Perspectieven nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening Als bestuurders willen kan er veel

Transcriptie

1 Ook in licht gewijzigde vorm verschenen als artikel in tijdschrift ROM jrg. 25 (2007) nr.5 pp Perspectieven nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening Als bestuurders willen kan er veel Rienk Kuiper Milieu- en Natuurplanbureau De nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) verruimt de mogelijkheden om ruimtelijke plannen te gebruiken als integratiekader voor ruimtelijk, water-, milieu-, natuur- en landschapsbeleid. Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) brengt de kansen in beeld die de nieuwe wet biedt. Tot dusverre waren de politiek-bestuurlijke discussies over de wet vooral wetgevingsjuridisch van aard. Hoe bestuurders in de praktijk zouden moeten omgaan met de zeer uiteenlopende instrumenten die de wet biedt, was geen thema bij de discussies in de Tweede en Eerste Kamer. Welke effecten de Wro precies zal hebben op milieu, natuur, landschap en water valt nu dan ook nog niet precies te zeggen. Planologische kernbeslissing, streekplan en structuurplan behoren straks tot het verleden. Alle overheden werken onder de nieuwe Wro met structuurvisies. Deze hebben alleen een zelfbindende werking voor de overheidslaag die ze opstelt, en werken dus niet normerend naar andere overheden. Ze moeten wel aangeven met welke instrumenten(mix) de betreffende overheid de beleidsdoelen uit de structuurvisie wil realiseren. Uiteindelijk is (vanuit de Wro) alleen het bestemmingsplan bindend voor de burger. De nieuwe wet biedt rijk en provincies breed scala aan instrumenten. In de oude WRO stond goed bestuurlijk overleg centraal. Het bestemmingsplantraject eindigde in de Provinciale Planologische Commissie (PPC); hierna moest de provincie haar fiat geven. Het geven van een aanwijzing aan een gemeente was een theoretische optie, die in de bestuurlijke praktijk zeer moeilijk lag en vrijwel niet voorkwam. 1

2 De nieuwe wet biedt rijk en provincies een veel breder spectrum: van bestuurlijk overleg voorafgaand aan het gemeentelijk bestemmingsplantraject, via het geven van algemene of meer specifieke verordeningen (Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB s) door het rijk of provinciale ruimtelijke verordeningen), projectbesluiten, proactieve aanwijzingen en reactieve aanwijzingen tot een inpassingsplan (bestemmingsplan door rijk of provincie). De filosofie van de nieuwe wet is gelijk aan die van de Nota Ruimte: decentraal wat kan, centraal wat moet. De wet geeft aan dat rijk en provincies kaders moeten stellen voor zaken die voor hen echt van belang zijn. Bestuurlijke praktijk De verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen zullen niet ineens veranderen. Bestuurlijk overleg zal niet verdwijnen, maar geschiedt in een eerdere fase. En andersom zal het geven van aanwijzingen niet ineens usance worden. Ook al geeft de Memorie van Toelichting aan dat het karakter van aanwijzingen nieuwe stijl veel minder zwaar zal zijn; alleen al het kiezen van deze zwaarbeladen term zal veel bestuurders hoogstwaarschijnlijk afschrikken. Interessanter is hoe de bestuurlijke praktijk zich zal ontwikkelen rondom de nieuwe instrumenten in het midden van het spectrum. Enerzijds is met de Nota Ruimte een duidelijke decentralisatie ingezet, anderzijds komt nu veel meer de vraag naar voren wat echt van rijks- (of provinciaal) belang is. Hoe het bredere spectrum precies zal worden benut, is niet direct op voorhand te zeggen. Het rijk zal hoogstwaarschijnlijk voor enkele zaken van (inter)nationaal belang algemene regels (moeten) gaan stellen. Voor de zaken van nationaal belang lijkt al snel overlap met provinciale belangen te ontstaan. Vooralsnog zal daarom de bereidheid van het rijk om hiervoor algemene regels te gaan stellen beperkt zijn. De kans bestaat dat de situatie per provincie sterker zal gaan verschillen; sommige provincies zullen wellicht verder gaan in het duidelijk stellen van kaders dan andere. Beoordeling handhavingpraktijk 100% % Adequaat, deels adequaat, niet adequaat 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zuid-Holland Noord-Holland Utrecht % Niet adequaat % Deels adequaat % Adequaat Figuur 1: Handhaving bestemmingsplannen Groene Hart niet adequaat Bron: Ministerie VROM 2006b 2

