Rapportage onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Toukomst in roemer wotter

Transcriptie

1 Rapportage onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid Vaarweg Lemmer - Delfzijl Toukomst in roemer wotter Afdeling Financiën & Control 2012

2

3 INHOUDSOPGAVE Managementsamenvatting Inleiding Aanleiding/probleemstelling Reikwijdte en diepgang van het onderzoek Onderzoeksaanpak Opbouw rapport Bepaling en beschrijving onderzoeksobjecten Uitgangspunten bepalen onderzoeksobjecten Beschrijving onderzoeksobjecten Programma Bereikbaar Groningen Vaarweg Lemmer - Delfzijl Brug Eibersburen Noordzeebrug Projectorganisatie Vaarweg Lemmer-Delfzijl Onderzoek doeltreffendheid Onderzoek naar de realisatie van de resultaten en doelstellingen Bevindingen onderzoek doeltreffendheid Conclusies in 1 oogopslag Aanbevelingen Onderzoek doelmatigheid Algemeen Onderzoek naar de mate van doelmatig handelen Bevindingen onderzoek doelmatigheid Conclusies in 1 oogopslag Aanbevelingen Slotwoord. 24 Bijlage I. Bevindingen doeltreffendheid. 26 Bijlage II. Bevindingen doelmatigheid. 29 Bijlage III. Lijst van geïnterviewden. 43 1

4 Managementsamenvatting. Onderzoeksvraag/Probleemstelling. Op grond van artikel 217a van de Provinciewet is onderzoek uitgevoerd naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur. In dit verband is het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl als onderdeel van het Programma Bereikbaar Groningen aan een onderzoek onderworpen. Gelet op het feit dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl een zeer brede scope heeft en bestaat uit vele deelprojecten is het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid afgebakend. Om onderzoeksresultaten te krijgen die representatief zijn en toegevoegde waarde hebben voor het lerend vermogen van de organisatie is het van belang om enerzijds een afgerond deelproject te onderzoeken en anderzijds een deelproject dat nog in uitvoering is. Met inachtneming hiervan is besloten om de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug aan een onderzoek te onderwerpen. De probleemstelling bij bovengenoemd onderzoek is tweeledig: Wordt er doelmatig gewerkt? Met andere woorden, zijn de behaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen gerealiseerd? Wordt er doeltreffend gewerkt? Bij deze vraag wordt getoetst of de door de provincie Groningen ondernomen acties daadwerkelijk hebben geleid tot het realiseren van de gewenste prestaties en beoogde resultaten en doelstellingen. Resultaten onderzoek. In het kader van het onderzoek zijn verschillende werkzaamheden verricht gericht op het vasttellen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug, het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl alsmede van het Programma Bereikbaar Groningen voor de bereikbaarheid van het platteland via het water. De resultaten van het onderzoek komen in het kort op het volgende neer. Op het gebied van doeltreffendheid kan gesteld worden dat de beoogde doelstellingen niet geheel worden gerealiseerd. Geconcludeerd kan worden dat het tweestrooksprincipe (de mogelijkheid om met twee schepen tegelijk een kunstwerk te passeren) niet op de gehele vaarweg wordt gerealiseerd en dat het opwaarderen van de gehele vaarweg in 2015 niet wordt gerealiseerd. In dit verband wordt opgemerkt dat de eerste fase van het project, waarvan de brug Eibersburen en de Noordzeebrug onderdeel uitmaken, niet binnen de beoogde termijn van 2011 is gerealiseerd. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn het besluit vanuit het Rijk om een deel van de projecten wegens beperkte financiële middelen gedeeltelijk te temporiseren en alleen de objecten te vervangen die technisch zijn afgeschreven, alsmede een te optimistisch opgestelde tijdsplanning en onvoldoende sturing op de doorlooptijd van het project. Ten aanzien van doelmatigheid is uit het onderzoek gebleken dat naar mate het project zich vorderde er steeds meer invulling is gegeven aan het projectmatig werken. Daar waar bij de brug Eibersburen (start realisatiefase 2005) geen invulling werd gegeven aan projectmatig werken, wordt dit bij de huidige projecten, waaronder Noordzeebrug, wel toegepast. In dit verband wordt opgemerkt dat vanaf 2001 projectmatig werken als werkvorm steeds meer een belangrijk aandachtspunt is geweest om onze organisatie te professionaliseren. Uit het onderzoek is gebleken dat inmiddels binnen het project vaarweg Lemmer-Delfzijl gestreefd wordt om volgens de richtlijnen van projectmatig werken te handelen. De processen binnen het project zijn hierop aangepast. Geconstateerd is echter, dat in de praktijk nog niet in alle gevallen volledig volgens de richtlijnen van projectmatig werken wordt gewerkt. Verder wordt opgemerkt op het gebied van doelmatigheid winst te behalen valt binnen het project vaarweg Lemmer- Delfzijl als geheel. Deze winst is vooral te behalen op: het optimaliseren van de centrale aansturing en de budgetbeheersing alsmede het periodiek monitoren van het project en het opstellen van adequate financiële voortgangsrapportages. 2

5 Op grond van bovenstaande kan het volgende geconcludeerd worden: De realisatie van de beoogde doelen van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl ligt door verschillende beïnvloedbare en onbeïnvloedbare factoren niet op koers. Daarmee draagt de Vaarweg Lemmer - Delfzijl in onvoldoende mate bij aan de doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen voor het onderdeel transport via water. Binnen het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl kan de doelmatigheid op onderdelen verbeterd worden. Hierdoor draagt de Vaarweg Lemmer - Delfzijl in onvoldoende mate bij aan de doelmatigheid van het Programma Bereikbaar Groningen voor het onderdeel transport via water. Belangrijkste aanbevelingen. Op grond van de onderzoeksresultaten is een aantal aanbevelingen geformuleerd die er toe kunnen leiden dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de nog niet afgeronde onderzochte deelprojecten van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl alsmede van toekomstige deelprojecten van deze vaarweg en andere gelijksoortige projecten kan worden verbeterd. De belangrijkste aanbevelingen zijn hieronder samengevat. Om de doeltreffendheid te kunnen vergoten is het wenselijk dat op een goede manier stil wordt gestaan bij mogelijke keuzes c.q. scenario s die aan de orde zijn bij tegenvallende externe financiering en een steeds somber wordende economische situatie. Hierbij moet op een goede wijze worden aangegeven welke consequenties die keuzes hebben voor de oorspronkelijk geformuleerde beoogde doelstellingen. Eventuele bijstelling c.q. herijking hiervan kan dan aan de orde zijn. Om de doelmatigheid te kunnen verbeteren dienen (deel)projecten op een goede wijze ingebed te worden in de Planning & Control cyclus. Het vooraf formuleren van heldere doelen in de Begroting en het daarover rapporteren in de Voorjaarsnota, Integrale Bijstelling en Jaarrekening leidt tot een betere bewaking en beheersing van het project. Hierbij is het van belang dat de randvoorwaarden hiervoor (projectadministratie, richtlijnen inhuur van personeel, centrale aansturing, afrekenen van projecten) op orde zijn en worden nageleefd. 3

