Is niets doen een optie?

Transcriptie

1 Is niets doen een optie? Op zoek naar een nieuw sturingsmodel voor decentrale duurzame energie initiatieven Willem Lammers Begeleid door: Prof. dr. I. Helsloot Master Bestuurskunde Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen Augustus

2 2 Voorwoord De scriptie die voor u ligt is het resultaat van mijn afstudeeronderzoek binnen de masteropleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Dit onderzoek heeft niet tot stand kunnen komen zonder de hulp en inzet van een aantal personen. Ik maak van deze gelegenheid graag gebruik om hen te bedanken voor hun medewerking. Om te beginnen wil ik mijn begeleiders Marco Klaassen en Ira Helsloot heel erg bedanken voor de ondersteuning, adviezen, kritische noten en de altijd prettige omgang. Ditzelfde geldt ook voor alle collega s van AgentschapNL, en het DEIteam in het bijzonder, van wie ik het geluk heb gehad om mee samen te mogen werken. Zonder jullie had ik geen onderzoek kunnen doen en geen scriptie kunnen schrijven. Bedankt! Daarnaast gaat mijn dank uit naar alle respondenten die bereid zijn geweest om hun deskundigheid over de decentrale duurzame energie initiatieven met mij te delen. Ik ben altijd zeer gastvrij ontvangen en jullie aanstekelijke enthousiasme maakte het onderwerp extra interessant. Afbeelding titelpagina is overgenomen van: op

3 3 Samenvatting Decentrale duurzame energie initiatieven zijn in Nederland in opkomst. Steeds vaker zetten burgers duurzame energie projecten op waarbij ofwel energie wordt bespaard ofwel energie wordt opgewekt. De vraag die naar voren komt bij deze ontwikkeling is wat de rol van de overheid bij deze burgerinitiatieven is. De traditionele rol van de overheid, die van regisseren en een richting uitstippelen, lijkt niet van toepassing omdat de burgers het heft in eigen handen nemen. Zij gaan zelf aan de slag in de eigen omgeving ongeacht de inmenging van de lokale of nationale overheid. De onderzoeksvraag van deze scriptie luidt: Wat is een goed nieuw sturingsmodel voor de rijksoverheid en de lokale overheid richting de decentrale duurzame energie initiatieven? Voor het beantwoorden van deze vraag zijn dertien semi-gestructureerde interviews, vier participerende observaties en een documentenanalyse gehouden. Dit empirisch onderzoek is ingekaderd door theorie die ingaat op de verschuivende positie van de overheid en de verandering in de manier van sturen die daarbij hoort. Hierbij komt de energieke samenleving, het governance-debat en de verschuiving van verticaal naar horizontaal sturen aan bod. De resultaten van het empirisch onderzoek zijn veelomvattend. Hieruit blijkt dat de initiatieven een eigen dynamiek hebben die een eigen manier van omgang vanuit de overheid vereisen. Deze omgang is vooral gericht op het ondersteunen en het faciliteren in plaats van opleggen of het afdwingen. De opkomst van de initiatieven brengen knelpunten met zich mee. De oplossingen hiervoor zijn onder te verdelen in: onderliggende principes, competenties van ambtenaren en concrete instrumenten. Wanneer deze oplossingen toegepast moeten worden door een overheidsinstantie is per situatie verschillend. Dit is afhankelijk van de politieke of ambtelijke bereidheid tot inzetten van middelen en afhankelijk van de kwaliteit van een lokaal aanwezig initiatief. Op basis van deze twee criteria kan bepaald worden welke omgang gewenst is. Hierbij wordt duidelijk dat bij de decentrale duurzame energie initiatieven de rol tussen burger en overheid kan worden omgedraaid. Doordat de burger het initiatief neemt en de overheid daarop inspeelt kan gesproken worden over een vorm van overheidsparticipatie. Afhankelijk van de situatie kan de overheid zich in deze situatie toeleggen tot nudge, co-creatie; ze kan invoegen ze kan niets doen.

4 4 Inhoudsopgave Inleiding Aanleiding en probleemstelling Doel- en vraagstelling Wetenschappelijke relevantie Maatschappelijke relevantie Voorbeschouwing theoretisch kader Voorbeschouwing methodologie Leeswijzer Theoretisch kader Inleiding Van de passieve samenleving naar de actieve samenleving Governance Van verticaal naar horizontaal sturen Nudge en invoegen Afsluiting Methoden van onderzoek Inleiding Triangulatie van methode Wetenschappelijke omschrijving Afsluiting Resultaten semi-gestructureerde interviews Inleiding... 38

5 INHOUDSOPGAVE Voordelen van decentrale duurzame energie initiatieven Problemen door DEI Problemen voor DEI Oplossingsrichtingen Gewenste rol voor de overheid Verwachtingen Afsluiting Resultaten participerende observatie Inleiding AgentschapNL Power2Nijmegen Kennisdeel avond e-decentraal Workshop Klimaatbeleid Afsluiting Resultaten documentenanalyse Inleiding Het duurzame energie beleid van Nederland Van toepassing op DEI Verwachtingen voor de toekomst Afsluiting Analyse Inleiding Omschrijving DEI en de verwachtingen voor de toekomst De problemen De oplossingen en de rol van de overheid Afsluiting... 85

6 INHOUDSOPGAVE 6 Discussie: naar een nieuw sturingsmodel Inleiding Van sturen naar ondersteunen; van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie Toepassing decentrale duurzame energie initiatieven op overheidsparticipatie Afsluiting Referenties Bijlage 1: interview lijst Bijlage 2: interne notitie AgentschapNL Bijlage 3: verslagen van de participerende observaties

