een aantal grote Europese rivieren. Tot ongeveer het jaar duizend woonden mensen in dit gebied op natuurlijke of kunstmatige verhogingen of ze trokken weg als het water opkwam. Daarna zijn steeds meer maatregelen genomen om de voeten droog te houden. Eerst werden dijken en andere kunstwerken gebouwd om het water tegen te houden. En vanaf de zeventiende eeuw werden windmolens ingezet om het land droog te houden of meren en binnenzeeën droog te maken. Met de komst van stoom- en elektrische gemalen werden de mogelijkheden om het waterpeil naar wens te reguleren steeds groter. Landbouw is altijd een belangrijke factor geweest in het reguleren van het waterpeil. Gedurende de eerste eeuw na het op stoom komen van de industriële revolutie was het waterbeheer een zaak van ingenieurs, regionaal binnen de waterschappen en landelijk via Waterstaat (Lintsen). Kenmerkend voor de systeemstructuur van water keren was lange tijd het maximaal kunnen faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen (Van der Brugge en Timmermans, 2005) om zo veel mogelijk ruimte geven aan menselijke activiteiten. Vanaf het begin van de jaren zestig is dit echter verandert. Er ontstond een groeiende aandacht voor het belang van ecosystemen. Oplossingen voor watervraagstukken moeten uitgaan van het samengaan van waterbeheer en de ruimtelijke inrichting, dan door het uitsluiten door middel van technologie. Dit komt ook doordat er een steeds grotere vraag met betrekking tot waterberging bestaat. Geruime tijd was het adagium: vasthouden, bergen en afvoeren. Inmiddels is het uitgangspunt: leven met water. Een voorbeeld van het proces van verandering in denken en handelen is de Watertoets. Om te bevorderen dat water een integraal onderdeel vormt van de ruimtelijke ontwikkeling is deze toets 9 Zie voor een uitgebreide analyse van de effecten van automobiliteit in relatie tot ruimte Van Eijndhoven, 2009b. 10 Een interessante verhandeling van de beperkte maakbaarheid van het mobiliteitssysteem vanuit de overheid geven Pel en Teisman (2009) 13

14 ingevoerd. De watertoets is sinds 1 november 2003 wettelijk verplicht voor onder meer streekplannen en bestemmingsplannen. In eerste instantie werd de watertoets vooral gehanteerd als een controle-instrument na de initiële planvorming. In die gevallen was het ontwerp veelal niet optimaal benadert vanuit het watervraagstuk, bijvoorbeeld bij Westergouwe. Langzamerhand ontwikkelen de planprocessen zich, zodat het watervraagstuk al vanaf het begin een integraal onderdeel wordt van het ontwerpproces Rol van de overheid: naar derde generatie govenance In de loop van de tijd treden er regelmatig verschuivingen op in de rol van overheden (Rathenau Instituut, 1995). In de negentiende eeuw is de rol van natiestaten sterk vergroot voorheen hadden overheden een kleinere rol en werd alles meer lokaal en regionaal georganiseerd. In Nederland is deze centralisering begonnen met de bezetting van het land door Napoleon. Tijdens het wederopbouwproces in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog was deze rol in veel Europese landen ook erg bepalend voor de sturing van de overheden. Het klassieke beeld van overheidssturing is er een waarin de overheid doelen stelt en de daarbij behorende instrumenten ontwikkelt. De legitimering van de doelen gebeurt via het democratische proces van verkiezingen. Het doel van de sturing is gedragsverandering in de richting van de gewenste maatschappelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld uit de vorige eeuw was de toenemende arbeidswetgeving, of de milieuwetgeving. Ook de rol die Rijkswaterstaat had in de inrichting van Nederland wordt gezien als een voorbeeld van een