6 1. Inleiding Aanleiding/probleemstelling. Op grond van artikel 217a van de Provinciewet dient onderzoek uitgevoerd te worden naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college van Gedeputeerde Staten gevoerde bestuur. Bij de Programmabegroting 2010 is besloten om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen te toetsen. Op basis van de "Verordening inzake periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door GS gevoerde bestuur" kan worden volstaan met het onderzoeken van één of meerdere specifieke onderwerpen van een programma. In dit verband is het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl aan een onderzoek onderworpen. In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze keuze tot stand is gekomen en welke uitgangspunten c.q. kaders daaraan ten grondslag hebben gelegen. Gelet op het feit dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl een zeer brede scope heeft voor het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid hebben GS besloten om in dit verband de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug aan een onderzoek te onderwerpen. Wel is het zo dat de resultaten en bevindingen van het onderzoek naar deze 2 afzonderlijke deelprojecten worden gebruikt om enerzijds een oordeel te kunnen geven over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gehele project Vaarweg Lemmer - Delfzijl en om anderzijds een oordeel te kunnen geven over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen. De probleemstelling bij het onderzoek is tweeledig: Wordt er doelmatig gewerkt? Met andere woorden, zijn de behaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen gerealiseerd? Wordt er doeltreffend gewerkt? Bij deze vraag wordt getoetst of de door de provincie Groningen ondernomen acties daadwerkelijk hebben geleid tot het realiseren van de gewenste prestaties en beoogde resultaten en doelstellingen Reikwijdte en diepgang van het onderzoek. Het onderzoek naar de projecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug heeft tot doel inzicht te krijgen in de mate waarin de uitvoering van de projecten doelmatig en doeltreffend zijn/worden uitgevoerd. Hierbij is het van belang om in eerste instantie vast te stellen of de doelen van deze projecten verenigbaar zijn met de doelen van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de doelen van het Programma Bereikbaar Groningen. Tevens wordt beoordeeld of de doelen van brug Eibersburen en de Noordzeebrug zijn gerealiseerd en daarmee bijdragen aan het realiseren van de doelen van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Vervolgens wordt beoordeeld of de gerealiseerde doelen van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl bijdragen aan het realiseren van de maatschappelijke doelen die geformuleerd zijn voor het Programma Bereikbaar Groningen. Door onderliggende processen van besluitvorming, uitvoering en monitoring van het project in beeld te brengen kan inzicht worden verkregen in de verklarende factoren voor de mate van realisatie van doelstellingen. In feite gaat het hier om de administratieve organisatie en interne controle, welke een waarborg kunnen zijn voor het realiseren van resultaten en doelstellingen. Uiteraard kunnen afwijkingen met betrekking tot de realisatie altijd aan de orde zijn, maar het gaat er dan om dat deze afwijkingen tijdig zijn gesignaleerd en dat indien nodig is bijgestuurd. Door goed naar deze processen te kijken kan tevens een uitspraak worden gedaan over het feit of de behaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen zijn gerealiseerd. In het licht van bovenstaande is de volgende onderzoeksvraag aan de orde: Wat waren de beoogde (deel)resultaten en (deel)doelstellingen en zijn deze behaald met zo weinig mogelijk middelen? 4

7 Bij het beantwoorden van deze vraag is het van belang de volgende deelvragen te beantwoorden: 1. Zijn de doelstellingen van de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug SMART geformuleerd, zijn deze doelstellingen gerealiseerd en wat zijn de effecten hiervan op de doelstellingen Vaarweg Lemmer - Delfzijl en het Programma Bereikbaar Groningen? 2. Is de opzet en werking van de administratieve organisatie en interne controle zo georganiseerd dat er sprake kan zijn van tijdig signaleren, (bij)sturen, doelmatige uitvoering en adequate beheersing en is voldoende informatie beschikbaar? 3. Zijn of worden de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug gerealiseerd binnen de geplande termijn, het geraamde budget en is er sprake van een zo beperkt mogelijke inzet van middelen? 4. Welke leerpunten (op basis van beantwoording deelvragen 1, 2 en 3) kunnen worden meegenomen in het vervolg van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl en welke leerpunten zijn te gebruiken bij soortgelijke projecten? 1.3. Onderzoeksaanpak. Bij eerdere onderzoeken hebben wij gebruik gemaakt van het zgn. Groninger Model. Begin 2011 hebben wij een provinciebrede benchmark uitgevoerd naar de wijze waarop de provincies invulling geven aan de onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid. Op basis van de resultaten van deze benchmark is het zgn. Groninger Model aangepast. Daar waar eerder gekozen kon worden uit het toetsen van 4 dimensies, te weten maatschappelijke effecten, rollen, taken en klanten gaat het onderzoek nu louter en alleen om het toetsen van de dimensie maatschappelijke effecten. In dit verband wordt opgemerkt dat het in onze ogen bij een onderzoek naar de doeltreffendheid vooral gaat om het in beeld brengen van de realisatie van de beoogde resultaten en doelstellingen. De overige dimensies zeggen daar in veel mindere mate iets over. De aanpassing van het Groninger Model heeft geleid tot een nieuwe controleaanpak, welke gebruikt gaat worden voor alle toekomstige onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid. Deze aanpak is voor het onderzoek naar het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl vertaald in een zgn. onderzoeksplan. Al met al kan worden gesteld dat het onderzoek erop gericht is om te komen tot concrete bevindingen en aanbevelingen die niet alleen betrekking hebben op de projecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug, maar ook van toepassing zijn op het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl, het Programma Bereikbaar Groningen alsmede op toekomstig uit te voeren projecten. Het onderzoeksplan voor het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl is onderverdeeld in een zestal fases: Fase 1: Onafhankelijke onderwerpbepaling door auditteam. Fase 2: Bepalen van beoogde resultaten, het in beeld brengen van beoogde doelstellingen en dit toetsen op het SMART-principe. Fase 3: Toetsen van realisatie van de beoogde resultaten/doelstellingen (doeltreffendheid). Fase 4: Toetsen of sprake is van een verantwoorde relatie tussen prestaties en inzet van middelen (doelmatigheid). Fase 5: Staven onafhankelijk oordeel doeltreffendheid en doelmatigheid van het auditteam op basis van interviews. Fase 6: Schrijven onderzoeksrapport. Wij denken met deze aanpak een beeld te kunnen verkrijgen over de realisatie van resultaten/doelstellingen van de projecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug, de realisatie van resultaten/doelstellingen van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de gevolgen die hierbij aan de orde zijn voor het Programma Bereikbaar Groningen. Uiteindelijk is het doel om leerpunten te formuleren, waadoor realisatie van soortgelijke projecten naar een hoger niveau kan worden getild. 5