7 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding en probleemstelling Vrijwel iedere week start een groep burgers, bedrijven, woningcorporaties, scholen en zelfs sportclubs hun eigen energieproductie. Met deze zin opent dagblad Trouw op dinsdag 24 juli Het is duidelijk: decentrale duurzame energie initiatieven zijn in opkomst. Dat merkt ook kennisplatform HIERopgewekt. Uit hun inventarisatie blijkt dat de decentrale duurzame energie initiatieven als paddenstoelen uit de grond schieten (HIERopgewekt ). In commercieel, los of coöperatief verband gaan burgers samen op lokaal niveau duurzame energie ontwikkelen. De wijze waarop dit gebeurt verschilt nogal. Het ene initiatief gaat gezamenlijk zonnepanelen inkopen, de andere wil windturbines exploiteren en een derde wil gebruik maken van bestaande lokale biogas vermestinginstallaties. De opgewekte energie wordt geleverd aan het net, maar voor een groot gedeelte is de energie ook gericht op eigen verbruik: energieopwekking om zelf te gebruiken. Het fenomeen gaat door alle duurzame energie technologieën heen, zowel warmte als elektriciteit. Het bestaat uit grote en kleine spelers, met commerciële en ideële uitgangspunten. Deze ontwikkeling groeit en zet door. Volgens deskundige (zie hoofdstuk 4) stimuleert het duurzame energieproductie op lokaal niveau, bevordert het energiebewustzijn en zorgt het voor sociale cohesie in een wijk of dorp. Decentrale duurzame energie is een ontwikkeling die is ingezet buiten de overheid om. Het is geïnitieerd vanuit de gemeenschap. Burgers bedenken wat zij willen en gaan het uitvoeren, gebruik makend van de energie die in de samenleving verscholen zit. Pas recentelijk komt er ook binnen de overheid aandacht voor deze ontwikkeling. Op rijksniveau is binnen het ministerie van Economische zaken, Innovatie en Landbouw (EL&I) een kerngroep bijeen om een bredere visie te 7

8 HOOFDSTUK 1 INLEIDING 8 ontwikkelen over decentrale energie. De aanleiding hiervoor is de motie Van der Werf en Wiegman-van Meppelen Scheppink, die door de Tweede Kamer op 5 december 2011 is aangenomen. Deze motie verzoekt de regering te onderzoeken hoe collectieven van kleingebruikers gemakkelijker decentrale duurzame energie kunnen produceren. Daarnaast wordt er binnen STROOM, het herzieningstraject van de Energie- en Gaswet, specifiek aandacht besteed aan het decentrale gedeelte. Ook binnen AgentschapNL, de uitvoeringsorganisatie van EL&I, is er een kerngroep bezig rondom decentrale duurzame energie initiatieven. Op lokaal overheidsniveau is ongeveer hetzelfde zichtbaar. Verschillende congressen en interne workshops worden georganiseerd rondom dit thema. Overal wordt ongeveer dezelfde vraag gesteld; wat moeten wij als overheid met deze ontwikkeling doen? Hoe gaan wij ermee om en wat is onze rol daarbij? Moet een gemeente zelf een initiatief beginnen, een bestaand initiatief overnemen, op afstand stimuleren, enkel faciliteren, obstakels wegnemen, pro-actief meedenken of helemaal niets doen? Het scala aan opties is breed. De rol van de gemeente is ambigu omdat het onduidelijk is wat precies haar taakopvatting is rondom deze burgerinitiatieven. Dit is begrijpelijk omdat de situatie ook vreemd is. In een normale situatie zet de overheid beleid uit om bepaalde publieke taken te bewerkstelligen. In deze situatie neemt de burger het heft in eigen handen in vervulling van een publieke taak, namelijk een lokale duurzame energievoorziening. Als dat gebeurt, als de burger het zelf doet, wat blijft er dan over voor de overheid? Moet deze nog wel iets doen? Zo ja, op welke basis zou de overheid dan moeten ingrijpen? En wat is de goede manier om dat te doen? Welke doelen moet de overheid zich stellen en welke rol moet het zich aanmeten? Decentrale duurzame energie initiatieven wat zijn het? Zoals ook uit hoofdstuk vier blijkt is een eenduidige definitie van wat een decentraal duurzaam energie initiatief is niet te geven. De ontwikkeling is daarvoor nog in een te vroeg stadium en een te smalle definitie zal daardoor onnodig bepaalde initiatieven buiten sluiten die niet aan een te nauwe definitie voldoen. Daarom is het ook nog niet wenselijk. Een omschrijving van het begrip is wel mogelijk. Zolang de omschrijving gebaseerd is op overeenkomsten tussen de initiatieven en niet op verschillen. Een omschrijving, zoals gebruikt wordt binnen AgentschapNL, gaat als volgt: Decentrale duurzame energie initiatieven zijn burgerinitiatieven die zich bezig houden met duurzame energie projecten (zon, wind, biomassa etc.), waarbij sprake is van grote betrokkenheid van lokale bewoners, ondernemers of bestuurders, die gericht is op lokale productie en soms ook consumptie van duurzame energie en de geografische scope van het project relatief klein is, regionaal of lokaal gebonden, maar wel groot genoeg is om een formele organisatie nodig te hebben. Hierbij is het van belang dat de initiatieven als burgerinitiatief worden opgezet. Dit is anders dan commerciële partijen die in het decentrale karakter van duurzame energie winning brood in zien. Ook deze partijen vallen onder een decentraal duurzaam energie initiatief, maar heeft niet de focus van deze scriptie. De focus van de scriptie is gericht op de initiatieven die ontstaan uit burgers omdat deze een andere aanpak verdienen dan die richting commerciële marktpartijen. Dat burgerinitiatieven een andere aanpak vereisen van de overheid komt verder aan bod in hoofdstuk 7.