klassieke sturende rol van de overheid. Deze klassieke aanpak heeft een aantal beperkingen: het is reactief op maatschappelijke dynamiek het vergt detailinformatie het onderbenut de creativiteit en potentie van partijen eenzijdige normering kan tot verzet leiden handhaving kan lastig zijn. Door diverse maatschappelijke ontwikkelingen in de laatste decennia is de centrale rol van de overheden afgenomen. Het in steeds minder situaties mogelijk dat overheidsorganisaties een directe en eenzijdige sturing toepassen. Het initiatief dat veelal vanuit de overheid kwam, is grotendeels verlegd naar andere partijen. Dit is een gevol van de privatisering van veel activiteiten die eerder in overheidshanden waren. Voorbeelden zijn telecommunicatie, sociale woningbouw en de energiesector. De privatisering ging ervan uit dat deze functies niet publiek georganiseerd hoeven te worden en privatisering zou leiden tot meer efficiëntie. Om deze nieuwe rol te kunnen vervullen zijn nieuwe beleidsinstrumenten ontwikkeld. De belangrijkste transformatie was die van sturend naar kaderstellend, en van eenzijdig sturend naar netwerkmanagement. Bij de ruimtelijke inrichting is die verschuiving duidelijk te zien. Er wordt een ander type beleidsinstrumenten ingezet: eerder indirect dan direct. Voorbeelden van deze indirecte instrumenten zijn convenanten en quota. Op dit moment worden de beperkingen van deze aanpak duidelijk zichtbaar. Er is meer aandacht voor het ontwijken van negatieve effecten, het voldoen aan de quota, dan voor het werkelijk oplossen van problemen. Hierdoor kan het zelfoplossend vermogen juist negatief worden beïnvloed. Bij complexe en persistent vraagstukken,waar geen overeenstemming is over de gewenste ontwikkelingsrichting, blijken de oude instrumenten niet meer te werken, en moeten nieuwe aanpakken ontwikkeld worden. De laatste jaren zijn er binnen de wetenschap en 11 Zo zijn er handleidingen tot stand gekomen over hoe met de watertoets om te gaan. Zie 14

15 beleidspraktijk een aantal stromingen in ontwikkeling. Transitiemanagement is er een van (Van Nieuwaal et al., 2009) Conclusie Op maatschappelijk niveau (landschapsniveau) zien we een aantal grote bewegingen die leiden tot fundamenteel andere eisen aan de ruimtelijke inrichting van Nederland en de kwaliteit hiervan. De ontwikkelingen op dit macroniveau kunnen niet worden beïnvloed door de individuele actoren in het systeem, maar kunnen wel worden aangegrepen als katalysator. De bovenstaande historische analyse van transities op een aantal terreinen laat zien dat transities langdurige processen zijn die op verschillende maatschappelijke niveaus spelen, waarbij veranderingen op verschillende niveaus en terreinen elkaar beïnvloeden. Er zijn daarbij veranderingen in structuren, culturen en werkwijzen aan de orde. De complexiteit van deze veranderingsprocessen zorgt dat transities veelal traag verlopen en gepaard gaan met onzekerheid, zeker in de beginfase. Het is een proces van zoeken, leren en experimenteren. De mogelijkheid van een transitie in gebiedsontwikkeling geeft de kans na te denken over een fundamenteel duurzamer wijze om tot ruimtelijke ontwikkeling te komen. Vanuit de premisse dat de huidige situatie niet volhoudbaar is, maar dat tegelijkertijd een scenario mogelijk is waarin we vast blijven zitten in de huidige onduurzaamheid (en deze zelfs zal verergeren), is het noodzakelijk vanuit de geschetste dynamiek in combinatie met aantrekkelijke alternatieven te komen tot een nieuwe visie op de ruimtelijke orde. 15