8 1.4. Opbouw rapport. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de bepaling en beschrijving van het onderzoeksobject. In hoofdstuk 3 worden de bevindingen en aanbevelingen ten aanzien van het onderzoek doeltreffendheid weergegeven. In hoofdstuk 4 worden de bevindingen en aanbevelingen ten aanzien van het onderzoek doelmatigheid weergegeven. In hoofdstuk 5 volgt een slotwoord met een terugblik op het onderzoek. Tot slot zijn een drietal bijlagen opgenomen waarin de uitgebreide bevindingen van het onderzoek naar de doelmatigheid (bijlage 1), respectievelijk doeltreffendheid (bijlage 2) en een lijst van geïnterviewden zijn opgenomen (bijlage 3). 6

9 2. Bepaling en beschrijving onderzoeksobjecten. In dit hoofdstuk zal in eerste instantie aangegeven worden op welke wijze de uiteindelijke keuze van de onderzoeksobjecten tot stand is gekomen. Daarnaast wordt een globale beschrijving gegeven van zowel het Programma Bereikbaar Groningen, de Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de deelprojecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug Uitgangspunten bepalen onderzoeksobjecten. Zoals eerder genoemd is gekozen om het Programma Bereikbaar Groningen te onderzoeken. Het spreekt voor zich dat het auditteam binnen het Programma Bereikbaar Groningen op zoek is gegaan naar een geschikt project om te worden onderzocht. Benadrukt wordt dat sprake is geweest van een onafhankelijke en weloverwogen keuze van het auditteam. Op basis van de Programma- en Productenbegroting 2011 en de daarin opgenomen belangrijke projecten en beleidsonderdelen is een groslijst van projecten naar voren gekomen. Hiervan zijn vervolgens projecten geschrapt, die of in een eerder stadium door de Noordelijke Rekenkamer zijn onderzocht of binnenkort door dit instituut onderzocht zullen gaan worden of intern reeds zijn geëvalueerd. Op basis hiervan is de groslijst teruggebracht naar een zgn. shortlist. De projecten en beleidsonderdelen op de shortlist zijn getoetst aan onderstaande criteria: Er dient een politiek actueel en relevant onderwerp/project te worden onderzocht. Toetsing van het onderwerp/project op resultaten/doelstellingen moet mogelijk zijn. Aan de onderwerpen/projecten moeten (behoorlijke) risico s voor de provincie kleven. De onderwerpen/projecten hebben een grote financiële omvang. Resultaten van het onderzoek moeten bijdragen aan het lerend vermogen van de provinciale organisatie. Hierbij kan het gaan om leerpunten voor de resterende looptijd van het onderzochte project en om leerpunten voor nieuw op te starten projecten. Op basis van de bovengenoemde criteria is het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl betiteld als een actueel en politiek relevant onderwerp met een forse financiële omvang. De totale financiële omvang van de 1 e fase van de opwaardering bedraagt voor het Groningse deel van de Vaarweg bedraagt ca. 150 miljoen. De bijdrage in deze fase van de provincie Groningen bedraagt ca. 28 miljoen. Momenteel wordt de planstudie voor de 2e fase opgestart. Uit deze planstudie zal blijken wat de totale kosten voor de alternatieven 2e fase zullen zijn. Op basis van de uitkomsten van de planstudie zal het Rijk vervolgens een taakstellend budget voor de 2e fase beschikbaar stellen. Ten aanzien van dit onderzoek houdt dit in dat de 2e fase hiervan geen onderdeel heeft kunnen uit maken. Het belangrijkste risico is de financiering op basis van lumpsum, waarbij de provincie risicodrager is bij eventuele overschrijdingen van de projectbudgetten. Daarnaast is er een beleidsmatig risico dat door de omvang en complexiteit van het project het uiteindelijke doel niet binnen de gewenste termijn zal worden gerealiseerd. Verder kunnen de resultaten van het onderzoek bijdragen aan het lerend vermogen van vervolgprojecten van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl en overige infrastructurele projecten binnen de provinciale organisatie. Al met al kan de conclusie worden getrokken dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl voldoet aan de hierboven geformuleerde criteria en daarmee dus een goed onderwerp is om op de aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid te worden getoetst. Gelet op het feit dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl een zeer brede scope heeft en bestaat uit vele deelprojecten is het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid afgebakend. Om onderzoeksresultaten te krijgen die representatief zijn en toegevoegde waarde hebben voor het lerend vermogen van de organisatie is het van belang om enerzijds een afgerond deelproject te onderzoeken en anderzijds een deelproject dat nog in uitvoering is. Met inachtneming hiervan is besloten om de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug aan een onderzoek te onderwerpen. 7

10 2.2. Beschrijving onderzoeksobjecten. Uit paragraaf 1.1. blijkt dat op basis van de Verordening inzake periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door GS gevoerde bestuur" kan worden volstaan met het onderzoeken van één of meerdere specifieke onderwerpen van een programma. In paragraaf 2.1. is gemotiveerd aangegeven dat binnen het Programma Bereikbaar Groningen de keus is gevallen op het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl en dat binnen het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl de brug Eibersburen en de Noordzeebrug de meest aangewezen projecten zijn om te worden onderzocht. Dit houdt in dat met het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de voorgenoemde deelprojecten tevens een oordeel wordt gevormd over de mate waarin deze projecten bijdragen aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het project Vaarweg Lemmer Delfzijl alsmede aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen. Bovenstaand kader is hieronder schematisch weergegeven in een doelenboom. De rode draad geeft aan waarop het onderzoek zich heeft gericht. Bereikbaar Groningen: Verbetering van de bereikbaarheid van het platteland en de stad Groningen. Optimale doorstroom personen en goederenvervoer Opwaardering hoofdvaarweg verbinding Lemmer - Delfzijl Zoveel mogelijk beperken van ongewenste neveneffecten van de auto Op orde brengen van de aantakkende vaarwegen Uiterlijk in 2015 geschikt maken voor: - schepen vaarwegklasse Va - beperkte tweebaks duwvaart - vierlaags containervaart - tweestrooks doorvaart kunstwerken Geschikt maken houdt in o.a.: Bruggen vervangen (Noordzeebrug, brug Eibersburen) 8