3 Ook zijn tijdige actualisering, handhaving en sanctionering van bestemmingsplannen van belang. Dit hebben de meeste gemeenten met name voor het buitengebied niet goed geregeld. Ongeveer de helft van de bestemmingsplannen bij de onderzochte gemeenten is ouder dan tien jaar (VROM-Inspectie 2005). Ook de handhaving laat sterk te wensen over (zie figuur 1). Dat zal niet direct veranderen, maar de Wro biedt wel meer mogelijkheden voor handhaving en sanctionering. Ecologische hoofdstructuur Hoe zou de nieuwe Wro ingezet kunnen worden voor de EHS? De Nota Ruimte geeft aan dat rijk en provincies samen verantwoordelijk zijn voor de realisatie van de EHS. De netto begrensde EHS moet in 2008 in bestemmingsplannen zijn opgenomen. De praktijk wijst uit dat er nog vele verouderde bestemmingsplannen zijn, en dat gemeenten de natuurontwikkelingsgebieden binnen de EHS niet planologisch willen beschermen zolang ze nog in boerenhand zijn. Vanwege de gezamenlijke verantwoordelijkheid van rijk en provincies, zou het een optie kunnen zijn dat het rijk een meer procedurele AMvB uitvaardigt, die de provincies meer specifiek in een provinciale ruimtelijke verordening uitwerken. Een andere optie is dat rijk en provincies bestuurlijke afspraken maken, waarbij een AMvB niet nodig is. Bij de EHS betreft het geen specifiek gebied of beperkt aantal bestemmingsplannen. Het instrument van het inpassingsplan of de aanwijzing lijkt daarom minder voor de hand te liggen. Een specifiek aandachtspunt is nog dat een belangrijk deel van de EHS bestaat uit Natura 2000-gebieden. Met de Natuurbeschermingswet bestaat hiervoor ook al sectoraal instrumentarium dat bescherming in bestemmingsplannen vordert, en waarmee afstemming nodig is. Groen Indien de Eerste Kamer het wetsvoorstel voor de Grondexploitatiewet aanneemt, kan deze wet waarschijnlijk in het vierde kwartaal van 2007 in werking treden. Deze wet wordt daarna opgenomen in de nieuwe Wro. De Grondexploitatiewet maakt na aanname van een motie door de Tweede Kamer - bovenplanse verevening mogelijk. Dergelijke afspraken zijn binnen het huidige wettelijk kader veelal niet rechtsgeldend. Als eis voor dergelijke afspraken stelt de wet dat ze moeten passen in een ruimtelijke structuurvisie. Op dit moment bestaan grote groentekorten rondom de grote steden. Doordat er relatief minder groen tot stand komt dan woningbouw, nemen deze tekorten alleen maar toe. Een kwart van de bewoners van de grote Vinexnieuwbouwwijken zijn hier ontevreden over, zo blijkt uit een evaluatie van tien jaar Vinex-beleid (Min. VROM 2006a). Met bovenplanse verevening kan woningbouw gaan bijdragen aan meer groen om de stad. Voor de Utrechtse Heuvelrug zijn er al plannen gemaakt om terreinen van enkele oude zorginstellingen terug te geven aan de natuur, gefinancierd uit woningbouw op andere minder kwetsbare plekken. Mochten dergelijke projecten uiteindelijk toch niet op vrijwillige basis van de grond kunnen komen, dan kan de Grondexploitatiewet soulaas bieden. Nationale landschappen De Nota Ruimte geeft aan dat nationale landschappen deel uitmaken van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur (RHS). Ruimtelijke ontwikkelingen zijn hier mogelijk mits de kernkwaliteiten van het landschap worden behouden of 3