9 HOOFDSTUK 1 INLEIDING 9 Een LDEB als vorm van DEI Een decentraal duurzaam energie initiatief (DEI) is iets anders dan het vaker genoemde lokale duurzame energiebedrijf (LDEB). Een LDEB is een decentraal duurzaam energie initiatief (DEI), maar niet alle DEI s zijn een lokaal duurzaam energie bedrijf. Een LDEB is een vorm waarin een initiatief zich kan ontwikkelen, maar is zeker niet de enige. Zoals aangegeven is DEI een breed begrip waaronder meer kan vallen dan een lokaal duurzaam energie bedrijf. Ook de gezamenlijke inkoopacties kunnen er onder vallen, of het gezamenlijk energie neutraal maken van een woonwijk. Dit is iets anders dan een LDEB, maar vallen wel allemaal onder de omschrijving van een decentraal duurzaam energie initiatief. In de scriptie komt vaak de omschrijving initiatief, burgerinitiatief of decentraal initiatief voor als verwijzing naar decentrale duurzame energie initiatieven. Hiermee wordt dus hetzelfde bedoeld. 1.2 Doel- en vraagstelling Met de opkomst van decentrale duurzame energie initiatieven wordt de rol en de taakopvatting van de rijksoverheid en de lokale overheden ambigu. Uit verkennende gesprekken met adviseurs van AgentschapNL blijkt dat er een gebrek bestaat aan een wetenschappelijk gefundeerde visie over hoe de overheid moet omgaan met de burgerinitiatieven. Er is behoefte aan een duidelijk sturingsmodel richting de burgerinitiatieven. Het doel van deze scriptie is om aan die behoefte te voldoen. Op basis van actuele wetenschappelijke theorieën, relevante literatuur en empirische onderzoeksresultaten wordt geprobeerd een nieuw sturingsmodel te formuleren die aansluit bij de dynamiek van de decentrale duurzame energie initiatieven. Een sturingsmodel wordt in dit onderzoek gezien als een samenhangend geheel van instrumenten en beleidslogica die dienen ter ondersteuning van een bepaald beleid. Het is moeilijk om te beoordelen wat een goed sturingsmodel is. Een sturingsmodel is namelijk niet hetzelfde als beleid. Een sturingsmodel kan ingezet worden naarmate het aansluit bij de doelen van een bepaald overheidsbeleid dat gericht is op de beïnvloeding van ongewenst gedrag bij burgers en bedrijven. Voor het onderzoek staat de volgende vraag centraal:

10 HOOFDSTUK 1 INLEIDING 10 Wat is een goed nieuw sturingsmodel voor de rijksoverheid en de lokale overheid richting decentrale duurzame energie initiatieven? In het kader Decentrale duurzame energie initiatieven wat is het? is beschreven wat in deze scriptie onder een decentraal duurzaam energie initiatief wordt verstaan. Hierboven is beschreven wat een sturingsmodel is. Om de vraagstelling goed te lezen zijn dan nog twee specificaties nodig: wat is een goed sturingsmodel en wat wordt verstaan onder de overheid. Een sturingsmodel wordt in de scriptie goed bevonden als het voldoet aan drie criteria. Ten eerste moet het aansluiten bij de dynamiek van de initiatieven. Het moet inspelen op de situatie en de vragen van de initiatieven. Ten tweede moet het initiatief toepasbaar zijn. Het moet niet té theoretisch zijn zodat geen ambtenaar er iets aan heeft. Ten derde moet een sturingsmodel ten dienst zijn van de beleidsdoelstellingen. Omdat dit onderzoek niet gericht is op een specifiek beleid wordt er minder gekeken naar dit criterium. Bij het begrip de overheid wordt in deze scriptie een onderverdeling gemaakt tussen de rijksoverheid en de lokale overheden. De reden hiervoor is dat de aanpak en de instrumenten die een overheidsorganisatie kan hanteren ten opzichte van de initiatieven verschillen per overheidslaag. De rijksoverheid kan niet op dezelfde wijze omgaan met de initiatieven als een gemeente. Daarnaast wordt in deze scriptie met de overheid de ambtelijke organisatie bedoeld. Het politieke aspect wordt besproken, maar heeft niet de focus van de vraagstelling. In principe wordt uitgegaan van enige politieke wil tot omgang met initiatieven. Bij gebrek aan politieke wil kán de overheid immers weinig doen en heeft het geen nieuw sturingsmodel nodig. Aan de ambtelijke kant wordt zowel de beleidsmatige als de uitvoerende kant meegenomen. Op rijksniveau betekent dit zowel het beleid makende ministerie van Economische zaken, Innovatie en Landbouw (EL&I) als de uitvoeringsorganisatie AgentschapNL. Op lokaal niveau omvat het de beleidsmakers alsmede de uitvoerders (dit kan lokaal door elkaar heen lopen). Deze scriptie richt zich niet op het overheidsbeleid voor transitie naar een duurzame energie voorziening. De focus van het onderzoek ligt niet op de vraag of de overheid een rol heeft bij de energietransitie, maar op de rol van de overheid bij decentrale duurzame energie initiatieven. Om deze reden wordt er niet ingegaan op de discussie over klimaatverandering en de noodzaak van de overheid tot investeren in een duurzame toekomst. 1.3 Wetenschappelijke relevantie In de wetenschap is nog weinig onderzoek verricht naar decentrale duurzame energie initiatieven. Het onderzoek dat wel is verricht in Nederland is gedaan door master studenten in vorm van een scriptie (Gouman 2011; Jolink 2009; Oskam 2011). Deze scripties onderzoeken de rol van gemeente bij lokale duurzame