11 Voor een goed inzicht in de doelen, zoals opgenomen in de doelenboom, wordt hieronder een beschrijving gegeven van het Programma Bereikbaar Groningen, het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de projecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug Programma Bereikbaar Groningen. Uit de doelenboom blijkt dat het belangrijkste doel van het Programma Bereikbaar Groningen te betitelen is als het verbeteren van de bereikbaarheid van het platteland en de stad Groningen. Bereikbaarheid, mobiliteit en doorstroming zijn sleutelwoorden voor het functioneren van de verkeersinfrastructuur in onze provincie. Transport via de weg, het water, de lucht en het spoor is voor de vitaliteit van onze provincie van belang. In het Collegeprogramma is hierover de volgende passage opgenomen: "Goederenvervoer over water zien wij als een duurzame vorm van transport. Daarom blijven we investeren in de belangrijkste vaarroutes zoals het Van Starkenborghkanaal, het Eemskanaal en het Winschoterdiep. De opwaardering van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl moet uiteindelijk worden afgesloten met een nieuwe zeesluis bij Delfzijl". Hiermee onderkent het College het belang van de vaarweg en onderschrijft het college de noodzaak om de knelpunten zoals deze zijn benoemd in het plan van aanpak weg te werken Vaarweg Lemmer - Delfzijl. De Vaarweg Lemmer - Delfzijl maakt onderdeel uit van het hoofdvaarwegennet van Nederland, te weten de Vaarweg Amsterdam - Delfzijl. Dit maakt Vaarweg Lemmer - Delfzijl één van de belangrijkste waterwegen van ons land. Illustratie: overzicht Vaarweg Lemmer - Delfzijl 9

12 De Vaarweg Lemmer - Delfzijl heeft de volgende functies: Ontsluiting van Groningen en Friesland voor de binnenvaart. Doorgaande verbinding voor de beroepsvaart tussen met name Noord - Duitsland en de mainports Amsterdam en Rotterdam. Ontsluitende en doorgaande verbinding voor bijzondere (vaak grote) transporten, die niet over de weg vervoerd kunnen worden. Doorgaande en onsluitende functie voor de recreatievaart. Berging en afvoer van water. Ecologische functie voor plant en dier. Uit bovenstaande blijkt dat de vaarweg Lemmer - Delfzijl een belangrijke doorgaande verbinding is voor beroepsvaart. Om optimaal gebruik te kunnen maken van de vaarweg is zowel door het Rijk en de provincies Fryslân en Groningen de noodzaak onderkend om de vaarweg op te waarderen. Hiervoor is een gezamenlijk plan van aanpak opgesteld, het zogenaamde Plan van Aanpak investering Fries- en Groningse kanalen. Het Plan van Aanpak is een gezamenlijke visie van de provincies Groningen en Fryslân en Rijkswaterstaat op de (toekomstige) ontwikkelingen op de Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Het belangrijkste onderdeel van deze visie is de doelstelling om de Vaarweg Lemmer - Delfzijl te classificeren tot klasse Va. Dit houdt in dat de Vaarweg geschikt is om schepen door te laten tot maximaal 110 meter lang en 11,5 meter breed. De gedachte die aan de visie ten grondslag ligt is dat het vervoer over de Vaarweg Lemmer - Delfzijl naar verwachting de komende jaren sterk zal groeien. Zowel het vervoerde gewicht als de scheepsgrootte nemen toe. Om de visie uit het Plan van Aanpak te realiseren dienen onder meer de volgende knelpunten te worden opgelost: Bijna alle bruggen/kunstwerken beschikken over een eenstrooksprofiel, oftewel er kan maar 1 schip tegelijk door de brug. Daardoor komt, met name voor de klasse V schepen, een veilige en vlotte doorvaart steeds meer in het gedrang. De kans op calamiteiten neemt toe bij bruggen met een eenstrooksprofiel bij vervoer - door grote schepen (klasse V) - van gevaarlijke stoffen. Het Vaarwegprofiel is te gering voor schepen met grotere afmetingen (klasse V). Deze schepen kunnen op dit moment slechts in beperkte mate gebruik maken van de vaarweg en dan ook nog met een beperkte diepgang. Vanuit bedrijfseconomisch oogpunt levert dit verlies op. De doorvaarthoogte bij een aantal kunstwerken in Groningen is beperkt. Hierdoor kunnen klasse V schepen en vierlaagscontainervaart, niet onder alle omstandigheden deze bruggen passeren. De situatie verslechtert nog als gevolg van bodemdaling door aardgaswinning. De stabiliteit van een deel van de oeververdediging en polderkaden schiet op plaatsen tekort door de sterke toename en de grotere diepte van grote schepen. Grotere kans op aanvaringen door grote aantallen recreatieve en beroepsvaartbewegingen. Uit het Programma Bereikbaar Groningen blijkt dat het opwaarderen van de hoofdvaarwegverbinding Lemmer - Delfzijl een belangrijk bestuurlijk speerpunt is. Het project verruiming Vaarweg Lemmer - Delfzijl wordt aangestuurd door het ministerie van Infrastructuur en Milieu en de provincies Fryslân en Groningen. De provincies Fryslân en Groningen zijn elk verantwoordelijk voor de uitvoering van de verschillende deelprojecten op hun grondgebied. De financiering van deze projecten ligt grotendeels bij het Rijk. De uitvoering van de opwaardering van de vaarweg Lemmer - Delfzijl is opgeknipt in 2 fases. In fase 1 zijn de volgende projecten voor de provincie Groningen meegenomen: Baggerwerk Van Starkenborghkanaal (Fase A + B) Brug Eibersburen Hefbrug en hoge vaste verkeersbrug Zuidhorn Hefbrug Aduard Hefbrug Dorkwerd 10