4 versterkt ('ja, mits'-regime); er is ruimte voor ten hoogste de eigen bevolkingsgroei (migratiesaldo nul). Provincies zijn verantwoordelijk voor de uitwerking van dit beleid. Ze moeten een gedetailleerde begrenzing in hun streekplannen opnemen en hierin de kernkwaliteiten per landschap uitwerken. Het rijk zal het streekplan hierop toetsen. In de Invoeringswet Wro zal worden geregeld dat de 'beslissingen van wezenlijk belang'nog gedurende de gehele looptijd van de Nota Ruimte zullen blijven gelden. Wat in de Nota Ruimte goed is geregeld, hoeft het rijk dus niet op stel en sprong via de nieuwe wet te regelen. De Wro kan vanaf 2008 al wel kansen bieden voor het behoud van open ruimte voor zover dat nu nog niet goed is geregeld. Bijvoorbeeld voor het vrijwaren van de panorama s langs autosnelwegen. Een optie voor provincies is om een verordening aan gemeenten op te stellen met randvoorwaarden voor woningbouw vanuit het Nota Ruimte-principe migratiesaldo nul. De uitwerking van de kernkwaliteiten door de provincies is tot dusverre weinig concreter geworden dan die in de Nota Ruimte, zodat deze zich vooralsnog niet lijken te lenen voor nadere voorwaarden aan gemeenten. De landschapskwaliteiten van buiten de nationale landschappen ( basiskwaliteit uit de Nota Ruimte) zijn amper concreet gemaakt. Deze lenen zich daarmee vooralsnog helemaal niet voor bescherming door rijk of provincies vanuit de nieuwe wet. Milieu en natuur De politiek-bestuurlijke wil om milieu, natuur, landschap en water te beschermen en ontwikkelen, is een bepalender factor dan de precieze mogelijkheden van de Wro. Als zaken van rijks- of provinciaal belang zijn, dan zouden rijk of provincies deze vooraf in heldere kaders moeten vastleggen. Hoe zal men hiermee in de politiek-bestuurlijke praktijk omgaan? Een eerste signaal op rijksniveau kwam van oud-minister Veerman (LNV). Hij gaf aan primair in te zetten op bestuurlijk overleg, maar 'de mogelijkheden die de nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt om de EHS planologisch veilig te stellen, nadrukkelijk in overweging te nemen'. De minister zag in dit geval een AMvB als een noodgreep, dus niet als een middel om vooraf kaders te stellen. Een eerste signaal op provinciaal niveau betrof een studie van het Interprovinciaal Overleg (IPO 2005). Deze gaat uitgebreid in op de mogelijkheid om provinciale ruimtelijke verordeningen op te stellen. Een ander signaal is de uitspraak van gedeputeerde Peters van Gelderland net voor de Statenverkiezingen, dat hij voor een nieuw groengebied dat op het grondgebied van vier verschillende gemeenten ligt, een provinciaal bestemmingsplan wil opstellen. De meeste provincies hebben hun inzet bij de Wro echter nog niet duidelijk gemaakt. Risico s bestuurlijke inzet De provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen vervalt met de nieuwe wet. Correctie achteraf van gemeentelijke bestemmingsplannen door rijk of provincie blijft via andere wegen mogelijk, maar is minder vanzelfsprekend, riskanter en arbeidsintensiever geworden. Minder vanzelfsprekend vanwege de filosofie van de nieuwe wet, die ervan uitgaat dat rijk en provincie hun belangen van tevoren niet alleen goed kenbaar maken, maar ook borgen via AMvB of provinciale ruimtelijke verordening. Riskanter, omdat niet alleen een AMvB of PRV vooraf, maar ook het geven van een aanwijzing een duidelijk rijks- dan wel provinciaal belang vergen, waarvan 4

5 de precieze randvoorwaarden nog uit nieuwe jurisprudentie zullen moeten blijken. Arbeidsintensiever, omdat dit ingrijpen achteraf capaciteit (zowel kwantitatief en kwalitatief) vergt van rijk of provincies die in de oude wet nog niet nodig was. Daarmee is voorlopig de conclusie over de effecten van de nieuwe Wro dat deze kansen biedt voor een krachtiger natuurbeleid, mits bestuurders bereid zijn deze ruimte in de praktijk te benutten. Dat vergt nog een belangrijke cultuuromslag van goed bestuurlijk overleg en zo nodig correctie achteraf, naar harde randvoorwaarden in verordeningen vooraf. De perspectieven voor het veel zachtere landschapsbeleid lijken een stuk minder, omdat dit niet makkelijk in concrete randvoorwaarden is vast te leggen. Literatuur Interprovinciaal Overleg (2005). Verkenning van een provinciale ruimtelijke verordening. Den Haag. Ministerie VROM (2006a). Evaluatie verstedelijkingsbeleid 1995 tot Den Haag. Ministerie VROM (2006b). Groene Hart beschermd? Vervolgonderzoek kwaliteit en handhaving bestemmingsplannen in het Noord-Hollandse en Utrechtse deel van het Groene Hart. Den Haag. 5