16 2 Dominant regime In dit hoofdstuk wordt het huidige regime binnen ruimtelijke ordening en energie geschetst. Onderscheden worden de dominante actoren, het systeem (instituties en cultuur) en de dominante processen, i.e. de manier waarop actoren met elkaar en het systeem omgaan. [Van den Brugge, 2009] 2.1 Actoren Bij het ontwikkelen van gebieden zijn veel verschillende actoren betrokken. Hieronder worden de belangrijkste besproken, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen actoren binnen de overheid, private actoren en belanghebbenden. Natuurlijk worden door elk van de actoren worden in het proces ook mensen met diverse relevante professionele professionals uit verschillende disciplines ingeschakeld, zoals stedenbouwkundigen, juristen, planologen, bouwkundig ingenieurs, architecten en geografen. Hun visie en inbreng zijn in dit hoofdstuk niet gespecifieerd De overheid Bij gebiedsontwikkeling worden sectorale en bestuurlijke grenzen doorsneden, om middels meer samenwerking en een betere afstemming om te kunnen gaan met complexe vraagstukken in een gebied. Binnen de overheid spelen rijk, provincies en gemeenten alle een belangrijke rol. Het rijk heeft een minder sturende rol in de ruimtelijke ordening aangenomen. Dit wordt ook duidelijk in de Nota Ruimte [VROM,]: "Het rijk heeft niet de wijsheid in pacht, laat staan alle oplossingen klaarliggen. Het rijk gaat minder zorgen voor anderen en meer zorgen dat anderen eigen afwegingen kunnen maken. [...] Medeoverheden, maatschappelijke organisaties, burgers en marktpartijen worden nadrukkelijk uitgenodigd mee te denken en mee te doen om te komen tot gebiedsgerichte en breed gedragen regionale en lokale visie-vorming en beleidsuitvoering". Toch speelt het rijk nog steeds een belangrijke rol. Het biedt het algemene juridische kader. Het rijk is daarbij wel gebonden aan afspraken in EU-verband, o.a. met betrekking tot aanbesteding en staatsteun. Ook kan het rijk ontwikkelingen versterken en versnellen door extra aandacht en financiële steun te geven. Dat de lagere overheden hier op inzetten, blijkt wel uit de lobby die wordt gevoerd vanuit bijvoorbeeld Schaalsprong Almere, Brainport Eindhoven en diverse infrastructurele projecten. Met de terugtrekkende rijksoverheid en de toename van de complexiteit en veelheid van de ruimtelijke en maatschappelijke vraagstukken is de rol van gemeenten en provincies in ruimtelijke ordening vergroot. Als vraagstukken gemeentegrenzen overstijgen, worden provincies vaak gevraagd een intermediare rol te spelen. Provincies hebben nog wel moeite het omschakelen van blauwdruk-denken (het definiëren van ruimtelijke kaders en het toetsen van bestemmingsplannen) naar actief (mee-)ontwikkelen op regionaal niveau. [Adviescommissie gebiedsontwikkeling, 2005]. Gemeenten zijn als opsteller van het bestemmingsplan en als de meest lokale overheid de voornaamste beslisser met betrekking tot de contouren voor ontwikkeling, behalve als rijksbelang of regionaal belang prevaleren. Derol van gemeenten ten opzichte van de andere overheden is toegenomen, maar deze toename wordt eniet gedaan doordat gemeenten minder instrumenten tot hun beschikking hebben en deverkoop van hun grondposities 16

17 2.1.2 Private sector Woningcorporaties vormen een partij met een bijzonder positie in de private sector, omdat ze worden gezien als semi-publieke instellingen ([Woonbond, 2010]). Vanuit hun verleden hebben zij een maatschappelijke doelstelling: zorgen voor goede en betaalbare woningen voor lagere inkomensgroepen. Corporaties hebben bijna een derde van de totale woningvoorraad in bezit en zijn daarom een belangrijke speler in de ontwikkeling van met name stedelijke gebieden. Door hun maatschappelijke functie en hun geschiedenis zijn ze een logische samenwerkingspartner voor overheden. Tot halverwege de jaren negentig hadden