13 Noordzeebrug Spoorbrug Zuidhorn De totale kosten van alle deelprojecten (inclusief projecten Fryslân) zijn in de planstudie geraamd op 195 miljoen. Het Rijk heeft voor de uitvoering van de projecten in totaal een lumpsum bedrag van bijna 118 miljoen beschikbaar gesteld. De resterende bijdragen komen uit de regio. In de nog op te stellen planstudie voor de 2 e fase zullen de Gerrit Krolbrug en de Paddepoelsterbrug worden meegenomen. De overige projecten zijn getemporiseerd naar een derde fase, waarover pas in een latere fase besluitvorming zal plaats vinden. Uit bovenstaande blijkt dat fase 1 van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl volop in de uitvoeringsfase zit. Enkele deelprojecten zijn afgerond en sommige deelprojecten zijn in volle gang. Voor fase 2 en 3 van het project moet nog een planstudie worden uitgevoerd. Het onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid richt zich dan ook op een tweetal deelprojecten uit fase 1. Deze deelprojecten worden hieronder beschreven Brug Eibersburen. De brug bij Eibersburen is gelegen in de lokale wegverbinding tussen Lutjegast en Visvliet. De oude brug had een beperkte doorvaarthoogte en voldeed daarom niet aan het criterium voor vierlaags containervaart. Daarnaast was de doorvaartopening te smal, zodat niet werd voldaan aan het tweestrooks-principe. De nieuwe vaste brug voldoet aan de eisen voor klasse Va. Daarnaast is voor de recreatievaart de mogelijkheid geboden om met een staande mast de brug te passeren via een smal beweegbaar deel. De aanleg van de nieuwe brug Eibersburen is in 2008 afgerond. Deze brug is de eerste brug binnen het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl (Gronings deel) die is vernieuwd en daardoor nu voldoet aan de geformuleerde doelstellingen voor de opwaardering van de vaarweg. foto: nieuwe brug Eibersburen Noordzeebrug. In verband met de opwaardering van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl wordt de bestaande Noordzeebrug in de N370 over het Van Starkenborghkanaal vernieuwd. Tevens zal in het kader van dit project de aansluiting van de ringweg op de Bedumerweg en bedrijventerrein De Hoogte worden gereconstrueerd. De brug voldoet door zijn beperkte doorvaarthoogte niet aan het criterium voor de doorvaarthoogte. Ook is 2-strooksprincipe momenteel niet aan de orde. Het planontwerp bestaat uit een hoge vaste brug in combinatie met een ongelijkvloerse kruising aan zuidzijde. De doorvaarthoogte wordt aangepast van iets minder dan 6,8 m nu, naar 9,1 m in de nieuwe situatie. Door het maken van een nieuwe hoge vaste brug vinden zowel scheepvaart als wegverkeer 11

14 ongehinderd doorgang (geen brugopeningen). Tevens wordt met een doorvaartbreedte van 54 meter tweestrooks-doorvaart mogelijk. Samen met de vernieuwing van de brug zal een viaduct nabij de Bedumerweg gecreëerd worden. Ten zuiden van de zuidelijke toerit (aan het eind van de Bedumerweg) komt een rotonde te liggen. Alle aansluitingen van de onderliggende wegstructuur op de Noordelijke Ringweg lopen via deze rotonde, met uitzondering van de oprit vanaf de Bedumerweg richting Eemshaven. De aansluiting van de Bedumerweg naar bedrijventerrein De Hoogte loopt eveneens via de rotonde. Met het ongelijkvloers maken van de kruising vervalt de VRI in de ringweg (aansluiting van de Hoopstraat) en aan het eind van de Bedumerweg. Gesteld kan worden dat het project Noordzeebrug niet alleen bijdraagt het opwaarderen van de vaarweg Lemmer - Delfzijl, maar ook bijdraagt aan het realiseren van andere speerpunten van het programma Bereikbaar Groningen. Het gaat hierbij met name om het volgende speerpunt: "Zoveel mogelijk beperken van ongewenste neveneffecten van vooral de auto, zoals filevorming, verkeersonveiligheid, geluidhinder, stank en ruimtebeslag in vooral stedelijke gebieden." fotobewerking: impressie nieuwe Noordzeebrug foto: impressie nieuwe Noordzeebrug Projectorganisatie Vaarweg Lemmer-Delfzijl. Het project verruiming vaarweg Lemmer-Delfzijl wordt aangestuurd door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de provincies Fryslân en Groningen. De opzet van de projectorganisatie hebben wij hieronder in beeld gebracht. Coördinatie groep Vaarweg Lemmer-Delfzijl Directeurenoverleg Projectoverleg Vaarweg Lemmer-Delfzijl Een stuurgroep, de zgn. Coördinatiegroep Vaarweg Lemmer - Delfzijl is verantwoordelijk. Hierin hebben van de betrokken partijen de verantwoordelijke gedeputeerden en ter ondersteuning de directeuren zitting. De stuurgroep vergadert 2 maal per jaar. Drie maal per jaar vindt een directeurenoverleg plaats tussen de verantwoordelijk directeuren van de deelnemende partijen. Voor de begeleiding van de voorbereiding en uitvoering is een Projectoverleg ingesteld. Vanuit de provincie Groningen heeft de coördinerend projectleider hierin zitting. 12

15 3. Onderzoek doeltreffendheid. In dit hoofdstuk zal nader worden ingaan op de doeltreffendheid binnen de Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de deelprojecten brug Eibersburen en Noordzeebrug in het bijzonder. Opgemerkt wordt dat tevens een relatie wordt gelegd naar de doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen. Paragraaf 3.1. geeft een beschrijving van de diverse aspecten die onderzocht worden. Uiteindelijk zullen in paragraaf 3.2. de bevindingen en aanbevelingen worden weergegeven, waarna in paragraaf 3.3. een algehele conclusie zal worden geformuleerd Onderzoek naar de realisatie van de resultaten en doelstellingen. Om de doeltreffendheid te kunnen bepalen is het allereerst van belang inzichtelijk te maken welke doelstellingen worden beoogd. Deze doelstellingen zijn reeds weergegeven in de doelenboom in paragraaf 2.2. In dit hoofdstuk wordt stil gestaan bij de volgende van belang zijnde aspecten: Zijn de doelstellingen SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden) geformuleerd? Zijn de doelen geactualiseerd? Zijn de doelen gerealiseerd? Voor de volledigheid merken wij op dat bij de realisatie van de doelen de volgende normen worden getoetst: - Doorvaart van schepen vaarklasse Va. - Doorvaart van beperkte tweebaks duwvaart. - Doorvaart van vierlaags containervaart. - Tweestrooks doorvaart. - De gehele vaarweg is in 2015 opgewaardeerd. De uitwerking van de hierboven geformuleerde aspecten zijn weergegeven in bijlage 1. In paragraaf 3.2. is een samenvatting gegeven Bevindingen onderzoek doeltreffendheid. Onderstaande tabel geeft een samenvatting van de onderzochte aspecten en de van toepassing zijnde score. Tabel 1: Bevindingen doeltreffendheid Onderdeel / niveau Getoetst aspect Oordeel Programma Bereikbaar Groningen Doelen SMART geformuleerd Doelen geactualiseerd Realisatie doelen Vaarweg Lemmer - Delfzijl Doelen SMART geformuleerd Doelen geactualiseerd Realisatie doelen - doorvaart van schepen vaarwegklasse Va - doorvaart van beperkte tweebaks duwvaart - doorvaart van vierlaags containervaart 13

