Voorwoord. Dankwoord. 2 De positie van de overheid Inleiding Overheidsoptreden tegen illegaal grondgebruik 17

Transcriptie

1 Inhoud inhoud Voorwoord Dankwoord V VII 1 Inleiding illegaal grondgebruik Grond is een kostbaar bezit Het begint vaak bescheiden Het is overal aanwezig Illegaal grondgebruik is ingewikkeld Grondgebruik en -bezit is emotie Begripsomschrijving Invalshoek 6 2 De positie van de overheid Inleiding Overheidsoptreden tegen illegaal grondgebruik 17 inhoud 3 Eigendom, bezit en houderschap Eigendom is een zakelijk recht Inleiding Exclusief gebruik Vestigen van rechten van anderen Overdracht Eigendom en bezit Revindicatie Notaris Bezit en houderschap, inleiding Algemeen Houderschap Inleiding bezit Functies van bezit Geen bezit én geen houderschap: onrechtmatige toestand Strenge eisen aan bezit 41 ILLegaaL grondgebruik I

2 4 Verjaring Verjaring algemeen Verkrijgende verjaring Bevrijdende verjaring Eisen bij verjaring Rechtszekerheid Kenmerken van verjaring Verjaring is eigendomsverkrijging Erfdienstbaarheden Verjaring treft geen kabels en leidingen Verjaring is emotie Verjaring is óók tijdsverloop Verjaring is 'all inclusive' Verjaring is er ook voor de overheid Verjaring stuiten Inleiding Manieren om verjaring te stuiten 64 5 Goede en kwade trouw Inleiding Goede trouw is normaal Onnozelheid Goede en kwade trouw en verjaring Goede trouw en onderzoeksplicht Goede trouw en bewijslast Kwade trouw kan niet omslaan in goede trouw Bezit, goede trouw, tijdsverloop en verjaring 83 6 Interversie en bezitsverlies Van houder naar bezitter: interversie Interversie is voor houders die bezitters willen worden Artikel 3:111 BW Bezitsverlies 97 X ILLegaaL grondgebruik

3 inhoud Algemeen Bezitsverlies van een onroerende zaak In bezit nemen van een onroerende zaak of beperkt recht Overgangsrecht 105 inhoud 7 Privaatrechtelijk handhaving Inleiding: beleid is noodzakelijk Optreden tegen gebruik en bezitsverlies Grond zelf gebruiken of "terugpakken" Revindicatie: ontruiming Revindicatie: inleiding Revindicatie: eerst praten Ontruimen Ontruimingsvoorbeelden Revindicatie: aandachtspunten Gedogen Legalisatie Inleiding Legalisatie voorkomt bezitsverlies Legalisatie is een middel Erkenning door eigenaar Bewijs en bewijslast Feiten verzamelen Geen bezit betekent geen verjaring Feiten waarderen Één gebruiksgeheel Inleiding Renkumse jurisprudentie Één gebruiksgeheel is bezitsverlies Ondoordringbare haag of hekwerk Bekommernis eigenaar Gebruik of onderhoud Optellen en aftrekken Bewijsmiddelen Algemeen bewijsmiddelen Inleiding bewijs Getuigen Iedereen over één kam scheren Eigenrichting 177 ILLegaaL grondgebruik III

4 8 Relatie met ruimtelijke ordening Ruimtelijk beleid Grondbeleid maakt mogelijk Grond is vermogen Let op uw saeck: exploitatie Let op uw saeck: aansprakelijkheid Let op uw saeck: handhaving bezit Let op uw saeck: beheer en onderhoud Ruimtebeslag in de ondergrond Bestuursrechtelijke handhaving Handhaven moet Kwaliteitseisen voor bestuursrechtelijk handhaven Toezicht en sanctionering Inleiding Nalevingsstrategieën Toezichtsstrategieën Sanctiestrategieën Bestuursrechtelijke handhaving in de praktijk Inleiding Voorbeeld: Beemster Voorbeeld: Alkmaar Voorbeeld: Geleiderail Reusel-De Mierden Bestuursdwang werkt Bewijs Aandachtspunten toepassing bestuursdwang Inleiding Bestuursrechtelijke titel Begunstigingstermijn Wie aanschrijven? 229 XII ILLegaaL grondgebruik Gelijkheidsbeginsel 230

5 inhoud Is strijdig gebruik ook bezit? Aangenaam neveneffect Niet wegbestemmen Gemeente handhaaft zichzelf Niet bouwen bij de buren Aanpak van illegaal grondgebruik Inleiding: het is niet eenvoudig Stap 1: beheren en exploiteren Stap 2: administratie op orde en probleeminventarisatie Stap 3: Kennis op orde Stap 4: Beleid maken en uitvoeren Stap 5: leren en evalueren 251 ILLegaaL grondgebruik V