11 HOOFDSTUK 1 INLEIDING 11 energie bedrijven (Oskam), de burgerparticipatie in de initiatieven (Gouman) en duurzame windenergie strategie voor gemeenten (Jolink). Naast deze master scripties zijn geen Nederlandse publicaties verschenen die direct DEI als onderwerp hebben. In Engeland is dit anders. Daar zijn meer wetenschappelijke artikelen over DEI verschenen (Rogers et. al. 2012; Denis & Parker 2009; Hain et. al. 2005; Saunders, Gross, Wade 2012; Walker & Devine-Wright 2008; Rogers et. al. 2008; West, Bailey, Winter 2010; Masini & Menichetti 2012; Walker et. al. 2010). Uit deze literatuur blijkt voornamelijk dat DEI een nieuw fenomeen is. Deze publicaties zijn verkennende studies die het fenomeen willen onderzoeken. Zij zoeken naar hoe een DEI werkt en waar het vandaan komt. Enerzijds zijn er studies naar het definiëren van het begrip (Walker & Devine-Wright 2008) en anderzijds zijn er verschillende case-studies naar soortgelijke DEI in Engeland (Rogers et. al. 2012; Denis & Parker 2009). Deze case-studies gaan veelal over wat een DEI betekent voor een gemeenschap (Rogers et. al. 2012; Walker et. al. 2010; Mesini & Menichetti 2012) en wat het publiek van een DEI vindt en wanneer en waarom het publiek zich betrokken voelt bij een DEI (Rogers et. al. 2008). Geen van deze literatuur gaat in op de rol van de overheid ten opzichte van de initiatieven. Deze scriptie maakt de koppeling tussen de nieuw opkomende DEI en de wijze waarop de overheid hiermee om kan gaan. Deze scriptie zal de rol van de overheid niet onderzoeken als variabele voor de ontwikkeling van initiatieven, maar meer wat de rol van de overheid zou moeten zijn vanuit het perspectief van de overheid. Daarnaast wordt in hoofdstuk acht de gebruikte theoretische sturingsmodellen in een model geplaatst. In dit model wordt de verhouding tussen deze modellen zichtbaar. Dit draagt bij aan een betere duiding van de bestaande theorieën. 1.4 Maatschappelijke relevantie Bij het bestuderen van de literatuur blijkt dat er geen studie is gedaan naar hoe de rijksoverheid en de lokale overheid sturing kan of moet geven aan de decentrale duurzame energie initiatieven. Als een overheid zich afvraagt hoe zij om moet gaan met de initiatieven, dan kan op dit moment niet op basis van een duidelijk wetenschappelijk gefundeerde studie besloten worden om bepaalde maatregelingen te treffen. Beleidsmakers hebben belang bij een studie die dat goed onderzoekt. Als duidelijk wordt welke stappen een DEI doorloopt, op welke stappen zij problemen ondervinden en bij welke problemen zij dan welke sturing nodig hebben, dan wordt ook duidelijk wat er van de overheid verwacht wordt. Op deze wijze kan een efficiënter antwoord worden geformuleerd waarbij de DEI verder geholpen kunnen worden. En omdat de initiatieven bijdragen aan een maatschappelijke belang (zie hoofdstuk zeven), maakt uitbreiding van kennis over een verbeterde aansturing op de initiatieven de scriptie maatschappelijk relevant.

12 HOOFDSTUK 1 INLEIDING Voorbeschouwing theoretisch kader Het onderzoek naar een nieuw sturingsmodel voor de overheid ten opzichte van de decentrale duurzame energie initiatieven begint bij een goed theoretisch kader. Dit kader omvat vier aspecten. Ten eerste wordt de opkomst van de initiatieven in een breder perspectief geplaatst door in te gaan op de zogenaamde energieke samenleving. Volgens onderzoeksbureaus als het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) en het onderzoeksbureau van het CDA is er in de samenleving een brede ontwikkeling gaande waarin burgers actiever worden en meer kunnen doen dan vaak door de overheid wordt verwacht. Ten tweede wordt de omgang van de overheid met niet-marktpartijen besproken door de in de bestuurskundige literatuur genoemde overgang van government naar governance aan bod te laten komen. Hierin komt nadrukkelijk de opkomst van de derde sector naar voren met daarin hybride organisaties. DEI kunnen gezien worden als dergelijke hybride organisaties. Het derde en vierde aspect gaan meer in op de beschrijving van sturingsmodellen in de literatuur. Zo gaat het derde aspect over het verschil tussen het verticale (klassieke) sturingsmodel en het horizontale sturingsmodel en de verschuiving daartussen. Tot slot komt in het vierde aspect van het theoretisch kader twee sturingsmodellen aan bod die zich niet goed laten vangen in de beschrijving van een horizontaal of verticaal sturingsmodel. Deze twee modellen zijn van toegevoegde waarde vanwege hun niet-sturende karakter. 1.6 Voorbeschouwing methodologie Om tot een solide en gefundeerd sturingsmodel te komen is het van belang om in een gedegen methodologie te voorzien. Dit gaat over de wijze waarop het onderzoek wordt gedaan en welke methoden worden gebruikt. Deze scriptie hanteert een kwalitatieve onderzoeksmethode die gebaseerd is op een mix van data en die gebruik maakt van de triangulatie van methode. De voornaamste input wordt geleverd door een dertiental interviews met ambtenaren van de rijksoverheid (ministerie van EL&I en Agentschap NL), ambtenaren van gemeenten en met burgerinitiatieven. Daarnaast zijn verschillende documenten bestudeerd, zoals beleidsdocumenten rondom huidige aansturing op de energiemarkt (Energierapport 2011, kamerbrieven etc.). Tenslotte zijn vier observaties gemaakt van bijeenkomsten van initiatieven, een workshop voor gemeente en een onderzoeksstage bij AgentschapNL. Hiervoor hebben een aantal verkennende gesprekken plaatsgevonden met adviseurs van AgentschapNL en is er literatuur gelezen. Er is geen gebruik gemaakt van kwantitatieve onderzoeksmethode. Het onderzoek is inductief van aard. Er wordt niet op deductieve wijze een theorie getoetst, maar er wordt eerst in de werkelijkheid gedoken. Hiernaast valt het onderzoek te omschrijven als empirisch.