16 Onderdeel / niveau Getoetst aspect Oordeel Vaarweg Lemmer - Delfzijl (vervolg) - tweestrooks doorvaart kunstwerken - de gehele vaarweg is in 2015 opgewaardeerd Brug Eibersburen Doelen SMART geformuleerd Doelen geactualiseerd Realisatie doelen Noordzeebrug Doelen SMART geformuleerd Doelen geactualiseerd Realisatie doelen Uit bovenstaande tabel kan worden afgeleid dat zowel positieve als negatieve scores aan de orde zijn. Hieronder worden de meest verklarende factoren weergegeven. Hiervoor hebben wij de onderliggende processen van besluitvorming, uitvoering en monitoring van het te onderzoeken object beoordeeld. Formulering doelstellingen: De doelstellingen op programma niveau zijn vrij algemeen geformuleerd, en voldoen daardoor niet aan alle aspecten van het SMART-principe. Echter, gelet op het feit dat deze doelstellingen wel verder zijn uitgewerkt in concrete en toetsbare doelstellingen in het Collegeprogramma en de projectplannen kan de doeltreffendheid van het project en van het Programma Bereikbaar Groningen goed worden beheerst. De doelstellingen voor de Vaarweg Lemmer - Delfzijl zijn voldoende SMART geformuleerd in het projectplan. In het projectplan zijn de doelstellingen geconcretiseerd in heldere prestatie-indicatoren. De doelstellingen van het project brug Eibersburen zijn niet zichtbaar gemaakt. Een projectplan is niet opgesteld. De doelstellingen van het project Noordzeebrug zijn voldoende SMART geformuleerd in het projectplan. In het projectplan zijn de doelstellingen geconcretiseerd in heldere prestatie-indicatoren. In dit verband wordt opgemerkt dat vanaf 2001 projectmatig werken als werkvorm steeds meer een belangrijk aandachtspunt is geweest om onze organisatie te professionaliseren. Uit het onderzoek is gebleken dat inmiddels binnen het project vaarweg Lemmer-Delfzijl gestreefd wordt om volgens de richtlijnen van projectmatig werken te handelen. De processen binnen het project zijn hierop aangepast. Actualiteit doelen: De doelen van het Programma Bereikbaar Groningen zijn als actueel aan te merken. Ieder jaar worden de doelstellingen in het kader van de Progamma- en Productenbegroting geactualiseerd. Deze actualisatie komt tot stand middels een zorgvuldig en intensief proces. De doelen van Vaarweg Lemmer - Delfzijl zijn voor het laatst geactualiseerd in 2003 tijdens de planstudie fase 1. In het oorspronkelijke plan/onderzoeksrapport is geadviseerd elke 6 jaar een update te maken van het plan. Een actualisatie is van belang om de nut en noodzaak van een project vast te stellen alsmede doelstellingen te herijken. Hieraan is niet voldaan. De actualisatie van de doelen komt aan bod binnen de coördinatiegroep en het directeurenoverleg. De doelen van de projecten brug Eibersburen en Noordzeebrug zijn direct gerelateerd aan het doel van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl om de vaarweg op te waarderen naar klasse Va. Doordat dit doel gehandhaafd is gebleven, was de noodzaak om de doelen tussentijds te actualiseren niet aanwezig. Deze afweging is binnen de projectgroep gemaakt, maar niet formeel vastgelegd. Realisatie doelen: Zoals eerder vermeld zijn bij het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl 2 fases aan de orde. Fase 1 betreft o.m. de Noordzeebrug en de brug Eibersburen. De daadwerkelijke uitvoering van de Noordzeebrug dient nog plaats te vinden in de periode vanaf Oorspronkelijk was het de bedoeling dat dit project in

17 gereed zou zijn. Gesteld kan dus worden dat het beoogde doel realisatie Noordzeebrug 2011 niet is gerealiseerd. De brug Eibersburen is gerealiseerd binnen het gestelde budget en voldoet aan de opwaarderingeisen van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Tevens is het project gerealiseerd binnen de gestelde termijn. Gesteld kan worden dat fase 1 niet tijdig wordt gerealiseerd. Naast het tijdsaspect is het ook van belang om te zorgen dat alle projecten binnen fase 1 ook daadwerkelijk binnen het totaal beschikbaar gestelde budget uitgevoerd kunnen worden. Het Rijk heeft een totaalbedrag gereserveerd voor alle projecten. Tegenvallende aanbestedingen of lagere bijdragen van derden bij deelprojecten dienen strak gemonitord en beheerst te worden. Het gevaar bestaat namelijk dat het totaal door het Rijk gereserveerde budget verbruikt is voordat het laatste project tot uitvoering komt. Hierdoor zullen eventuele resterende projecten niet meer of sterk versobert worden uitgevoerd, waardoor de beoogde doelstellingen negatief beïnvloed worden. Fase 2 en 3 betreffen de overige projecten, die er ook op gericht zijn de Vaarweg Lemmer - Delfzijl op te waarderen. Beoogd werd dat omstreeks 2015 de gehele vaarweg Lemmer - Delfzijl opgewaardeerd zou zijn naar klasse Va. Vanuit het Rijk is besloten om de projecten uit fase 2 wegens beperkte financiële middelen gedeeltelijk te temporiseren en alleen de objecten te vervangen die technisch zijn afgeschreven. Het doel is om deze objecten uiterlijk 2020 vervangen te hebben. Er zal nog worden bezien hoe zal worden omgegaan met de overige knelpunten voor klasse Va. Naar verwachting zal de uitvoering van de overige knelpunten in de periode plaatsvinden. Daarmee kan geconcludeerd worden dat het oorspronkelijke tijdsdoel, namelijk fase 2 gereed in 2015, niet zal worden gerealiseerd. De belangrijkste oorzaken voor het niet (geheel) realiseren van de doelen zijn: 1. De oorspronkelijke tijdsplanning is te optimistisch geweest. Het is gebleken dat de deelprojecten veel tijdsintensiever zijn door onder meer uitgebreide inspraakprocedures en langdurige onteigeningsprocessen. Bestuurlijke toezeggingen voor bijvoorbeeld extra informatiebijeenkomsten hebben gezorgd voor vertraging binnen de deelprojecten. 2. Onvoldoende sturing op doorlooptijd van het project. 3. Vanuit het Rijk worden in verband met bezuinigingen minder middelen beschikbaar gesteld, wat leidt tot temporiseren van het project en herijken van doelen. 4. Projectmatig werken was onvoldoende ingebed in de projectstructuur van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Inmiddels wordt invulling gegeven aan projectmatig werken. Hiermee is het projectmatig werken in opzet sterk verbeterd, maar de werking in de praktijk moet zich nog verder bewijzen. Hierboven is weergegeven dat niet alle doelen van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl zijn/zullen worden bereikt. Dit betekent dat de beoogde doelen van het Programma Bereikbaar Groningen voor het onderdeel transport via water niet geheel gerealiseerd zijn/zullen worden. Tot slot merken wij op dat in het Collegeprogramma staat vermeld dat de opwaardering van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl uiteindelijk moet worden afgesloten met een nieuwe zeesluis bij Delfzijl. Inmiddels is een overeenkomst met het Rijk gesloten dat de gehele Vaarweg Lemmer - Delfzijl op termijn in beheer en eigendom komt van het Rijk. Dit stelt vervanging van de Zeesluis bij Delfzijl in een onzeker daglicht. Uiteindelijk is dit voor de functionaliteit van de vaarweg als geheel slechts een beperkte nadelige factor. Uit studies is gebleken dat op basis van technische levensduur en economisch belang een vervanging op korte termijn niet rendabel is. Slechts een minderheid van het vaarverkeer over de vaarweg Lemmer - Delfzijl doet de zeesluis Farmsum aan. Opgemerkt wordt dat de sluis momenteel niet voldoet aan de norm om doorvaart van de tweebaks duwvaart soepel te laten verlopen. 15