6

7 Illegaal grondgeb ruikin leiding il legaal grondgeb ruik 1.1Grond is een kostbaar bezit grond Is een kostbaar bezit 1 Inleiding illegaal grondgebruik Grond is een kostbaar bezit Grond is van grote waarde voor particulieren, maar ook voor overheden. De overheid heeft veel grond in eigendom, bestemd voor het uitoefenen van haar taken: wegen, plantsoenen, scholen, winkelgebieden, enz. Ook voor bouwplannen heeft de overheid haar grond nodig. Niet alle grond die de overheid in eigendom heeft, kan meteen worden bebouwd of gebruikt voor zijn doel. Om allerlei redenen liggen veel stukken overheidsgrond er wat verlaten of zelfs braak bij. Vaak is er weinig sprake van bemoeienis van of onderhoud door de eigenaar. In de loop van de tijd kunnen overheidsgronden door anderen in gebruik worden genomen. Er kunnen dan vreemde situaties ontstaan: er staan schuttingen op van aangrenzende percelen, waarmee de buren hun tuin hebben uitgebreid; men weegt over de grond uit naar de openbare weg; een pachter heeft een groter stuk grond in pacht genomen dan eigenlijk de bedoeling was; er zijn spontaan parkeerplaatsen ontstaan; wegbermen of landbouwpercelen zijn ingezaaid met maïs of blijken tuinkabouters te huisvesten; er lopen paarden rond of er ligt opslag; er hebben zich stadsnomaden op de grond gevestigd; er grazen koeien of er scharrelen kippen en konijnen rond; panden zijn gekraakt; schouw- en onderhoudsstroken zijn bij de tuin getrokken of voorzien van steigers; waterpercelen krijgen bezoek van woonboten; enz. ILLegaaL grondgebruik 1

8 InLeIdIng ILLegaaL grondgebruik Als dit gebeurt zonder dat dit in de administratie is verwerkt of juridisch is geregeld, is sprake van»illegaal grondgebruik«. Voor de overheid kan dit een probleem opleveren. De overheid heeft namelijk veel grond in eigendom ten behoeve van het algemeen belang. Als die gronden niet of niet volledig (meer) beschikbaar zijn, belemmert dat de taakuitoefening. Een ander probleem is, dat de inrichting van de openbare ruimte niet langer meer aansluit bij de gemeentelijke stedenbouwkundige inzichten. Woningbouwlocaties binnen de bebouwde kom moeten vaak woekeren met de beschikbare ruimte én hun exploitatie. Elk verlies van één of enkele meters kan een kleine ramp zijn. Ook zijn er kosten verbonden aan het verlies van onroerende zaken. Zo n strook grond kan niet meer ontwikkeld en vervolgens bijvoorbeeld verkocht worden en dus lijdt de overheid als eigenaar in ieder geval vermogensschade. Meer principieel geldt, dat de rechtsgelijkheid in gevaar komt. Degene die illegaal grond van een ander in bezit neemt, lijkt beter af te zijn dan degene die zich netjes aan de regels houdt en zijn gebruik van overheidsgrond keurig regelt. In juli 1995 strijkt een familie neer in Heerenveen. Ze kopen een woning met garage, tuin en erf. De vorige eigenaar had, aansluitend op het eigen perceel, een strook gemeentegrond in gebruik als tuin. Daartoe had de vorige eigenaar een bruikleenovereenkomst gesloten met de gemeente Heerenveen. Het ging om ongeveer 19 m². De nieuwe bewoners zetten het gebruik van deze strook voort zonder kennis van de bruikleenovereenkomst van hun voorganger. Zelf sluiten zij geen bruikleenovereenkomst met de gemeente. In 2009 stuurt de gemeente deze familie brieven waarin zij: constateert dat het gebruik door de familie niet is geregeld; en de grond te koop aanbiedt voor 50,00 per m². Tot verkoop komt het niet en de gemeente Heerenveen eist bij de rechter ontruiming van zijn grond. Het begint Vaak bescheiden 2 ILLegaaL grondgebruik