13 HOOFDSTUK 1 INLEIDING Leeswijzer Na de inleiding wordt in hoofdstuk 2 het theoretische kader beschreven. In hoofdstuk 3 wordt de methodologie uitgebreid toegelicht. De bevindingen van het empirische onderzoek worden gepresenteerd in hoofdstuk 4, 5 en 6. In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van de interviews de dynamiek van de decentrale duurzame energie initiatieven besproken, terwijl hoofdstuk 5 ingaat op de resultaten van de participerende observaties. Het huidige sturingsmodel dat voortkomt uit het beleidskader wordt besproken in hoofdstuk 6; de documentenanalyse. In hoofdstuk 7 wordt de analyse besproken die voortkomt uit de triangulatie van methode. Hierin komen de resultaten van de drie methodes bij elkaar. De verschillende opties voor omgang met de initiatieven door de overheid komen in dit hoofdstuk aan de orde. Wanneer deze opties echter moeten worden ingezet komt naar voren in het het nieuwe sturingsmodel. Dat wordt in de discussie, in hoofdstuk 8, besproken. De lezer die geïnteresseerd is in de gehele wetenschappelijke onderbouwing en analyse wordt geadviseerd het hele stuk te lezen. De lezer die echter alleen geïnteresseerd is in de conclusies van het empirisch onderzoek en de betekenis daarvan in verhouding met de theorie kan vanaf hoofdstuk 7 inspringen.

14 Hoofdstuk 2 Theoretisch kader 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de relevante wetenschappelijke theorieën besproken voor de opkomst en aansturing van de decentrale duurzame energie initiatieven. Ten eerste wordt ingegaan op de energieke samenleving : studies die aangeven dat er in toenemende mate maatschappelijke organisaties actief zijn die werkzaamheden van de overheid kunnen overnemen. Ten tweede wordt de overgang van government naar governance toegelicht. Volgens deze theorie vindt er een verandering plaats van de positie en de rol van de overheid ten opzichte van andere actoren en invulling van publiekelijk beleid. Hoe vanuit die andere positie en rol de samenleving moet worden aangestuurd wordt vervolgens behandeld in de paragraaf die ingaat op de verschuiving van het verticale sturingsmodel naar het horizontale sturingsmodel. Ten slotte worden twee sturingsmodellen besproken die niet helemaal onder de omschrijving van het governance model of het horizontale sturingsmodel vallen. De selectie van de behandelde theorieën is gemaakt op relevantie ten opzichte van de decentrale duurzame energie initiatieven. Zo is het van belang om de opkomst van de initiatieven te plaatsen in een breder kader van de energieke samenleving zodat beter wordt begrepen dat DEI niet een eenmalig iets is, maar deel uit maakt van een grotere beweging. In de scriptie wordt die beweging gezien vanuit het perspectief van de overheid. Om die reden is het relevant om te kijken naar de verhouding tussen de overheid en andere actoren. Die verhouding verandert door een overgang naar governance. En die verandering heeft ook weer invloed op de wijze van aansturing door de overheid op die andere actoren. Om die reden wordt er ook op de verschuiving naar horizontale wijze van sturen ingegaan. 14

15 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER Van de passieve samenleving naar de actieve samenleving In Maarten Hajer s Energieke Samenleving (2011), een publicatie van het Planbureau voor de leefomgeving (PBL), wordt beschreven hoe de kennis, kunde en creativiteit die in de samenleving aanwezig zijn beter kunnen worden benut. Hierin schrijft Hajer: De samenleving is allerminst passief. De moderne samenleving is een energieke samenleving. Zij kent mondige, autonome burgers en vernieuwende bedrijven. Zo is er een grote groep burgers, boeren en bedrijven die wil handelen en veranderen. Ook veel gemeenten en instellingen (corporaties, ziekenhuizen, (hoge)scholen, universiteiten, enzovoort) willen zelf aan de gang. (Hajer 2011). Volgens het PBL is er sprake van een energieke samenleving; een samenleving van mondige burgers en met een ongekende reactiesnelheid, leervermogen en creativiteit. Dat die kracht in de samenleving aanwezig is wordt ook beschreven in een rapport van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA (2011). Hierin wordt beschreven hoe maatschappelijke organisaties vanouds belangrijke taken vervullen in de samenleving. Zowel in de zorg, het onderwijs, het wonen, de sport, de cultuur of het welzijn dragen veelal burgers op eigen initiatief zorg voor de lokale omgeving. Op 9 mei 2012 publiceert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport dat aansluit bij de bevindingen van het PBL en het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA. Dit rapport gaat over hoe beleidsmakers burgers meer kunnen betrekken bij het actief vormgeven van de samenleving. Uit dit rapport blijkt de energieke samenleving van Hajer ook van toepassing. Zo schrijft de WRR: Zowel het veldwerk als de theorie bevestigt dat burgers inventief zijn, veel kunnen en tot veel bereid zijn (WRR 2011, 11-12). Als de uitdaging en toerusting van burgers met elkaar in evenwicht zijn, dan zijn veel burgers tot grote inzet bereid. (WRR, 2012, 11-12). Deze burgerbetrokkenheid kan zich op drie verschillende manieren uiten: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijke initiatieven. Bij de eerste twee vormen ligt het voortouw bij beleidsmakers en mogen burgers meedoen. Dit kan door inspraak of vrijwilligerswerk. Het ligt in de ladder van burgerparticipatie. Bij de derde vorm ligt het initiatief bij de burgers, zoals bij de decentrale duurzame energie initiatieven. Burgers nemen het heft in handen om een bepaald doel na te streven. Dit maatschappelijk initiatief neemt veel vormen aan. De miljoenen vrijwilligers in Nederland maken het mogelijk dat sportorganisaties, ziekenhuizen, maatschappelijk werk en culturele leven draaiend blijven. Maar naast individuele initiatieven komen ook georganiseerde initiatieven voor. Zoals buurtpreventieprojecten, buurtbemiddelingsprojecten en transition towns : lokale gemeenschappen