18 3.3. Conclusies in 1 oogopslag. Onderstaand worden de conclusies van het onderzoek naar de doeltreffendheid in 1 oogopslag weergegeven. Deze conclusies hebben betrekking op achtereenvolgens de items realisatie beoogde doelen, actualisatie beoogde doelen en de formulering van de doelstellingen. Realisatie beoogde doelen: De beoogde doelen van brug Eibersburen zijn gerealiseerd. De beoogde doelen van de Noordzeebrug zijn niet tijdig gerealiseerd, maar zullen naar verwachting op termijn worden gerealiseerd. De beoogde doelen van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl zullen niet tijdig (voor 2015) worden gerealiseerd. Daarnaast wordt het beoogde doel van tweestrooks doorvaart voor de gehele vaarweg niet gerealiseerd. De beoogde doelen van het Programma Bereikbaar Groningen voor het onderdeel transport via water worden niet geheel gerealiseerd. Actualisatie beoogde doelen: De beoogde doelen van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl zijn niet tussentijds (om de 6 jaar), zichtbaar geactualiseerd. De actualisatie van de doelen komt aan bod binnen de coördinatiegroep en het directeurenoverleg. Echter de resultaten hiervan worden niet teruggekoppeld richting het provinciaal bestuur. Formulering van doelstellingen: Bij het project brug Eibersburen zijn doelstellingen niet zichtbaar vastgelegd, omdat geen projectplan is opgesteld. Voor het Programma Bereikbaar Groningen is het doel de opwaardering van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl niet voorzien van een opleverdatum. Al met al kan gesteld kan worden dat de realisatie van de beoogde doelen van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl door verschillende beïnvloedbare en onbeïnvloedbare factoren naar verwachting niet op koers ligt met het realiseren van een aantal van de beoogde doelstellingen. Daarmee draagt de Vaarweg Lemmer - Delfzijl in onvoldoende mate bij aan de doeltreffendheid van het Programma Bereikbaar Groningen voor het onderdeel transport via water Aanbevelingen. In deze paragraaf is een aantal aanbevelingen geformuleerd die er toe kunnen leiden dat de doeltreffendheid van de nog niet afgeronde onderzochte deelprojecten van de Vaarweg Lemmer - Delfzijl alsmede van toekomstige deelprojecten van deze vaarweg en andere gelijksoortige projecten kan worden verbeterd. 1. Strakkere sturing op de doorlooptijd van projecten. Binnen projecten zullen (zichtbare) inspanningen moeten worden verricht c.q. beheersmaatregelen moeten worden getroffen om de doorlooptijd van een project zo beperkt mogelijk te houden. De consequenties van politieke keuzes/toezeggingen voor de doorlooptijd van het project dienen scherper in beeld te worden gebracht. 2. Bij tegenvallende aanbestedingen of externe financiering binnen projecten van fase 1 moet meer dan tot nu toe een zichtbare en goede afweging worden gemaakt tussen de mogelijke scenario s en de consequenties voor de toekomstige projecten binnen deze fase. 3. Gelet op de huidige economische situatie is het meer dan tot nu toe noodzakelijk om bij een lange doorlooptijd van projecten tussentijds goed te kijken of heroverwegingen c.q. bijstellingen in het project aan de orde moeten zijn. 4. Het meer dan tot nu toe invulling geven aan Projectmatig werken. Het stramien van projectmatig werken is zichtbaar binnen de projectorganisatie. De daadwerkelijke invulling in de praktijk verdient de nodige aandacht, c.q. prioriteit. 16

19 4. Onderzoek doelmatigheid Algemeen. In het kader van het onderzoek naar de doelmatigheid is vastgesteld of de beoogde resultaten/ doelstellingen met zo weinig mogelijk inzet van middelen zijn bereikt. De onderzoekswerkzaamheden hebben zich met name toegespitst op het verkrijgen van een oordeel of binnen de projecten brug Eibersburen, Noordzeebrug en Vaarweg Lemmer - Delfzijl de nodige inspanningen zijn verricht om de beschikbare middelen zo slim mogelijk in te zetten. Wij hebben ons hierbij met name gefocust op de wijze waarop ramingen tot stand zijn gekomen, welke toetsingen daarop hebben plaatsgevonden, de wijze waarop budgetten zijn beheerst, hoe is omgegaan met de aanbestedingsprocedures en de wijze waarop inzet van eigen personeel op een efficiënte wijze heeft plaatsgevonden. Het beeld dat hieruit is gedestilleerd stelt ons in de gelegenheid om een oordeel te kunnen vellen over de mate van doelmatigheid, m.a.w. of de middelen slim zijn ingezet om de taak te realiseren Onderzoek naar de mate van doelmatig handelen. In deze paragraaf zal ingegaan worden op de doelmatigheid. Hierbij wordt via een top-down benadering eerst de doelmatigheid van het Programma Bereikbaar Groningen onderzocht, om vervolgens dieper in te gaan op de Vaarweg Lemmer - Delfzijl en de te onderzoeken deelprojecten brug Eibersburen en de Noordzeebrug. De aspecten inzake doelmatigheid zijn in tabelvorm per onderdeel in beeld gebracht. Dit treft u aan in bijlage 2. In paragraaf 4.3. wordt een samenvatting gegeven van bijlage 2. Hierbij is per aspect van de doelmatigheid een oordeel geformuleerd Bevindingen onderzoek doelmatigheid. Onderstaande tabel geeft een samenvatting van de onderzochte aspecten en de van toepassing zijnde score. Tabel 2: Bevindingen doelmatigheid. Onderdeel / niveau Getoetst aspect Oordeel Programma Bereikbaar Groningen Monitoren van het programma Vaarweg Lemmer-Delfzijl Brug Eibersburen Verwerking in de Programma- en Productenbegroting Verwerking in de Programma- en Productenrekening Opzet en inhoud Planstudie 1 e fase Budgetraming Toetsing op budgetraming Budgetbeheersing Aanbestedingprocedures Financiering Inhuur Projectorganisatie Kennis en expertise Verwerking in de Programma- en Productenbegroting 17