9 1.2Het begint vaak bescheiden Bij de rechtbank Leeuwarden vangt Heerenveen bot: de rechtbank wijst het beroep van de familie op verkrijgende verjaring toe. Heerenveen gaat in hoger beroep, maar ook daar vangt de gemeente bot: het Hof Leeuwarden-Arnhem bekrachtigt op 2 juli 2013 het vonnis van de rechtbank van 8 februari De gemeente Heerenveen is definitief zijn grond kwijtgeraakt door verjaring. 1 Uit de rechtspraak van de afgelopen jaren blijkt dat ook steeds meer burenruzies zich afspelen rondom illegaal grondgebruik. Grondeigenaren komen er achter dat de kadastrale grens niet gelijk loopt met de gebruikersgrens en slagen er niet altijd in om met de buren tot overeenstemming te komen. Dat kan soms oplopen tot flinke ruzies over kleine strookjes grond en/of tot langdurige rechtszaken. Men vraagt zich dan af wáár precies de grens zou moeten lopen: langs de kadastrale grens of elders? Moet de ene buur gebruik van zijn grond door de andere buur, laten welgevallen? Zou er misschien sprake zijn van verjaring? En welke dan? Of is er misschien sprake van verjaring van een erfdienstbaarheid zoals een recht van uitweg of overpad? Het begint vaak bescheiden Een veelvoorkomend verschijnsel is dat illegaal grondgebruik tamelijk bescheiden begint en hooguit bestaat uit het betreden van de grond bijvoorbeeld om de woonboot te bereiken, even de caravan te stallen of om wat meer ruimte voor de trampoline te hebben. Soms gebeurt dit met de instelling, dat de eigenaar van de grond er toch niets aan doet of het niet nodig heeft. Langzaamaan neemt het gebruik zonder dat de eigenaar van de grond daartegen optreedt toe, bijvoorbeeld door het plaatsen van hekjes, bouwsels, schuttingen en het inrichten van de grond als tuin. Na 20 jaar heeft dit tot gevolg, dat de grond door verjaring niet langer eigendom is van de kadastrale eigenaar. De rechtbank Gelderland deed op 29 januari 2014 uitspraak in een geschil tussen twee buren. De firma Railside was eigenaar van een perceel in de Velp. De buurman van Railside te Velp, had een strook grond van Railside in gebruik, door deze bij zijn eigen tuin te betrekken. De strook grond van Railside én de tuin van de buurman waren samen voorzien van een hek. Het ging om ongeveer 595 m² grond van Railside, dus geen geringe oppervlakte. De buurman van Railside deed een beroep op verjaring. 2 1 Hof Arnhem-Leeuwarden: 2 juli 2013, ECLI: NL:GHARL:2013:4709, Heerenveense voortuin. 2 Rb Gelderland: 29 januari 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1551, Rail Side/Velp. ILLegaaL grondgebruik 3

10 1.3Het is overal aanwezig 1.4Illegaal grondgebruik is ingewikke ld InLeIdIng ILLegaaL grondgebruik Het is overal aanwezig Illegaal grondgebruik is een veel voorkomend probleem: vrijwel elke eigenaar van overheidsgronden met name gemeenten en waterschappen heeft er mee te maken. Eigenlijk is het op vrijwel elke luchtfoto waarop kadastrale grenzen kunnen worden geprojecteerd raak. Ook steeds meer particuliere eigenaren krijgen grensconflicten. Eigenlijk kan iedereen in Nederland met deze problematiek te maken krijgen: we zijn immers allemaal buren van elkaar en we leven in ons dichtbevolkte land boven op elkaar. Er is weinig grond beschikbaar, dus moeten we er zuinig op zijn. Vaak kunnen of willen we het ons niet veroorloven om achteloos met onze grond om te gaan. Illegaal grondgebruik is ingewikkeld Er komen veel juridische zaken bij illegaal grondgebruik bij elkaar, zoals het algemeen goederenrecht en specifieke wetgeving (wegenrecht, omgevingsrecht, aansprakelijkheid, enz.). Het leerstuk van de verjaring is complex, kent spannende ontwikkelingen in de jurisprudentie en veel betrokkenen ook de rechters bijten hun tanden er op stuk. Overheden moeten als eigenaar van grond bovendien nog rekening houden met hun unieke positie. Soms mag de overheid zich namelijk niet als elke andere privé-eigenaar van grond gedragen, maar moet zich allereerst als overheid gedragen. Dat is het leerstuk van de twee-wegenleer. Dat komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. grondgebruik en -bezit Is emotie Illegaal grondgebruik is ook lastig op te lossen, zeker voor overheden, omdat praktijk en theorie op elkaar moeten worden afgestemd. Illegaal grondgebruik is eigenlijk van alles wat. Het raakt niet alleen het beheer van eigendommen van de overheid, maar bemoeit zich ook met de manier waarop de overheid zijn eigendommen in dit geval percelen/stukken grond of water gebruikt of wil gebruiken ten behoeve van het algemeen belang: Wil de overheid deze grond per sé terug of komt deze in aanmerking voor verkoop? 4 ILLegaaL grondgebruik