gemeenten en Rijk grote directe invloed op de woningcorporaties, doordat de corporaties afhankelijk waren van leningen en subsidies en ze een verenigingsstructuur hadden. De corporaties zijn sindsdien steeds losser komen te staan van de overheid: ze betrekken hun leningen van de kapitaalmarkt en zijn belastingplichting geworden. De eigen koers die de woningcorporaties daarbij ook zijn ingeslagen, staat soms lijnrecht tegenover de doelstellingen uit het verleden, zoals de bouw voor een hoger (duurder) marktsegment, de grootschalige verkoop van huurwoningen en het verkennen van nieuwe markten. Vooral waar woningcorporaties grote clusters huizen in eigendom hebben, kunnen ze sterke invloed uitoefenen op de lokale ontwikkeling. Corporaties hebben belang bij een goede samenwerking met gemeenten, omdat de vastgoedwaarde van hun bezit sterk afhankelijk is van niet-gebouwgebonden investeringen in de buitenruimte en sociale voorzieningen. De woningcorporaties hebben een energieconvenant afgesloten en streven naar een jaarlijkse energiereductie van 3%. Dit wordt echter lang niet gehaald. Belangrijke interne belemmeringen zijn dat de doelen niet in de hele organisatie worden nagejaagd en dat er niet wordt gedacht in termen van investeringen maar in termen van uitgaven. In relatie tot de huurders 70% moet instemmen met ingrijpende ingrepen, de huur mag slechts beperkt worden verhoogd ook al gaat de energierekening flink omlaag. Het meest eenvoudig lijkt het ingrijpen als de panden niet bewoond zijn. Dit soort momenten is echter beperkt: jaarlijks wordt gemiddeld 2% van het woningbestand gerenoveerd, 1% nieuw opgeleverd en krijgt 14% een nieuwe huurder. Er zijn wel meer kleine ingrepen mogelijk, gekoppeld aan het jaarlijkse service-onderhoud. [Croon, 2009]. De bouwsector De bouwsector bestaat uit projectontwikkelaars, die investeren in vastgoedontwikkeling, architectenbureaus en bouwbedrijven, die bouwopdrachten uitvoeren en installatiebedrijven (of - bedrijfjes) die als onderaannemer fungeren. De bouwsector bevat bedrijven en genereert banen, 5% van de beroepsbevolking. [CBS, 2009] Dankzij de terugtredende overheid en strategisch aangekochte grondposities hebben de grotere bouwbedrijven en projectontwikkelaars sterke invloed gekregen op de ruimtelijke ordening van Nederland, met name bij nieuwbouwprojecten. De sector is in slecht daglicht komen te staan door de grootschalige bouwfraude, die in 2002 onderzocht werd met een parlementaire enquête. De cultuur in de bouwsector heeft verstrekkende gevolgen voor de manier waarop Nederland vormgegeven wordt (zie paragraaf 2.2.1). De verduurzaming van de bestaande woonomgeving is de hedendaagse opgave voor de Nederlandse bouwsector [Van Hal, 2009]. Het jaarlijks aantal bijgebouwde woningen is minder dan 1% van het totaal. Van dat aantal is circa een kwart vervangende nieuwbouw. Dit betekent dat jaarlijks slechts een kwart procent van de bestaande woningvoorraad wordt gesloopt en 17

18 vervangen door nieuwbouw. In de praktijk moeten woningen dus vele honderden jaren meegaan. De theoretische levensduur van deze woningen, veelal vijftig jaar, loopt ten einde dus er is een grote opgave voor renovatie. Bouw en energie blijken gescheiden werelden. Deze werelden komen vooral samen bij installateurs, maar de innovativiteit in deze sector is beperkt. Woningvoorraad naar bouwjaar (Bron: VROM, 2009) Energiebedrijven De Nederlandse energiemarkt is geliberaliseerd in twee stappen: in 1998 voor grootverbruikers en in 2003 voor kleinverbruikers. De aandelen van de energiebedrijven waren eerst nog in handen van gemeenten en provincies, maar de splitsingswet van 2006 maakte het mogelijk om de productie- en