16 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER 16 die zelf op een duurzamere manier hun energie willen verkrijgen. (WRR, 2012, 57-58). Volgens Hajer vraagt de hierboven maatschappelijke verandering om een bezinning op de rol van de overheid (Hajer 2011). Waar hebben we de overheid voor nodig? De voornaamste reden hiervoor is het realiseren van een collectieve dienst die de markt niet op eigen kracht kan leveren. Duurzaamheid is een collectieve dienst die de samenleving ten goede komt, maar volgens Hajer niet op eigen kracht tot stand zal komen. Omdat je enerzijds mensen niet kan uitsluiten van collectieve diensten en anderzijds gaat het gebruik van de collectieve diensten niet ten koste van het gebruik door iemand anders. Met andere woorden, waarom zou je voor iets betalen als je het ook gratis kan krijgen? Omdat hier niemand voor wil betalen kunnen marktpartijen zijn investeringen niet terug verdienen en zullen zulke diensten dus ook niet aanbieden. Dus als er een collectieve dienst als duurzaamheid wenselijk is, dan zal dat door de overheid moeten worden afgedwongen of worden gestimuleerd. Via belastingen kan bijvoorbeeld iedereen meebetalen aan de collectieve dienst. En omdat iedereen meebetaalt hoeft ook niemand te worden buitengesloten. Maar de keuzes wat dan een collectieve dienst is en in hoeverre die moet worden nagestreefd (hoeveel CO2-vermindering moet er plaatsvinden) is en blijft een politieke keuze. (Hajer 2011, p. 48). Dus ondanks de eigen kracht van de samenleving blijft de overheid volgens Hajer nodig. Het is eigenlijk andersom. Volgens het PBL maakt de overheid, helaas, te weinig gebruik van die energieke samenleving. Als de overheid deze energie wel wil gebruiken dan zal de overheid een andere sturingsfilosofie moeten hanteren. Deze nieuwe samenleving stelt andere eisen aan de overheid. En de traditionele overheidsfilosofie voldoet hier niet aan. In plaats van dat de samenleving als object wordt gezien de samenleving veroorzaakt problemen en moet worden bijgestuurd-, moet er in een nieuwe sturingsfilosofie gestuurd worden op het mobiliseren van de maatschappelijke energie. (Hajer 2011, p. 9). Hajer beschrijft een manier van sturen die dynamisch is en kan evolueren. Ruimte kan geven om te leren en kan voorzien in een vruchtbare vorm van competitie. Hij betoogt het radicaal incrementalisme. Incrementalisme is een wijze van overheidssturing die gericht is op kleine stapjes. Beetje bij beetje aanpassing en verandering van beleid. Dit is de tegenhanger van het door Hajer genoemde klassieke sturingsmodel van analyse en instructie. Het radicale element zorgt ervoor dat in deze versie van het incrementalisme de grote doelen wel in beeld blijven. Alleen de wijze waarop die grote doelen bereikt moeten worden verschilt met het klassieke model. Hierbij wordt meer nadruk gelegd op de dynamiek, beredeneerd vanuit de leefomgeving van burgers en bedrijven. Dit zorgt er voor dat de oude hiërarchische sturing plaats maakt voor een horizontale en open vorm van sturing. Veel meer gericht op het samen uitzoeken van wat werkt, in een wereld van wederzijds leren en competitie, gebaseerd op trial & error. De dynamiek van de samenleving neemt een centrale positie in bij het inspelen van de overheid hierop. Bij een netwerksamenleving past het niet om te sturen in traditionele zin met generieke middelen, maar richt het sturen zich op de stromen (van geld, personen, beelden, imago) en de knopen (van samenwerkingsverbanden tot een stad) van activiteiten en creativi-