11 1.5Grondgebruik en -bezit is emotie En bij verkoop ( uitgifte ) wil de huidige gebruiker deze grond wel kopen? En wat is een goede prijs? Of moet de grond binnenkort weer zelf (volledig) in gebruik worden genomen? Waarom dan? Zo ja, hoe kan het dan dat omwonenden diezelfde grond jarenlang ongestoord hebben kunnen gebruiken? Wil je als overheid illegaal grondgebruik aanpakken en oplossen, dan is overzicht, communicatie en doortastendheid nodig: kennis van het wettelijk kader, kennis van het vele beleid dat op elkaar moet worden afgestemd en tenslotte een integrale aanpak waarbij soms pijnlijke keuzes niet uit de weg kunnen worden gegaan. Grondgebruik en -bezit is emotie Illegaal grondgebruik is omgeven met veel emoties. Dat geldt met name voor verjaring: is het wel eerlijk dat iemand na jarenlang (illegaal) gebruik een beroep kan doen op verjaring en zo maar eigenaar kan worden van grond? Zonder daar ooit voor te hebben betaald? En dat de eigenaar dus zijn of haar grond zo maar verliest? Dat is toch de wereld op zijn kop? Andersom komt ook voor: als jarenlange gebruiker heeft iemand toch wel recht op verjaring? Een burger kan toch niet na decennia van zijn grond worden gejaagd? Een gemeente kan toch niet zijn grond na 15 jaar terugvorderen van een burger die deze al die tijd netjes onderhouden heeft? Tot in de rechtspraak van de Hoge Raad aan toe, worden dergelijke discussies gevoerd. En als iemand mijn grond gebruikt, dan mag ik hem of haar dat gebruik voortaan toch wel verbieden of beletten? Moet ik me dan inhouden, omdat ik anders een verwijt van eigenrichting krijg? De overheid heeft een geweldsmonopolie. Het is burgers in principe niet toegestaan geweld te gebruiken. Dat is voorbehouden aan de overheid. Wil een burger een andere burger dwingen om een verplichting na te komen, dan moet hij dat via het civiele recht afdwingen. Na een gerechtelijke uitspraak kan de overheid naleving van de uitspraak afdwingen, desnoods met geweld (inzet politie). De overheid opereert bij illegaal grondgebruik zowel als privé-persoon (als eigenaar van grond en daarmee in dezelfde positie verkerend als elke burger), als in zijn rol als overheid. Bij het toepassen van bestuursdwang is het de overheid toegestaan om geweld te gebruiken. ILLegaaL grondgebruik 5

12 1.6Begripsomschrijving 1.7Invalshoek InLeIdIng ILLegaaL grondgebruik Begripsomschrijving Illegaal grondgebruik is het gebruik van grond door derden, zonder dat het gebruik is geregeld, dus zonder enig recht of titel. Met de term»illegaal«wil ik uitdrukken dat het gebruik niet (goed) geregeld is. Dat staat los van de vraag of er sprake is van opzet of kwade bedoelingen.. Invalshoek Dit boek is geschreven en ontstaan vanuit de gemeentelijke invalshoek. De moderne jurisprudentie (van de afgelopen 10 jaar) is eveneens ontstaan naar aanleiding van conflicten over gemeentegrond. Echter, niet alleen gemeenten, ook andere overheden kennen deze problematiek. De jurisprudentie van de afgelopen jaren laat bovendien zien dat steeds meer buren hierin verwikkeld raken. Niettemin blijven gemeenten de belangrijkste partij in conflicten over illegaal grondgebruik. Daarom gaat daar in dit boek de meeste aandacht naar uit. InVaLsHoek In hoofdstuk 2 wordt de positie van de overheid belicht. In hoofdstuk 3 worden de verschillen tussen eigendom, bezit en houderschap uitgelegd. Hoofdstuk 4 behandelt verjaring. Hoofdstuk 5 gaat in op goede en kwade trouw. Hoofdstuk 6 gaat in op interversie en bezitsverlies. Hoofdstuk 7 behandelt privaatrechtelijke handhaving. Hoofdstuk 8 gaat over publiekrechtelijke handhaving. Hoofdstuk 9 belicht de aandachtspunten voor een adequate aanpak. 6 ILLegaaL grondgebruik