leveringsbedrijven te verkopen aan buitenlandse bedrijven of andere investeerders. Daardoor is de directe invloed van de overheden op de energiesector sterk verminderd. De invloed van energiebedrijven op het ruimtegebruik wordt steeds groter door de keuze voor technologie en infrastructuur van de toekomst. De nieuwe mogelijkheden voor particulieren in energieopwekking maken dat energiebedrijven steeds meer van leverancier veranderen in distributeur. Belangrijke trends voor de energiebedrijven zijn het nieuwe internationaal speelveld en het inspelen op de aandacht voor klimaatproblemen en uitputting van grondstoffen. Doordat investeringen in deze sector zeer kapitaalintensief zijn, hebben ze een langdurig effect. Belanghebbenden Belanghebbenden zijn met name de bewoners in een gebied, maar ook bedrijven als gebruiker van kantoorpanden en maatschappelijke organisaties. Bij nieuw te ontwikkelen gebieden - wat steeds minder voorkomt - zijn er meestal geen direct betrokkenen zoals bewoners maar wel omwoners of belangenverenigingen. De complixiteit neemt bij de herontwikkeling van bestaande gebieden steeds meer toe, daar zijn bewoners een factor van grote invloed. Bewoners worden middels inspraakprocedures bij de planvorming betrokken, maar partijen komen erachter dat zij eigenlijk op een andere manier betrokken zouden moeten worden. Veel bewoners gaan in verzet omdat de plannen al helemaal uitgedacht lijken te zijn en zij enkel voor de vorm ingelicht worden. De belangen van de ontwikkelende partijen liggen vaak mijlenver verwijdert van de belangen van de bewoners. Bewoners kunnen hun eigendomsrechten of huurrechten laten gelden om ontwikkelingen te voorkomen of te vertragen. 18

19 De manier waarop mensen omgaan met de ruimte heeft een sterke weerslag op het energiegebruik. 35% van het totale energieverbruik is gerelateerd aan de gebouwde omgeving, 17% aan mobiliteit (Ecofys, 2010). Door stijgende prijzen wordt energie een steeds belangrijker thema voor burgers en bedrijven. Zie figuur voor een illustratie van de lastenstijging voor huurders. Bron: OFW, geciteerd in Aedes Huren met Energie 2.2 Structuur De (sociale) structuur wordt bepaald door formele afspraken (wet- en regelgeving), plus informele en impliciete afspraken (de heersende cultuur) Cultuur Bouwsector In de bouwwereld, dominant actor bij gebiedsontwikkeling, heerst een conservatieve cultuur. Molier en Noorderhaven (geciteerd in [PSIbouw, 2006]) benoemen de volgende kenmerken van de cultuur van de bouw in Nederland: - Een gebrek aan vertrouwen tussen de belangrijkste partijen betrokken bij het bouwproces, en in verband hiermee afscherming van kennis en informatie en indekgedrag ; - Een geringe oriëntatie op de klant/eindgebruiker, besluitvorming die vaak meer gebaseerd is op machtsposities dan op het optimaliseren van het resultaat voor alle partijen; - Onvoldoende aandacht voor leren en voor innovatie, samengaand met een ambachtelijke en vaak conservatieve houding ten opzichte van het bouwen, en mede tot uitdrukking komend in een beperkte belangstelling voor de ontwikkeling van medewerkers; - Een defensieve of reactieve, veeleer dan proactieve attitude, tot uitdrukking komend in gemakzucht, afschuifgedrag en een smoezencultuur. Ook is de wijze van werken binnen de installatie- en bouwbranche zo gestandaardiseerd, dat het erg moeilijk blijkt om tot een andere werkwijze over te gaan. Zelfs als koplopers het relatieve voordeel hiervan hebben aangetoond. Alleen al het feit bijvoorbeeld dat aanbesteden op prijs vanzelfsprekend is in de bouwsector maakt het moeilijk zich op kwaliteit te onderscheiden. [Van Hal, 2009]. Door deze cultuur, in combinatie met de nasleep van de bouwfraude, is de relatie met de overheid als opdrachtgever moeizaam. Omdat alle schakels binnen de bouwwereld gericht zijn op zo goedkoop mogelijk produceren, is er ook amper sprake van innovatie of aandacht voor kwaliteit. Dit staat verduurzaming van de bouw in de weg. 19