17 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER 17 teit. De knopen ontstaan op plekken waar condities voor samenwerking gunstig zijn. Bij verandering van die condities veranderen de stromen. (Hajer 2011, pp ). Net als Hajer vindt ook de WRR dat de vormen van burgerbetrokkenheid maatschappelijke kansen bieden die op dit moment onvoldoende worden benut (WRR 2012, 12). Om hier beter mee om te gaan richt de WRR zich op het trefwoord vertrouwen. Vertrouwen van beleidsmakers in burgers, vertrouwen van burgers in beleidsmakers en in elkaar. Geen blinde en vanzelfsprekende vertrouwen, maar vertrouwen met een gezonde dosis wantrouwen. Opbouwend door stapje voor stapje, experimenterend, lerend en indien nodig corrigerend. Een soort incrementalisme. Hierbij moet ruimte behouden worden voor ieder om zijn eigen betrokkenheid in te kunnen kleuren. Maar wat betekent dat dan concreet voor beleidmakers? De WRR noemt twee uitgangspunten voor de burgerbetrokkenheid te vergroten. Ten eerste moet men denken vanuit het perspectief van burgers. Zij hebben uiteenlopende behoeften en kwaliteiten en daar dien je als overheid rekening mee te houden. Niet iedere burger heeft dezelfde kwaliteiten of is om dezelfde reden actief. Een uniforme aanpak is gedoemd te mislukken omdat het tegen de haren in strijkt van een groot deel van de actieve burgers. Ten tweede moet de beleidmaker de kaders vergroten door niet alleen in te gaan op de eerste twee vormen van burgerparticipatie. Volgens de WRR is de grootste uitdaging gelegen in het verwelkomen van maatschappelijke initiatieven die niet altijd gladjes passen in het beleidsperspectief van beleidsmakers (WRR 2012, ). Vanuit deze twee uitgangspunten kunnen beleidsmakers hier op verschillende concrete wijze invulling aan geven. De WRR noemt het creëren van tegenspel, versterken van de alledaagse invloed, stimuleren van maatschappelijk verkeer, en bouwen van stevige steunpilaren. Dus enerzijds is er een maatschappelijke energie dat zich uit in burgers en bedrijven die zelfstandig aan de slag willen. Om hier als overheid gebruik van te maken moet het zijn sturingsfilosofie aanpassen. Want de overheid blijft nodig. De collectieve diensten worden namelijk niet op eigen kracht door de markt ontwikkeld. Dus bij collectieve goederen als duurzaamheid zal de overheid een rol moeten blijven spelen. En die rol zal zich volgens Hajer moeten uiten via het radicaal incrementalisme. Hierbij is wel een interne tegenstelling zichtbaar. Enerzijds moet de overheid de grote doelen (het radicale) niet uit het oog verliezen. De overheid moet dus zicht houden op wat zij willen, waar de maatschappij naar toe moet. Maar anderzijds moet de overheid inspelen op de dynamiek van de samenleving. Waarbij die dynamiek, gebaseerd op de leefomgeving van de burgers en bedrijven, niet te voorspellen is. (Hajer 2011, p. 52). Moet Hajer gelezen worden dat de overheid wel een duidelijk doel moet hebben en voor het realiseren van dat doel gebruik kan maken van de energie van de samenleving? Maar alleen als de dynamiek van de samenleving zich ook (toevallig?) beweegt in de richting die de overheid wil? Als die samenleving zich niet beweegt richting het doel van de overheid, wat moet er dan gebeuren? Is dan de gewenste reactie van de overheid gelegen in het streng sturen door middel van wet- en regelgeving? Maar dat is juist niet wat het incrementele karakter van Hajer s sturingsmodel voor staat.

18 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER 18 Met wet- en regelgeving worden geen kleine stapjes gezet, maar kan er iets structureel worden aangepakt. Op dit punt zijn zowel de rapporten van het PBL als de WRR onduidelijk. 2.3 Governance In de bestuurskunde heeft sinds het laatste decennium van de 20 e eeuw het begrip governance een centrale plaats ingenomen in het wetenschappelijke debat (Pierre & Peters 2000, p. 1). Het concept wordt veel gebruikt in de omschrijving van de veranderende publieke sector en probeert het klassieke begrip van government te vervangen. Waar government zich beperkt tot de staat als centrale en dominante actor die bepalend is voor de publieke sector gaat governance in op de gehele omvang van instituties en actoren die zich bezig houden met publieke problemen en de aansturing daarop (Salamon 2001, pp. 1-6). Het begrip Governance houdt dus niet alleen de overheid in, maar beslaat ook andere actoren zoals professionals en marktpartijen. Voor deze scriptie is van belang dat de overgang van government naar governance de opkomst van de decentrale duurzame energie initiatieven en de aansturing daarvan door de overheid in een ander daglicht komt te staan. Om dit helder te krijgen wordt ingegaan op het begrip van governance. Zo simpel als hierboven het concept wordt uitgelegd is het namelijk niet. Vervolgens wordt het concept toegelicht aan de hand van de veranderende opvattingen over de rol van de staat gedurende de 20 e eeuw. Daarna wordt via een artikel van Claus Offe kritiek gegeven op het concept governance om scherper te krijgen wat het concept inhoudt en wat het niet inhoudt. Ten slotte wordt er de link gelegd met literatuur over de third sector, hybride organisaties en co-productie. Zo eenvoudig als het concept governance in de inleiding wordt omschreven is het eigenlijk niet. Een deel van het succes van het concept kan namelijk worden verklaard doordat het een ambigu begrip is. Bijna iedereen kan er zijn eigen verhaal in kwijt. Zo wordt governance volgens Rhodes (1996) op zijn minst op zes verschillende wijze gebruikt. Governance als de minimale staat, als corporate governance, als de new public management, als good-governance, als een sociologisch-cybernetisch systeem en tenslotte governance als een zelf-georganiseerd netwerk. Deze zes verschillende vormen gebruiken het concept op verschillende manieren. Waarin ze verschillen is niet zo belangrijk, wel waarin ze samenkomen. Uit deze zes verschillende vormen ontrekt Rhodes vier gemeenschappelijke factoren die samen iets kunnen zeggen over wat governance inhoudt. Ten eerste bestaan er onderlinge afhankelijkheden tussen organisaties. Governance is breder dan government omdat het ook niet-overheid actoren omvat. Doordat de grenzen van de staat veranderen, vervaagt de grens tussen de publiek, private en vrijwillige sectoren. Ten tweede vindt er continu een interactie plaats tussen de netwerk leden uit de noodzaak om middelen uit te wisselen en het onderhandelen over gezamenlijke doelen. Ten derde zijn deze interacties spel-achtig (game-like), omdat de interacties gebaseerd zijn op vertrouwen en gereguleerd worden door de spelregels die is vastgesteld door de leden van het netwerk zelf. Ten slotte bestaat er bij