20 Onderdeel / niveau Getoetst aspect Oordeel Noordzeebrug Verwerking in de Programma- en Productenrekening Budgetraming Toetsing op budgetraming Budgetbeheersing Aanbestedingprocedures Financiering Projectorganisatie Kennis en expertise Verwerking in de Programma- en Productenbegroting Verwerking in de Programma- en Productenrekening Budgetraming Toetsing op budgetraming Budgetbeheersing Aanbestedingprocedures Financiering Projectorganisatie Kennis en expertise Uit bovenstaande tabel kan worden afgeleid dat zowel positieve als negatieve scores aan de orde zijn. Hieronder worden de meest verklarende factoren weergegeven. Hiervoor hebben wij de onderliggende processen van besluitvorming, uitvoering en monitoring van het te onderzoeken object beoordeeld. In deze toelichting hebben wij ons beperkt tot de belangrijkste verklaringen voor de negatieve scores. Bijlage 2 geeft inzicht in alle scores, alsmede in de verklarende factoren. Programma Bereikbaar Groningen. Om het Programma Bereikbaar Groningen goed te kunnen monitoren is het van belang dat op een aantal momenten gedurende het jaar verantwoording wordt afgelegd over de belangrijkste projecten van het programma. Op dit moment worden de huidige Planning & Control producten onvoldoende benut om een goed inzicht te geven in de (financiële) voortgang van de belangrijkste projecten van het programma. Er wordt weliswaar verantwoording afgelegd over het programma, maar voor het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl gebeurt dit alleen op deelprojectniveau (brug Eibersburen, Noordzeebrug). Een beeld van de voortgang van het totale project Vaarweg Lemmer - Delfzijl wordt in de Planning & Control producten niet weergegeven. Hierdoor kunnen de Planning & Control producten niet als volwaardig sturingsinstrument worden betiteld. Wel wordt over het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl gerapporteerd aan het Rijk. Deze rapportage wordt niet voorgelegd aan GS. Hierdoor kan worden gesteld dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl als geheel op dit moment binnen het Programma Bereikbaar Groningen onvoldoende wordt gemonitord. 18

21 Vaarweg Lemmer - Delfzijl. Verwerking in de Programma- en Productenbegroting/Programma- en Productenrekening. Zoals hierboven is vermeld bij Bereikbaar Groningen is het totale project Vaarweg Lemmer - Delfzijl niet opgenomen in de Planning & Control producten. Hierdoor wordt het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl op bestuurlijk niveau onvoldoende gemonitord. Toetsing op budgetraming. De raming van het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl als geheel is een optelsom van de verschillende ramingen per deelproject. We hebben geconstateerd dat op het niveau van de centrale aansturing van het project onvoldoende kritisch is meegekeken met het opstellen van de ramingen van de deelprojecten. Hierdoor is een situatie ontstaan dat de ramingen van de deelprojecten onvoldoende nauwkeurig zijn ingeschat. De kans op budgetoverschrijdingen wordt hierdoor vergroot. Budgetbeheersing. Wij hebben vastgesteld dat de confrontatie van de daadwerkelijke realisatie met de raming veelal op hoofdlijnen plaatsvindt. Een uitgebreide (zichtbare) analyse en vastlegging van de oorzaken van afwijkingen inclusief de te treffen (bij)sturingsmaatregelen vindt niet plaats. De analyse van de daadwerkelijke realisatie is met name gericht op de directe projectkosten en niet op de VAT kosten. Voor het niet analyseren van en sturen op de VAT kosten zijn de volgende redenen aan te voeren: Er is geen sprake van een voorcalculatie in uren per projectlid waartegen de realisatie kan worden afgezet. Er worden uren geschreven, maar de tijdigheid hiervan laat te wensen over. Financieel wordt op projectniveau niet strak gestuurd op kosten van ingehuurd personeel. De sturing is hoofdzakelijk gericht op de kwaliteit van het geleverde werk en niet op het aantal ingezette uren. Inhuur wordt bekostigd vanuit het uitbestedingsbudget (dit budget wordt wel gemonitord). Eventuele financiële meevallers dan wel tegenvallers met betrekking tot kosten van externe inhuur worden niet toegerekend aan het project, maar worden verrekend binnen het uitbestedingbudget. Binnen het project is sprake van onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de (financiële) beheersing van het project. Inhuur. Door het gebrek aan interne capaciteit en expertise wordt een groot aantal functies langdurig ingehuurd. Dit is echter een beleidskeuze, vastgelegd in het rapport CT 2010, waarin is afgesproken voor de formatie een ratio aan te houden van 60% vast personeel en 40% extern personeel. Dit houdt in dat soms sprake is van jarenlange inhuur op reguliere functies. In verhouding tot personeel in vaste dienst leidt dit tot fors hogere kosten, waardoor de doelmatigheid in gevaar komt. Binnen de provinciale organisatie is momenteel geen beleid ontwikkeld voor langdurige inhuur (> 1 jaar) van functies vanaf schaal 11. Voor functies tot en met schaal 10 zijn binnen de provinciale organisatie wel afspraken gemaakt om de inhuur zo goedkoop mogelijk te houden. Opgemerkt wordt dat wij kunnen constateren dat het Managementteam inmiddels telkens de afweging maakt of sprake moet zijn van inhuur of dat toch beter overgegaan kan worden tot een vast dienstverband. Projectorganisatie. Wij hebben geconstateerd dat de inrichting van de projectstructuur in opzet verbeterd kan worden. De centrale aansturing van het project is belegd bij de ambtelijk opdrachtgever en de coördinerend projectleider, zonder dat daarbij de verantwoordelijkheden en bevoegdheden goed zijn verdeeld c.q. zijn afgebakend. Bovendien kan worden geconstateerd dat het project Vaarweg Lemmer - Delfzijl in zijn totaliteit op het centrale aansturingniveau onvoldoende wordt beheerst. Dit wordt veroorzaakt door het volgende: De projectstructuur is op dit moment met name gericht op het aansturen van de verschillende deelprojecten en dwingt een (pro) actieve aansturing van het project als geheel niet af. 19