20 Overheid De bouwbedrijven verwijten de overheid inconsistent beleid te voeren, veroorzaakt door kortetermijn gerichtheid en steeds verschuivende ambities. Ook ervaren zij een gebrek aan inhoudelijke kennis bij de overheid, wat te maken heeft met de trend van uitbesteden en de snelle circulatie van ambtenaren. De publieke opdrachtgevers versterken verder het gebrek aan aandacht voor kwaliteit door steeds de nadruk te leggen op de laagste offerteprijs als selectiecriterium bij openbare aanbestedingen. Een achterliggende oorzaak is risicomijding: een overheidsdienst die aanbesteedt op basis van de economisch meest voordelige aanbieding (in tegen stelling tot laagste prijs) maakt zich kwetsbaar voor arbitrage- en beroepszaken. [PSIbouw, 2006] Belanghebbenden Bewoners zijn assertiever en mondiger, maar ook individualistischer. De directe woonomgeving is steeds belangrijker voor hun welzijn, maar is vaak ook de meest belangrijke financiele investering. De bewoners komen in beweging wanneer het hun persoonlijke bezit aangaat, maar komen minder op voor collectieve waarden. Dit laten ze over aan maatschappelijke organisaties en de overheid. Eigenaar-bewoners (de grootste groep bewoners, 57%) ervaren als voornaamste belangen woningwaarde, maandelijkse lasten, gezondheid, comfort en uitstraling. Van een collectief belang is op kleinere schaal sprake bij woningeigenaren van appartemenenten of beneden-bovenwoningen. Deze zijn georganiseerd in VvE s, die met name handelen op basis van gedegen kosten/baten analyses. Individuele eigenaren laten zich meer beinvloeden door impulsen en emoties. In de besluitvorming van VvE s moet instemming worden verkregen van alle eigenaren. Huurders kunnen krachtiger voor hun rechten opkomen door zich te organiseren in huurdersorganisaties Institutionele structuur Wet ruimtelijke ordening De ruimtelijke ordening wordt gereguleerd door wet- en regelgeving. De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (Wro), die sinds 2008 van kracht is, speelt daarbij een belangrijke rol. De wet regelt de verantwoordelijkheid voor ruimtelijke beslissingen tussen het Rijk, provincies en gemeenten. [VROM, 2009] Rijk, provincies en gemeenten stellen samen één structuurvisie op. Dit is een strategisch beleidsdocument over de ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied. Een structuurvisie komt in de plaats van drie andere beleidsdocumenten, die vóór 2008 gangbaar waren: de planologische kernbeslissing (Rijk), het streekplan (provincie) en het structuurplan (gemeente). Beleidsdoelen uit de structuurvisie worden gerealiseerd in een bestemmingsplan. De gemeente stelt in principe zelf het bestemmingsplan op voor haar hele grondgebied. Rijk en provincie kunnen gemeenten algemene kaders geven, die de gemeente in acht moet nemen. Vinden Rijk en provincie dat ze zelf verantwoordelijk zijn voor een bepaalde ontwikkeling of gebied, dan kunnen ze zelf het bestemmingsplan vaststellen. Publiek-private samenwerking Niet alleen de samenwerking tussen verschillende overheden, maar ook samenwerking tussen de publieke en private sector is aan regels gebonden. Ondanks dat de Nota Ruimte gaat over de verschuiving van het accent van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie en coproducties, komt het instrumentarium en regelgeving nog vooral uit de periode van toelatingsplanologie. Dit staat de gewenste verbindende regie in de weg. 20