19 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER 19 governance een zekere autonomie ten opzichte van de staat. Netwerken zijn niet toerekenbaar tot de staat, zij zijn zelf georganiseerd. Maar desondanks de staat niet meer een geprivilegieerde en autonome positie heeft, kan het wel direct en indirect de netwerken (aan)sturen. (Rhodes 1996, p. 660). Een andere omschrijving van wat governance inhoudt kan worden gegeven door kort de veranderende opvatting over de rol van de overheid weer te geven zoals deze gedurende de 20 e eeuw dominant is geweest (Pierre & Peters 2000, pp. 2-7; Michels 2002, pp ). De belangstelling voor governance vormt een einde van de cirkel van turbulente politieke ontwikkelingen gedurende de 20 e eeuw. De eerste decennia staan in teken van een consolidatie van democratische overheden binnen westerse landen. In de vroege na-oorlogse periode breekt er in West- Europa en de VS een tweede fase aan, die van een hoge profilering van de overheid. Via grote politieke projecten van regulering en economische herverdeling ontstaan er grote en sterke overheden met grote uitgaven op gebieden van publieke services en gezondheidszorg programma s. In deze tijd wordt de overheid gezien als de gepaste, legitieme en onbetwiste actor die zorg moet dragen voor sociale verandering, gelijkheid en economische ontwikkeling (Pierre & Peters 2000, p. 2). In de derde fase, de fase van Thatcher en Reagan, wordt deze ontwikkeling in korte tijd omgedraaid. De overheid wordt niet langer gezien als de oplossing voor maatschappelijke problemen, maar als de oorzaak ervan. Door middel van privatisering, deregulering, bezuinigingen en de introductie van New Public Management wordt getracht de groei van de overheid te stoppen en de markt de leidende rol te geven in de maatschappij. De New Public Management is gericht op het vergroten van de efficiëntie en effectiviteit in de publieke sector door technieken en methodes van de private sector te gebruiken. Vanaf de jaren 1990 s breekt de vierde en laatste fase aan. Ook in deze fase wordt weer afgevraagd wat de rol van de overheid moet zijn in de maatschappij. Het veranderende perspectief in deze periode wordt volgens Pierre & Peters veroorzaakt door drie ideeën of concepten. Ten eerste vindt er een graduele verandering plaats onder politici, administratieve elite en sociale wetenschappers van input control naar uitkomsten en output control. In de publieke sector worden institutionele vormen minder belangrijk gevonden dan efficiëntie en productiviteit. Ten tweede verschuift het perspectief op de staat-maatschappij verhouding en afhankelijkheden. Waar aanvankelijk de overheid een ongeëvenaarde positie innam in het centrum van macht, wordt die positie in het nieuwe perspectief aangetast. Nog steeds blijft de overheid een actor met een bepaalde unieke machtsbasis. Maar tegelijkertijd wordt de overheid steeds meer afhankelijk van maatschappelijke actoren. Door gebrek aan middelen om bepaalde publieke service te verlenen, gebrek aan legitimiteit of doordat het een omgeving treft die in groeiende mate weerstand geeft. Ten derde groeit in de hele westerse wereld de kritiek op de rol van de overheid na de Tweede Wereldoorlog. De publieke sector wordt in toenemende mate gezien als star, bureaucratisch, duur en inefficiënt. Dit leidt al in de jaren 80 tot de opkomst van New Public Management en hervormingen. Veel politici en politieke partijen die aan de linker helft van het politiek spectrum zitten en een leidende rol hebben tijdens de ontwikkeling van de welvaart staat komen onder intensieve kritiek te liggen. Terwijl veel rechtse politici en protesten in electorale steun groeien. Hierdoor wordt

20 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER 20 duidelijk dat het na-oorlogse perspectief van de sterke staat verleden tijd is. De grote overheid als government moet plaats maken voor een breder begrip van activiteiten binnen het publieke domein: governance. (Pierre & Peters 2000, 2-7). Bij governance gaat het over een veranderende verhouding tussen staat, gemeenschap en markt. Hierdoor veranderd ook de rol en functie van de staat ten opzichte van de gemeenschap en markt. De gemeenschap en markt zijn meer samen met de staat verantwoordelijk voor het verlenen van publieke services. Maar de simpele onderverdeling tussen staat, markt en gemeenschap is niet zo eenduidig. Volgens Brandsen, Van de Donk en Putters (2005) bestaat er naast de staat, markt en gemeenschap een derde sector, ook vaak omschreven als civil society of de non-profit sector. In deze sector bewegen organisaties of instituties die zich niet laten vangen door de omschrijving staat, markt of gemeenschap. Het zijn hybride organisaties die vooral gekarakteriseerd worden door wat ze niet zijn: privaat en dus niet van de overheid; non-profit en dus niet winst gericht zoals marktpartijen; formeel en dus geen familiale verbanden of lid van een gemeenschap. Het zijn organisaties die zich bezig houden met activiteiten die de overheid en markt niet of onvoldoende oppakken (Brandsen, Van de Donk en Putters 2005, 751). Ze voorzien in een service die zowel collectief als individueel belangrijk is. Figuur 2.1: hybride organisaties in de derde sector (Brandsen, Van de Donk en Putters 2005)